Muu päätös 6173/2018

Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoimintasopimuksen purkaminen

Antopäivä: 27.12.2018
Taltionumero: 6173
Diaarinumero: 4401/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T6173

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Virtain kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 27.8.2018 nro 18/0493/3

Asian aikaisempi käsittely

Ruoveden kunnanvaltuusto on 2.7.2018 (§ 20) päättänyt, että Ruoveden kunta purkaa Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamiseksi 3.7.2018 alkaen. Valtuusto on nimennyt valmisteluryhmän käynnistämään yhteistoimintasopimuksen purkamisen.

Virtain kaupunki on valittanut Ruoveden kunnanvaltuuston päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan. Valtuuston päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.

Virtain kaupunki on valituskirjelmästä lähemmin ilmenevin perustein katsonut, että valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja päätös on lainvastainen. Virtain kaupunki on yhteistoimintasopimuksen toinen osapuoli, minkä perusteella se on oikeutettu tekemään kunnallisvalituksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on jättänyt Virtain kaupungin valituksen tutkimatta.

Valituksen jäätyä tutkimatta lausunnon antaminen valtuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta on rauennut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 137 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Ruoveden kunnanvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellä päättänyt purkaa Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen yhteistoimintasopimuksen.

Kuntien yhteistoimintaa koskevassa sopimuksessa on kysymys julkisoikeudellisesta sopimuksesta, josta aiheutuvat erimielisyydet ratkaistaan kuntalain 63 §:n mukaan hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Valituksenalaisella kunnanvaltuuston päätöksellä ei ole oikeudellisesti sitovasti päätetty yhteistoimintasopimuksen toisen osapuolen, Virtain kaupungin, oikeuksista ja velvollisuuksista. Yhteistoimintaa koskevan sopimuksen purkamista koskevan riidan voi saattaa erikseen hallintoriitana ratkaistavaksi. Kunnanvaltuuston päätös ei tähän nähden vaikuta Virtain kaupungin oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun siten välittömästi, että sitä olisi pidettävä asiassa kuntalain 137 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena. Virtain kaupungilla ei näin ollen ole asiassa valitusoikeutta, ja valitus on jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittu

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen ja Anneli Aura, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Virtain kaupunki on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle valituksen tutkimista varten. Vaihtoehtoisesti korkein hallinto-oikeus voi enemmän viivytyksen välttämiseksi tutkia asian ja kumota Ruoveden kunnanvaltuuston päätöksen tai ainakin tutkia asian täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen osalta ja kieltää kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon.

Virtain kaupunki on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan välinen yhteistoimintasopimus on aikaisemman kuntalain (365/1995) 76 §:n 2 momentin tarkoittama yhteistoimintasopimus, jonka Ruoveden kunnanvaltuusto ja Virtain kaupunginvaltuusto ovat hyväksyneet 18.6.2012 sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseksi ja tuottamiseksi. Yhteistoiminta käynnistyi vuoden 2013 alusta lukien.

Sopimuksen mukaisesti Ruoveden kunta ja Virtain kaupunki hoitavat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisen yhteistoiminnassa siten, että Virtain kaupunki toimii vastuukuntana ja toimintaa ohjaa kuntien yhteinen toimielin, perusturvalautakunta, joka kuuluu Virtain kaupungin organisaatioon. Molemmat kunnat vastaavat oman kunnan väestölle toteutettujen sosiaali- ja terveyspalveluiden menoista. Yhteistoimintasopimuksen mukaan kunnat muodostavat yhteisen erikoissairaanhoidon tilaajarenkaan.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että kunnallisvalitusta ei voi tehdä, mikäli asia voidaan käsitellä riita-asiana muussa lainkäyttömenettelyssä. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan 5.2.2016 taltionumero 350 todennut, että kunnan viranomaisen yksityisoikeudellista sopimusta koskevasta päätöksestä voidaan valittaa kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaisilla perusteilla, vaikka itse sopimusta koskevaa riitaa ei voida tutkia hallintolainkäyttölain järjestyksessä. Hallinto-oikeuden päätös merkitsee poikkeamista korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainitusta linjauksesta.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n sanamuodonkin perusteella mainittu muutoksenhakutie on käytettävissä myös siinä tilanteessa, että asia voidaan ratkaista riita-asioille säädetyssä järjestyksessä. Kun otetaan huomioon kuntalain 63 §:n säädöshistoria ja aiemman kuntalain 87 §:n sanamuoto, nykyisen kuntalain 63 §:ää ei voida tulkita siten, että tarkoituksena olisi ollut sulkea kunnalta valitusoikeus yhteistoimintaa koskevissa asioissa. Säännöksen tarkoitus on ollut ainoastaan osoittaa kuntien sopimusriidat käsiteltäväksi yleisen tuomioistuimen sijasta hallintotuomioistuimessa.

Valituksessa ei ole varsinaisesti kysymys siitä, että Virtain kaupunki vaatisi hallinto-oikeutta tutkimaan, onko Ruoveden kunnanvaltuuston menettely ollut yhteistoimintasopimuksen mukainen, vaan tutkittavaksi halutaan saattaa Ruoveden kunnanvaltuuston päätösmenettelyn laillisuus (kuten esteellisyys päätöksenteossa ja puitelain vastaisuus). Koska valtuuston päätöstä ei kunnallisvalituksen tekohetkellä ollut vielä pantu täytäntöön eikä mitään riitaa vielä tuossa vaiheessa ole ollut, kuntalain 63 § ei tule asiassa sovellettavaksi.

Riita-asiana valitus voi tulla tutkittavaksi vasta, kun Ruoveden kunta panee päätöksen täytäntöön ja esimerkiksi lähettää sopimuksen irtisanomisilmoituksen Virtain kaupungille. Riita-asiassa Virtain kaupunki ei voi vedota Ruoveden kunnan päätöksentekomenettelyn mahdolliseen lainvastaisuuteen tai siihen, että epäasialliset vaikuttimet, kuten esteellisen henkilön osallistuminen päätöksenteon valmisteluun, ovat vaikuttaneet päätösmenettelyyn.

Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että Virtain kaupunki ei ole asiassa asianosainen, on virheellinen. Ruoveden kunnan päätös koskee sopimusta, jonka toinen osapuoli Virtain kaupunki on. Päätös vaikuttaa siten suoraan Virtain kaupungin asemaan kyseisen sopimuksen osapuolena. Virtain kaupunki on asianosainen myös henkilöstönsä työnantajana, koska päätös vaikuttaa Virtain kaupungin yhteistoiminta-alueella työskentelevän henkilöstön tehtäviin ja määrään. Ruoveden kunnan päätös vaikuttaa myös Virtain kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisen toimintaedellytyksiin ja niistä aiheutuviin kustannuksiin. Toiminnan uudelleenjärjestelyistä aiheutuu muutoskustannuksia, joilla voi olla vahingollisia vaikutuksia Virtain kaupungin taloudelliseen asemaan. Asianosaisena Virtain kaupungilla tulee siten olla mahdollisuus saattaa asia tuomioistuimen tutkittavaksi myös muutoin kuin riita-asiana.

Korkein hallinto-oikeus on myös ratkaisussaan 14.11.2016 taltionumero 4797 pysyttänyt Turun hallinto-oikeuden ratkaisun 2.6.2015 nro 15/0134/1 tulkita asianosaiskäsitettä kunnallisvalituksen osalta laajasti siten, että kunnan päätöksen vaikutukset toisen kaupungin alueella on otettu huomioon ja myönnetty asianosaisasema tällä perusteella.

Virtain kaupunki on asianosainen myös Keiturin Sote Oy:n 100-prosenttisena osakkeenomistajana. Keiturin Sote Oy on yhdessä Virtain kaupungin kanssa palveluntuottajana yhteistoiminta-alueella, ja Ruoveden kunnan päätös vaikuttaa heikentävästi kyseisen yhtiön arvoon ja henkilöstön asemaan.

Esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 21.10.2009 taltionumero 2577 ulkokuntalaisella yhtiöllä oli valitusoikeus kunnan päätökseen, joka koski liikekeskushankkeen tukemista, koska tukitoimenpiteestä mahdollisesti aiheutuvalla kilpailun vääristymisellä saattoi olla vaikutusta yhtiön toimintaan ja asemaan markkinoilla. Myös Kuopion hallinto-oikeuden ratkaisussa 27.1.2014 nro 14/0029/3 sähköyhtiön osakkeenomistajalla oli asianosaisasema kunnan yhtiötä koskevaan päätökseen. Vastaavalla tavalla Ruoveden kunnan päätös vaikuttaa Virtain kaupungin toimintaan sekä palveluntuottajana että osakkeenomistajana.

Hallinto-oikeuden päätös asettaa Virtain kaupungin valittajana eriarvoiseen asemaan edellä viitattuihin ratkaisuihin nähden, joissa valittajia on pidetty asianosaisina. Ruoveden kunnanvaltuuston päätös vaikuttaa merkittävästi Virtain kaupungin asemaan Ruoveden kunnan palvelujen järjestäjänä tai tuottajana, joten Virtain kaupunki on tämän vuoksi asianosainen Ruoveden kunnan päättämässä yhteistoiminta-alueen purkamista koskevassa asiassa. Koska valituksenalaisella Ruoveden kunnanvaltuuston päätöksellä siten on välittömiä vaikutuksia Virtain kaupungin velvollisuuksiin palvelujen järjestäjänä kuntalain 137 §:ssä tarkoitetulla tavalla, hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia valitus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Lausuminen Ruoveden kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hallinto-oikeuden on tullut ratkaisustaan ilmenevillä perusteilla ja siinä mainittujen oikeusohjeiden nojalla jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 27.12.2018