Muu päätös 22/2019

Keskustan strateginen osayleiskaava (Tampere)

Antopäivä: 7.1.2019
Taltionumero: 22
Diaarinumero: 2100/1/17

ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T22

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja Tampereen kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 7.4.2017 nro 17/0114/2

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 18.1.2016 (§ 10) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Tampereen keskustan strategisen osayleiskaavan.

Asian käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa nyt kysymyksessä olevilta osin

Eläköön Eteläpuisto ry, Tampereen kasvitieteellinen yhdistys ry ja Tampereen ympäristönsuojeluyhdistys ry ovat hallinto-oikeudessa vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.

Yleiskaavan hyväksymispäätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä muistutusten käsittelyyn liittyvien lukuisien puutteiden, totuudenvastaisten ja virheellisten tietojen sekä olennaisten tosiseikkojen peittelyn johdosta. Kunnan vastaukset muistuttajille puuttuvat osin kokonaan ja ovat monelta osin puutteellisia, tarkoitushakuisia tai totuudenvastaisia. Vastine on annettu vasta kaavan hyväksymispäätöksen jälkeen eli liian myöhään.

Kaavan käsittelyn ja hyväksymismenettelyn yhteydessä on poikettu hyvän hallinnon periaatteista esittämällä tarkoitushakuisesti valitun kaavaratkaisun myönteisiä puolia korostavaa ja kielteisiä vaikutuksia vähättelevää argumentointia ja näin loukattu perustuslain 20 §:n turvaamaa asukkaiden oikeutta ympäristöön. Valituksessa on esitetty useita seikkoja, jotka valittajien käsityksen mukaan osoittavat Tampereen kaupungin viranomaisten menetelleen hyvän hallintotavan vastaisesti.

Yleiskaava on Pirkanmaan 1. maakuntakaavan vastainen. Kaavaselostuksesta ei ilmene tämä seikka eikä siinä ole myöskään perusteltu maakuntakaavasta poikkeamista. Kaupunkiviheralueiden fyysisiä ja psyykkisiä terveysvaikutuksia ei ole selvitetty. Kaavaselostuksessa ei ole arvioitu lisääntyvän väestön ja palvelutarpeiden aiheuttaman menolisäyksen ja väestönkasvutavoitteen kustannusvaikutuksia.

Kaava ei täytä yleiskaavan sisältövaatimuksia eikä kaavaselostus täytä yleiskaavan selostukselle asetettuja vaatimuksia.

Kaavaselostuksessa esitettyä asukaslukutavoitetta on käytetty vaikutusarvioinnin lisäksi aluevarauksen pohjana. Kaavamerkinnät ja -määräykset sekä selostuksessa esitetty mitoitustavoite ovat Eteläpuiston osalta keskenään selvässä ristiriidassa. On mahdotonta saavuttaa esitetty 2 500 asukkaan lisäys ja toisaalta keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeseen alueeseen ja kehitettävään viher- ja virkistysvyöhykkeeseen liittyvät tavoitteet. Eteläpuiston ja sen lähialueiden asukastavoitetta on väljennettävä ja kompensoitava osoittamalla asuntorakentamiselle nykyisen Viinikanlahden jätevedenpuhdistamon alue.

Hyväksytty yleiskaava ja vireillä oleva asemakaavan muutos tarkoittavat esitetyssä laajuudessa valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön keskeisten arvojen hävittämistä sekä viher- ja virkistysalueverkoston keskeisen solmupisteen tuhoamista. Yleiskaava ei ohjaa riittävästi asemakaavoitusta.

Kaavaratkaisun pohjana olevan suunnitelman edellyttämä, lähes koko olemassa olevan puuston poistaminen ja puistoalueen erittäin merkittävä kaventaminen heikentävät olennaisesti alueen ympäristön, maiseman ja luonnon arvoja ja vähentävät virkistysalueita. Eteläpuisto on koko keskustan ja Tampereen yhteistä historiallisesti arvokasta viher- ja virkistysaluetta. Erityisesti tämä koskee Eteläpuiston ylätasanteen historiallista muotopuutarhaa, jonka yleiskaavaratkaisun pohjana oleva Seelake-suunnitelma tuhoaa täysin. Suunnitelma merkitsee olennaisia muutoksia myös RKY-alueisiin. Vaikutukset olisi tullut selvittää yleiskaavatyön yhteydessä. Kaavaselostuksessa ei ole selvitystä yleiskaavan virkistyskäyttöön varattujen alueiden muutoksesta voimassa oleviin yleis- ja asemakaavoihin nähden. Virkistyskäyttöön osoitettujen alueiden määrä asukasta kohti laskee merkittävästi sekä voimakkaasti lisääntyvän asukasmäärän että selvästi vähentyvien virkistysalueiden johdosta. Kantakaupungin alueella tulisi olla kantakaupungin yleiskaava 1998 viheralueiden mitoitussuosituksen mukaan ulkoilupuistoa ja ulkoilualuetta 120 m2/asukas mikä vastaa kansallista mitoitussuositusta. Keskustan strategisessa yleiskaavassa on kaavaselostuksen mukaan virkistysalueita noin 15 m2/asukas; vähennys nykytilaan ei selviä kaava-asiakirjoista.

Vaikutusarvioissa ei ole otettu huomioon lisääntyvän liikennemelun ja päästöjen eikä vähentyvien viheralueiden vaikutusta elinympäristön turvallisuuteen ja terveellisyyteen eikä näiden muutosten selviä negatiivisia taloudellisia vaikutuksia. Kaavaratkaisu johtaa virkistyskäytön paineiden entistä suurempaan kohdistumiseen Pyynikin luonnonsuojelualueelle, jonka kulutuskestävyys on jo nykyisin ylitetty. Miljoonan kerrosneliö-metrin asuin-, liike- ja toimistotilojen rakentaminen sekä 15 000 uutta asukasta keskustassa lisäävät ajoneuvoliikennettä merkittävästi. Lisäksi rakenteilla oleva Ratinan kauppakeskus suuntaa keskustan ulkopuolelta tulevaa liikennettä Hämeenpuiston kautta ja lisää osaltaan liikenteen melu- ja päästöhaittoja. Hankkeiden yhteisvaikutukset ovat jääneet arvioimatta. Valituksessa on viitattu ympäristöministeriön ohjeeseen (opas 13, 2006) jonka mukaan strategisessakin yleiskaavoituksessa pitää selvitysten avulla kyetä riittävästi varmistamaan, että suunnitelman keskeiset periaatteet on mahdollista toteuttaa sisältövaatimusten mukaisesti.

Nykyinen Eteläpuisto Eteläpuistokadun ja Pyhäjärven rannan välissä sekä Papinkadun, Pyhäjärvenkadun, Koulukadun ja Eteläpuistokadun välinen osuus ovat rakentuneet elimellisesti alueeksi, jolla on kaupunkikulttuurisesti huomattava arvo niin historiallisen, puistokulttuurin kuin kaupunkikuvankin kannalta. Tästä alueesta on kehkeytynyt ehyt kokonaisuus, jonka asemaa korostaa sen merkitys osana Tampereen historiallisesti merkittävää ja kansainvälisestikin ainutlaatuista Näsinpuiston, Hämeenpuiston, Kirkkopuiston ja Eteläpuiston viherakselia. Tämän seikan merkitys ja kaavaratkaisun kielteiset vaikutukset on kaava-asiakirjoissa sivutettu lähes täysin.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut lausunnon.

Eläköön Eteläpuisto ry asiakumppaneineen on antanut selityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, jättänyt Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen tutkimatta valitukseen sisältyvää hallintokantelua koskevilta osin, tutkinut valituksen muutoin sekä valituksen johdosta kumonnut kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen siltä osin kuin kaavassa on osoitettu keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittunut alue ja asuntovaltaisen täydennys-rakentamisen vyöhyke Eteläpuiston tällä hetkellä rakentamattomalle osalle.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen

(---)

Eläköön Eteläpuisto ry:n ym. valituksessa esille tuodut hyvän hallintotavan noudattamiseen liittyvät seikat ovat hallintokantelua, jonka tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Pääasiaan sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Valtioneuvoston 13.11.2008 hyväksymien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 4.4 Kulttuuri- ja luonnonperintö-, virkistyskäyttö ja luonnonvarat erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.

Edellä mainitun kohdan tarkoittamia selvityksiä ovat muun muassa Valtakunnallisesti arvokkaat maisema-alueet (ympäristöministeriön ympäristönsuojeluosaston mietintö 66/1992) ja Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009).

Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Tampereen keskustan strategisen yleiskaavan suunnittelualueena on noin 6 km2:n kokoinen alue Tampereen ydinkeskustassa. Siitä Eteläpuiston alue on osoitettu suurilta osin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi. Pyhäjärven rantaviivaa on idän puolella kapealta alueelta ja Pyynikin alueeseen rajautuvalla länsiosalla leveämmältä alueelta osoitettu viher- tai virkistysalueeksi. Hämeenpuiston päätteenä on viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve -merkintä sekä muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteitä muinaisjäännös (Frenckellin kalkkiruukki). Rantaviivan suuntaisesti on myös nuolimerkinnöin osoitettu kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke. Tämän merkinnän kaavamääräyksen mukaan viher- ja virkistysvyöhykkeellä on kehitettävä viher- ja virkistyspalveluiden laatua ja jatkuvuutta siten, että Pyynikin, Kaupin ja Iidesjärven saavutettavuus keskustasta sekä yhteydet järveltä järvelle paranevat. Vyöhykettä tulee kehittää kaupungin viihtyisyys- ja vetovoimatekijänä sekä tärkeänä kaupunkimaiseman osana. Alueelle on lisäksi osoitettu asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhyke. Kohdekohtaisen määräyksen mukaan alueen 4. Eteläpuisto maankäytön ratkaisujen pohjana tulee olla yleispiirteinen kokonaistarkastelu. Alueella on erityisiä viherympäristöön ja virkistykseen liittyviä arvoja. Alue tulee suunnitella siten, että rannoille syntyy koko keskustaa palvelevia monipuolisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita, toimintoja ja reittejä. Laajempi Pyhäjärven rannan kehittämisvyöhyke ulottuu myös Eteläpuiston alueelle. Kaavamääräyksen mukaan rantojen kehittämisen on vahvistettava Tampereen keskustaa järvenrantakaupunkina. Rantojen maankäyttöä on kehitettävä siten, että rannoille syntyy pääkäyttötarkoituksen lisäksi monipuolisia virkistyspalveluita ja -toimintoja sekä korkeatasoisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita. Reittien jatkuvuutta rantojen suuntaisesti ja rantojen saavutettavuutta osana kaupungin keskustaa on parannettava. Rantojen julkinen käyttö on turvattava.

Strategisen yleiskaavan tavoitteiksi on kaavaselostukseen kirjattu muun muassa, että keskustan puistojen ja muiden yleisten alueiden virkistysarvoa ja käyttömahdollisuuksia parannetaan, viher- ja virkistysverkon jatkuvuudesta huolehditaan sekä keskustan rannat otetaan aktiiviseen käyttöön. Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavassa on osoitettu virkistysalueita noin 85 hehtaaria ja virkistyksen ja muiden toimintojen sekoittuneita alueita noin 23 hehtaaria, joten kaava-alueella on yleiskaavan mukaisia virkistysalueita vuonna 2030+ noin 15 m2 asukasta kohden. Vaikutusten arvioinnin osalta kaavaselostuksessa on todettu, että voimakkaan täydennysrakentamisen myötä virkistysalueiden pinta-ala asukasta kohden pienenee, mutta keskustaa reunustavien laajojen viher- ja virkistysalueiden saavutettavuus enimmäkseen paranee. Täydennysrakentamisen myötä puistojen käyttöpaine kasvaa muun muassa Eteläpuiston alueella. Yleiskaava-alueen ulkopuolella Pyynikin luonnonsuojelualueen käyttöpaine lisääntyy lähialueiden asukasluvun kasvun myötä, mikä saattaa lisätä Pyynikin alueen kulumista. Osa yleiskaavan kehittämistavoitteista saattaa olla ristiriidassa kulttuuriympäristön arvojen kanssa. Keskustan yleiskaavan sisältämät laatuun ja viihtyisyyteen liittyvät kaavamääräykset tukevat rakennetun ympäristön kehittämistä nykyistä laadukkaammaksi. Voimakas täydennysrakentaminen voi sekä parantaa että huonontaa ympäristöä. Eteläpuiston alue on rajatapaus. Nykyiselle rakentamattomalle alueelle suunnitellaan rakentamista ja vapaan alueen määrä siten vähenee. Samalla joidenkin asukkaiden matka virkistysalueille todennäköisesti pitenee. Keskustan eteläosissakin viher- ja virkistysalueiden saavutettavuus säilyy silti hyvänä, sillä virkistysverkkoon liittyviä jalankulun reittejä ja niiden jatkuvuutta mm. Hämeenpuiston, Eteläpuiston ja Ratinan välillä parannetaan. Pyynikin alueen kulumista voidaan vähentää osoittamalla virkistysreittejä ja toiminnallisia virkistysalueita esimerkiksi Eteläpuiston alueelle.

Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa suunnittelualue on pääosin keskustatoimintojen (C) ja taajamatoimintojen aluetta (A). Eteläpuiston kohdalla on Pyhäjärven rantaviivaan rajautuva virkistysaluemerkintä V. Merkinnällä osoitetaan seudullisesti merkittäviä tai alueeltaan laajoja taajamiin liittyviä virkistysalueita tai taajamarakenteen viherverkon kannalta erityisen tärkeitä alueita. Kaavan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen suunnittelussa tulee kiinnittää huomiota virkistyskäyttöedellytysten ja virkistysalueverkoston turvaamiseen ja kehittämiseen sekä ympäristön laadun säilymiseen.

Keskustan valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (RKY 2009) Hämeenpuiston alueella ulottuu lähes Pyhäjärven rantaan saakka. Tampereen vihreä keskusta -selvityksessä Eteläpuisto on arvioitu maisemallisesti merkittäväksi viheralueeksi. Sen länsipuolelle sijoittuu Pyynikin valtakunnallisesti arvokas maisema-alue.

Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvityksessä vuodelta 2008 Eteläpuiston itäinen osa on arvotettu merkittäväksi viherverkon osaksi. Kohteet ovat erityisen tärkeitä elinvoimaisen viherverkoston ylläpitämisessä. Suosituksena on, että alueen luonnetta voidaan muuttaa vain erityisestä syystä, kuten esimerkiksi viereisen alueen kaavan tarkentava vaikutus esimerkiksi alueen rajoihin. Lännen puoleinen osa Eteläpuistosta on selvityksen mukainen toiminnallisesti merkittävä viherverkon osa.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaavoitusmenettelyssä esitettyihin muistutuksiin annetut vastineet ovat olleet kaupunginvaltuuston päätöksen liitteenä. Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että lausunnoista ja muistutuksista tehtyjen tiivistelmien sekä niihin laadittujen vastineiden lisäksi päätöksenteon liitteenä ovat olleet myös alkuperäiset lausunnot ja muistutukset lyhentämättöminä. Muistuttajille on toimitettu ote pöytäkirjasta, josta ilmenee palautteen perusteella osayleiskaavaan tehdyt tarkastukset sekä muistutuksiin laaditut vastineet.

Valituksen tekijöillä on ollut myös Suomen perustuslain 20 §:n edellyttämällä tavalla mahdollisuus osallistua ympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että muistutuksiin annettava vastine olisi osallisten käytössä ennen valtuuston kokousta. Vastineen mahdollinen puutteellisuus ei voi johtaa kaavapäätöksen kumoamiseen. Kaavoitusmenettely ei ole ollut valittajien väittämin tavoin lainvastaista.

Kaavaselostuksen tarkoituksena on muun muassa esittää kaavan tavoitteet ja yhteenveto keskeisestä kaavan perusteena olevasta selvitysaineistosta sekä osaltaan toimia kaavaratkaisun perusteluna ja tulkinnan apuvälineenä. Se otetaan huomioon selvitysten riittävyyttä arvioitaessa. Kaavaselostuksella ei kuitenkaan ole itsenäisiä oikeusvaikutuksia eikä se voi olla myöskään muutoksenhaun kohteena. Kaavaselostuksessa mahdollisesti olevat puutteet tai virheellisyydet eivät siten yksinään voi olla perusteena kaavapäätöksen kumoamiselle.

Valituksenalaisen osayleiskaavan kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan vaikutuksia muun muassa yhdyskuntatalouteen. Erillistä selvitystä kaupunkiviheralueiden terveysvaikutuksista tai kaavan muista kustannusvaikutuksista ei ole ollut tarpeen tehdä. Eteläpuiston alueella ei ole saadun selvityksen (Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvitys 2008) perusteella erityisiä, yleiskaavoituksessa huomioon otettavia luontoarvoja.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden perusteella on sinänsä hyväksyttävää ja jopa tavoiteltavaa, että taajamia tiivistetään ja rakentamisen tehokkuutta lisätään. Näin ollen myös aiempia viheralueita on lähtökohtaisesti mahdollista osoittaa rakentamiseen. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan maisemalliselta ja virkistykselliseltä arvoltaan keskeisten puisto- ja viheralueiden kaavoittamiselle rakentamiseen on oltava kuitenkin erityiset perusteet.

Saadun selvityksen perusteella Eteläpuistolla on ainutlaatuinen asema osana Tampereen keskusta-alueen viheryhteysverkkoa. Maakuntakaavassa rantaviivaa on melko laajasti osoitettu nimenomaan viheralueeksi. Osayleiskaavan viheraluevaraus on tältä osin selvästi suppeampi kuin maakuntakaavan. Kaavaa laadittaessa ei ole tarkemmin perusteltu maakuntakaavan suunnittelumääräyksen sivuuttamista.

Hallinto-oikeus arvioi, että osayleiskaava ei mahdollista alueen säilymistä yhtenäisenä puistoalueena edes ranta-alueen läheisyydessä. Rakentamisen välittömään yhteyteen sijoitettuna viheralueen luonne virkistysalueena on selvästi erilainen kuin laajan puistoalueen. Tähän nähden virkistyksen ja keskustatoimintojen sekoittuneen alueen sekä asuntorakentamisen täydennysvyöhykkeen ulottuminen hyvin lähelle Pyhäjärven rantaviivaa rajaa kaavamääräyksistä huolimatta merkittävästi alueen jatkosuunnittelua ja maankäyttöä. Edellä sanotun lisäksi kaava on epäselvä sen suhteen, mihin pääasialliseen tarkoitukseen aluetta on tarkoitus kehittää. Pienelle alueelle kohdistuvat useat keskenään ristiriitaisia tavoitteita sisältävät kaavamerkinnät eivät mahdollista kaavan tavoitteiden toteutumista ja alueen jatkosuunnittelua ainakaan viher- ja virkistysvyöhyke -nuolimerkinnän mukaisesti. Tämän lisäksi muiden viheralueiden väheneminen lisää Pyynikin luonnonsuojelualueen kulumisen painetta. Kaavapäätöksen laillisuutta arvioitaessa on huomioitava vielä Hämeenpuiston RKY-alueen ulottuminen osin Eteläpuiston alueelle. Puistoalueen luonteen muuttumisella voi olla merkitystä myös tämän alueen arvoihin.

Edellä todetuilla perusteilla osayleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimusten vastainen ekologisen kestävyyden, luonnonarvojen vaalimisen ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden osalta. Kaupunginvaltuuston päätös on kumottava valituksenalaisilta osin lainvastaisena.

Kaavapäätöksen tultua kumotuksi edellä olevalla perusteella hallinto-oikeus ei lausu muista valitusperusteista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Tuomioistuinlaki 4 luku 1 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 30 § ja 41 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 17 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Eija Mäkelä ja Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen ja että kaavan hyväksymistä koskeva valitus hylätään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä esitetty kumotun alueen rajaus on epäselvä. Eteläpuiston rakentamatonta aluetta ei voida yksiselitteisesti määritellä. Kaupunginhallituksen tulkinnan mukaan kumoaminen koskee noin 4,7 hehtaarin suuruista kaavakartalla punavihreällä raidoituksella osoitettua aluetta, joka on varattu keskustatoimintojen ja virkistyksen käyttöön.

Eteläpuistoon osoitetun maankäytön tavoite on osoittaa alueen kehittämisen tapa nimenomaan siten, että alueesta puolet kehitetään julkisen virkistyskäytön ehdoilla. Kaavaselostuksen mukaan keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneella alueella virkistykseen liittyvien toimintojen tulee olla keskeinen lähtökohta alueiden kehittämisessä.

Eteläpuiston alueelle osoitetun asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhykkeen kaavamääräys edellyttää muun muassa alueen suunnittelemista siten, että rannoille syntyy koko keskustaa palvelevia monipuolisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita, toimintoja ja reittejä. Kehitettävän viher- ja virkistysvyöhykkeen kaavamääräys edellyttää viher- ja virkistyspalveluiden laadun ja jatkuvuuden kehittämistä siten, että muun muassa Pyynikin saavutettavuus keskustasta paranee. Eteläpuiston alueelle on lisäksi osoitettu merkintä viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve. Kaavaselostuksessa on kerrottu tämän tarkoittavan rannan kehittämistä. Eteläpuiston ranta-alue on edelleen osoitettu myös osaksi Pyhäjärven rannan kehittämisvyöhykettä, jolla kaavamääräyksen mukaan, sen lisäksi että rantojen kehittämisen on vahvistettava Tampereen keskustaa järvenrantakaupunkina, rantoja on suunniteltava siten, että rannoille syntyy pääkäyttötarkoituksen lisäksi monipuolisia virkistyspalveluja ja -toimintoja sekä korkeatasoisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita. Reittien jatkuvuutta rantojen suuntaisesti ja rantojen saavutettavuutta osana kaupungin keskustaa on parannettava ja rantojen julkinen käyttö turvattava.

Eteläpuiston alue ei ole miltään osin luonnontilainen, eikä alueella ole uhattuna olevia luonnonarvoja. Pyynikin luonnonsuojelualueen käyttöpaineen lisääntyminen ei johdu suoranaisesti Eteläpuiston alueelle mahdollisesti toteutuvasta täydentävästä rakentamisesta, vaan siitä, että koko osayleiskaavan alueelle sijoittuu laskennallisesti merkittävä määrä uusia asukkaita. Kaavan tavoitteena on lisätä keskustan asukasmäärää 15 000 asukkaalla. Pyynikin luontoarvojen säilyminen on turvattava alueen hoito- ja käyttösuunnitelman mukaisilla toimenpiteillä.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden perusteella on hyväksyttävää tiivistää taajamia ja lisätä rakentamisen tehokkuutta. Myös maisemallisilta ja virkistyksellisiltä arvoiltaan keskeisiä puisto- ja viheralueita on erityisin perustein mahdollista osoittaa rakentamiseen. Kaavaratkaisussa on esitetty tällaisten erityisen perusteiden olemassaolo.

Yleiskaavassa on huomioitu Pirkanmaan maakuntakaava 2040:n kaavaehdotus, joka on hyväksytty maakuntavaltuustossa 27.3.2017. Maakuntakaavaehdotuksessa Eteläpuiston alue sijoittuu keskustatoimintojen alueelle.

Strategisen osayleiskaavan tarkoituksena on ollut myös Eteläpuiston alueella keskittyä alueidenkäytön päälinjoihin ja määrittää lähtökohdat yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle. Kaavan tavoitteena on kehittää Eteläpuiston aluetta kokonaisuutena kiinnittämällä erityistä huomiota viher- ja virkistysalueisiin samalla kaupunkirakennetta tiivistäen. Osayleiskaavan kaavamääräykset eivät ole epäselviä eivätkä kaavamääräyksen tavoitteet ole keskenään ristiriitaisia ottaen huomioon yleiskaavan tarkoituksen. Yleiskaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä asetetut sisältövaatimukset myös valituksenalaisen alueen osalta.

Eläköön Eteläpuisto ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Eteläpuiston arvo ja merkitys keskuspuistoverkoston ja ekologisen verkoston osana on todettu kaikissa Tampereen kaupungin laatimissa selvityksissä, suunnitelmissa sekä voimassa olevissa kaavoissa. Alueen osoittamiselle rakentamiseen ei ole esitetty riittäviä perusteita. Osayleiskaava on voimassa olevan Pirkanmaan 1. maakuntakaavan vastainen.

Strategisen osayleiskaavan tarkoituksella ei voida perustella sellaista yleispiirteisyyttä ja tulkinnanvaraisuutta, joka sivuuttaa yleiskaavalta vaadittavan ohjausvaikutuksen ja yleiskaavan sisältövaatimukset. Osayleiskaava mahdollistaa yleispiirteisyydessään ja ristiriitaisuudessaan Eteläpuiston alueen asemakaavoittamisen tehokkaaseen rakentamiseen. Historiallisesti merkittävää sekä maisemallisesti ja virkistyskäytön kannalta tärkeää puistoaluetta ei voida kaupungin esittämällä tavalla samanaikaisesti sekä rakentaa että säilyttää. Osayleiskaava mahdollistaa muun ohella Eteläpuiston ylätasanteella olevan 100 vuotta vanhan puuston hävittämisen.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Strategisen osayleiskaavan tavoitteena on osoittaa kokonaistavoite ja -kuva alueiden kehittämisestä. Kaava ei ota kantaa yksityiskohtaisiin rakentamista koskeviin ratkaisuihin. Osayleiskaavan lainmukaisuutta ei voida arvioida vireillä olevan asemakaavan ratkaisujen perusteella.

Eläköön Eteläpuisto ry ja sen asiakumppanit ovat omasta aloitteestaan antaneet selityksen kaupunginhallituksen vastaselityksen johdosta. Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Osayleiskaavan ohjausvaikutus toteutuu asemakaavoituksen kautta. Eteläpuiston alueelle samanaikaisesti laadittavia yleis- ja asemakaavoja on siten voitava arvioida kokonaisuutena.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Korkein hallinto-oikeus ottaa välittömästi tutkittavakseen Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole siitä lausunut. Valitus Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Eteläpuiston alueelle osayleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Eteläpuiston alue on osoitettu pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi. Pyynikin alueeseen rajautuva alueen länsiosa on osoitettu viher- tai virkistysalueeksi. Myös ranta-alueelle on osoitettu rantaviivan suuntainen yhtenäinen kapea viher- tai virkistysalue.

Aluetta koskevat lisäksi seuraavat kehittämisen tavoitteita koskevat merkinnät:

Hämeenpuistosta Eteläpuiston alueen eteläosaan sekä sieltä rantaviivan suuntaisesti edelleen Pyynikin suuntaan on osoitettu nuolimerkinnoin kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan viher- ja virkistysvyöhykkeellä on kehitettävä viher- ja virkistyspalveluiden laatua ja jatkuvuutta siten, että Pyynikin, Kaupin ja Iidesjärven saavutettavuus keskustasta sekä yhteydet järveltä järvelle paranevat. Vyöhykettä tulee kehittää kaupungin viihtyisyys- ja vetovoimatekijänä sekä tärkeänä kaupunkimaiseman osana.

Alueen eteläosaan Pyhäjärven rantaan on osoitettu lisäksi viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve -merkintä sekä muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteitä muinaisjäännös (Frenckellin kalkkiruukki).

Alueelle on edelleen osoitettu asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhyke. Kohdekohtaisen määräyksen mukaan alueen 4. Eteläpuisto maankäytön ratkaisujen pohjana tulee olla yleispiirteinen kokonaistarkastelu. Alueella on erityisiä viherympäristöön ja virkistykseen liittyviä arvoja. Alue tulee suunnitella siten, että rannoille syntyy koko keskustaa palvelevia monipuolisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita, toimintoja ja reittejä.

Eteläpuiston alue sisältyy edelleen myös laajempaan Pyhäjärven rannan kehittämisvyöhykkeeseen. Kaavamääräyksen mukaan rantojen kehittämisen on vahvistettava Tampereen keskustaa järvenrantakaupunkina. Rantojen maankäyttöä on kehitettävä siten, että rannoille syntyy pääkäyttötarkoituksen lisäksi monipuolisia virkistyspalveluita ja -toimintoja sekä korkeatasoisia virkistäytymiseen soveltuvia alueita. Reittien jatkuvuutta rantojen suuntaisesti ja rantojen saavutettavuutta osana kaupungin keskustaa on parannettava. Rantojen julkinen käyttö on turvattava.

Eteläpuiston alueelle ulottuu lisäksi eteläisin osa kaavakartalla osoitetusta Hämeenpuiston valtakunnallisesti arvokkaan rakennetun kulttuuriympäristön (RKY 2009) alueesta. Kaavamääräyksen mukaan alueella tapahtuva kehittäminen on sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin.

Osayleiskaavan kartassa 2, liikenne, Eteläpuiston alue on osoitettu kävelykeskustana kehitettävän hitaan liikkumisen alueeksi. Rannan tuntumaan on lisäksi osoitettu Pyhäjärven rantaviivaa seuraava tärkeä jalankulun reitti.

Eteläpuiston aluetta koskevat maakuntakaavan merkinnät ja määräykset

Osayleiskaavan suunnittelualue on kaavaa laadittaessa ja hyväksyttäessä voimassa olleessa Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa osoitettu pääosin keskustatoimintojen (C) ja taajamatoimintojen alueeksi (A). Eteläpuiston alueelle on osoitettu Pyhäjärven rantaviivaan rajautuva virkistysaluemerkintä V. Merkinnällä osoitetaan seudullisesti merkittäviä tai alueeltaan laajoja taajamiin liittyviä virkistysalueita tai taajamarakenteen viherverkon kannalta erityisen tärkeitä alueita. Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun. Alueen suunnittelussa tulee kiinnittää huomiota virkistyskäyttöedellytysten ja virkistysalueverkoston turvaamiseen ja kehittämiseen sekä ympäristön laadun säilymiseen.

Eteläpuiston alue on 27.3.2017 hyväksytyssä Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040 osoitettu keskustatoimintojen alueeksi. Kaavapäätös ei ole lainvoimainen.

Eteläpuiston maisemallista ja virkistyskäytöllistä merkitystä koskeva selvitys

Tampereen vihreä keskusta -selvityksessä (Tampereen kaupunki/Kaupunkiympäristön kehittäminen 2014) Eteläpuisto on arvioitu maisemarakenteellisesti merkittäväksi viheralueeksi. Se sijaitsee kaupungin edustuspaikalla ja muodostaa visuaalisen päätteen Hämeenpuiston eteläosalle. Eteläpuiston pohjoisosa on osoitettu keskustapuistoksi, jolla selvityksessä tarkoitetaan edustavaa ja esteettisesti tasokasta usein pienehköä puistoa, jolla on tärkeä kaupunkikuvallinen merkitys. Eteläpuiston eteläosa on puolestaan osoitettu korttelipuistoksi, jolla tarkoitetaan leikkiä ja oleskelua varten varustettuja asumiseen läheisesti liittyviä toiminnallisia puistoja. Eteläpuiston länsiosa on osoitettu urheilukenttä- ja liikunta-alueeksi.

Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvityksessä vuodelta 2008 todetaan, että Eteläpuisto on keskustan viherverkon keskeinen osa. Eteläpuiston todetaan toimivan tärkeänä rantayhteytenä Pyhäjärven itäosista Pyynikille ja Pispalaan. Eteläpuiston todetaan selvityksessä jakautuvan kahteen eri luonteiseen osaan. Pyhäjärven rannassa on toiminnallinen eteläosa, jossa on laaja nurmikkoalue sekä hiekkakenttä liikuntaan. Hämeenpuistoon rajautuvan pohjoisosan keskeisin elementti on Osuustoimintamonumentti kukkaistutuksineen. Pohjoisella edustuspuistolla todetaan olevan sekä kaupunkikuvallista että historiallista merkitystä. Selvityksessä todetaan edelleen, että Eteläpuiston läpi kulkee itä-länsisuuntainen merkitykseltään paikallinen ekologinen yhteys.

Kaavaratkaisun vaikutuksia koskeva selvitys

Osayleiskaavan luonnonarvoihin kohdistuvina vaikutuksina kaavaselostuksessa todetaan, ettei yleiskaavalla ole lainkaan tai on vain vähän vaikutuksia yleiskaava-alueen merkittävimpiin luontoarvoihin. Pyynikin luonnonsuojelualueen käyttöpaine lisääntyy keskustan asukasluvun lisääntymisen myötä, mikä saattaa lisätä Pyynikin alueen kulumista. Kulumista voidaan vähentää osoittamalla virkistysreittejä ja toiminnallisia virkistysalueita Pyynikin läheisyyteen, esimerkiksi Eteläpuiston alueelle.

Virkistysalueiden riittävyyden osalta todetaan, että asukasmäärän kasvun myötä keskustan yleiskaava-alueella tulee olemaan vuonna 2030+ yleiskaavan mukaisia virkistysalueita noin 15 m2 asukasta kohden. Virkistysalueiden vähäistä määrää kompensoivat yleiskaavassa esitettävät kehitettävät viher- ja virkistysvyöhykkeet, jotka osoittavat virkistysyhteyksien kehittämistä laajoille Kaupin, Pyynikin ja Iidesjärven viher- ja virkistysalueille ja Hatanpään Arboretumin suuntaan. Keskustan lisääntyvän väkiluvun myötä virkistysalueiden pinta-ala asukasta kohden pienenee, mutta keskustaa reunustavien laajojen viher- ja virkistysalueiden saavutettavuutta voidaan yleiskaavaan perustuen parantaa. Myös olemassa olevien viheralueiden laadullinen kehittäminen kompensoi virkistysalueiden vähäistä määrää.

Virkistykseen ja virkistysalueiden saavutettavuuteen liittyvinä vaikutuksina todetaan muun ohella, että täydennysrakentamiseen painottuva rakennetun alueen kasvu ei merkittävästi vähentäne virkistysalueiden määrää. Rajatapauksena mainitaan kuitenkin Eteläpuisto, jossa nykyiselle rakentamattomalle alueelle suunnitellaan rakentamista ja vapaan alueen määrä siten vähenee. Samalla joidenkin asukkaiden matka virkistysalueille todennäköisesti pitenee. Keskustan eteläosissakin viher- ja virkistysalueiden saavutettavuus säilyy silti hyvänä, sillä virkistysverkkoon liittyviä reittejä ja niiden jatkuvuutta muun muassa Hämeenpuiston, Eteläpuiston ja Ratinan välillä parannetaan. Virkistys- ja viheralueiden saavutettavuutta tuetaan kaavamääräyksillä.

Oikeudellinen arviointi Eteläpuiston alueen osalta

Tampereen keskustan strateginen osayleiskaava esitetään kahdella kartalla. Kaavaselostuksen mukaan maankäyttökartalla on esitetty yleispiirteisesti alueiden käyttötarkoitus sekä strategiset kehittämismerkinnät. Kaavalla tavoitellaan kaavaselostuksen mukaan muun ohella asuntojen rakentamista noin 15 000 uudelle asukkaalle ja noin 15 000 uuden työpaikan mahdollistamista. Kaavan tavoitteina mainitaan edelleen, että keskustan puistojen ja muiden yleisten alueiden virkistysarvoa ja käyttömahdollisuuksia parannetaan, viher- ja virkistysverkon jatkuvuudesta huolehditaan ja keskustan rannat otetaan aktiiviseen käyttöön.

Eteläpuiston alue on osayleiskaavassa osoitettu maankäytöltään pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi sekä pieneltä osin viher- tai virkistysalueeksi. Osa Eteläpuiston alueesta on lisäksi osoitettu valtakunnallisesti arvokkaaksi rakennetun kulttuuriympäristön (RKY 2009) alueeksi.

Eteläpuiston alueelle tavoiteltua maankäyttöä on täsmennetty maankäytön kehittämisen tavoitteita koskevilla merkinnöillä ja määräyksillä, jotka sisältävät myös sekä alueen virkistyskäytön kehittämiseen että toisaalta alueen asuntovaltaiseen täydennysrakentamiseen liittyviä tavoitteita. Alueen asuntovaltaisen täydennysrakentamisen lähtökohtana on kaavamääräyksen mukaan kuitenkin oltava alueen viherympäristöön ja virkistykseen liittyvien arvojen huomioon ottaminen sekä rantojen virkistyskäyttömahdollisuuksien kehittäminen.

Osayleiskaavan strategisesta luonteesta johtuu, että asemakaavoitusvaiheeseen jää merkittävästi liikkumavaraa sen suhteen, miten Eteläpuiston alueen maankäyttöä koskevat osin erisuuntaiset tavoitteet jatkosuunnittelussa painottuvat. Tämä vaikeuttaa osaltaan myös kaavaratkaisun vaikutusten arvioimista. Aluetta koskevia osin erisuuntaisia kehittämistavoitteita ei ole kuitenkaan kokonaisuutena arvioiden pidettävä sillä tavoin ristiriitaisina, että osayleiskaava olisi maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetuilta oikeusvaikutuksiltaan epäselvä.

Kaavaselostuksessa esitetyn vaikutustenarvioinnin perusteena on ollut 2 500 asukkaan lisäys Eteläpuiston ja Nalkalanrannan alueille. Mainitulle alueelle osoitetun asukasmäärän lisäystä ei ole yleiskaavassa jatkosuunnittelua sitovasti ratkaistu, mutta se kuitenkin antaa vaikutustenarvioinnin kannalta riittävän täsmällisen kuvan alueelle suunnitellun maankäytön vaikutuksista. Kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa on arvioitu kaavaratkaisun vaikutuksia muun ohella luonnonarvoihin, virkistysalueiden riittävyyteen ja saavutettavuuteen sekä kulttuuriympäristön arvoihin. Kaava perustuu näiltä osin kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden riittäviin selvityksiin.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Eteläpuiston alue on keskustan viher- ja virkistysalueverkon keskeinen osa. Alue jakautuu kuitenkin toiminnallisesti sekä maisemallisilta ja kulttuuriympäristöllisiltä arvoiltaan erityyppisiin osiin. Hämeenpuiston RKY-alueen osalta kysymys on valtakunnallisesti arvokkaasta rakennetusta kulttuuriympäristöstä, kun taas muilta osin alueen arvot ovat lähinnä paikallisia. Näin ollen alueen luonteesta tai alueen edellä todetuista arvoista ei sinällään seuraa, etteikö aluetta olisi osaksikaan mahdollista osoittaa rakentamiseen edellyttäen, että alueen keskeiset virkistyskäyttöön ja rakennettuun kulttuuriympäristöön liittyvät arvot samalla turvataan.

Osayleiskaava mahdollistaa Eteläpuiston nykyisin rakentamattoman ja Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa viher- tai virkistysalueeksi osoitetun alueen muuttamisen osin keskustatoimintojen alueeksi asuntovaltaisen täydennysrakentamisen tarpeisiin. Tämä voi johtaa maakuntakaavassa osoitetun viher- ja virkistysalueen supistumiseen. Kun kuitenkin osayleiskaavassa Eteläpuiston alueelle osoitettujen viher- tai virkistysalueiden lisäksi otetaan huomioon kaavan tavoitemerkinnät, joissa erityisesti Eteläpuiston ranta-alueen osalta painottuvat viher- ja virkistysverkon laatua ja jatkuvuutta koskevat tavoitteet sekä alueen sijainti Tampereen keskeisessä kaupunkirakenteessa, osayleiskaavaa laadittaessa on riittävästi otettu huomioon maakuntakaavan ohjausvaikutus.

Hämeenpuiston RKY-alueella tapahtuva kehittäminen on kaavamääräyksen mukaan sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin. Näin ollen myös kulttuuriympäristöön liittyvät arvot on yleiskaavassa sen suunnittelutarkkuuteen nähden riittävällä tavalla turvattu.

Eteläpuiston viher- ja virkistysalueen mahdollisen supistumisen vaikutuksia on osayleiskaavassa lievennetty erityisesti Eteläpuiston ranta-aluetta koskevilla virkistyskäytön kehittämistä koskevilla kaavamääräyksillä sekä yleisemmin yleiskaavassa esitetyillä viher- ja virkistysvyöhykkeillä, jotka edellyttävät virkistysyhteyksien kehittämistä kaava-alueen ulkopuolella sijaitseville laajoille Kaupin, Pyynikin ja Iidesjärven viher- ja virkistysalueille. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon osayleiskaavan aluerakenteen tiivistämiseen liittyvät, myös valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tukevat tavoitteet sekä kaupungin harkintavalta yleiskaavalle asetettujen sisältövaatimuksien yhteensovittamisessa, osayleiskaava ei ole virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen vastainen, vaikka kaavaratkaisu mahdollistaakin Eteläpuiston rakentamattoman alueen supistumisen.

Eteläpuiston alue sijaitsee kävelyetäisyydellä Tampereen ydinkeskustasta. Alueella ei asiassa saadun selvityksen perusteella ole erityisiä, yleiskaavoituksessa huomioon otettavia luontoarvoja. Eteläpuiston osoittaminen keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi tai alueen sisällyttäminen asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhykkeeseen ei näin ollen ole myöskään ekologista kestävyyttä tai luonnonarvojen vaalimista koskevien sisältövaatimusten vastaista.

Yleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa. Eteläpuiston alueelle laadittavana olevan asemakaavan sisällöllä ei sitä vastoin ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa osayleiskaavan lainmukaisuutta.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeuden ei olisi Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen johdosta tullut kumota kaupunginvaltuuston päätöstä. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta kumottava ja yhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valitus on tältä osin hylättävä.

Muut valitusperusteet

Enemmän viivästyksen välttämiseksi Eläköön Eteläpuisto ry:n ja sen asiakumppaneiden hallinto-oikeudelle tekemä valitus on syytä ottaa välittömästi ratkaistavaksi siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole valitusperusteista lausunut.

Osayleiskaavan liikenteeseen liittyvänä tavoitteena on kaavaselostuksen mukaan parantaa keskustan saavutettavuutta joukkoliikenteellä ja polkupyörällä sekä turvata keskustan saavutettavuus henkilöautolla erityisesti kehittämällä pysäköintijärjestelmää. Muiden ohella Eteläpuiston alue on osayleiskaavan kartassa 2, liikenne, osoitettu kävelykeskustana kehitettävän hitaan liikkumisen alueeksi.

Kaavaselostuksessa esitetyn kaavaratkaisun liikenteellisiä vaikutuksia ja erityisesti liikenteen ympäristöhaittoja koskevan vaikutusarvioinnin mukaan melulle ja pölylle altistuvien määrä vähenee maanpäällisen henkilöliikenteen vähentyessä kävelykeskustana kehitettävällä hitaan liikkumisen alueella. Osalla keskustan kehää ja Ratapihan kadun varrella liikenteen meluhaitat ja päästöt kasvavat. Keskustan kehän varrella prosentuaaliset muutokset ovat kuitenkin pieniä.

Yleiskaavan sosiaalisia vaikutuksia koskevassa vaikutustenarvioinnissa on lisäksi arvioitu osayleiskaavan vaikutuksia muun ohella asumisen laatuun ja hintaan sekä turvallisuuteen.

Osayleiskaava on perustunut myös liikenteellisiä ja sosiaalisia vaikutuksia koskevilta osin kaavan tehtävään ja tarkoitukseen nähden riittäviin selvityksiin. Kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamiselle lainvastaisena ei siten ole perusteita myöskään niiden valituksessa hallinto-oikeudelle esitettyjen valitusperusteiden johdosta, joista hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole lausuttu.

Lopputulos

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole ollut lainvastainen hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehty valitus on hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä jää siten kaikilta osin voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Jaakko Aution äänestyslausunto:

"Hylkään Tampereen kaupunginhallituksen valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Tampereen keskustan osayleiskaava on tyypiltään strateginen. Eteläpuiston alue on osoitettu kaavassa pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneeksi alueeksi. Kaavamääräyksissä ei ole esitetty merkinnän selostusta. Osa eteläpuiston alueesta on osoitettu valtakunnallisesti arvokkaaksi rakennetun kulttuuriympäristön (RKY 2009) alueeksi.

Eteläpuiston alueelle tavoiteltua maankäyttöä on pyritty täsmentämään maankäytön kehittämisen tavoitteita koskevilla merkinnöillä ja määräyksillä, jotka sisältävät sekä alueen virkistyskäyttöön että asuntovaltaiseen täydennysrakentamiseen liittyviä tavoitteita. Kaavaselostuksessa todetaan, että merkintä mahdollistaa maankäytön monipuolisen kehittämisen. Alueelle on osoitettu asuntovaltaisen täydennysrakentamisen vyöhyke, mutta virkistykseen liittyvien toimintojen tulee olla keskeinen lähtökohta alueen kehittämisessä.

Pyhäjärven rannan lähellä oleva Eteläpuiston alueen osa on osoitettu kaavassa yhtenäisenä kapeana viher- ja virkistysalueena. Samoin alueelle on osoitettu myös muun muassa kehittämisen tavoitetta osoittava merkintä, jonka mukaan alueen eteläosaan Pyhäjärven rantaan on osoitettu viher- ja virkistysverkon tai liikunta-alueen kehittämisen kohde tai tarve -merkintä sekä muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteä muinaisjäännös -merkintä (Frenckellin kalkkiruukki). Rantaviivan suuntaisesti on myös nuolimerkinnöin osoitettu kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke Pyynikin luonnonsuojelualueen suuntaan.

Kaupungilla on kaavoittajana lähtökohtaisesti laaja harkintavalta sen suhteen, kuinka paljon rakentamista alueelle osoitetaan. Tässä tapauksessa kyse on etenkin siitä, miten Eteläpuiston alueen maankäyttöä koskevat osin vastakkaiset tavoitteet asuntovaltaisen täydennysrakentamisen ja virkistyskäytön turvaamisen osalta voidaan sovittaa yhteen. Arvioitavaksi tulee erityisesti se, ovatko yleiskaavan maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n mukaiset oikeusvaikutukset riittävän yksiselitteiset, jotta yleiskaava täyttää tehtävänsä yksityiskohtaisemman suunnittelun ohjaamisessa.

Strategisen osayleiskaavan luonteeseen kuuluu, että siinä keskitytään alueidenkäytön päälinjoihin ja se voidaan esittää yleispiirteisesti. Strategisessakin yleiskaavoituksessa tulee erilaisten selvitysten avulla kyetä riittävästi varmistamaan, että suunnitelman keskeiset periaatteet on mahdollista käytännössä toteuttaa sisältövaatimusten mukaisesti. Eteläpuiston sekoittuneella alueella epäselvyyttä on erityisesti viher- ja virkistysalueiden riittävyyttä ja kehittämistä koskevista rakenteellisista kysymyksistä.

Tampereen vihreä keskusta selvityksessä (2014) todetaan, että Eteläpuiston pohjoisosa on osoitettu keskustapuistoksi, jolla tarkoitetaan edustavaa ja esteettisesti tasokasta usein pienehköä puistoa, jolla on tärkeä kaupunkikuvallinen merkitys. Eteläosa mainitaan maisemarakenteellisesti merkittävänä viheralueena. Selvityksen mukaan Eteläpuisto on koko kaavoitushistoriansa aikana − Engelin kaavasta nykypäivään − rajautunut selkeänä puistona Pyhäjärveen ja on suojavyöhyke Pyynikin luonnonsuojelualueelle. Kantakaupungin ympäristö- ja maisemaselvityksessä vuodelta 2008 todetaan, että Eteläpuisto on keskustan viherverkon keskeinen osa. Selvityksessä mainitaan myös, että Eteläpuiston läpi kulkee itä-länsisuuntainen merkitykseltään paikallinen ekologinen yhteys. Tehdyt selvitykset osoittavat, että Eteläpuistolla on varsin suuri maisemallinen ja virkistyskäytöllinen merkitys alueella.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n mukaan voimassa olevaa maakuntakaavaa on pidettävä ohjeena yleiskaavaa laadittaessa. Pirkanmaan voimassa olevassa 1. maakuntakaavassa Eteläpuiston ranta-alue on merkitty yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun tarkoitetuksi virkistysalueeksi (V). Yleismääräyksen mukaan taajamien rakentamattomat ranta-alueet tulee säilyttää pääasiallisesti rakentamattomina ja ne tulee osoittaa yksityiskohtaisessa kaavoituksessa virkistyskäyttöön. Maakuntakaavassa on melko laajasti osoitettu rantaviivan läheinen alue viheralueeksi, kun taas osayleiskaavassa viheraluevaraus on tätä selvästi suppeampi. Maakuntakaavasta poikkeamiselle ei ole tältä osin esitetty kaavaselostuksessa tai muussa aineistossa erityisiä perusteluita.

Eteläpuiston alueelle osoitettua asukasmäärän lisäystä ei ole yleiskaavassa jatkosuunnittelua sitovasti ratkaistu, ja määrä voi nousta varsin suureksi. Kaavaselostuksessa todetaan, että Eteläpuiston ranta-alueen virkistyskäyttömahdollisuuksia pyritään parantamaan. Jos virkistyskäyttöön varattu ranta-alue supistuu pieneksi, niin tästä itsessään aiheutuva haitta voi muodostua suuremmaksi kuin jäljelle jäävien alueiden parannustoimenpiteistä saatava hyöty. Kaavassa olisi tullut selkeämmin ratkaista virkistysalueen mitoitukseen liittyvät kysymykset Eteläpuiston osalta, koska kyseessä on selvitysten mukaan keskeisiltä osin erityinen arvoalue. Maankäytön vaikutusten selvittäminen virkistyskäytön lisääntymisen ja lisärakentamisen osalta jää kokonaisuudessaan riittämättömäksi, vaikka kyseessä onkin strateginen osayleiskaava.

Kaavamääräyksissä on rantaviivan suuntaisesti nuolimerkinnöin osoitettu kehitettävä viher- ja virkistysvyöhyke Pyynikin luonnonsuojelualueen suuntaan. Viher- ja virkistysvyöhykkeellä on kehitettävä viher- ja virkistyspalveluiden laatua ja jatkuvuutta siten, että Pyynikin, Kaupin ja Iidesjärven saavutettavuus keskustasta ja yhteydet järveltä järvelle paranevat. Tämän tavoitteen tulisi kompensoida osaltaan Eteläpuiston viher- ja virkistysalueen mahdollista supistumista. Selvityksistä ei kuitenkaan käy ilmi, että alueiden saavutettavuudessa tai yhteyksissä olisi ongelmia, joten virkistys- ja viheralueiden vähenemistä ei voida tältä osin perustella yhteyksien paranemisella. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että Tampereen keskisen suuralueen läntisen osan ainoa selkeä virkistysaluekokonaisuus muodostuu Pyynikin luonnonsuojelualueesta (noin 50 hehtaaria) ja sen reunamien virkistysalueista siten, että pääosa kokonaisuudesta on luonnonsuojelualuetta. Seurauksena voi olla Pyynikin luonnonsuojelualueen kuluminen virkistyskäyttöpaineen kasvun myötä.

Virkistysalueiden, -toimintojen ja -palveluiden kehittämistä Eteläpuiston alueella on ohjattu kaikkiaan viidellä toisiaan täydentävällä kaavamerkinnällä ja -määräyksellä. Vaikka virkistykseen liittyvien toimintojen tulee olla keskeinen lähtökohta alueen kehittämisessä, merkitsee viher- ja virkistysalueiden supistuminen todennäköisiä haittoja, joita ei voida riittävästi kompensoida virkistykseen liittyvien toimintojen kehittämisellä supistuneilla alueilla tai ohjaamalla virkistyskäyttöä muualle. Osayleiskaavan esitetyillä kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä ei voida kokonaisuudessaan varmistaa Eteläpuiston viher- ja virkistysympäristön riittävää laajuutta ja laatua ottaen huomioon alueen erityinen luonne. Kummankin esitetyn tavoitteen toteuttaminen vaatii ahtaalla alueella niin paljon tilaa, ettei niiden samanaikainen saavuttaminen nyt esitetyllä tavalla ole mahdollista.

Katson aluetta koskevien erisuuntaisten kehittämistavoitteiden olevan kokonaisuutena arvioiden sillä tavoin ristiriitaisia, että osayleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:ssä tarkoitetuilta oikeusvaikutuksiltaan epäselvä."

 
Julkaistu 7.1.2019