Muu päätös 409/2019

Tietopyynnön saattaminen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi (esittelijän muistiot)

Antopäivä: 11.2.2019
Taltionumero: 409
Diaarinumero: 5769/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T409

Asia Tietopyynnön saattaminen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi

Hakija Malmin lentoaseman ystävät ry

Asian aikaisempi käsittely

Malmin lentoaseman ystävät ry on 10.11.2018 pyytänyt saada jäljennökset Helsingin yleiskaavaa koskevaan korkeimman hallinto-oikeuden 8.11.2018 antamaan päätökseen taltionumero 5179 (KHO 2018:151) liittyvistä Malmin lentokenttäasiaa koskevista esittelymuistioista ja muista asiakirjoista.

Korkeimman hallinto-oikeuden tietopalvelupäällikkö on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 14 §:n 2 momentissa tarkoitettuna virkamiehenä 12.11.2018 antanut kirjallisen vastauksen yhdistyksen edellä mainittuun tietopyyntöön (dn:o H 584/18).

Yhdistykselle on toimitettu vastauksen ohessa jäljennökset korkeimman hallinto-oikeuden esittelijän muistioista 16.5.2018 ja 25.9.2018 lukuun ottamatta niitä osia, joiden tietopalvelupäällikkö on katsonut sisältävän korkeimman hallinto-oikeuden neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvia tietoja.

Vastauksessa on tältä osin todettu, että oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 15 §:n mukaan hallintotuomioistuimen neuvottelun sisältö on pidettävä salassa. Oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisellakaan ei ole mainitun lain 9 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan oikeutta saada tietoa oikeudenkäyntiasiakirjoista siltä osin kuin niihin sisältyy tietoja tällaisesta neuvottelusta.

Lisäksi vastauksessa on todettu, että muut pyydetyt asiakirjat kuin esittelijän muistiot toimitetaan yhdistykselle korkeimman hallinto-oikeuden arkistosta.

Tietopyynnön saattaminen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi

Malmin lentoaseman ystävät ry on tänne 11.12.2018 saapuneella kirjelmällä saattanut asian korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Yhdistys on vaatinut esittelymuistioita luovutettavaksi oman asiansa osalta ensisijaisesti kokonaisuudessaan ja toissijaisesti niiltä osin kuin niissä on hallituksen esityksessä HE 12/2006 vp tarkoitettuja julkisia, muuksi kuin oikeuden neuvotteluksi tulkittavia osia.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhdistys on asianosainen päätöksellä KHO 2018:151 ratkaistussa asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden muita viranomaisia koskevissa julkisuuslainsäädäntöä koskevissa ennakkopäätöksissä asiakirjat on määrätty oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla lähes poikkeuksetta luovutettaviksi niiltä osin kuin salaaminen ei ole ollut ehdottoman välttämätöntä. Julkisuusperiaatteen mukaan tiedon saamista ei saa rajoittaa enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Se, että asiakirjaan sisältyy joitakin salassa pidettäviä tietoja tai osia, ei oikeuta pitämään koko asiakirjaa salassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden käytäntö salata omat asiakirjansa kokonaan otsikkotietoja lukuun ottamatta ei toteuta perusoikeusmyönteistä lainkäyttöä. Käytäntö on ristiriidassa julkisuusperiaatteen kanssa ja vastoin oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain tavoitteita oikeudenkäynnin avoimuuden lisäämisestä sekä julkisuuden ja yksityisyyden suojan välisen ristiriidan ratkaisemisesta asianosaisten oikeusturvan takaavalla tavalla.

Korkeimman hallinto-oikeuden esittelymuistioiden salaamiskäytäntö ei ole muuttunut asianosaisen oikeusturvan tai perustelujen julkisuuden toteutumisen osalta millään tapaa sen jälkeen kun laki oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa on tullut voimaan. Yleisöjulkisuudella on merkitystä erityisesti silloin, kun kysymys on yhteiskunnallisesti merkittävistä ja laaja-alaisista päätöksistä, jollaisesta nyt käsillä olevassa asiassa on nimenomaan kysymys.

Esittelymuistiot on luovutettu korkeimman hallinto-oikeuden jäsenille istuntopäivinä 16.5.2018 ja 25.9.2018 hallituksen esityksessä HE 12/2006 vp kuvatulla tavalla. Menettely poikkeaa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisusta asiassa Lilly France 14.10.2013 ainakin siltä osin, ettei esittelijä ole kuulunut tuomioistuimen kokoonpanoon.

Päätöksestä KHO 2018:151 on valmisteilla valitus Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen. Esittelymuistioiden julkisten osien luovuttaminen viipymättä on siten keskeistä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa taatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja Suomen perustuslain 21 §:ssä taatun oikeusturvan toteutumisen kannalta.

Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa äänestyksen jälkeen ja vastoin esittelijän esitystä. Yleisesti tällaista menettelyä sovelletaan silloin, kun asia ratkaistaan poliittisin perustein. Tämän vuoksi on keskeistä luovuttaa asiakirja mahdollisimman laajasti, jotta kansalaisten luottamus viranomaistoimintaan säilyy. Esittelymuistioiden salaamiselle ei ole perusteltua tarvetta siinä tapauksessa, jos asia on ratkaistu tasapuolisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kaavaa hyväksyttäessä on ollut tieto siitä, että valtio-omisteinen Finavia Oyj vetäytyy Malmin lentoasemalta 31.12.2016 ja että alue siirtyy tämän jälkeen Helsingin kaupungin hallintaan, ja että alueen käytön lentoliikennetoimintaan on siten voitu yleiskaavan hyväksymisestä päätettäessä katsoa päättyneen maakuntakaavan suunnittelumääräyksessä tarkoitetulla tavalla, ja edellytykset alueen osoittamiselle yleiskaavassa asuinkäyttöön ovat olleet olemassa. Perustelu asettaa julkisen toimijan kilpailulain 4 a luvun vastaisesti etusijalle suhteessa yksityisiin toimijoihin.

Kaavamerkinnän lakkaamisen laillistaminen perustuen valtioneuvoston aiempaan päätökseen, jonka yhteydessä asianosaisia ei ole kuultu, on vastoin perustuslain 21 §:n mukaista asianosaisten oikeutta tulla kuulluksi. Menettelyn laillistamisella on välitön loukkaava vaikutus yhdistyksen jäsenten omaisuuden suojaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaista vuorovaikutusta ei ole toteutettu valtion aiemman päätöksen yhteydessä, johon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä viitataan sitovana. Oikeuskansleri on todennut tällaisen menettelyn ongelmallisuuden päätöksessään 23.9.2015.

Asiakirjojen salaamiselle ei ole perusteltua tarvetta siinä tapauksessa, jos kaavamerkintöjen lakkaamista on käsitelty tasapuolisesti esittelymateriaalissa.

Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt RKY-alueita eri tavoin. Valitukset on hyväksytty kolmen RKY-merkityn alueen osalta mutta hylätty äänestyksen jälkeen Malmin lentokentän osalta, vastoin esittelijän esitystä. Korkein hallinto-oikeus on perustuslain 21 §:n 2 momentin vastaisesti jättänyt perustelematta, miksi ja miten yhdistyksen asia on poikennut muita RKY-alueita koskevasta oikeudellisesta arviosta. Esittelymuistioiden laaja julkisuus on siten yhdistyksen oikeusturvan toteutumisen kannalta keskeistä. Päätös on kiistanalainen, mutta perusteita erilaiselle käsittelylle ei ole annettu yhdistyksen käyttöön.

Korkein hallinto-oikeus on käyttänyt päätöksensä perusteena tapahtumia, jotka ovat edeltäneet valtioneuvoston 22.12.2009 tekemää RKY-päätöstä. Kiitorata-alue ei ole muuttunut oleellisesti lentokentän valmistumisen jälkeen eikä se ole voinut muuttua millään tapaa RKY-päätöksen jälkeen. Alueella on ollut RKY-päätöksen jälkeen jatkuvasti voimassa useita peräkkäisiä rakennuskieltoja sekä 8.5.2017 lähtien rakennusperinnön suojelusta annetun lain 6 §:n mukainen vaarantamiskielto. Kulttuuriympäristöarvojen loukkaamisen perusteleminen ennen RKY-päätöstä tapahtuneilla seikoilla on vastoin aiempaa oikeuskäytäntöä ja loukkaa siten yhdistyksen oikeusturvaa. Asiakirjojen salaamiselle ei ole välttämätöntä tarvetta, jos kulttuuriympäristöarvojen säilymistä on käsitelty tasapuolisesti esittelyssä.

Korkein hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan laajemmalta alueelta kuin se hallinto-oikeuden päätöksellä oli kumottu. Kumottujen alueiden yhteenlaskettu määrä on sekä prosentuaalisesti että absoluuttisesti niin suuri, että kaava olisi tullut kumota kokonaan. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa edellytetty kuulemisperiaate ei voi toteutua menettelyssä, jossa päätös kumotaan näin suurelta osin ja siten laittomaksi todettu päätös jätetään osittain voimaan. Yleiskaava olisi tullut palauttaa uuteen valmisteluun, sillä sen lähtökohdat eivät voi toteutua tasapuolisesti nykymuotoisella päätöksellä. Päätös ja sen perustelut on todettu laittomiksi niin laajoilta osin, ettei voida puhua vähäisistä muutoksista. Asiakirjojen salaamiselle ei ole perusteltua tarvetta siinä tapauksessa, jos kuulemisperiaatetta on käsitelty tasapuolisesti esittelymateriaalissa.

Korkein hallinto-oikeus on jättänyt käsittelemättä yhdistyksen valituskohdat, jotka liittyvät Malmin lentokentän alueen direktiivilajien esiintymiin liittyvään valituksessa yksilöityyn oikeuskäytäntöön. Tämä loukkaa yhdistyksen perustuslain 21 §:n mukaista oikeutta saada perusteltu päätös ja siten Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa taattua oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusta. Asiakirjojen salaamiselle ei ole perusteltua tarvetta siinä tapauksessa, jos näitä kysymyksiä on käsitelty tasapuolisesti esittelymateriaalissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Tietopyyntö hylätään.

Perustelut

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 1 §:n mukaan oikeudenkäynti ja oikeudenkäyntiasiakirjat ovat julkisia, jollei tässä laissa toisin säädetä.

Mainitun lain 7 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan valituskirjelmää tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa päätöstä sekä muuta hallintotuomioistuimelle hallintolainkäyttöasiassa toimitettua asiakirjaa. Oikeudenkäyntiasiakirja on myös hallintotuomioistuimen päätös ja muu sen hallintolainkäyttöasiassa laatima asiakirja sekä hallintotuomioistuimen diaari ja vastaava asiakirjarekisteri.

Mainitun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tai muussa laissa säädetään, jollei tässä laissa toisin säädetä. Hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Mainitun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu.

Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisella ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta:

(- - -)

3) hallintotuomioistuimessa laadittuun esittelymuistioon, ratkaisuehdotukseen taikka niihin verrattavaan muuhun asian valmistelua varten laadittuun asiakirjaan ennen kuin asian käsittely on kysymyksessä olevassa hallintotuomioistuimessa päättynyt; eikä

4) oikeudenkäyntiasiakirjoihin siltä osin kuin niihin sisältyy tietoja 15 §:ssä tarkoitetusta hallintotuomioistuimen neuvottelusta.

Pykälän 4 momentin mukaan, mitä tässä pykälässä säädetään asianosaisesta, ei koske sitä, jonka muutoksenhakuoikeus perustuu yksinomaan kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen.

Mainitun lain 15 §:n mukaan hallintotuomioistuimen neuvottelu toimitetaan asianosaisten ja yleisön läsnä olematta. Neuvottelun sisältö on pidettävä salassa. Salassapitoaika on 80 vuotta asian vireilletulosta tuomioistuimessa.

Oikeudellinen arviointi

Malmin lentoaseman ystävät ry on pyytänyt saada jäljennökset Helsingin yleiskaavaa koskevaan korkeimman hallinto-oikeuden 8.11.2018 antamaan päätökseen taltionumero 5179 (KHO 2018:151) liittyvistä esittelijän muistioista oman asiansa osalta ensisijaisesti kokonaisuudessaan ja toissijaisesti niiltä osin kuin muistioissa on muuksi kuin oikeuden neuvotteluksi tulkittavia osia.

Yhdistyksen mainitseman korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen ja sitä edeltävän 30.5.2018 annetun valituslupahakemuksia koskevan päätöksen ja välipäätöksen taltionumero 2582 valmistelun ja esittelyn yhteydessä on laadittu yhteensä kolme esittelijän muistiota, joista yksi on päivätty 16.5.2018 ja kaksi 25.9.2018.

Esittelijän muistio on keskeinen osa hänen ehdotustaan korkeimman hallinto-oikeuden päätökseksi tai muuksi ratkaisuksi kulloinkin käsillä olevassa asiassa ja näin ollen osa tuomioistuimen päätösharkintaa. Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 15 §:ssä tarkoitetun neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluu muistioon sisältyvä tosiseikkoja ja ratkaistavia oikeudellisia kysymyksiä koskeva arviointi ja tämän arvioinnin perustaksi tarpeellisen aineiston ja seikkojen selostus sekä muistioon kuuluva taltioluonnos kokonaisuudessaan. Nyt kysymyksessä olevien muistioiden sisältö koostuu kokonaisuudessaan neuvottelusalaisuuden piiriin kuuluvasta aineistosta lukuun ottamatta niitä osia, jotka tietopalvelupäällikön vastauksen ohessa on jo toimitettu yhdistykselle. Yhdistyksen nyt vaatimat muistioiden osat ovat siten edellä mainitun lainkohdan perusteella salassa pidettäviä.

Yhdistys on todennut, että se on asianosainen päätöksellä KHO 2018:151 ratkaistussa asiassa. Yhdistyksen muutoksenhakuoikeus kysymyksessä olevassa yleiskaava-asiassa on kuitenkin perustunut yksinomaan kunnan jäsenyyteen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 4 momentti, yhdistyksen oikeus saada tieto pyytämistään muistioista ei määräydy mainitun lain 9 §:n perusteella.

Yhdistyksellä ei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n tai muullakaan perusteella ole oikeutta saada tietoa pyytämistään muistioista niiltä osin kuin niihin sisältyy tietoja mainitun lain 15 §:ssä tarkoitetusta hallintotuomioistuimen salassa pidettävästä neuvottelusta. Tämän vuoksi yhdistyksen tietopyyntö on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Kuokkanen ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 11.2.2019