Muu päätös 5988/2018

Tuulivoimaosayleiskaava (Kristiinankaupunki, Lapväärtti)

Antopäivä: 19.12.2018
Taltionumero: 5988
Diaarinumero: 5777/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T5988

Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Oy Uttermossan Tuulivoimapuisto - Vindkraftspark Ab

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 27.10.2017 nro 17/0488/3

Asian aikaisempi käsittely

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 15.6.2015 (§ 30) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.7.2015 päivätyssä oikaisukehotuksessa kehottanut kaupunginvaltuustoa tekemään uuden päätöksen osayleiskaavasta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) mukaan osayleiskaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 7 ja 8 kohdassa säädettyjä edellytyksiä luonnonarvojen vaalimisesta ja ympäristöhaittojen vähentämisestä lintujen muuttoon kohdistuvien vaikutusten osalta.

Oikaisukehotuksen perustelujen mukaan Pohjanmaan rannikko on kansallisesti merkittävä muuttoväylä useille lintulajeille ja muuttotiheydet ovat keskimääräistä suurempia Etelä-Pohjanmaan rannikkoalueilla. Suunnitteilla olevat tuulivoima-alueet muodostavat tuulivoimaloiden tihentymän ja samalla kriittisen alueen lintujen muuttoreiteille. Lapväärtin tuulivoimaosayleiskaavan vaikutuksia linnustoon ei ole otettu huomioon viranomaiskokouksissa esitettyjen selvitysten ja viranomaisten lausuntojen sekä mielipiteiden edellyttämällä tavalla. Osayleiskaavalla on tässä tapauksessa niin merkittäviä maisemallisia ja jopa kansallisia vaikutuksia, että osayleiskaavan sisältövaatimusten arviointi edellyttää ainakin maakuntakaavaa varten tehtyjen selvitysten huomioon ottamista.

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 9.11.2015 (§ 53) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Lapväärtin tuulivoimapuiston osayleiskaavan uudelleen ilman muutoksia kaavaehdotukseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt Oy Uttermossan Tuulivoimapuisto – Vindkraftspark Ab:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin muun ohella seuraavasti:

Esteellisyys

Kristiinankaupungin teknisen lautakunnan päätöstä kaupungin maa-alueen vuokraamisesta tuulivoimatoiminnan harjoittajalle ei voida pitää osana Lapväärtin osayleiskaavan valmistelua. Kaavoitusmenettelyssä ei siten ole tapahtunut virhettä sen johdosta, että kaupunginvaltuuston tai teknisen lautakunnan jäsen on osallistunut 21.3.2012 pidettyyn teknisen lautakunnan kokoukseen, jossa käsiteltiin kaupungin maan vuokraamista.

Yleistä osayleiskaavasta

Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaava mahdollistaa 39 tuulivoimalan rakentamisen. Kaava-alue sijaitsee lähimmillään noin 10 kilometriä Kristiinankaupungin keskustasta sen kaakkoispuolella ja noin 12 kilometriä Isojoen taajamasta luoteeseen. Etäisyys rannikolle on noin kahdeksan kilometriä. Kaava-alue on kooltaan noin 2 200 hehtaaria. Osa-yleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla). Tuulivoimatoiminnan harjoittaja on CPC Finland Oy.

Ympäristöministeriö on vahvistanut Pohjanmaan vaihemaakuntakaavan 2, uusiutuvat energiamuodot ja niiden sijoittuminen Pohjanmaalla, 14.12.2015. Lapväärtin tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue on vaihemaakuntakaavassa osoitettu olennaisin osin tuulivoimaloiden alueeksi. Osayleiskaava-alueella ei ole voimassa olevia yleiskaavoja tai asemakaavoja.

Kaavan vaikutusten selvittäminen

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin (204/2015) mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Pykälän 3 momentin mukaan kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n l momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä säädetään yleiskaavan sisältövaatimuksista. Pykälän 3 momentin mukaan pykälän 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavan perustana olevien selvitysten riittävyys ratkaistaan ottaen huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Maankäyttö- ja rakennuslaki ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA) annettu laki eivät edellytä kaavan vaikutusten arvioimista YVA-menettelyssä. YVA-menettelyn yhteydessä tehdyt selvitykset voidaan ottaa huomioon selvityksenä kaavoitusmenettelyssä. Kaupunginvaltuuston päätöstä ei voida kuitenkaan pitää lainvastaisena sillä perusteella, että YVA-menettelyssä tehtyjä selvityksiä ei olisi pidetty riittävinä tai että tiettyjä tuulivoimapuiston toteuttamisvaihtoehtoja ei ole selvitetty.

Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaavassa on osoitettu 110 kV:n voimalinjan yhteystarve tuulivoimapuiston ja alueellisen sähköaseman välillä. Merkinnällä ei ole ratkaistu voimalinjojen sijoittamista. Voimansiirtolinjojen vaikutuksia selvitetään tarkemmin voimalinjojen sijoittamista ja toteuttamista koskevan suunnittelun yhteydessä.

YVA-selvitykset kaavoituksessa

Lappfjärdin tuulivoimapuistosta aiheutuvien luontovaikutusten arviointi perustuu Lappfjärdin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistojen YVA-menettelyn yhteydessä laadittuihin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin. Lappfjärdin tuulivoimapuiston luonnoksessa oli siinä vaiheessa 46 tuulivoimalaa, ja oletettu tuulivoimaloiden tornien korkeus oli noin 140 metriä ja kokonaiskorkeus 205 metriä. ELY-keskus on 14.6.2013 antamassaan lausunnossa YVA-selostuksesta katsonut, että selostus on riittävä.

Hyväksytyssä Lappfjärdin tuulivoimapuiston yleiskaavassa tuulivoimaloiden määrä on vähennetty 39:ään ja voimaloiden kokonaiskorkeudeksi on määrätty enintään 210 metriä. Eräät tuulivoimalat, ainakin voimalat 5, 17, 21 ja 44, on poistettu, ja eräitä voimaloita on siirretty jonkin verran alkuperäiseen luonnokseen verrattuna. Voimalan 7 tv-aluetta on siirretty hieman lounaaseen pois pohjavesialueen rajalta, ja voimalan 8 tv-aluetta on täsmennetty ja pienennetty. Hallinto-oikeus katsoo, että nämä muutokset ovat joko niin vähäisiä tai ne vähentävät ja rajoittavat kaavan vaikutuksia niin, että YVA-menettelyssä laaditut selvitykset on voitu ottaa osayleiskaavan vaikutusten arvioinnin pohjaksi. Kaavoitukseen liittyvästä vuorovaikutuksesta kaupunginhallitus on todennut lausunnossaan, että YVA-asiakirjat ovat olleet saatavilla internet-linkin kautta.

Tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutukset

Selvitettäessä tuulivoimakaavan vaikutuksia on otettava huomioon myös yhteisvaikutukset muiden tuulivoimahankkeiden kanssa, jos se on hankkeiden sijainti ja suunnitteluvaihe huomioon ottaen perusteltua.

Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaavan laatiminen on pantu vireille 28.11.2011, ja kaava on hyväksytty 9.11.2015.

Metsälän tuulivoimapuisto, joka käsittää 34 tuulivoimalaa, sijoittuu Lappfjärdin kaava-alueen eteläpuolelle. Metsälän tuulivoimapuiston osayleiskaava on hyväksytty 3.9.2012. Hanke on valmisteilla. Lappfjärdin ja Metsälän kaava-alueiden välinen etäisyys on noin 0,7 kilometriä, ja lähimpien voimaloiden etäisyys toisistaan olisi noin 3,9 kilometriä.

Lakiakankaan tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueet Kristiinankaupungissa, Isojoella ja Karijoella sijaitsevat Lappfjärdin kaava-alueen itäpuolella. Osayleiskaavat on hyväksytty vuosina 2013–2015. Etäisyys Lappfjärdin kaava-alueeseen on pienimmillään noin 2,5 kilometriä. Lainvoiman saaneet Lakiakankaan osayleiskaavat mahdollistavat yhteensä 33 tuulivoimalan rakentamisen.

Mikonkeitaan tuulivoimapuiston osayleiskaava-alueet Kristiinankaupungissa ja Isojoella sijaitsevat noin kaksi kilometriä Lapväärtistä etelään ja noin kolme kilometriä Lakiakankaan kaava-alueilta lounaaseen. Osa-yleiskaavat käsittävät yhteensä 25 tuulivoimalaa, ja ne on hyväksytty 14.12.2015 ja 6.6.2016. Mikonkeidas rajoittuu lännessä Metsälän ja luoteessa Uttermossan kaava-alueisiin.

Uttermossan tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue sijaitsee noin 1,4 kilometriä Lappfjärdin kaava-alueesta etelään. Uttermossan tuulivoimapuiston osayleiskaava on hyväksytty 12.12.2015, ja se käsittää kahdeksan tuulivoimalaa. Lappfjärdin ja Uttermossan lähimpien tuulivoimaloiden etäisyys olisi noin kaksi kilometriä.

Härkmeren tuulivoimahankealue sijaitsee noin kolme kilometriä Lappfjärdin kaava-alueesta länteen. Härkmeren YVA-ohjelma on päivätty 10.12.2014. Västervikin tuulivoimahankealue sijaitsee noin kahdeksan kilometriä Lappfjärdin kaava-alueesta lounaaseen. Västervikin YVA-selostus on päivätty 13.12.2013.

Pohjanmaan vaihemaakuntakaavaa 2 laadittaessa on tehty vaikutusten arviointi. Arviointiin ovat sisältyneet muun muassa Metsälä-Norrvikenin alue, johon kuuluvat Metsälän, Lappfjärdin, Uttermossan ja Mikonkeitaan tuulivoimapuistojen alueet, ja Lakiakangas.

Lappfjärdin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistojen YVA-menettelyssä on otettu huomioon muut tuulivoimahankkeet 20 kilometrin säteellä. Olennaisimpia yhteisvaikutuksia aiheuttavat arvioiden mukaan Uttermossan ja Metsälän tuulivoima-alueet. Oletettuja yhteisvaikutuksia selvitetään ja arvioidaan YVA-selostuksen sivuilla 334–340, ja mukana ovat myös ympäristö-, sosiaaliset, kulttuuriset ja yhdyskuntataloudelliset vaikutukset. YVA-menettelyssä on tehty Lappfjärdin, Lakiakankaan ja Metsälän tuulivoimapuistoja koskevat yhteiset varjostus- ja meluselvitykset sekä Lappfjärdin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistoja koskeva yhteinen luontoselvitys. Osayleiskaavoituksen yhteydessä on päivitetty Lappfjärdin ja Lakiakankaan tuulivoimapuistoja koskevia varjostus- ja meluselvityksiä, ja lisäksi on tehty Lappfjärdin, Lakiakankaan, Metsälän ja Uttermossan tuulivoimapuistoja koskevat yhteiset varjostus- ja meluselvitykset.

(---)

Selvitysten riittävyys

Hallinto-oikeus katsoo, että Lappfjärdin tuulivoimapuiston kaavoituksen yhteydessä laaditut selvitykset ovat tuulivoimahankkeiden sijainti ja silloinen suunnitteluvaihe huomioon ottaen riittäviä Lappfjärdin hankkeen ja muiden tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutusten arvioimiseksi.

(---)

Ottaen huomioon valituksissa ja kaupunginhallituksen lausunnossa esitetyn sekä osayleiskaavan tehtävän ja tarkkuuden hallinto-oikeus katsoo, että selvitykset ovat olleet riittäviä Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaavan vaikutusten arvioimiseksi.

(---)

Johtopäätökset

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, eikä se ole valituksissa esitetyin perustein lainvastainen. Valitukset on näin ollen hylätty.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Kuntalaki (365/1995) 52 ja 90 § (1375/2007)

Hallintolaki 27 ja 28 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oy Uttermossan Tuulipuisto – Vindkraftspark Ab on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraava:

Asiassa on menettelyvirheenä esteellisyys. Teknisen lautakunnan jäsen X oli läsnä teknisen lautakunnan kokouksessa 21.3.2012, jolloin lautakunta päätti vuokrata kaupungin maata CPC Finland Oy:lle tuulivoimapuistoa varten. X kuitenkin jääväsi itsensä teknisen lautakunnan kokouksissa 22.10.2014 ja 29.4.2015 samoin kuin kaupunginvaltuuston kokouksessa 15.6.2015, jolloin Lappfjärdin tuulivoimapuiston osayleiskaavaa käsiteltiin. Tämä osoittaa, että X oli jäävi jo maan vuokrauksesta päätettäessä 21.3.2012.

Kristiinankaupunki on tehnyt kaavoitusviranomaisena yhden tuulivoimatoimijan kanssa maanvuokrasopimuksen ja sopimuksessa sitoutunut muun ohella myötävaikuttamaan tuulivoimapuiston rakentamiseen vuokrattavalle alueelle. Myös kaupungin luottamushenkilöt ovat vuokranneet maitaan CPC Finland Oy:lle. Kaupunki ei näin ollen ole voinut toimia asiassa riippumattomasti.

Osayleiskaavan valmistelussa ei ole noudatettu periaatetta, jonka mukaan yhteisvaikutusten selvittämisvelvollisuus on erityisesti myöhemmin alkaneella hankkeella. Kaavaa laadittaessa ei ole otettu huomioon seudun muita tuulivoimahankkeita.

Kaavaratkaisu ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Arviointialue on lisäksi ollut liian suppea. Kaavan merkittävät vaikutukset ovat jääneet selvittämättä ympäristövaikutusten, sosiaalisten, kulttuuristen ja yhdyskuntataloudellisten vaikutusten osalta sekä muiden vaikutusten osalta.

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on antanut selityksen.

Oy Uttermossan Tuulipuisto – Vindkraftspark Ab on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kunnan on maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n mukaan huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta.

Kuntalain ja hallintolain säännökset esteellisyydestä koskevat viranhaltijoita ja luottamushenkilöitä. Henkilöiden esteellisyyttä koskevat säännökset eivät sen sijaan tule sovellettaviksi kuntaa koskevina. Kaupunginvaltuuston päätös ei siten ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kaupunki on ennen osayleiskaavan hyväksymistä tehnyt CPC Finland Oy:n kanssa kaava-alueelle sijoittuvia kiinteistöjä koskevan maanvuokrasopimuksen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 19.12.2018