Muu päätös 1453/2019

Valtioneuvoston päätöstä Natura-poikkeuksesta koskeva valitus (Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaava, Kemihaaran suot)

Antopäivä: 11.4.2019
Taltionumero: 1453
Diaarinumero: 974/1/18, 994/1/18 ja 1064/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T1453

Asia Luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin mukaista valtioneuvoston päätöstä koskevat valitukset

Valittajat 1.Rovaniemen kaupunginhallitus
2. A, B, Saarenkylän Omakotiyhdistys ry ja Rantaviirin Asukasyhdistys ry
3. C

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvoston yleisistunto 1.2.2018 nro YM4/577/2016

Hakemus nyt kysymyksessä olevilta osin

Lapin liitto on pyytänyt 12.12.2016 ympäristöministeriöön saapuneella kirjeellä valtioneuvostolta luonnonsuojelulain 66 §:n mukaista päätöstä, joka koskee Natura 2000 -verkostoon sisältyviä alueita Kemihaaran suot (FI1300907), jotta Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaava voitaisiin hyväksyä ja toteuttaa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, kun vaihtoehtoista ratkaisua ei ole.

Hakemuksen mukaan Lapin liiton hallitus päätti 28.11.2016, että Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavaehdotuksessa Kemihaaran alue osoitetaan merkinnällä vesialue, tekojärvi (W-l 2903) sekä siihen liittyvä voimalaitos energiahuollon kohdemerkinnällä (EN 2276). Lapin liiton tavoitteena on maakuntakaavalla mahdollistaa energia-altaan yksityiskohtaisempi suunnittelu Kemijärven ja Rovaniemen kaupunkien tulvasuojelun toteuttamiseksi. Maakuntakaavassa osoitettavaa vesialuetta sijoittuisi runsaat 5 000 hehtaaria Kemihaaran suot -nimiselle Natura 2000 -alueelle.

Hakemusasiakirjoihin liitettyjen Natura 2000 -alueisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinneissa ja niistä annetuissa Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (jäljempänä Lapin ELY-keskus) ja Metsähallituksen lausunnoissa on päädytty johtopäätökseen, että kyseisten aluevarausten mukaisten toimien toteuttaminen tulisi merkittävästi heikentämään kyseisten Natura 2000 -alueiden suojelun perusteena olevia luonnonarvoja.

Valtioneuvoston päätös

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt luonnonsuojelulain 66 §:n mukaista suunnitelman vahvistamiselle myönteistä päätöstä koskevan hakemuksen Kemihaaran alueen osalta.

Valtioneuvosto on esittänyt ratkaisun lähtökohdista seuraavaa:

Sovellettava lainsäädäntö

Luontodirektiivin (92/43/ETY) 6 artiklan 4 kohdan mukaan, jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.

Jos kyseisellä alueella on ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi ja/tai laji, ainoat kysymykseen tulevat näkökohdat ovat sellaisia, jotka liittyvät ihmisen terveyteen tai yleiseen turvallisuuteen tai ensisijaisen tärkeisiin suotuisiin vaikutuksiin ympäristöön taikka, komission lausunnon mukaan muihin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottaviin syihin.

Luonnonsuojelulain 66 §:n mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Sen estämättä mitä 1 momentissa säädetään, saadaan lupa kuitenkin myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, jos valtioneuvosto yleisistunnossa päättää, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole.

Jos alueella on luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on lisäksi edellytyksenä, että ihmisten terveyteen, yleiseen turvallisuuteen tai ympäristölle muualla koituviin erittäin merkittäviin suotuisiin vaikutuksiin liittyvä syy taikka muu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy vaatii luvan myöntämistä taikka suunnitelman hyväksymistä tai vahvistamista. Viimeksi mainitussa tapauksessa asiasta on hankittava komission lausunto.

Valtioneuvoston on 2 tai 3 momentin nojalla tekemässään hankkeen tai suunnitelman toteuttamista koskevassa päätöksessä määrättävä Natura 2000 -verkoston yhtenäisyydelle tai luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten korvaamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Toimenpiteiden kustannuksista vastaa hankkeen tai suunnitelman toteuttaja. Kustannusvastuuta voidaan kohtuullistaa ottaen huomioon hankkeen tai suunnitelman perusteena oleva yleisen edun kannalta pakottava syy.

Tulkintaohjeet ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

EU:n komissio on laatinut luontodirektiivin 6 artiklan tulkinnasta ohjeen (Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö, Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan soveltamisesta; Euroopan yhteisöt 2000), jonka tarkoituksena on antaa suuntaviivat tiettyjen kyseisessä artiklassa käytettyjen tärkeimpien käsitteiden tulkinnasta. Tulkintaohje kuvastaa komission yksiköiden mielipidettä, eikä ole luonteeltaan sitova.

Vaihtoehtoisten ratkaisujen tarkastelusta ohjeessa todetaan, että toimivaltaisten viranomaisten on ensimmäisessä vaiheessa tutkittava mahdollisuudet turvautua vaihtoehtoisiin ratkaisuihin, jotka turvaavat paremmin kyseisen alueen koskemattomuuden. Tällaiset ratkaisut tulisi selvittää osana Natura-alueeseen kohdistuvien vaikutusten arviointia. Niihin voivat kuulua sijaintivaihtoehdot, hankkeen eri muodot tai mittasuhteet taikka vaihtoehtoiset prosessit. Myös "nollavaihtoehto” olisi otettava huomioon. Vertailussa huomioon otettavat muuttujat ovat luonnonsuojeluun ja alueen koskemattomuuteen sekä ekologisten toimintojen säilyttämiseen liittyviä näkökohtia. Siksi muilla arviointiperusteilla, esimerkiksi taloudellisilla näkökohdilla, ei voida tässä vaiheessa syrjäyttää ekologisia perusteita.

Euroopan tuomioistuin on asiassa C-239/04 katsonut jäsenvaltion toimineen luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan vastaisesti, kun se on toteuttanut hankkeen, vaikka vaikutusten arvioinnin tulokset olivat kielteisiä eikä se ollut osoittanut, että vaihtoehtoisia ratkaisuja ei ole. Tuomioistuimen ratkaisut on otettava huomioon direktiivien toimeenpanemiseksi säädettyjä kansallisia lakeja sovellettaessa.

Valtioneuvoston päätöksen edellytykset

Edellä olevasta ilmenee, että suunnitelman hyväksymisen mahdollistava valtioneuvoston päätöksenteko on oikeudellisesti sidottua harkintaa, jonka ensimmäisenä edellytyksenä on muun vaihtoehdon puuttuminen. Asiassa on sen vuoksi ensiksi tutkittava tämän ehdon täyttymistä. Mikäli ensimmäinen edellytys täyttyy, on toiseksi harkittava, onko hankkeen toteuttamiselle olemassa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy. Tämän syyn perusteella tapahtuva hankkeen tai suunnitelman hyväksymisen salliminen edellyttää kolmanneksi vielä Natura 2000 -alueille aiheutuvien heikennysten korvaamista. Kahden viimeksi mainitun edellytyksen tutkiminen ei ole tarpeen, mikäli ensimmäinen edellytys ei täyty, sillä se joka tapauksessa yksinään estäisi hankkeen sallimisen.

Ratkaisun perusteluina valtioneuvosto on esittänyt seuraavaa:

Vaihtoehtoisten ratkaisujen tarkastelu Kemihaaran alueen osalta

Maakuntakaavan valmistelussa on Kemihaaran alueen osalta Lapin liiton hakemuksen mukaan tutkittu seuraavia kahta vaihtoehtoista ratkaisua:

- Vesialue ja voimalaitos (W-l ja EN-merkinnät)

- Luonnonsuojelu/maa- ja metsätalousvaltainen alue (SL/M-merkinnät)

Laadittuihin selvityksiin ja saatuun palautteeseen perustuen maakuntaliiton hallitus on päättänyt, että kaavaehdotuksessa Kemihaaran alue osoitetaan vesialueeksi. Hakemuksen mukaan ainoastaan vesialtaan rakentamisen avulla on mahdollista riittävällä tavalla ratkaista Kemijärven kaupungin ja Rovaniemen tulvasuojelulliset tarpeet. Lisäksi nähdään välttämättömänä, että hanke olisi mahdollista toteuttaa siten, että siitä saatava energiahyöty kattaisi hankkeesta aiheutuvat kustannukset.

Kaavaselostuksessa tulvasuojeluratkaisujen eri vaihtoehtoja on käsitelty kappaleessa 6.15.2 Tulvasuojelun vaihtoehdot Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavassa. Siinä todetaan maakuntakaavaluonnoksessa esitetyn vaihtoehtoisina ratkaisuina Kemihaaran tekoallas ja Kemijärven varastotilavuuden lisääminen nostamalla hätä-HW tasoa N43 +150,8 korkeuteen. Liiton hallituksen linjauksen mukaisesti maakuntakaavaehdotukseen on valittu Kemihaaran altaan vaihtoehto. Kemijoen tulvaryhmän tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotuksen ensisijaisen priorisoinnin todetaan olevan tulvavesien pidättäminen uudella säännöstelyaltaalla, jolla varaudutaan kerran 250 vuodessa tapahtuvaksi arvioidun tulvan torjumiseen. Lisäksi todetaan tulvaryhmän hylänneen suunnitelman kuulemisvaiheessa vaihtoehtona olleen Kemijärven varastotilavuuden lisäämisen toteuttamiskelvottomana.

Lapin liiton hallitus on 28.11.2016 päättänyt Kemihaaran alueen osoittamisesta maakuntakaavaehdotuksessa merkinnällä vesialue, tekojärvi (W-l). Käsiteltävänä olevan hakemuksen liitteenä 1 olevan pöytäkirjaotteen mukaan päätös asiasta on syntynyt äänestämällä ja vastaehdotuksena on ollut altaan pois jättämistä ja alueen merkintää SL-alueeksi koskeva esitys. Hallituksen päätökseen jätettiin pöytäkirjan mukaan vastaavan sisältöinen eriävä mielipide.

Hakemuksen liitteessä 2 (esityksen pääasiallinen sisältö) Lapin liitto kuvaa Kemihaaran alueen alueidenkäyttöratkaisun perusteita seuraavasti. Ainoastaan vesialtaan rakentamisen avulla on mahdollista ratkaista riittävällä tavalla Kemijärven ja Rovaniemen kaupunkien tulvasuojelulliset tarpeet. Lisäksi on nähty välttämättömänä, että hanke olisi mahdollista toteuttaa siten, että siitä saatava energiahyöty kattaisi hankkeesta aiheutuvat kustannukset, jolloin julkista tukea ei tarvita ja hanke on itsessään kannattava. Liitteessä todetaan myös, että maakuntakaavaratkaisulle ei ole löydettävissä toteuttamiskelpoista, vaihtoehtoista ratkaisua.

Lapin liiton teettämässä Natura-arvioinnissa (Ramboll Finland Oy 22.12.2015) katsotaan, että aluevaraukselle ei ole vaihtoehtoa, joka olisi teknis-taloudellisesti toteuttamiskelpoinen. Arvioinnin kohdassa 12 Vaihtoehtojen tarkastelu tuodaan esiin, että Kemijoen tulvaryhmä on pitänyt neljästä tarkastellusta allasvaihtoehdosta parhaana vaihtoehtona tilavuudeltaan noin 800 milj. m3 tekoaltaan rakentamista, koska yksin sillä voidaan estää jopa 1/250 tulvan vahingot. Lisäksi altaasta on saatavissa merkittäviä taloudellisia hyötyjä energiantuotannon, työllisyyden ja verotulojen kautta. Arvioinnissa luetellaan myös muut tulvatyöryhmän käsittelemät vaihtoehdot ja esitetään syyt, miksi näistä vaihtoehdoista on luovuttu.

Lapin liitto on pyytänyt laaditusta arvioinnista lausunnot luonnonsuojelulain 65 §:ssä säädetyllä tavalla. Lausunnoissa on otettu vaihtoehtojen tarkasteluun kantaa seuraavasti.

Lapin ELY-keskus toteaa, että vaihtoehtotarkastelussa ei ole huomioitu Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmassa tarkasteltuja tulvasuojelun vaihtoehtoja.

ELY-keskus katsoo Kemijoen tulvaryhmän laatimaan tulvasuojelutoimenpiteiden arviointiin viitaten, että tulvasuojelulle Kemijoen vesistöalueella on osoitettu olevan vaihtoehto, joka ei edellytä vesialtaan rakentamista Kemihaaran soiden Natura-alueelle. Näin ollen ELY-keskus katsoo, että suunnitelman hyväksyttävyys ei täytä luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan vaatimuksia vaihtoehdottomuuden osalta.

Metsähallitus kiinnittää ELY-keskuksen tavoin huomiota siihen, että kaava-asiakirjoissa esitetyt vaihtoehtoiset hankekokonaisuudet eivät ole Kemijoen tulvatyöryhmän esittämiä vaihtoehtoja, vaan Kemijoki Oy:n vuonna 2011 laatimassa selvityksessä "Kemijoen monitoimiallas, allasvaihtoehdot tulvatorjuntaan” esitetyt vaihtoehdot. Metsähallituksen näkemyksen mukaan vaihtoehto on olemassa Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmassa tarkastelluissa vaihtoehdoissa. Hallintasuunnitelman mukaan tulvariskien hallinnan tavoite (l/250a) voidaan saavuttaa Kemihaaran tekoaltaan rakentamisen lisäksi toimenpidekokonaisuudella, joka sisältää Kemijärven ylärajan tilapäisen ylityksen, Olkkajärven säännöstelyn ja tulvapenkereiden rakentamisen Rovaniemelle.

Pelkosenniemen kunta katsoo myös, että säännöstelyhankkeelle on olemassa vaihtoehtoja, eikä suojelusta haettavalle poikkeamiselle ole perusteita.

Suomen luonnonsuojeluliitto katsoo, että Natura-arvioinnissa esitetyssä vaihtoehtojen tarkastelussa ei olisi pitänyt esittää jo selvästi lainvastaisia ja siksi toteuttamiskelvottomia vaihtoehtoja. Liitto pitää koskiensuojelulain suojaamia alueita näennäisinä vaihtoehtoina. Liitto katsoo, että mikäli varaudutaan harvinaisiin tulviin (l/100a) kuten muualla Suomessa ja Euroopassa eikä tarkoitushakuisesti erittäin harvinaisiin tulviin (l/250a), tulvasuojeluksi riittää, että Rovaniemelle tehdään alle metrin penkereet tulvaherkille alueille sekä korotetaan Kemijärven patoja. Liitto katsoo, että Kemijärven allas tulisi ottaa mahdolliseksi vaihtoehdoksi ja maakuntakaavan ratkaisuksi.

Kemijoki Oy ei ole lausunnossaan ottanut kantaa vaihtoehtoihin. Yhtiö pitää asianmukaisena arvioinnin näkemystä, jonka mukaan kaavan aluevaraus heikentäisi merkittävästi verkostoon sisällytetyn alueen luonnonarvoja. Lausunnossa pidetään mahdollisuutta talviaikaisen virtaaman lisäämiseen vesiä varastoimalla kotimaisen, uusiutuvan ja päästöttömän vesivoimatuotannon kannalta kannatettavana. Mikäli se katsotaan yhteiskunnan kokonaisedun kannalta hyväksi tavaksi pienentää tulvariskejä, myös yhtiö suhtautuu positiivisesti tällaiseen hankkeeseen. Selvyyden vuoksi yhtiö kuitenkin toteaa, ettei tällainen hanke ole tällä hetkellä Kemijoki Oy:n suunnitelmissa.

= = =

Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman (2016-2021) valmistelussa on Rovaniemen ja Kemijärven tulvariskialueen osalta tarkasteltu neljän toimenpideyhdistelmän muodostamia vaihtoehtoja (kappale 9.1.5, s. 66–68) ryhmiteltynä l/100a ja l/250a tavoitetasoihin. Vaihtoehtojen VEI ja VE2 toimenpiteillä suojauduttaisiin kerran sadassa vuodessa toistuviksi arvioitujen harvinaisten tulvien aiheuttamilta vahingoilta. VE1 toimenpiteet olisivat Kemijärven ylärajan tilapäinen ylittäminen ja Olkkajärven säännöstelyn tehostaminen. VE2 käsittäisi Kemijärven säännöstelyn nykyisten lupaehtojen mukaisesti, Olkkajärven säännöstelyn tehostamisen ja tulvapenkereiden rakentamisen Rovaniemelle. Vaihtoehdoilla VE3 ja VE4 suojauduttaisiin kerran 250 vuodessa toistuviksi arvioitujen erittäin harvinaisten tulvien vahingoilta. Vaihtoehto VE3 käsittää vaihtoehdot VE1 ja VE2 yhdessä. Vaihtoehdon VE4 toimenpiteenä on uuden tekoaltaan rakentamisen Kemijoki Oy:n vuonna 2011 laatiman Kemihaaran allasvaihtoehdon la + 2c mukaisesti.

Vaihtoehtojen arvioinnissa Kemijoen tulvaryhmä on pitänyt vaihtoehtoa VE4 tulvasuojelullisesti ja rahoituksellisesti parhaana vaihtoehtona. Sen on suunnitelmaehdotuksessa katsottu olevan varmin vaihtoehto tavoitteiden saavuttamiseksi ja sen mahdollinen toteuttaja ja rahoittaja ovat tiedossa. Ongelmiksi todetaan pitkät lupaprosessit ja ympäristön muutokset. Suunnitelmassa katsotaan toiseksi parhaana pidetyn VE3:n täyttävän myös tulvaryhmän tavoitteet, mutta aiheuttavan maisemahaittoja ja herättävän vastustusta.

Toimenpiteiden arvioinnin johtopäätöksiä käsittelevästä suunnitelman kappaleesta 9.3 ilmenee, että tulvaryhmä on päättänyt vaihtoehtojen tarkastelun ja kuulemisen jälkeen jättää hallintasuunnitelmasta pois toimenpiteen Kemijärven varastotilavuuden kasvattamisesta. Se oli valmistelun aikana sisältynyt suunnitelmaan toissijaisena toimenpiteenä, mutta poistettiin myöhemmässä käsittelyssä. Kokouspöytäkirjan mukaan sitä pidettiin huonona sen vuoksi, että siinä padotetaan vettä Kemijärven kaupungin tuntumaan ja mahdollisesti siten lisätään siten tulvariskiä. Lisäksi toimenpidettä vastustetaan erityisesti Kemijärvellä. Päätös ei ollut yksimielinen, vaan asiasta äänestettiin Lapin ELY-keskusta edustaneen jäsenen tehtyä ehdotuksen toimenpiteen säilyttämisestä suunnitelmassa.

Ensisijaisena toimenpiteenä suunnitelmassa esitetään tulvavesien pidättämistä vesistöalueella uudella säännöstelyaltaalla tai -altailla. Toimenpidettä tukemaan esitetään rakennettavaksi Rovaniemelle tulvapenkereet suojaustasoon l/50a. Tulvapenkereiden ja Kemijoen säännöstelyn nykyisten lupaehtojen mukaisesti katsotaan yhdessä suojaavan Rovaniemen harvinaisilta tulvilta. Suunnitelmaehdotusta on lopuksi vielä täydennetty työryhmän ns. sähköpostikokouksessa muun muassa lisäämällä toimenpiteisiin myös aluehallintoviraston luvalla tapahtuvan Kemijärven hätävarastokapasiteetin käyttäminen poikkeuksellisessa tulvatilanteessa. Hätävarantokapasiteetin, Rovaniemen penkereiden ja tilapäisten rakenteiden avulla suojataan Rovaniemen rakennukset kerran 100 vuodessa toistuvilta tulvilta.

Lapin ELY-keskus ja Savukosken kunta jättivät suunnitelmaan eriävät mielipiteensä. Lapin ELY-keskus katsoi, ettei suunnitelmassa asetetulle asuinrakennusten suojaamisen tavoitetasolle l/250a ole perusteita ja että se tulisi asettaa tasoon 1/100a. Lisäksi Lapin ELY-keskus katsoi, että Kemijärven varastotilavuuden kasvattaminen -toimenpide tulee palauttaa suunnitelmaan ensisijaiseksi toimenpiteeksi. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan Kemijärven varastotilavuuden kasvattaminen -toimenpiteen poistaminen Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelmasta aiheuttaa tilanteen, jossa tosiasiallinen tulvariskien hallinta vaarantuu ja mahdollisesti estyy kokonaan. Kemijärven varastotilavuuden kasvattaminen -toimenpide on nopeasti toteutettavissa oleva tulvasuojelun toimenpide, jolla on todettu olevan vähäiset haitalliset ympäristövaikutukset, eikä se vaaranna vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamista. Toimenpidettä edistetään joka tapauksessa patoturvallisuuslain mukaisena patojen korottamisena, jonka suunnittelu on käynnissä. Patojen korottamisen myötä Kemijärven tulvariskialue voidaan esittää poistettavaksi tulevissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa.

Johtopäätökset

Kemihaaran alue

Luonnonsuojelulain 66 §:n 2 ja 3 momentin säätämässä menettelyssä on ensimmäiseksi tarkasteltava kysymystä mahdollisista vaihtoehtoisista ratkaisuista. EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan muiden vaihtoehtojen puuttuminen on osoitettava ennen kuin sovelletaan luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan sisältämää mahdollisuutta suunnitelman hyväksymisestä sen merkittävistä vaikutuksista huolimatta.

Tähän nähden on edellä esitettyjen aineistojen perusteella todettava, ettei muiden vaihtoehtojen puuttumista ole osoitettavissa Kemihaaran aluetta koskevan kaavamerkinnän osalta. Maakuntakaavaehdotuksen, tulvasuojelusuunnitelma-asiakirjan ja niihin liittyneiden valmisteluaineistojen ja kannanottojen perusteella on päinvastoin pääteltävissä, että vaihtoehtoisia ratkaisuja on olemassa.

Maakuntakaavan valmistelussa laaditussa Kemihaaran vesialuetta koskevassa Natura 2000 -vaikutusten arvioinnissa tarkastellut vaihtoehtoiset ratkaisut perustuvat Kemijoki Oy:n Lapin liiton pyynnöstä laatimaan, vuonna 2011 valmistuneeseen selvitykseen, jonka tavoitteeksi oli asetettu tutkia energiantuotannon ja tulvasuojelun yhdistämisen allasvaihtoehtoja. Tarkastelu ei ole tyhjentävä sen vuoksi, että tulvariskien hallinnassa on käytettävissä muitakin toimenpiteitä.

Varsinaisessa, vuonna 2015 valmistuneessa Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallinnan suunnittelussa ja sitä koskevassa päätöksenteossa on ollut esillä myös vaihtoehto pitäytyä kerran 100 vuodessa toteutuvan tulvan torjumiseen asuinrakennuksille, mikä ei edellyttäisi altaita. Kyseinen suunnitelma on hyväksytty maa- ja metsätalousministeriössä tämän vaihtoehdon mukaisten toimenpiteiden osalta. Tämä tavoitetaso on ollut pohjana kaikkien muiden vesistöalueiden suunnitelmissa. Siinäkin tilanteessa, että olisi perustellusti välttämätöntä tavoitella kerran 250 vuodessa toteutuvan tulvan torjuntaa, olisi suunnitelma-asiakirjaan sisältyvän toimenpideyhdistelmien arvioinnin mukaan riittävä hyöty saavutettavissa uuden säännöstelyaltaan sijasta vaihtoehdolla VE3, jolla ei olisi lainkaan Natura 2000 -verkostoon kohdistuvia kielteisiä vaikutuksia. Tämä käy havainnollisesti ilmi tulvariskien hallintasuunnitelman kappaleen 9.1.5 taulukosta 24 sivulla 67. Myös hallintasuunnitelmasta laaditussa ympäristöselostuksessa on todettu, että Kemijoella on mahdollista muodostaa kaksi vaihtoehtoista toimenpideyhdistelmää tulvasuojelun tavoitteiden saavuttamiseksi.

Sitä seikkaa, että vaihtoehtoon VE3, jolla valmisteluaineiston mukaan myös on katsottu voitavan saavuttaa riittävä tulvasuojelun taso, sisältynyt toimenpide Kemijärven varastotilavuuden kasvattamisesta on päätetty tulvasuojelutyöryhmässä siihen kuulemisaineistossa saadun palautteen vuoksi jättää pois, ei voida pitää perusteluna sille, että vaihtoehto olisi teknisesti tai taloudellisesti toteuttamiskelvoton. Lapin ELY-keskuksen vesitalousasiantuntijana toimivan työryhmän jäsenen eriävän mielipiteen mukaan kyseistä toimenpidettä edistetään joka tapauksessa patoturvallisuuslakiin perustuen. Kemihaaran allasta ei voida näin ollen pitää ainoana vaihtoehtona tulvasuojelun toteuttamiseksi.

Valtioneuvosto on edellä esitetyn johdosta päätynyt hylkäämään hakemuksen Kemihaaran alueen osalta, koska vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttumista koskeva edellytys ei asiassa täyty.

Sovelletut oikeusohjeet

Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 66 § 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Rovaniemen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan ja asia palautetaan valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi Suomen valtio on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Maakuntakaavahankkeella on yhtymäkohtia sekä maa- ja metsätalousministeriön toimialalla olevaan vesitalouteen että ympäristöministeriön toimialalla olevaan luonnonsuojeluun. Oikeus- ja hallintokäytäntö toimivallasta luonnonsuojelulain 66 §:n mukaisten asioiden käsittelystä on niukkaa.

Vaikka lähdettäisiin siitä, että asia kuuluu pääosin ympäristöministeriön toimialaan valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 2 momentissa ja valtioneuvoston ohjesäännön 10 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, mikä ei tässä tapauksessa ole itsestään selvää maakuntakaavahankkeeseen liittyvän voimakkaan vesitaloudellisen elementin johdosta, ympäristöministeriö on laiminlyönyt valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 2 momenttiin perustuvan yhteistoimintavelvoitteen maa- ja metsätalousministeriön kanssa.

Koska maakuntakaavahanke liittyy läheisesti molempien ministeriöiden toimialaan, päätös olisi pitänyt esitellä ja muutoinkin valmistella yhdessä. Maa- ja metsätalousministeriön hyväksymästä tulvariskien hallintasuunnitelmasta ja muutoinkin julkisuudessa olleiden tietojen perusteella on pääteltävissä, että maa- ja metsätalousministeriön kanta pääasian eli vaihtoehdottomuusarvioinnin suhteen poikkeaa merkittävästi ympäristöministeriön kannasta, joten yhteisellä valmistelulla olisi todennäköisesti ollut vaikutusta lopputulokseen. Päätöksenteko olisi tällöin siirretty valtioneuvoston yleisistuntoon, minkä käsittelyn lopputulos ei välttämättä olisi ollut sama kuin nyt ympäristöministeriön käsiteltyä sisäisesti asiaa.

Valituksenalaisessa päätöksessä todetaan, ettei esitettyjen aineistojen perusteella muiden vaihtoehtojen puuttumista ole osoitettavissa Kemihaaran aluetta koskevan kaavamerkinnän osalta. Koska hakijan eli Lapin liiton käsitys on ollut, että sen hakemuksessa ei ole ollut puutteita vaihtoehtojen tarkastelun osalta tai muutoinkaan, olisi hakijan huomiota tullut kiinnittää väitettyyn puutteeseen ja varata hakijalle mahdollisuus selvityksen esittämiseen ennen päätöksentekoa. Viranomainen ei ole siten huolehtinut asian riittävästä selvittämisestä hallintolain 31 §:n edellyttämällä tavalla.

Edellä esitetyillä perusteilla valituksenalainen päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, minkä vuoksi se on kumottava ja asia palautettava uudelleen valmisteltavaksi.

Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa ja sitä täytäntöönpanevassa kansallisessa luonnonsuojelulain 66 §:n 2 ja 3 momentissa ei ole tarkoitettu, että Natura 2000 -verkoston alueiden suojelu olisi ehdotonta. Luonnonsuojelulain soveltamisen lähtökohtana tulee olla mahdollisuus hyväksyä suunnitelma, josta aiheutuisi haitallisia vaikutuksia Natura 2000 -verkoston suojeluperusteisiin, silloin kuin tähän on lain mukaiset perusteet. Suomessa ei ole sovellettu luonnonsuojelulain 66 §:n 2 ja 3 momenttien mukaista mahdollisuutta heikentää Natura 2000 -verkoston luontoarvoja, joten kansallista oikeuskäytäntöä asiasta ei ole. Sen sijaan EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntöä on 6 artiklan 3 ja 4 kohtien soveltamisesta kertynyt suhteellisen runsaasti.

EU-tuomioistuin on vahvistanut useammassa ratkaisussa, että 6 artiklan 4 kohdan mukaisia edellytyksiä hyväksyä suunnitelma haitallisista vaikutuksista huolimatta voidaan arvioida vasta kun 6 artiklan 3 kohdan mukainen vaikutusten arviointi on tehty. Sen sijaan oikeuskäytännöstä ei käy ilmi sellaista linjausta, joka edellyttäisi tai puoltaisi sitä, että mahdollisten vaihtoehtoisten ratkaisujen tarkastelu tulisi toteuttaa itsenäisesti ja ennakollisena kriteerinä suhteessa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden arviointiin. Myös julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksesta asiassa C-239/04 (kohdat 22–46) käy ilmi, ettei arviointia ole suoritettava portaittain siten, että vaihtoehtoisten ratkaisujen tarkastelu erotetaan omaksi ennakkokriteerikseen. Ratkaisuehdotuksessa päinvastoin katsotaan, että kyse on punninnasta, jossa yleistä etua tulee punnita suhteessa kunkin vaihtoehdon haittoihin.

Artiklan 6 kohdan 4 edellyttämä vaihtoehtojen puuttumisen tarkastelu ei ole osa 6 artiklan 3 kohdan mukaista vaikutusten arviointia (”Natura-arviointia”), vaan erillinen arviointi, joka tehdään vasta, kun suunnitelman on todettu aiheuttavan haitallisia vaikutuksia suojeluarvioihin, mutta se on tästä huolimatta toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun takia.

Asiassa C-239/04 tuomioistuin on todennut, että vaihtoehtojen puute tulee todentaa 6 artiklan 4 kohtaa sovellettaessa ja että vaihtoehtotarkastelun tulee olla riittävän kattava. Sen sijaan oikeuskäytännöstä ei ilmene, että vaihtoehtojen puuttumisen tulisi olla absoluuttista.

Euroopan unionin komissio on julkaissut 6 artiklan 4 kohdan soveltamista koskevan ohjeen (2007/2012, Luontodirektiivin (direktiivi 92/43/ETY) 6 artiklan 4 kohdan soveltamista koskeva ohjeasiakirja). Kyseinen ohje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sen huomioon ottaminen soveltamista tukevana aineistona on mahdollista. Ohjeessa todetaan muun muassa, että 6 artiklan 3 kohdan mukainen arviointi tulee olla tehty siten, että myös jälkeenpäin voidaan todentaa tehtyjen ratkaisujen perusteet. Artiklan 6 kohdan 4 mukaisten vaihtoehtoisten ratkaisujen tarkastelun tulee kattaa kaikki toteuttamiskelpoiset ratkaisut. Mikäli vaihtoehtoisia ratkaisuja ei ole, tulee arvioida erittäin tärkeän yleisen edun edellytysten täyttymistä. Edellytyksenä kriteerin täyttymiselle on, että kyseessä ovat välttämättömiksi katsotut edut. Tällaisia ovat muun muassa ihmisten elämän perusarvoja turvaavat seikat, kuten kansalaisten terveyttä ja turvallisuutta takaavat suunnitelmat.

Komission 6 artiklan 4 kohdan nojalla suojelusta poikkeamisen johdosta antamat lausunnot ilmentävät myös yleisemmin niitä kriteerejä, joiden nojalla poikkeamisen on käytännössä katsottu olevan mahdollista. Komissio on julkaissut sivuillaan 21 lausuntoa, joissa on otettu kantaa poikkeamisen edellytysten olemassaoloon. Lausunnoista 15 koskee Saksaa. Komissio on katsonut 20 tapauksessa 21:sta, että edellytykset suojelusta poikkeamiselle täyttyvät.

Hankkeista valtaosa koskee muutoksia infrastruktuuriin, kuten teiden, rautateiden ja laivaväylien linjauksia ja muutoksia. Tämä osoittaa ensinnäkin, että vaihtoehdottomuuden ei tarvitse olla absoluuttista, koska teiden, rautateiden ja satamien infrastruktuurille on aina käytännössä osoitettavissa myös muita reititysvaihtoehtoja sekä myös nollavaihtoehto. Toiseksi näissä hankkeissa ei ole kyse perustavanlaatuisista ihmisten terveyteen tai turvallisuuteen vaikuttavista seikoista, vaan erittäin tärkeän yleisen edun kriteerin täyttävistä muista syistä. Lausuntojen perusteluista käy ilmi, että taloudellisille seikoille on annettu arvioinnissa merkittävä painoarvo. Siten on selvää, että erittäin tärkeän yleisen edun kriteerien tarkastelussa tulee ottaa huomioon myös taloudelliset, aluetaloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset.

Saksan käytäntö luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamisesta osoittaa muun muassa, ettei vaihtoehtojen puuttumisen tule olla absoluuttista, vaan tarkasteluun otetaan perustellut vaihtoehdot. Saksassa vaihtoehdottomuutta (tietyn vaihtoehdon olemassaoloa) tulee tarkastella seuraavilla kriteereillä: vaihtoehto ei saa muuttaa hanketta toiseksi, sen tulee olla toteutettavissa oleva ja suhteellinen, siitä ei saa aiheutua merkittäviä haitallisia vaikutuksia yleiseen etuun ja sen tulee olla Naturan suojeluarvojen kannalta parempi. Yhteenvetona Saksan käytännön osalta voidaan todeta, että 6 artiklan 4 kohtaa on mahdollista tosiasiallisesti hyödyntää silloin, kun hanke on erittäin tärkeän yleisen edun vuoksi tarpeen. Tarkastelussa tulee ottaa huomioon yleisen edun täyttymisen kriteerit sen sijaan, että suoraan arvioitaisiin vaihtoehdottomuutta. Saksan soveltamiskäytäntö osoittaa, että vaihtoehdottomuus on suhteellinen käsite, jota tulee tarkastella punninnan kautta. Absoluuttisen vaihtoehdottomuuden edellyttäminen ei ole Saksan soveltamiskäytäntö, sitä ohjaavat kriteerit sekä direktiivin säännöksen tarkoitus huomioon ottaen perusteltua eikä vaadittua. Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamiskäytännön ja lähtökohtien tulisi olla yhtenäisiä eri jäsenvaltioissa.

Valtioneuvoston päätöksessä on todettu, että kyse on oikeudellisesti sidotusta harkinnasta, jossa ensimmäisenä on tutkittava vaihtoehdon puuttumista. Edelleen todetaan, että mikäli kyseinen edellytys ei täyty, muiden edellytysten (yleisen edun kannalta pakottava syy, aiheutuvien heikennysten korvaaminen) tutkiminen ei ole tarpeen.

Valtioneuvosto on tältä osin tulkinnut sovellettavaa lakia vaihtoehdottomuuden arvioinnin osalta virheellisesti. Tarkastelussa olisi tullut arvioida kokonaisuutena luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan edellytysten täyttymistä ottaen huomioon paitsi vaihtoehtojen puuttuminen myös muut edellytykset, erityisesti yleisen edun kannalta pakottavat syyt. Toiseksi kyse on oikeudellisesta punninnasta kokonaisuutena, kaikki poikkeamisen kriteerit huomioon ottaen. Kysymys ei ole päätöksessä viitatusta tiukasti "oikeudellisesti sidotusta harkinnasta, jonka ensimmäisenä edellytyksenä on vaihtoehdon puuttuminen".

Poikkeamisen edellytyksiä arvioitaessa portaittainen lähestymistapa tulee sovellettavaksi vain 6 artiklan 3 ja 4 kohtien välillä. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään velvoitteesta arvioida vaikutukset suojeluarvoille ja saman artiklan 4 kohdassa mahdollisuudesta tietyin edellytyksin poiketa suojelusta, mikäli 3 kohdan mukainen arviointi osoittaa haitallisia vaikutuksia aiheutuvan.

Luontodirektiivistä ei voida johtaa sellaista tulkintaa, että vaihtoehdottomuuden tarkastelu tulisi tehdä omana irrallisena ja ennakollisena vaiheenaan poikkeamisen edellytysten arviointia. Tätä ilmentää ensinäkin se, että vaihtoehdottomuuden tarkastelua ei ole erotettu artiklassa omaksi kohdakseen, vaan edellytysten arvioinnin kriteerit luetellaan yhdessä 4 kohdan virkkeessä.

Myöskään EU-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei käy ilmi, että tuomioistuin olisi katsonut vaihtoehdon puuttumisen ennakolliseksi arviointikriteeriksi suhteessa muihin poikkeamisen edellytyksiin. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtien portaittaista soveltamista koskevia ratkaisuja on useita, joten voidaan olettaa, että tuomioistuin olisi ottanut kantaa myös vaihtoehdottomuuden arvioinnin erillisyyteen ja ennakollisuuteen, mikäli se olisi katsonut tämän oikeaksi laintulkinnaksi. Julkis-asiamies on 6 artiklan 4 kohdan soveltamista koskevassa ratkaisuehdotuksessaan päinvastoin katsonut, että kyse on punninnasta eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten välillä.

Valtioneuvoston päätös pitäytyä asiassa ainoastaan vaihtoehdottomuuden tarkastelussa johtuu ilmeisesti komission tulkintaohjeesta. Tulkintaohjeen mukaan vaihtoehdottomuutta tulee tarkastella ennen muun muassa taloudellisten vaikutusten tarkastelua. Komission tulkintaohje ei ole kuitenkaan sitova, eikä se tältä osin myöskään heijasta EU-tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä. Lisäksi on huomattava, että Saksassa vaihtoehdottomuuden arviointi seuraa erityisen tärkeän yleisen edun arviointia, eikä komissio vaikuta kiinnittäneen tähän lausunnoissaan huomiota. Niissä ei varsinkaan ole todettu Saksan menettelyä direktiivin vastaiseksi, vaan komissio on päinvastoin lähes aina päätynyt poikkeamisen mahdollisuuden suhteen samalle kannalle kuin Saksa. Myöskään komission ohjetta ei näin ollen ole perusteltua lukea siten, että se edellyttäisi valtioneuvoston valituksenalaisessa päätöksessä soveltamaa lähtökohtaa vaihtoehdottomuuden erillisestä ja ensisijaisesta arvioimisesta.

Viranomaisen tulee asiassa soveltaa ensisijaisesti kansallista lainsäädäntöä EU-oikeuden tulkintavaikutus huomioon ottaen. Myöskään kansallinen säännös ei edellytä, tai edes mahdollista, valtioneuvoston päätöksessään noudattamaa rajausta tarkastella ainoastaan vaihtoehdottomuutta. Luonnonsuojelulain säännöksen sanamuodosta voidaan päinvastoin päätellä, että lainsäätäjän tarkoituksena on nimenomaan ollut painottaa yleisen edun tarkastelua asiasta päätettäessä: ”... että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole.”

Valtioneuvoston lähestymistapa johtaa direktiivin käytännön soveltamisen kannalta virheelliseen lopputulokseen. Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan tarkoituksena on sallia poikkeaminen suojelusta erityisen tärkeiden yleisten etujen ollessa kyseessä. Tällaiseen arviointiin kuuluu sisäänrakennettuna etujen punninta suhteessa aiheutuviin haittoihin. Kyse ei ole oikeudellisesti sidotusta arviosta siitä, löytyykö hankkeelle ylipäätään vaihtoehtoja, vaan hankkeen haitallisten vaikutusten ja sen suojaamien yleisen edun kannalta erittäin tärkeiden intressien välisestä punninnasta.

Luontodirektiivin mukaan poikkeamisen edellytyksenä on toteuttamiskelpoisten vaihtoehtojen puuttuminen. Näiden vaihtoehtojen olemassaoloa ja toteuttamiskelpoisuutta on kuitenkin mahdollista arvioida ainoastaan osana kokonaisharkintaa. Jakamalla tarkastelu nyt kyseessä olevalla tavalla osiin päädytään tilanteeseen, jossa poikkeamisen edellytyksiä ei tosiasiallisesti arvioida direktiivin edellyttämällä tavalla. Jos vaihtoehdottomuutta tarkastellaan valtioneuvoston päätöksessä tehdyllä tavalla, eivät muut poikkeamisen edellytykset tule ikinä sovellettaviksi.

Luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisina vaihtoehtoina tulee komission antaman tulkintaohjeen mukaisesti tarkastella ensinnäkin hankkeen toteuttamatta jättämistä (0-vaihtoehto). Lisäksi komission lausunnosta ja Saksan soveltamiskäytännöstä esitetystä ilmenee, että vaihtoehtoina tulee tarkastella myös eri sijaintivaihtoehtoja tai tapaa toteuttaa hanke. Vaihtoehtojen tarkastelussa tulee ottaa huomioon alueen suojeluarvoihin liittyvät seikat. Lisäksi säännöksessä tarkoitetaan vaihtoehdoilla teknis-taloudellisesti toteuttamiskelpoisia ratkaisuja. Käytännössä kaikille toimenpiteille on löydettävissä jokin teoreettinen vaihtoehtoinen ratkaisu, mikäli taloudellisille tai teknisille seikoille ei anneta mitään painoarvoa. Taloudellisten ja teknisten seikkojen ohittaminen punninnassa, siten kuin valtioneuvoston päätöksessä on tehty, ei kuitenkaan edellä EU-oikeuden tulkinta ja soveltamiskäytännöstä esitetty huomioiden ole perusteltua.

Valtioneuvosto on virheellisesti päätynyt siihen johtopäätökseen, että maakuntakaavassa esitetylle tulvasuojelulliselle ratkaisulle on vaihtoehtoja. Valtioneuvoston päätöksessä on katsottu, että tulvariskien hallintasuunnitelman mukainen vaihtoehto VE3 on vaihtoehtoinen maakuntakaavaehdotuksen mukaiselle Kemihaaran tekoaltaalle. Vaihtoehto VE3 käsittäisi Kemijärven säännöstelyn ylärajan korottamisen, Olkkajärven säännöstelyn tehostamisen ja tulvapenkereiden rakentamisen Rovaniemelle.

Vaihtoehto VE3 ei ole päätöstä tehtäessä käytössä olleiden tietojen valossa mahdollinen vaihtoehto. Päätös on tältä osin tehty puutteellisten selvitysten perusteella koskien vaihtoehtojen toteutuskelpoisuutta ja asia tulee myös tämän vuoksi palauttaa uudelleen valmisteltavaksi. Valtioneuvoston olisi tullut ennen päätöksen tekemistä selvittää vaihtoehtojen toteutuskelpoisuutta EU:n komission ja tuomioistuimen lausunto- ja oikeuskäytännön valossa seuraavat perustelut huomioon ottaen.

Suunnitelma on tarpeen Kemijoen alueen tulvariskin hallinnan kannalta. Kemijoen alueen tulvariskien hallintasuunnitelma edellyttää toimenpiteitä tulvariskien vähentämiseksi. Näin ollen 0-vaihtoehto ei ole tässä tapauksessa mahdollinen. Maakuntakaavaehdotuksessa on todettu Kemihaaran tekoallas tarkasteluissa ainoaksi vaihtoehdoksi, jonka avulla on mahdollista ratkaista riittävällä tavalla Kemijärven ja Rovaniemen kaupunkien tulvasuojelulliset tarpeet. Altaalla voidaan estää l/250a tulvasta aiheutuvat vahingot. Altaan rahoittaminen olisi mahdollista siitä saatavan energiahyödyn vuoksi. Lisäksi rakentamisella olisi aluetaloudellisia hyötyjä.

Valituksenalaisessa päätöksessä vaihtoehtona mainittu VE3 on käytännössä erittäin hankala toteuttaa, sillä se edellyttäisi merkittävien tulvapengerratkaisujen rakentamista Rovaniemen alueelle. Tulvapengerten rakentaminen olemassa olevalle kaupunkialueelle on haastavaa. Alueelta ei myöskään ole käytössä riittäviä maaperätietoja, joten penkereiden tosiasialliset toteuttamismahdollisuudet, -tekniikat ja -kustannukset eivät ole olleet päätöstä tehdessä valtioneuvoston tiedossa. Todennäköistä on, että toimivien, tosiasiallisesti tulvaa estävien tulvapenkereiden rakentaminen Saarenkylän asuinalueen hiekkapohjaiselle maaperälle on haastavaa ja teknis-taloudellisesti arvioiden nykytietojen valossa jopa mahdotonta. Tältä osin VE3:n pitäminen altaan vaihtoehtona on perustunut puutteellisiin tietoihin.

VE3 tarkoittaa hankkeen muuttumista toiseksi. Valtioneuvoston esiintuoma tulvasuunnitelmassa esitetty vaihtoehto VE3 tarkoittaisi tulvasuojelun järjestämistä käytännössä merkityksellisesti eri tavoin kuin kaavaehdotuksen mukaisessa vaihtoehdossa. Kemihaaran allas on valittu alueen tulvasuojelun keinoksi tulvariskien hallintasuunnitelmaa ja maakuntakaavaehdotusta varten tehtyjen tarkastelujen perusteella. Kemihaaran allas on laajan, eri intressitahojen näkemykset huomioon ottavan harkinnan perusteella katsottu kokonaisuuden kannalta perustelluksi tavaksi ratkaista Rovaniemen ja Kemijärven alueen tulvasuojelu.

Valtioneuvoston päätöksessä viitattu VE3 ei ole vaihtoehto Kemihaaran altaalle, vaan täysin toinen hanke, jonka toteuttamiselle ei ole vastaavia edellytyksiä kuin altaalle olisi eikä sillä saavutettaisi vastaavia tulvasuojelullisia tavoitteita kuin altaalla. Valituksessa on esitetty vertailua eräisiin hankkeisiin, joiden osalta komissio on antanut puoltavan lausunnon. Vaihtoehto V3 edellyttäisi veden padottamista nykyistä suuremmassa määrin Kemijärven kaupungin tuntumaan. Tämä lisäisi osaltaan tulvatilanteesta aiheutuvia riskejä Kemijärvellä, minkä vuoksi vaihtoehtoa myös vastustetaan alueen asukkaiden keskuudessa. Myös aluetaloudelliset, tekniset ja tosiasialliset reunaehdot VE3:n toteuttamiseksi poikkeavat täysin siitä, mikä on laajaan yhteiskunnalliseen valmisteluun perustuen katsottu parhaaksi tavaksi toteuttaa tulvasuojelu Rovaniemen ja Kemijärven tapauksessa.

Valtioneuvosto ottaa päätöksensä perusteluissa kantaa myös siihen, että tulvariskien osalta asuntojen suojaamistaso on asetettu tasolle l/250a eikä tasolle l/100a, kuten muualla maassa. Tältä osin kaupunki on todennut, ettei tasoa l/100a voida ottaa vaihtoehtojen arvioinnissa huomioon. Kemijoen vesistöaluetta ei tältä osin voida verrata muuhun maahan. Kemijoen tulva-alueella on merkittävässä määrin asutusta ja osin kaupunkimaista asutusta. Kemijoki on kokoluokaltaan erittäin merkittävä vesistö ja siihen liittyvät tulvariskit ovat tästä syystä keskimääräistä suuremmat. Lisäksi Kemijoen tulvaherkkyydestä ja tulvien aiheuttamista vahingoista on aiempaa kokemusta, minkä vuoksi tulvasuojelun riittävää tasoa pidetään alueella yleisesti hyvin tärkeänä.

Suojaamistason l/250a saavuttaminen edellyttää kaupungin näkemyksen mukaan tosiasiallisesti tekoaltaan rakentamista, sillä olemassa olevien tietojen perusteella ei ole varmuutta, onko vaihtoehtoa VE3 tosiasiallisesti mahdollista toteuttaa siten, että tarvittava suojaamistaso eli tavoite saavutettaisiin. Valtioneuvoston päätöksessään esille tuoma vaihtoehto ei siis vastaa kaavaehdotuksen mukaista vaihtoehtoa, koska sillä ei saavuteta samoja tavoitteita kuin allasvaihtoehdolla.

Vaihtoehto VE3 perustuu osittain veden patoamiseen tulvatilanteessa Kemijärveen. Padotuksen lisäämisestä seuraa väistämättä riskien kasvaminen Kemijärven alueella. Näin ollen vaihtoehto aiheuttaa myös haitallisia vaikutuksia yleiselle edulle.

Joka tapauksessa vaihtoehdon VE3 tarkastelu edellyttää lisäselvityksiä. Rovaniemen kaupunki on viitannut lisäksi tältä osin edellä menettelyväitteiden osalta esittämäänsä. Koska valtioneuvosto on pitänyt muuta vaihtoehtoa kuin maakuntakaavaehdotuksen allasvaihtoehtoa mahdollisena vastoin Lapin liiton hakemusta ja kaavaehdotusta, on valtioneuvoston katsottava pitäneen maakuntakaavaehdotuksessa ollutta selvitystä allasvaihtoehdosta ja sen tavoitteiden suhteesta muihin vaihtoehtoihin, riittämättömänä. Asian merkitys tulvasuojelulle ja siten yleiselle edulle huomioon ottaen olisi asiassa joka tapauksessa tullut pyytää Lapin liitolta tarvittavaa lisäselvitystä siitä, miksi kaavaehdotuksessa on päädytty allasvaihtoehtoon muiden vaihtoehtojen sijasta.

Vaihtoehdon VE3 tosiasialliseen toteutettavuuteen ja sen aiheuttamiin kustannuksiin on mahdotonta tässä valituksessa tarkasti ottaa kantaa, sillä muun muassa tarvittavien tulvapengerten alueen maaperän kantavuudesta ei ole tehty selvityksiä. Lisäksi pengerten rakentamisen edellyttämät muutokset maanomistussuhteissa ja tarvittavat luparatkaisut olisi joka tapauksessa tullut selvittää tarkemmin. Varmuutta ei ole myöskään siitä, voidaanko vaihtoehdolla tosiasiallisesti saavuttaa sille asetetut tulvariskien vähentämiseen liittyvät tavoitteet vastaavalla tavalla kuin allasvaihtoehdolla, jolloin kyse olisi vasta "vaihtoehdosta” altaalle. Erityisesti tulisi arvioida Kemijärven padotusrajan nostamisen aiheuttamaa riskiä ja asukkaiden suhtautumista tämän vaihtoehdon toteuttamiseen. Kustannusten selvittäminen on tarpeen siitäkin syystä, että voidaan arvioida, onko vaihtoehdolle VE3 ylipäätään mahdollista saada rahoitusta. Edellä esitetty lista vaihtoehdon VE3 edellyttämistä lisäselvityksistä sen varmistamiseksi, että se on todella vaihtoehto Kemihaaran altaalle, ei ole tyhjentävä. Se riittää kutenkin osoittamaan, että VE3:n pitäminen altaan tosiasiallisena vaihtoehtona on valtioneuvoston päätöstä tehtäessä ollut kestämättömällä pohjalla.

Tulvasuojelu on jo ennen luontodirektiiviä EU-tuomioistuimen lintudirektiiviä koskevassa ratkaisussa (tuomio C-57/89 kohdat 21–22) katsottu erityisen tärkeäksi yleiseksi eduksi, jonka vuoksi suojelusta poikkeaminen on mahdollista. Vakiintuneen EU-oikeuden tulkinnan mukaan tulvasuojelu on sen suojaamien yleisten ihmisten turvallisuuteen vaikuttavien etujen vuoksi sellainen yleiseen turvallisuuteen liittyvä pakottava syy, jonka vuoksi poikkeaminen on mahdollista. Tekoallas on kaavaehdotuksen valmistelussa tunnistettu ainoaksi toteuttamiskelpoiseksi vaihtoehdoksi Kemijärven ja Rovaniemen kaupunkien tulvasuojelun tarpeiden takaamisessa riittävällä tavalla. Lisäksi suunnitelma käsittää vaadittavat kompensaatiotoimet, joiden avulla Natura 2000 -verkoston suojelun tavoitteet saadaan turvattua sääntelyn edellyttämällä tavalla.

Kaavaehdotuksessa on kyse tulvasuojelusta, jonka tarkoituksena on turvata ihmisten terveyttä ja omaisuutta. Luontodirektiivin kansallisen soveltamisen lähtökohtana tulee olla poikkeamismahdollisuuksien soveltaminen silloin, kun kyse on yhteiskunnallisesti ja alueellisesti erittäin merkittävästä hankkeesta. Kansallisella tasolla tapahtuvan EU-oikeuden tulkinnassa ei ole perusteltua noudattaa yleisestä eurooppalaisesta linjasta poikkeavaa, olennaisesti tiukempaa lähestymistapaa. Eurooppalainen soveltamiskäytäntö osoittaa, että Natura 2000 -verkoston alueiden suojelusta on mahdollista poiketa huomattavasti vähäisempien intressien vuoksi ja tilanteessa, joissa mahdollisina vaihtoehtoina ovat niinkin yksinkertaiset ratkaisut kuin teiden linjausten ja liittymien sijaintien muutokset. Nyt kyseessä olevan yleisen intressin erityinen merkittävyys ja toteuttamiskelpoisten vaihtoehtojen puute huomioon ottaen poikkeamisen edellytysten on katsottava nyt kyseessä olevassa asiassa täyttyvän.

Valtioneuvoston päätös on kumottava ja asia on palautettava valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi, jolloin kaikkien poikkeamisen edellytysten kokonaisharkinta tulee tehdä EU-oikeuden tulkintavaikutus huomioon ottaen ja vastaavasti kuin edellä selostetussa komission lausuntokäytännössä ja EU:n tuomioistuimen ratkaisukäytännössä on tehty.

2. A, B, Saarenkylän Omakotiyhdistys ry ja Rantaviirin Asukasyhdistys ry ovat valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston päätös kumotaan ja asia palautetaan valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella, että valtioneuvoston hylkäävä päätös loukkaa valittajien oikeutta ja etua Saarenkylän tulvariskialueen asukkaina ja kiinteistön omistajina sekä uhkaa ihmisten terveyttä ja turvallisuutta Rovaniemen kaupungin tulvariskialueilla, ellei Rovaniemen ja Lapin maakuntakaavassa ole jatkosuunnittelun mahdollisuutta turvalliselle ja luotettavalle tulvasuojelutoimenpiteelle.

Valtioneuvoston hylkäävä päätös perustuu virheelliseen tietoon maakuntakaavan valmistelussa käytetystä aineistosta sekä puutteellisiin tietoihin Saarenkylän rantojen pengerryksen toimivuudesta tulvasuojelukeinona.

Maakuntakaavan valmisteluaineistona Kemihaaran aluetta koskevan kaavamerkinnän osalta on ollut tulvariskien valmistelussa syntynyt selvitys- ja asiakirja-aineisto. Valitukseen liitetyssä Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelman vuosille 2016–2021 valmistelussa on selvitetty kaikki vaihtoehdot, minkä seurauksena säännöstelytilavuuden lisääminen Kemijärven yläpuolella on jäänyt ainoaksi vaihtoehdoksi. Muuta toteuttamiskelpoista vaihtoehtoa ei ole olemassa. Valitukseen liitetyn Lapin liiton maakuntakaavan valmistelua varten teettämän selvityksen (Monitoimialtaan vaihtoehdot, Kemijoki Oy, 18.1.2011) mukaan vaihtoehtoista paikkaa Kemihaaran altaalle ei ole olemassa.

Rovaniemen tulvariskialueen pengertäminen on hypoteettinen vaihtoehto. Maakerrokset läpäisevät vettä ja pengerrystä pidetään sen vuoksi toteuttamiskelvottomana. Valittajien mukaan valitukseen liitetty Geologian tutkimuslaitoksen lausunto Saarenkylän maaperän vedenläpäisykyvystä viittaa samaan.

Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa mainittu vaihtoehto VE3 Kemijärven säännöstelytilavuuden nostamisesta on tutkittu, mutta hylätty tulvasuunnittelun yhteydessä. Vaihtoehtoa VE3 ei voida pitää luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin tarkoittamana vaihtoehtona, koska sellainen ei voi olla hypoteettinen, tulvaryhmän tutkimuslinjana ollut teoreettinen vaihtoehto, joka on katsottu ihmisten terveyden ja turvallisuuden vaarantamisen ja yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden näkökulmasta toteuttamiskelvottomaksi.

EU:n jäsenmaiden on otettava huomioon unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö. Jos luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetusta vaihtoehdottomuutta koskevasta tulkinnasta ei ole tähän tapaukseen soveltuvaa oikeuskäytäntöä, korkeimman hallinto-oikeuden tulee pyytää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisua.

3. C on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan ja asia palautetaan valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksensa tueksi C on esittänyt muun ohella seuraavaa:

C asuu Rovaniemen kaupungissa Rantavitikalla. Erittäin harvinainen, mutta mahdollinen suurtulva on peittänyt alueen vuonna 1859 ja lähes yhtä suuri tulva on ollut vuonna 1910. EU:n tulvadirektiivi edellyttää ilmaston muutoksen huomioon ottamista tulvariskien hallinnassa. Ilmaston muutoksen ennakoidaan lisäävän lumen sadantaa Lapissa ja suurtulvien esiintymistä Kemijoella. Valtioneuvoston päätös loukkaa C:n oikeutta ja etua, koska valtioneuvoston kielteinen päätös asiassa ei anna mahdollisuutta tulvariskien hallintalain edellyttämiin toimiin.

Ympäristöministeriö on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa on esitetty valitusten ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Menettely

Valtioneuvoston päätöksen valmistelussa on ollut kysymys ympäristöministeriön toimialaan kuuluvasta asiasta. Luonnonsuojelu ja alueiden käyttö kuuluvat ympäristöministeriön toimialaan valtioneuvoston ohjesäännön 24 §:n mukaisesti. Luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin mukaisessa päätöksessä on keskeisenä ratkaistavana olevana kysymyksenä, voidaanko ja millä edellytyksin sallia Natura 2000 -alueeseen kohdistuvan luvan myöntäminen tai suunnitelman vahvistaminen sen kielteisistä vaikutuksista huolimatta, ja mikäli näin päätettäisiin, millaisia korvaavia toimia olisi määrättävä Natura 2000 -verkoston yhtenäisyyden säilyttämiseksi. Kyse on keskeisesti luonnonsuojeluun liittyvien tavoitteiden turvaamisesta luontodirektiivin säätelemien menettelyjen ja velvoitteiden puitteissa. Luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin mukaisen päätöksen valmistelu on sen vuoksi hankkeesta tai suunnitelmasta riippumatta aina ympäristöministeriön vastuulla. Samoin on luonnonsuojelulain
66 §:n 2 momentissa ja valtioneuvoston ohjesäännön 7 §:n 1 kohdassa säädetyn johdosta selvää, että asiaa ei ratkaista vain ympäristöministeriön sisäisessä käsittelyssä, vaan valtioneuvoston yleisistunnossa. Asiassa on menetelty näin asian oltua päätettävänä valtioneuvoston yleisistunnossa 1.2.2018, jota koskevat päätösesitykset perustelumuistioineen on sääntöjen edellyttämällä tavalla jaettu ennakkoon kaikille ministeriöille.

Vaikka asiassa onkin ensisijaisesti kysymys siitä, voidaanko ympäristöministeriön toimialaan kuuluvan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen suunnitelman hyväksymisessä soveltaa ympäristöministeriön toimialaan kuuluvan luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentissa säädettyä poikkeuksellista menettelyä, asialla sinänsä on yhteys myös vesitalousasioihin, jotka kuuluvat maa- ja metsätalousministeriön toimialaan. Lapin liiton maakuntakaavaehdotukseen sisällytetyn, tekojärveä koskevan W-1 -merkinnän tarkoituksena on ollut mahdollistaa tulvasuojeluun liittyvän säännöstelyaltaan rakentaminen.

Tämän vuoksi valtioneuvoston päätöksen valmistelussa on seikkaperäisesti perehdytty maa- ja metsätalousministeriön johdolla ja ohjauksessa laaditun Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmaan ja sen valmisteluun. Ympäristöministeriön käytettävissä ovat olleet tuon suunnitelman laadinnassa laaditut dokumentit, kuten esimerkiksi Kemijoen tulvaryhmän ehdotus suunnitelmaksi liitteineen sekä tulvaryhmän kokouspöytäkirjat. Ympäristöministeriöllä on ollut kirjallisiin dokumentteihin perustuva kattava kuva siitä, millaisia vaihtoehtoja tulvasuunnitelman valmistelussa on ollut esillä, eikä asian valmistelussa ole ollut tarpeen olla yhteistyössä tai pyytää lisäselvitystä maa- ja metsätalousministeriöstä tai muualta.

Maakuntakaavan valmistelussa on kaavaselostuksessa esitetyn mukaisesti tukeuduttu tulvariskien hallintasuunnitelmaehdotuksessa omaksuttuun ratkaisuun säännöstelyaltaasta. Ympäristöministeriössä on katsottu tämän ehdotuksen valmistelussa esitetyn aineiston olleen kattavasti ministeriön käytössä. Lapin liiton teettämässä Natura-vaikutusten arvioinnissa on esitetty vaihtoehtojen tarkasteluna vertailu kolmeen muuhun allasvaihtoehtoon. Tarkastelussa on kyse Kemijoki Oy:n vuonna 2011 Lapin liitolle laatimasta selvityksestä ”Kemijoen monitoimiallas, allasvaihtoehdot tulvatorjuntaan”. Myös tämä dokumentti on ollut asiaa valmisteltaessa ympäristöministeriön käytettävissä. Ministeriön käytettävissä on ollut kattava aineisto ja selvitys hakemuksen perusteina olevista tosiseikoista liittyen vaihtoehtojen tarkasteluun, eikä lisäselvitysten hankkiminen sen vuoksi ole ollut tarpeellista.

Ympäristöministeri on katsonut edellä esitetyn perusteella, ettei valituksissa esitetyille menettelyä koskeville väitteille ole perusteita.

Päätöksen oikeudelliset reunaedot

Päätöksen lähtökohtana ei ole ollut ”absoluuttisen” vaihtoehdottomuuden osoittaminen tai kyseisen kriteerin asettaminen ylitse muiden ennakollisesti ratkaistavaksi asiaksi. Päätöksessä ei myöskään ole lähdetty siitä, että vaihtoehtojen tarkastelun olisi tullut olla osa vaikutusten arviointia. Se, että komission lausuntokäytännössä on luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisia kriteereitä käsitelty kokonaisuutena, on luonnollinen seuraus siitä, että kyseiseen lausuntomenettelyyn päätyvät vain ne hankkeet, joissa jäsenmaa on jo katsonut kaikkien edellytysten täyttyvän. Ratkaisussa, jossa kansallinen viranomainen päätyy kielteiseen lopputulokseen sen vuoksi, ettei vaihtoehdottomuutta koskeva edellytys täyty, ei ole tarpeen pyytää komission lausuntoa. Näin ollen sellaiset tapaukset, joissa kansallinen viranomainen on katsonut, ettei poikkeuksen soveltamiselle ole edellytyksiä jonkin kriteerin jäädessä täyttymättä, eivät ole päätyneet komission lausuttaviksi.

Valituksessa referoidun artikkelin kirjoittajan johtopäätökset ovat valittajan näkemyksestä poiketen olleet, että Saksassa poikkeusten soveltamisesta on muodostunut valtiollisessa infrastruktuurin kehittämisessä vakiokäytäntö, joka ei itse asiassa ole sopusoinnussa suojelutavoitteiden kanssa, ja että poikkeukset vaarantavat luontodirektiivin tavoitteita. Kirjoittaja epäileekin vahvasti Saksan tulkintojen direktiivinmukaisuutta ja katsoo, että muiden jäsenmaiden ei tulisi epäröimättä omaksua Saksan tulkintoja. Ympäristöministeriö on katsonut, että valittajan esiin tuomat seikat Saksan noudattamista käytännöistä eivät anna aihetta arvioida päätöstä uudelleen.

Rovaniemen kaupunki on perustellut vaihtoehtotarkastelun toissijaisuutta muun muassa viittaamalla luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan ja kansallisen säännöksen sanamuotoon, jossa vaihtoehtojen puuttuminen mainitaan viimeisenä. Ympäristöministeriö on todennut, että käännöksistä riippuen asia on ilmaistu eri kielissä eri tavoin. Sekä englannin- että ranskankielisissä teksteissä järjestys on päinvastainen ja vaihtoehtojen puuttumista koskeva edellytys mainitaan niissä ensimmäisenä. Ministeriö on katsonut, ettei asian tulkinnassa ole relevanttia panna painoa säännöksen sanamuodolle tai edellytysten esittämisjärjestykselle, koska kyse on edellytyksistä, joiden on joka tapauksessa täytyttävä samanaikaisesti.

Valituksenalaisen valtioneuvoston päätöksen ratkaisussa on looginen järjestys ollut tutkia ensimmäiseksi vaihtoehdottomuuden kriteeriä. Kunkin kriteerin samanaikainen täyttyminenhän on edellytyksensä sille, että asiassa voitaisiin päätyä myönteiseen ratkaisuun. Kielteiseen ratkaisuun on sen sijaan päädyttävä, mikäli jokin niistä ei täyty. Tällöin muiden kriteereiden perusteellinen käsittely ja tutkiminen ei ole asian ratkaisun kannalta mielekästä, koska yhdenkin edellytyksen täyttymättä jääminen johtaa kielteiseen ratkaisuun.

Kuten valtioneuvoston käsittelyn esittelymuistiossa on kuvattu, myös oikeuskirjallisuudessa on laajalti katsottu, että edellytysten harkinnassa on ensin tutkittava, onko hankkeelle vaihtoehtoja. Luonnonsuojelulain kommentaariteoksessa on todettu, että ”valtioneuvoston on siis ensin tutkittava, onko hankkeelle vaihtoehtoja. Jos on olemassa vaihtoehto, joka heikentää suojeltuja luonnonarvoja vähemmän, hankkeen/suunnitelman toteuttamista ei voida sallia.” Vastaavasti teoksessa Ympäristöoikeus on todettu: ”Edellytyksiä harkittaessa on ensin tutkittava vaihtoehtoisten toteuttamistapojen mahdollisuudet”. Lisäksi teoksessa Luonnonsuojeluoikeus on todettu, että ”Yleisedellytyksenä on, että hankkeelle tai suunnitelmalle ei ole vaihtoehtoa. Vaihtoehdon olemassaolo on ehdoton este hankkeen tai suunnitelman sallimiselle,” ja että ”valtioneuvoston päätöstä hankkeen merkityksestä yleisen edun kannalta ei voi tehdä, jos sille on olemassa vaihtoehto.”

Vaihtoehdottomuuden arvioinnista

Jäsenmaan on poikkeussäännöstä soveltaessaan pystyttävä asianmukaisesti ja uskottavasti perustelemaan luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa määriteltyjen reunaehtojen täyttyminen. Vaihtoehtojen puuttumista koskevan edellytyksen osalta on EU:n tuomioistuin todennut ratkaisussa C-239/04 (kohdat 36–40), jossa oli kysymys moottoritien vaihtoehtoisista linjauksista, jäsenmaan toimineen direktiivin vastaisesti, kun se ei ollut osoittanut, ettei vaihtoehtoisia ratkaisuja ole. Jäsenmaan viranomaiset olivat tutkineet ja hylänneet useita erityissuojelualueen läpi kulkevia linjauksia, mutta vaihtoehtoja, joita ei komission toimittamien tietojen perusteella voitu ensi näkemältä sulkea pois, vaikka ne voisivatkin aiheuttaa tiettyjä vaikeuksia, ei ollut tutkittu.

Edellä mainitun ratkaisun perusteella on todettavissa, että kaikki relevantit vaihtoehdot on tutkittava ja vaihtoehdottomuus on kyettävä todentamaan. Komission ei ole ollut tarpeen osoittaa vaihtoehtoista ratkaisua, vaan sen on vain tullut esittää perustellut epäilyt siitä, että jäsenmaa ei ole noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohtaa. Valituksen kohteena olevan päätöksen valmistelun kannalta on sen vuoksi ollut tarpeen tarkastella erityisesti kysymystä siitä, onko maakuntakaavaehdotuksesta ja siinä olevan vesialue/tekoallasmerkinnän taustalla olevan tulvariskien hallintasuunnitelmasta ja niiden valmisteluaineistoista uskottavasti ja dokumentoidusti nähtävissä, että tulvasuojelun toteuttamiselle Kemihaaran altaan rakentamisen avulla ei ole varteenotettavia vaihtoehtoja.

Aineistoa tutkittaessa on käynyt ilmi useita selviä viitteitä siitä, että vaihtoehtojen puuttuminen voitaisiin tehokkaasti kyseenalaistaa ja päinvastoin katsoa sellaisten olevan perustellusti olemassa. Ympäristöministeriö on huomauttanut tässä yhteydessä, että jäsenmaan on raportoitava EU:n komissiolle luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisen poikkeusmenettelyn soveltamisesta ja sen perusteista.

Tulvariskien hallintasuunnitelmaan sisältyvästä vaihtoehtojen vertailusta (Kemijoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelma vuosille 2016 – 2021, s. 67) ensinnäkin ilmenee, että Kemihaaran tekoallas vaihtoehdolla on arvioitu olevan pysyviä kielteisiä vaikutuksia virtavesikalastoon, jokikalastukseen ja luontoarvoihin sekä erittäin suurta paikallista haittaa porotalouteen. Vaihtoehdolla VE3 näitä vaikutuksia ei olisi. Nyt käsiteltävänä olevan päätöksen kannalta keskeisen vaihtoehtojen punninnan näkökulmasta relevantein merkitys on luontoarvoihin kohdistuvilla vaikutuksilla. Tekoallas merkitsisi maakuntakaavan valmistelun yhteydessä laaditun Natura-arvioinnin mukaan noin 5 000 hehtaarin laajuisella alueella Natura 2000 -alueen suojeluperusteina olevien sekä luontodirektiivin että lintudirektiivin mukaisten luontoarvojen kannalta oleellisten ominaispiirteiden pysyvää ja peruuttamatonta tuhoutumista. Vaihtoehdolla VE3 sen sijaan ei olisi Natura 2000 -verkostoon kohdistuvia vaikutuksia lainkaan.

Toteutettavuus on allasvaihtoehdossa arvioitu vaikeaksi, vaihtoehdossa VE3 kohtalaiseksi. Altaan rakentamiskustannuksiksi on arvioitu noin 250 miljoonaa euroa, VE3:n toimenpiteiden kustannuksiksi noin 6–8 miljoonaa euroa.

Tulvasuojeluhyötyjen osalta molemmilla vaihtoehdoilla todetaan kyseisessä asiakirjassa saavutettavan suojaus erittäin harvinaisen 1/250a tulvan tilanteessa. Altaan todetaan olevan hyödyltään varma ja vähentävän tulvariskiä koko alapuolisella vesistöalueella. VE3:n todetaan olevan melko varma, aiheuttavan tilapäistä tulvan leviämisalueen laajenemista Kemijärvellä ja Olkkajärvellä sekä vähentävän tulvariskiä alapuolella.

Asiakirjassa todetaan edelleen, että tulvaryhmän mielestä allasvaihtoehto on tulvasuojelullisesti ja rahoituksellisesti paras vaihtoehto ja tuottaa energiahyötyjä. Ongelmiksi todetaan pitkät lupaprosessit ja ympäristön muutokset. Myös VE3:n todetaan täyttävän tulvaryhmän asettamat tavoitteet, mutta aiheuttavan maisemahaittoja ja herättävän vastustusta.

Tulvaryhmän jatkotyössä on päätetty eräiden toimenpiteiden jättämisestä pois suunnitelmasta. Tulvapenkereiden rakentaminen Rovaniemelle suojaustasoon 1/100a, joka oli osa VE3:n toimenpiteitä, jätettiin pois, koska sen hyväksyttävyyttä pidettiin huonona ja toteuttamista olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen haasteellisena. Kemijärven varastotilavuuden kasvattaminen, joka oli toinen VE3:n toimenpiteistä, sisältyi vielä 11.8.2014 pidetyn kokouksen päätöksen mukaisesti toissijaisena toimenpiteenä suunnitelmaan. Kuulemisen jälkeen tästä toimenpiteestä luovuttiin kokouksessa 17.6.2015.

Kyseisen kokouspöytäkirjan mukaan puheenjohtajan tekemän poistoesityksen perusteena oli, että vaihtoehto on huono, koska siinä padotaan vettä Kemijärven kaupungin tuntumaan ja lisätään tulvariskiä Kemijärvellä. Lisäksi toimenpidettä vastustetaan erityisesti Kemijärvellä. Lapin ELY-keskuksen edustajan esitettyä, että Kemijärven patojen korottaminen jätettäisiin suunnitelmaan toissijaisena toimenpiteenä, ehdotuksista äänestettiin. Äänten mennessä tasan päätökseksi syntyi puheenjohtajan kannattama esitys.

Lopulliseen tulvaryhmän esitykseen liittyivät Lapin ELY-keskuksen ja Savukosken kunnan edustajien eriävät mielipiteet. Valtioneuvoston päätöksessäkin referoitu, Lapin ELY-keskuksen eriävä kanta oli tulvariskien hallinnan tavoitteiden osalta seuraava: ”Lapin ELY-keskus katsoo, ettei suunnitelmassa esitetylle 1/250a tavoitetasolle asuinrakennusten osalta ole perusteita olemassa ja siksi tavoitetaso tulisi asettaa jokaisella tulvariskialueella asuinrakennusten suojaamisen osalta 1/100a. Perustelu (Lapin ELY-keskuksen lausunto tulvariskien hallintasuunnitelmasta 31.3.2015): Suunnitelmassa Rovaniemen ja Kemijärven osalta asetettu tulvariskien hallinnan tavoitetaso 1/250a on ristiriitainen alueidenkäy-töllisestä näkökulmasta, koska viime vuosina on muun muassa Lapissa laadituissa kaavoissa ja lupamenettelyissä rakentamiskorkeudet on suhteutettu kerran sadassa vuodessa toistuviin (1/100a) tulviin nähden. Tältä osin tavoitetilan tulisi jatkossa heijastua Rovaniemen ja Kemijärven kaavoitukseen ja muuhun alueiden käytön suunnitteluun. Hallintasuunnitelmaan asetettu tavoite poikkeaa valtakunnallisesti muilla merkittävillä tulvariskialueilla asetetuista tavoitetasoista. Suunnitelmassa asetettu tavoite suojella asuinrakennukset erittäin harvinaisilta (1/250a) tulvilta vaikeuttaa suunnitelman toteuttamista ja tosiasiallista tulvariskeiltä suojautumista. Jos tavoitetaso olisi 1/100a tulva, tulvasuojelu voitaisiin toteuttaa laajemmalla ja helpommin toteutettavalla toimenpidevalikoimalla.”

Tulvariskien hallinnan toimenpiteiden osalta Lapin ELY-keskus totesi eriävässä mielipiteessään lisäksi seuraavaa: ”Kemijoen tulvaryhmä päätti kokouksessaan 17.6.2015 poistaa ”Kemijärven varastotilavuuden kasvattaminen” -toimenpiteen Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelmasta. Lapin ELY-keskus katsoo, että Kemijärven varastotilavuuden kasvattaminen -toimenpide tulee palauttaa suunnitelmaan ensisijaiseksi toimenpiteeksi. Perustelu: ELY-keskuksen näkemyksen mukaan Kemijärven varastotilavuuden kasvattaminen -toimenpiteen poistaminen Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelmasta aiheuttaa tilanteen, jossa tosiasiallinen tulvariskien hallinta vaarantuu ja mahdollisesti estyy kokonaan. Kemijärven varastotilavuuden kasvattaminen –toimenpide on nopeasti toteutettavissa oleva tulvasuojelun toimenpide, jolla on todettu olevan vähäiset haitalliset ympäristövaikutukset, eikä se vaaranna vesienhoidon ympäristönhoidon tavoitteiden saavuttamista. Toimenpidettä edistetään joka tapauksessa patoturvallisuuslain mukaisena patojen korottamisena, jonka suunnittelu on käynnissä. Patojen korottamisen myötä Kemijärven tulvariskialue voidaan esittää poistettavaksi tulevissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa. Kemijoen tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetyn toimenpiteen Vesien pidättäminen valuma-alueella uudella säännöstelyaltaalla toteuttaminen saattaa viivästyä ja mahdollisesti myös estyä muun muassa Naturaan ja vesienhoitoon liittyvistä seikoista johtuen. Kyseisen toimenpiteen toteuttamisen aikajänne tulee joka tapauksessa olemaan niin pitkä (suunnitelmassa arvioitu noin 18 vuotta), ettei toimenpide vastaa lähitulevaisuuden tulvasuojelun tarpeisiin.”

Harkittaessa kysymystä siitä, voidaanko katsoa olevan uskottavasti perusteltua, ettei Kemihaaran altaalle ole muita vaihtoehtoja tulvasuojelun toteuttamiseksi, edellisen kannanoton painoarvoa lisää se, että sen jättänyt tulvaryhmän jäsen toimii Lapin ELY-keskuksen johtavana vesitalousasiantuntijana.

Kaikkiin vaihtoehtoihin liittyy vastustusta. Kemijärven, Savukosken ja Pelkosenniemen kunnat ovat esittäneet, että maakuntakaavasta poistetaan Kemihaaran allasta koskevat merkinnät. Vaihtoehtoihin liittyy myös erilaisia, toistaiseksi ratkaisemattomia epävarmuustekijöitä esimerkiksi luparatkaisuihin liittyen. Kemihaaran allasvaihtoehdon tyyppinen ja samaa aluetta koskeva tekojärven ja vesivoimalaitoksen rakentamishanke on aikaisemmin ollut oikeusasteiden käsiteltävänä ja tullut hylätyksi.

Valtioneuvoston tehtävänä ei ole kaikkien valituksissa mainittujen toteuttamiseen liittyvien hankaluuksien tai muiden epävarmuuksien ja toimenpiteiden yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävien kysymysten selvittäminen ennakkoon. Käytettävissä olleet dokumentit ja selvitykset ovat olleet riittäviä hakemuksessa esitetyn asian ratkaisemiseksi.

Kaiken edellä esitetyn perusteella asiassa ei voida päätyä EU:n oikeuskäytännön edellyttämään johtopäätökseen siitä, että vaihtoehdon puuttuminen olisi dokumentoidusti todennettavissa. Edellä kuvatut tulvariskien hallintasuunnitelman valmisteluun liittyneet vaiheet ja kirjaukset pikemminkin kertovat siitä, että vaihtoehtoja on olemassa niin tavoitetason asettamisen kuin toimenpiteiden osalta. Lopulliseen hallintasuunnitelmaesitykseen sisältyneet toimenpiteet vaikuttavat valikoituneen lähinnä hallinnollisten päätösten seurauksena. Oikeuskirjallisuudessa eräät asiantuntijat ovat katsoneet, ettei hallinnollisen elimen mielipiteen voida katsoa tekevän jotain vaihtoehtoa poissuljetuksi.

Ministeriö on katsonut, että vaihtoehdottomuutta ei ole valtioneuvoston päätöksessä arvioitu väitetyllä tavalla virheellisesti. Valtioneuvoston yleisistunnon ratkaisu asiassa on perustunut asianmukaiseen luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin soveltamiseen ja tulkintaan sekä oikeuskäytännön noudattamiseen. Valtioneuvoston on ollut asiakirjoista ilmenneiden seikkojen pohjalta perusteltua hylätä luonnonsuojelulain 66 §:n mukaista suunnitelman hyväksymisen sallimista koskeva hakemus, koska vaihtoehtojen puuttumista koskeva vaatimus ei asiassa täyty.

Lapin liitolle on varattu tilaisuus antaa vastine valitusten ja ympäristöministeriön lausunnon johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Rovaniemen kaupunginhallitus on antanut ympäristöministeriön lausunnon johdosta vastaselityksen.

Kaupunginhallitus on katsonut ympäristöministeriön lausunto huomioon ottaen, että asiassa on tarve ennakkoratkaisun pyytämiselle Euroopan unionin tuomioistuimelta. Asian ratkaiseminen edellyttää unionin tuomioistuimen kannanottoa luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamisesta.

Ympäristöministeriön kannan, johon valituksenalainen valtioneuvoston päätös on perustunut, johdosta kyse on uudesta luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohtaa koskevasta tulkintakysymyksestä. Asiassa tulisi saattaa unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi se, tuleeko luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan edellytyksiä tarkastella yksittäin ja tietyssä järjestyksessä (vrt. artiklan 3 ja 4 kohtien soveltamista koskeva oikeuskäytäntö). Tulkintakysymyksestä ei ole aiempaa oikeuskäytäntöä ja tulkintaan liittyy valituksessa viitattu komission käytäntö, Saksan käytäntö ja komission ohje huomioiden varteenotettavia epäilyjä. Lisäksi asian ratkaisemisella on yleistä merkitystä unionin oikeuden yhtenäisen soveltamisen kannalta, sillä luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan soveltamisedellytysten ja -kynnyksen tulisi olla eri jäsenvaltioissa yhtenevät. Valituksessa esitetyn soveltamiskäytännön perusteella näin ei tällä hetkellä ole.

Lisäksi asiassa saattaa olla perusteltua pyytää ennakkoratkaisua 6 artiklan 4 kohdan mukaisen vaihtoehdon määrittelemisestä. Kaupungin näkemyksen mukaan vaihtoehdottomuutta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon vain sellaiset hankevaihtoehdot, joilla päästään asetettuihin tavoitteisiin ja jotka ovat tosiasiallisesti toteuttamiskelpoisia. Koska asiasta ei kuitenkaan ole yksiselitteistä aiempaa oikeuskäytäntöä, voi tulkintakysymyksen saattaminen tuomioistuimen ratkaistavaksi olla perusteltua.

Asiassa tulisi pyytää unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua seuraavista kysymyksistä:

1) Tuleeko luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisten edellytysten täyttymistä tarkastella vaiheittain, yksittäinen kriteeri kerrallaan ja jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä,

2) Voiko jäsenvaltio vapaasti päättää, missä järjestyksessä kyseisiä kriteereitä on tarkasteltava,

3) Tuleeko jäsenvaltion ottaa luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaista vaihtoehdottomuutta arvioidessaan huomioon myös sellaiset hankevaihtoehdot, joilla ei saavuteta hankkeelle alun perin asetettuja tavoitteita tai jotka eivät ole teknis-taloudellisista syistä toteuttamiskelpoisia.

Kaupunginhallitus on lisäksi muun ohella esittänyt, että asiassa ei ole tarpeen arvioida tai osoittaa, onko tulvasuojelun tavoitteet mahdollista saavuttaa, jos tavoitteita muutetaan. Vaihtoehdottomuuden osalta ei ole tarpeen eikä edes oikeudellisesti perusteltavissa ottaa kantaa mahdollisuuksiin tulvasuojelun järjestämisestä suojaustasolla 1/100a. Valtioneuvoston toimivaltaan ei kuulu maakuntakaavan tai tulvasuojelun tavoitteiden määrittely tai asettaminen. Valtioneuvoston päätöksen valmistelun kannalta on tarpeen tarkastella, onko maakuntakaavaehdotuksesta ja siinä olevan vesialue/tekoallas-merkinnän taustalla olevan tulvariskien hallintasuunnitelmasta ja niiden valmisteluaineistosta uskottavasti perusteltavissa, että tulvasuojelulle ei ole vaihtoehtoja. Arvioinnissa tulee siten tarkastella kaavaehdotuksen mukaista vaihtoehtoa ja vaihtoehtoa VE3. Asiassa tehty valmistelutyö huomioon ottaen on epätodennäköistä, että olisi olemassa osoitettavissa muuta edellytyksiltään ja tavoitteiltaan vastaavaa vaihtoehtoa. Asiassa ei ole arvioitavana se, voitaisiinko tulvasuojelun tavoitteet saavuttaa asettamalla tavoitteet uudelleen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen ympäristöministeriön lausunnon johdosta.

C on antanut vastaselityksen ympäristöministeriön lausunnon johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja B:n sekä C:n valituksia.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin Rovaniemen kaupunginhallituksen sekä Saarenkylän Omakotiyhdistys ry:n ja Rantaviirin Asukasyhdistys ry:n valituksista tutkinut asian.

2. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

3. Valitukset hylätään.

4. Rovaniemen kaupunginhallituksen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin mukaan valitusoikeus on niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Muissa kuin korvausta koskevissa asioissa valitusoikeus on myös asianomaisella kunnalla. Muissa kuin korvausta sekä 31 §:n ja 48 §:n 2 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa koskevissa asioissa on valitusoikeus myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskevasta valtioneuvoston päätöksestä on valitusoikeus myös mainitunlaisella valtakunnallisella yhteisöllä ja maanomistajien etua valvovalla valtakunnallisella yhteisöllä.

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lapin liiton luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin mukaisen hakemuksen Kemihaaran osalta. Valtioneuvoston päätös, jolla on hylätty Lapin liiton hakemus, ei voi vaikuttaa A:n ja B:n eikä C:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla. Valittajina olevilla yksityishenkilöillä ei ole mainittu säännös huomioon oikeutta muullakaan perusteella valittaa valtioneuvoston päätöksestä. Valitukset on heidän osaltaan näin ollen jätettävä tutkimatta.

2. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

3.

Menettelyvirheitä koskevat valitusperusteet

Ympäristöministeriön toimivaltaa ja ministeriöiden yhteistyötä koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken säädetään lailla tai valtioneuvoston asetuksella.

Saman pykälän 2 momentin mukaan ministeriöt toimivat tarpeen mukaan yhteistyössä asioiden valmistelussa. Yhteistyön järjestämisestä vastaa se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu.

Valtioneuvoston ohjesäännön 7 §:n 1 momentin mukaan ohjesäännön 3–6 §:ssä säädettyjen asioiden lisäksi valtioneuvoston yleisistunto käsittelee ja ratkaisee muun muassa 1 kohdan mukaan valtioneuvostosta annetussa laissa tai muussa laissa yleisistunnon ratkaistavaksi säädetyt asiat.

Ohjesäännön 10 §:n 1 momentin mukaan asian käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan se pääosaltaan kuuluu.

Ohjesäännön 24 §:n 3 kohdan ympäristöministeriön toimialaan kuuluu luonnonsuojelu.

Ohjesäännön 19 §:n 8 kohdan mukaan maa- ja metsätalousministeriön toimialaan kuuluu vesitalous.

Oikeudellinen arviointi

Rovaniemen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut valituksenalaisen päätöksen kumoamista ja asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi sillä perusteella, että valtioneuvoston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä sen vuoksi, että asian valmistelussa on laiminlyöty valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettu yhteistyö vesitalousasioista vastaavan maa- ja metsätalousministeriön kanssa maakuntakaavahankkeeseen liittyvän vesitaloudellisen elementin vuoksi. Koska maakuntakaavahanke liittyy molempien ministeriöiden toimialaan, valituksenalainen päätös olisi pitänyt valituksen mukaan esitellä ja muutoinkin valmistella yhdessä maa- ja metsätalousministeriön kanssa.

Valituksenalaisessa luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin mukaisessa asiassa on ratkaistavana kysymyksenä ollut, voidaanko ja millä edellytyksillä sallia Natura 2000 -alueeseen kohdistuvan suunnitelman vahvistaminen. Asiassa on kysymys luonnonsuojeluun liittyvästä kysymyksestä. Luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentissa tarkoitetun asian valmistelu on kuulunut valtioneuvoston ohjesäännön 24 §:n 3 kohdan mukaan ympäristöministeriön toimialaan ja siten ympäristöministeriön toimivaltaan. Luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentti ja valtioneuvoston ohjesäännön 7 §:n 1 momentti huomioon ottaen valituksenalaisen asian ratkaiseminen on tullut käsitellä valtioneuvoston yleisistunnossa, niin kuin on tapahtunutkin. Asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, että ympäristöministeriön olisi katsottava asian valmistelussa laiminlyöneen valtioneuvostosta annetun lain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetun ministeriöiden välisen yhteistyön.

Asian selvittämistä koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset ja niiden perusteluja

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Saman pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta todetaan 31 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa 1 momentin kohdalla muun muassa, että ”ehdotuksen tarkoituksena on korostaa virallisperiaatteen noudattamista ja pyrkimystä aineellisen totuuden saavuttamiseen asettamalla viranomaisen velvollisuudeksi huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Asian riittävällä selvittämisellä tarkoitettaisiin sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Selvittämisen asianmukaisuus puolestaan korostaisi viranomaiselle kuuluvaa menettelyjohtovaltaa ja huolellisuutta selvitysten hankkimisessa. Viranomainen voisi hankkia selvityksiä itse viran puolesta toisilta viranomaisilta tai se voisi pyytää selvitystä asianosaiselta. Viranomainen voisi myös pyytää ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Selvitysten laajuus ja tarve tulisi harkita tapauskohtaisesti.”

Perustelujen mukaan ”pykälän 2 momentissa säädettäisiin asianosaisen selvitysvastuusta. Asianosaisen ja viranomaisen välistä selvitysvastuun jakautumista on pidetty osin epäselvänä ja tulkinnanvaraisena. Selvitystehtävien jakautuminen riippuu käytännössä lähinnä siitä, minkä intressin toteuttamista selvitys eniten edistää. Velvoittavien hallintopäätösten kohdalla selvitysvastuu on pääsääntöisesti viranomaisella, kun taas edunsuovan päätöksen ollessa kyseessä intressi on tavallisesti asianosaisella. Toisaalta esimerkiksi laajavaikutteisissa lupa-asioissa, joissa on ristiriitaisten intressien haltijoina eri asianosaistahoja, viranomaisen velvollisuus asian selvittämiseen kasvaa.

Asian ratkaisemisen kannalta on tärkeää, että viranomainen ymmärtää asianosaisen tahdon oikein. Tämän vuoksi viranomaisen on saatava tietoonsa asianosaisen esittämän vaatimuksen sisältö sekä tunnettava ne perusteet, joihin asianosainen vetoaa. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaankin otettavaksi nimenomainen säännös asianosaisen velvollisuudesta esittää selvitystä vaatimuksensa perusteista. Ehdotuksen tarkoituksena on lisätä asianosaisen oma-aloitteisuutta selvitysten esittämisessä. Säännös ei kuitenkaan merkitsisi muutosta virallisperiaatetta koskevaan pääsääntöön, jonka mukaan viranomaisen menettelyjohdolliseen velvollisuuteen kuuluu tarpeen mukaan ohjata asianosaista asian ratkaisemiseksi tarvittavien tietojen esittämiseen. Asianosaisella ei aina ole selvää käsitystä siitä, mitkä selvitykset ja tosiseikat ovat olennaisia asian ratkaisun kannalta. Lisäksi oikeussäännösten sisällön ymmärtäminen saattaa tuottaa vaikeuksia. Selvittämistehtävän suorittaminen riippuu käytännössä suurelta osin siitä, miten asianosainen täyttää oman selvitysvelvollisuutensa. Jos asianosainen ei oma-aloitteisesti toimita asian ratkaisemiseksi riittävää selvitystä, viranomaisen tulisi osoittaa, mitä lisäselvitystä asiassa on esitettävä. Viranomainen voisi myös pyytää asianosaista täsmentämään tai selkeyttämään asiaan liittyviä vaatimuksiaan.”

Oikeudellinen arviointi

Rovaniemen kaupunginhallitus on valituksessaan katsonut, että valtioneuvosto ei ole huolehtinut asian riittävästä selvittämisestä hallintolain 31 §:n edellyttämällä tavalla sen vuoksi, että hakijalle ei ole varattu tilaisuutta selvityksen esittämiseen hakemuksesta esitetystä vaihtoehtojen tarkastelusta. Koska Lapin liiton käsitys on ollut, että hakemuksessa ei ole puutteita vaihtoehtojen tarkastelun osalta tai muutoinkaan, olisi hakijan huomiota kaupunginhallituksen mukaan tullut kiinnittää päätöksessä väitettyyn puutteeseen koskien muiden vaihtoehtojen tarkastelua ja varata hakijalle mahdollisuus selvityksen esittämiseen ennen päätöksentekoa.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan asian valmistelussa ei ole jäänyt epäselvyyttä asian ratkaisemiseksi tarvittavista tiedoista ja selvityksistä, joilla voidaan arvioida olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että asian valmistelussa olisi jäänyt epäselvyyttä Lapin liiton hakijana esittämän vaatimuksen sisällöstä sekä perusteista, joihin se on hakemuksessaan vedonnut. Poikkeusluvan hakijan tulee toimittaa hakemuksensa tueksi riittävää selvitystä hakemuksen hyväksymisen tueksi. Selvitystä on esitettävä myös siitä, että tiedossa olevien vaihtoehtojen toteuttamiseen liittyviä näkökohtia on asianmukaisesti arvioitu. Valtioneuvoston on näiden selvitysten ja muutoin asiassa käytettävien selvitysten perusteella ratkaistava, onko muita mahdollisia toimenpiteitä tehtävissä hakemuksessa tarkoitettujen päämäärien saavuttamiseksi. Valtioneuvoston ei ole ollut tarpeen varata hakijalle tilaisuutta lisäselvityksen antamiseen päätöksensä perusteluiden johdosta päätyessään hakemuksen hylkäämiseen.

Edellä todetun perusteella asiassa ei ole menetelty virheellisesti sillä perusteella, että hakijalle ei ole varattu tilaisuutta lisäselvityksen esittämiseen hakemuksesta esitetystä vaihtoehtojen tarkastelusta.

Luonnonsuojelulain 66 §:n virheellistä soveltamista koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Luonnonsuojelulain 61 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen saa hakea muutosta korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 2 momentinmukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Asiassa sovellettava luonnonsuojelulain 66 §:n säännös sekä luontodirektiivin (92/43/ETY) 6 artiklan 4 kohta samoin kuin EU:n komission luontodirektiivin 6 artiklan tulkintaa koskeva ohje (Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö, Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan soveltamisesta) kysymyksessä olevilta osin sekä päätöksessä viitattu yhteisöjen tuomioistuimen rikkomusasiassa antama tuomio C-239/04 (komissio v. Portugalin tasavalta) ilmenevät edellä valtioneuvoston päätöksen kohdasta Ratkaisun lähtökohdat.

Hallituksen esityksessä (HE 79/1996 vp) luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi todetaan luonnonsuojelulain 66 §:n 2 ja 3 momentin kohdalla yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa: ”Pykälän 2 ja 3 momentti määrittelevät luontodirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti, milloin lupa voidaan myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, vaikka se heikentäisikin Natura 2000 -verkostoon kuuluvan tai siihen ehdotetun alueen luonnonarvoja. Edellytyksenä on ensinnäkin, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä. Tällaisiksi syiksi luetellaan myös sosiaaliset ja taloudelliset syyt. Toinen edellytys on, että vaihtoehtoista ratkaisua ei ole.”

Oikeudellinen arviointi

Valtioneuvosto on päätöksellään hylännyt Lapin liiton hakemuksen Kemihaaran alueen osalta katsoen, että luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin edellytys vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttumisesta ei täyty.

Asiassa on siten Rovaniemen kaupunginhallituksen ja yhdistysten valituksista ratkaistava, onko maakuntakaavaehdotuksessa ja siinä olevien vesialuemerkinnän taustaselvityksissä uskottavasti selvitetty, että tulvasuojelun toteuttamiselle Kemihaaran altaan rakentamisen avulla ei ole vaihtoehtoista ratkaisua luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentissa hakemuksen hyväksymiselle asetetun edellytyksen mukaisesti.

Rovaniemen kaupunginhallitus on valituksessaan katsonut, että valtioneuvosto on valituksesta tarkemmin ilmenevät luontodirektiivin tulkintakäytäntöä koskevat perustelut huomioon ottaen soveltanut luonnonsuojelulain 66 §:ää virheellisesti. Valituksen mukaan mainitun pykälän 2 momentin mukaista vaihtoehtojen tarkastelua ei tulisi erottaa itsenäiseksi ja ennakolliseksi suhteessa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavien syiden arviointiin. Luontodirektiivissä tai sen täytäntöönpanoa koskevassa mainitussa kansallisessa säännöksessä ei myöskään ole valituksen mukaan tarkoitettu Natura 2000 -verkoston suojelun olevan ehdotonta.

Valtioneuvosto on päätöksessään kohdassa Valtioneuvoston päätöksen edellytykset todennut, että luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentissa tarkoitettu valtioneuvoston päätöksenteko on oikeudellisesti sidottua harkintaa, jonka ensimmäisen edellytyksenä on muun vaihtoehdon puuttuminen. Mikäli ensimmäinen edellytys täyttyy, on toiseksi harkittava, onko hankkeen toteuttamiselle olemassa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentissa tarkoitettu päätös voidaan tehdä kahdella edellytyksellä, joista kummankin tulee täyttyä samanaikaisesti. Poikkeaminen on 2 momentin mukaan sallittua erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, jollei vaihtoehtoista ratkaisua ole. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin mukaisessa edellytysharkinnassa yleisenä edellytyksenä on, että hankkeelle tai suunnitelmalle ei ole vaihtoehtoa. Valtioneuvoston päätöstä sallia suunnitelman hyväksyminen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä ei näin ollen voida tehdä, jos hankkeelle tai suunnitelmalle on olemassa vaihtoehto.

Kun molempien edellä esitettyjen edellytysten tulee täyttyä, valtioneuvostolla on mahdollisuus saadun selvityksen perusteella päättää, kumman edellytyksen osalta se lausuu päätöksessään ensin. Tässä tapauksessa hakemuksessa on esitetty sinänsä varteen otettavia seikkoja erittäin tärkeän yleisen kannalta pakottavasta syystä. Tutkimatta tämän edellytyksen olemassaoloa kuitenkaan tarkemmin on ollut perusteltua arvioida ensin vaihtoehtojen puuttumista, koska mahdollisista vaihtoehtoisista toimenpiteistä on ollut asiakirjoissa saatavissa myös muunlaista selvitystä kuin hakemuksessa on esitetty. Selvänä on pidettävä, että hankkeen tai suunnitelman tavoitteet vaikuttavat siihen, millaisten vaihtoehtoisten ratkaisujen olemassaolon arvioinnista on kysymys. Vaihtoehdon tulee olla toteutettavissa teknisesti ja taloudellisesti mielekkäästi hankkeessa ja suunnitelmassa tavoiteltua vastaavan päämäärän saavuttamiseksi. Sillä seikalla, onko kysymys mahdollisesti tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, ei kuitenkaan voi olla sinänsä ratkaisevaa merkitystä vaihtoehtojen toteuttamiskelpoisuuden arvioinnissa.

Tähän nähden ja kun kyseisen pykälän 2 momentin molempien edellytysten tulee joka tapauksessa samanaikaisesti täyttyä, jotta hakemukseen voitaisiin suostua, valtioneuvoston päätös ei ole lainvastainen kaupunginhallituksen valituksessa mainitulla edellytysten tutkimisjärjestystä koskevalla perusteella.

Lisäksi kaupunginhallitus ja yhdistykset ovat valituksissaan muun ohella katsoneet, että tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitetty vaihtoehto VE3 ei ole toteuttamiskelpoinen vaihtoehto maakuntakaavaehdotuksen mukaiselle Kemihaaran tekoaltaalle. Yhdistykset ovat valituksessaan muun ohella katsoneet, että valituksenalainen päätös perustuu lisäksi virheelliseen tietoon maakuntakaavan valmistelussa käytetystä aineistosta. Valituksen mukaan vaihtoehdot on maakuntakaavan valmistelussa selvitetty, jolloin säännöstelytilavuuden lisääminen Kemijärven yläpuolelle on jäänyt ainoaksi vaihtoehtoehdoksi.

Valituksenalaisen päätöksen kohdassa Ratkaisun lähtökohdat viitatun komission tulkintaohjeen mukaan vaihtoehtoisten ratkaisujen arviointi kuuluu toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle. Mainittu tulkintaohje on korvattu olennaisesti nyt käsiteltävän kysymyksen osalta samansisältöisellä ohjeella (Commission notice, 21.11.2018 (2018) 7621 final). Tulkintaohjeessa on esitetty, että toteuttamiskelpoiset vaihtoehdot ja niiden vaikutukset Natura 2000 -alueen suojelutavoitteisiin, alueen koskemattomuuteen ja Natura 2000 -verkoston yleisen kokonaisuuden yhtenäisyyden säilyttämiseen nähden tulisi arvioida.

Komission tulkintaohjeen mukaan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen tehtävä on vertailla vaihtoehtoisten ratkaisujen suhteellisia vaikutuksia asianomaiseen alueeseen. Vertailussa huomioon otettavat muuttujat ovat suojeluun ja alueen koskemattomuuteen sekä sen ekologisten toimintojen säilyttämiseen liittyviä näkökohtia. Sen vuoksi muita arviointiperusteita, kuten taloudellisia näkökohtia, ei tulkintaohjeen mukaan voida tässä vaiheessa pitää tärkeämpinä kuin ekologisia perusteita. Mainitulla tulkintaohjeella ei ole valituksenalaisen asian oikeudellisessa harkinnassa välitöntä oikeudellista sitovuutta. Suomen kansallisen säännöksen mukaan toimivalta luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin mukaisen asian ratkaisemiseen ja siten vaihtoehtoisten ratkaisujen olemassaoloa koskevan selvityksen arviointi kuuluu valtioneuvostolle. Valitus mainitun säännöksen mukaisesta päätöksestä saadaan tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Arvioidessaan vaihtoehtojen toteuttamiskelpoisuutta valtioneuvosto on päätöksessään viitannut tulvariskien hallintasuunnitelmassa esitettyyn vaihtoehtoon VE3. Vaihtoehtojen arvioinnissa ei ole tarpeen arvioida vaihtoehtoja yksityiskohtaisten rakennesuunnitelmien tavoin, vaan riittävää on, että toimenpiteiden toteuttamista voidaan pitää mahdollisena teknisesti ja taloudellisesti. Tässä tapauksessa maakuntakaavan laatimisen yhteydessä tai valituksissa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella muun ohella tulvapenkereiden rakentamista voitaisiin pitää tosiasiallisesti mahdottomana. Tulvariskien hallintasuunnitelmalla ei myöskään sinänsä ole oikeudellisesti sitovaa vaikutusta arvioitaessa luonnonsuojelulain 66 §:n edellytysten täyttymistä. Valtioneuvosto on voinut päätöksessään katsoa, ettei sitä seikkaa, että vaihtoehtoon VE3 sisältynyt toimenpide Kemijärven varastotilavuuden kasvattamisesta on päätetty tulvasuojelutyöryhmässä siihen kuulemistilaisuudessa saadun palautteen vuoksi jättää pois, voida pitää perusteluna sille, että vaihtoehtoa VE3 olisi pidettävä teknisesti tai taloudellisesti toteuttamiskelvottamana.

Valtioneuvoston päätöksen perustelujen mukaan Kemihaaran allasta ei voida pitää ainoana vaihtoehtona tulvasuojelun toteuttamiseksi. Hakemus on hylätty, koska luonnonsuojelulain 66 §:n 2 momentin mukainen vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttumista koskeva edellytys ei asiassa täyty. Päätöksessä vaihtoehdon olemassaoloa on arvioitu muun ohella sen tilanteen kannalta, että tulvariskien hallinnan tavoitetasoksi olisi perustellusti välttämätöntä asettaa keskimäärin kerran 250 vuodessa toistuvan tulvan torjunta. Valtioneuvosto on voinut valituksenalaisessa asiassa päätöksessään perustellusti arvioida, että esitettyjen aineistojen perusteella muiden vaihtoehtojen puuttumista ei ole osoitettavissa Kemihaaran aluetta koskevan kaavamerkinnän osalta. Valtioneuvoston päätöksen ei ole osoitettu perustuneen tosiseikkojen virheelliseen arviointiin. Valituksissa ei ole esitetty muitakaan sellaisia seikkoja, joiden vuoksi valtioneuvoston päätöstä olisi pidettävä lainvastaisena.

Lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valtioneuvoston päätös ei ole luonnonsuojelulain 61 §:n 1 momentissa ja hallintolainkäyttölain 7 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi valitukset on hylättävä.

4. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Rovaniemen kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 11.4.2019