Muu päätös 2294/2019

Kainuun tuulivoimamaakuntakaava

Antopäivä: 21.5.2019
Taltionumero: 2294
Diaarinumero: 6425/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T2294

Asia Maakuntakaavan vahvistamista koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Ympäristöministeriö 31.1.2017 nro YM7/5222/2015

Asian aikaisempi käsittely

Kainuun liiton maakuntavaltuusto on päätöksellään 30.11.2015 hyväksynyt Kainuun tuulivoimamaakuntakaavan.

Maakuntakaava käsittää vähintään seudullisesti merkittävät tuulivoimatuotantoon soveltuvat alueet sekä niiden kytkeytymisen sähköverkkoon.

Kainuun liitto on 18.12.2015 saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Asian käsittely ympäristöministeriössä siltä osin kuin nyt on kysymys

A ja B ovat valittaneet maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle.

Sisäministeriö, puolustusministeriö, valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö ja liikenne- ja viestintäministeriö ovat antaneet maakuntakaavasta lausunnon.

Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriölle sekä sosiaali- ja terveysministeriölle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen.

Kaavasta on antanut lausuntonsa myös Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Kainuun liitto on antanut vastineen lausuntojen ja valitusten johdosta.

B ja A ovat antaneet vastaselityksen.

Ympäristöministeriön ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja B:n valituksen. Ympäristöministeriö on vahvistanut kaavan.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään lausumalla ensin maakuntavaltuuston päätöksestä tehdyistä valituksista yleisesti seuraavaa:

Tuulivoimaloita koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan sisältövaatimukset

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toimivia yhteysverkostoja ja energiahuoltoa koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä edistetään uusiutuvien energialähteiden hyödyntämismahdollisuuksia. Näitä tavoitteita koskevien erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin. Yhteys- ja energiaverkostoja koskevassa alueidenkäytössä ja alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon muun muassa ympäröivä maankäyttö ja sen kehittämistarpeet sekä lähiympäristö, erityisesti asutus, arvokkaat luonto- ja kulttuurikohteet ja -alueet sekä maiseman erityispiirteet.

Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota muun muassa ympäristön ja talouden kannalta kestäviin teknisen huollon järjestelyihin sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Maakuntakaavassa ratkaistavat asiat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

Kaavan tulee maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset.

Tuulivoimamaakuntakaavan merkinnät ja määräykset

Tuulivoimamaakuntakaavassa osoitetaan vähintään seudullisesti merkittävät tuulivoimatuotantoon soveltuvat alueet sekä niiden kytkeytyminen sähköverkkoon. Tuulivoimaloiden alueet osoitetaan tv-merkinnällä potentiaalisina tuulivoimatuotantoon soveltuvina alueina. Merkinnällä ei osoiteta yksittäisten tuulivoimaloiden sijaintia, eikä määritetä alueiden kokonaisvoimalamäärää, alueille sijoitettavien voimaloiden suurinta sallittua korkeutta tai voimalatehoa. Maakuntakaavan tuulivoimaloiden alueella tarkoitetaan lähtökohtaisesti vähintään kymmenen teollisen kokoluokan voimalan muodostamaa aluetta. Maisemallisesti herkällä Oulujärven ranta-alueella maakuntakaavaa edellyttävänä tuulivoimaloiden alueen rajana pidetään vähintään viittä teollisen kokoluokan voimalaa, mikäli niiden muodostama tuulivoimaloiden alue sijaitsee kokonaan tai osittain alle kolmen kilometrin etäisyydellä Oulujärvestä.

Tuulivoimaloiden aluetta koskevaan tv-merkintään liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen suunnittelussa tulee turvata puolustusvoimien toimintaedellytykset sekä ottaa erityisesti huomioon puolustusvoimien toiminnasta, kuten tutkajärjestelmistä ja radioyhteyksien turvaamisesta johtuvat rajoitteet. Merkintään liittyvät lisäksi tuulivoima-aluekohtaiset suunnittelumääräykset.

Lisäksi tuulivoimamaakuntakaavassa on annettu koko maakuntakaava-aluetta koskevat yleiset suunnittelumääräykset tuulivoimaloiden rakentamisen osalta. Yleisten suunnittelumääräysten mukaan maakuntakaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden ulkopuolelle voidaan toteuttaa tuulivoimarakentamista, mikäli se ei ole merkitykseltään seudullista. Tuulivoimarakentamista suunniteltaessa tuulivoimalat tulee sijoittaa luonnonsuojelualueiden, Natura 2000 -verkoston alueiden, vedenhankinnan kannalta tärkeiden pohjavesialueiden, harjujensuojeluohjelman alueiden, maakuntakaavan virkistysalueiden sekä valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden ja rakennettujen kulttuuriympäristöjen ulkopuolelle. Tuulivoimarakentamista suunniteltaessa on otettava huomioon kysymyksessä olevan tuulivoimahankkeen sekä eri tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutukset erityisesti asutukseen, maisemaan, linnustoon, luonnon monimuotoisuuteen ja kulttuuriperintöön sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Tuulivoimarakentamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee varmistaa, ettei tuulivoimarakentamisesta aiheudu asutukselle merkittäviä melu- tai välkevaikutuksia. Tuulivoimarakentamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee ottaa huomioon puolustusvoimien lakisääteisen aluevalvontatehtävän, lentoliikenteen, liikenneväylien sekä arkeologisen kulttuuriperinnön ja luonnonsuojelulailla suojeltujen kohteiden edellyttämät rajoitteet tuulivoimarakentamiselle ja pyytää lausunnot asianomaisilta viranomaisilta.

Kaavassa osoitetaan myös tuulivoimatuotantoon liittyvät uudet 110 kV:n pääsähköjohtojen yhteystarpeet tuulivoimaloiden alueilta kantaverkon liityntäpisteille. Pääsähköjohtojen yhteystarvemerkintään liittyy suunnittelumääräys, jonka mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa uudet pääsähköjohdot on pyrittävä sijoittamaan samaan tai olemassa olevan johtokäytävän yhteyteen.

Tuulivoimamaakuntakaavan selvitykset ja vaikutusten arviointi

Sisä-Suomen tuulivoimaselvityksessä (Sisä-Suomen tuulivoimaselvitys, Kainuun osaselvitys, Sisä-Suomen liitot 2011) on arvioitu Kainuusta yli 80 erillistä aluetta, joista 21 on tunnistettu potentiaalisiksi tai tietyin varauksin potentiaalisiksi maakuntakaavoituksessa huomioitaviksi tuulivoiman tuotantoon soveltuviksi alueiksi. Tuulivoimaselvityksen täydennyksessä (Kainuun maakuntakaavan tuulivoimaselvityksen täydennys, Kainuun liitto B:5, 2013) on laajennettu potentiaalisten alueiden tarkastelua.

Kainuun liiton ja Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) ELMA-yhteistyöhankkeessa on toteutettu laajojen metsäalueiden rakenteellinen kytkeytyneisyys -tarkastelu (Laajojen metsäalueiden rakenteellinen kytkeytyneisyys, Ekologiset yhteydet, luontomatkailu ja hiljaiset alueet Kainuun aluekehityksessä ja maakuntakaavoituksessa, ELMA-hanke, SYKE 24.6.2015). Kaavaselostuksessa on esitetty tuulivoimaloiden alueiden sijainti suhteessa laajojen metsäalueiden rakenteellinen kytkeytyneisyys -tarkasteluun ja alustavasti arvioituihin ekologisiin käytäviin.

Luonnonvarakeskuksen Kainuun liiton pyynnöstä antamiin useisiin lausuntoihin maasuurpetojen, metsäpeurojen ja hirvien tilasta sisältyy lähtökohta-aineistoa muun muassa Kainuun suurpeto- ja metsäpeurakantojen määrästä ja levinneisyydestä.

Kainuun Lintutieteellinen yhdistys ry on kartoittanut Kainuun lintupaikat (Kainuun parhaat lintupaikat, Kainuun Lintutieteellinen yhdistys ry, 2015). Suurten petolintujen pesimä- ja reviiritiedot perustuvat Luonnontieteellisen keskusmuseon ja Metsähallituksen tietoihin (Isot petolinnut Kainuun alueella, Sääksirekisteri ja rengastusrekisteri, Luonnontieteellinen keskusmuseo 1.6.2015) ja (Maa- ja merikotkat Kainuussa paikkatietoaineisto, Metsähallitus 13.4.2015). Lintujen päämuuttoreitit sijoittuvat Kainuun ulkopuolelle (Lintujen päämuuttoreitit Suomessa, BirdLife Suomi 2014).

Tuulivoimamaakuntakaavan vaikutuksista on tehty aluekohtainen arviointi sekä kaavan kokonaisvaikutusten arviointi. Tuulivoima-alueiden maisemavaikutuksista on laadittu havainnekuvia kuvasovitteina teoreettisesti sijoitettujen tuulivoimaloiden perusteella. Vaikutuksista Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojeluarvoihin on tehty erillinen aluekohtainen arviointi ja sähköjohtojen yhteystarvemerkintöjen arviointi (Kainuun tuulivoimamaakuntakaava, Vaikutukset Natura 2000 -verkoston alueisiin, Kainuun liitto B 10, 2015).

Maakuntakaavan laatimisessa on hyödynnetty myös tuulivoimaloiden alueille sijoittuvien hankkeiden YVA-selostuksia ja osayleiskaavojen taustaselvityksiä.

Tuulivoimaloiden alueiden suunnittelun lähtökohtina ovat olleet muun muassa luonnonarvot, maisema- ja kulttuuriympäristötekijät sekä etäisyys asutuksesta. Maakuntakaavan tuulivoimaloiden alueiden rajauksessa on käytetty 1 000 metrin etäisyyttä pysyvään asutukseen ja loma-asutukseen.

Ympäristöministeriö on perustellut päätöstään A:n ja B:n valitusta koskien, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Maakuntakaavan tuulivoimarakentamisen tavoitteet

Maakuntakaavan tavoitteiden ja tuulivoimatuotannon määrällisten tavoitteiden asettaminen kuuluvat maakunnan liiton itsenäisen toimivallan piiriin. Maakunnan liitto voi harkintansa mukaan päättää kaavan sisällöstä ottaen huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sekä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset. Ympäristöministeriö katsoo, että Kainuun liiton tuulivoimamaakuntakaavan laatimisen perustaksi asetetut tavoitteet edistävät uusiutuvien energialähteiden hyödyntämismahdollisuuksia energiahuoltoa koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti.

Hyrynsalmen Lumivaaran tuulivoimaloiden aluetta koskevat selvitykset ja vaikutusten arvioinnit

Tuulivoimamaakuntakaavan laatiminen perustuu muun muassa tuulivoimaselvitykseen, joka on tehty osana Sisä-Suomen laajempaa selvitystä, sekä Kainuun maakuntakaavan tuulivoimaselvityksen täydennykseen. Täydennyksessä Lumivaaran tuulivoimaloiden alue on arvioitu mahdollisesti soveltuvaksi seudullisesti merkittäväksi tuulivoimatuotantoalueeksi.

Näiden tuulivoimaselvitysten ohella kaavaratkaisu perustuu maisema-, kulttuuriympäristö- ja luonnonarvoja, linnustoa sekä eläimistöä koskeviin kartoituksiin, tietokantoihin ja asiantuntijalausuntoihin. Tuulivoimamaakuntakaavan vaikutuksista on tehty aluekohtaiset arvioinnit, kaavan kokonaisvaikutusten arviointi ja arviointi vaikutuksista Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojeluarvoihin.

Maakuntakaavan selvitysaineistona käytettyjä yksityiskohtaisemman kaavoituksen yhteydessä tehtyjä selvityksiä voidaan myös soveltuvin osin hyödyntää maakuntakaavan laadinnassa, ottaen huomioon maakuntakaavan tarkkuustaso.

Kaavassa tuulivoimaloiden alueet (tv) osoitetaan potentiaalisina tuulivoimatuotantoon soveltuvina alueina. Merkinnällä ei osoiteta mahdollisten tuulivoimaloiden sijaintipaikkoja eikä määritetä alueiden kokonaisvoimalamäärää, alueille sijoitettavien voimaloiden suurinta sallittua korkeutta, voimalatehoa tai muita ominaisuuksia. Myös tuulivoimaloiden alueiden rajaukset ovat yleispiirteisiä.

Maakuntakaava on yleispiirteinen alueidenkäyttöä koskeva suunnitelma, joka tarkentuu yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tarkempien selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella. Tuulivoimamaakuntakaavan koko maakuntakaava-aluetta koskevien yleisten suunnittelumääräysten nojalla tuulivoimarakentamista suunniteltaessa on otettava huomioon kyseessä olevan tuulivoimahankkeen sekä eri tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutukset erityisesti asutukseen, maisemaan, linnustoon, luonnon monimuotoisuuteen ja kulttuuriperintöön sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Yleisten suunnittelumääräysten nojalla tulee yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa myös ottaa huomioon arkeologisen kulttuuriperinnön ja luonnonsuojelulailla suojeltujen kohteiden edellyttämät rajoitteet tuulivoimarakentamiselle sekä varmistaa, ettei tuulivoimarakentamisesta aiheudu asutukselle merkittäviä melu- tai välkevaikutuksia. Lisäksi muun muassa Lumivaaran tuulivoimaloiden aluetta koskevan suunnittelumääräyksen nojalla maakuntakaavan toteuttamisessa ja alueen suunnittelussa on otettava huomioon luontoarvot ja luonnonsuojelulain (1096/1996) 49 §:n 1 momentin mukaisesti luontodirektiivin liitteen IV (a) lajit, joiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, jossa ratkaistaan tuulivoimaloiden lukumäärä, sijoittuminen ja korkeus, on mahdollista selvittää tarkemmin tuulivoimaloiden vaikutukset, jolloin tuulivoimamaakuntakaavan suunnittelumääräykset huomioon ottaen voidaan myös määritellä toimenpiteet näiden vaikutusten lieventämiseksi, myös esimerkiksi purolaakasammaleen, sinipyrstön, teerien, metsojen ja lepakoiden osalta. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa voidaan myös määritellä mahdollisesti tarvittavat turvallisuuden edellyttämät liikkumisrajoitukset voimaloiden läheisyydessä. Muutoin alueen jokamiehenoikeuteen perustuva virkistyskäyttö voi jatkua alueella.

Tuulivoimamaakuntakaavan vahvistamisen yhteydessä ei käsitellä Lumivaaran tuulivoimaloiden alueeseen sisältyvän Prokon Oy:n hankealueen selvitysten ja arviointien riittävyyttä.

Lisäksi ympäristöministeriö toteaa, että Kainuun liitto antaessaan kaavan laatimisen eri vaiheissa vastineet saatuihin mielipiteisiin ja muistutuksiin on päätöksenteossaan ollut tietoinen valittajien näkemyksistä.

Ympäristöministeriö katsoo, että tuulivoimamaakuntakaava perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä on otettu huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

(---)

Maakuntakaavan vahvistaminen

Ympäristöministeriö on katsonut, että Kainuun tuulivoimamaakuntakaava täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö on vahvistanut maakuntakaavan.

Maakuntakaavan voimaantulo

Ympäristöministeriö on määrännyt maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n perusteella maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Ympäristöministeriön soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 4 §, 6 §, 9 §, 24 §, 25 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 §, 31 §, 32 §, 33 §, 62 § ja 201 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999) 1 §, 10 §, 93 § ja 95 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § ja 92 §

Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 49 § ja 65 §

Ympäristöministeriön asetus (31.3.2000) maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä

Muutoksenhakua koskeva ohje

Ympäristöministeriön päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen.

Valitus hallinto-oikeuteen

A ja B ovat valittaneet ympäristöministeriön päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on päätöksellään 17.3.2017 numero 17/0071/1 siirtänyt asian korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kainuun liiton maakuntavaltuuston hyväksymä Kainuun tuulivoimamaakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 1 momentin (5.2.1999/132) mukaisesti saatettu ympäristöministeriön vahvistettavaksi.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (26.7.1996/586) mukaan ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun lain (7.8.2015/891) 7 §:n 1 momentin mukaan ministeriön päätöksestä saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Tämä laki on tullut voimaan 1.1.2016. Voimaantulosäännöksen mukaan ennen tämän lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Kun otetaan huomioon, että Kainuun liiton 30.11.2015 hyväksymä maakuntakaava on tuolloin voimassa olleen maankäyttö- ja rakennuslain säännöksen mukaisesti saatettu ympäristöministeriön vahvistettavaksi, hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöministeriön vahvistamispäätöksestä on hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (26.7.1996/586) mukaisesti valitettava korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus ei siten ole toimivaltainen käsittelemään valitusta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 30 § 2 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun lain (28/2016)

voimaantulosäännös

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että ympäristöministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on vahvistettu Hyrynsalmen Lumivaaran tuulivoimaloiden alue. Ympäristöministeriö on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

A ja B ovat lähettäneet Lumivaaran alueille suunnitelluista tuulivoimahankkeista lukuisia muistutuksia koskien muun ohella alueen ainutlaatuisia luontoarvoja, linnustoa, eläimistöä, virkistyskäytön estymistä, jään lentämisen vaaroja ja muinaismuistoja. Muistutuksissa esitetyistä seikoista ei ole päätöksenteossa välitetty tai ne ohitettu ulkopuolisten konsulttien toimesta yksittäisiin käynteihin perustuen.

Lumivaaran tuulivoimaloiden aluetta koskevassa maakuntakaavan vaikutusten arvioinnissa on todettu tuulivoimaloiden aiheuttavan merkittäviä haitallisia vaikutuksia ensisijaisesti luonnonmaisemalle. Lievänä haitallisena vaikutuksena on todettu ääniympäristön muuttuminen ja meluisuuden lisääntyminen tuulivoimapuiston alueella.

Maakuntakaavan vaikutusarvioinnissa esitetty toteamus, että tuulivoimapuisto ei toimintavaiheessa rajoita alueen virkistyskäyttöä, on valheellinen. Jo toiminnassa oleville tuulivoima-alueille on todistetusti asennettu varoituskylttejä. Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen arviointilausunnossa Prokon Oy:n hankkeesta on kiinnitetty erityistä huomiota meluvaikutuksiin.

Ympäristöministeriöllä ei ole ollut tuulivoimamaakuntakaavaa käsitellessään riittävää ja oikeaa sekä puolueetonta selvitystä paikallisista olosuhteista. Ympäristöministeriö on tukeutunut Kainuun maakuntavaltuuston päätöksen taustalla oleviin tietoihin, jotka on laadittu tuulivoimahankevastaavien toimesta tarkoitushakuisesti ja ottamatta huomioon paikallisten asukkaiden tietämystä ja kokemusta. Lumivaaran tuulivoimaloiden alueeseen sisältyvällä Prokon Oy:n hankealueella ei ole tehty lainkaan luontoselvitystä. Kainuun maakuntavaltuusto on hyväksynyt tuulivoimamaakuntakaavan Lumivaaran alueen puutteellisiin tietoihin perustuen.

Ympäristöministeriö on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Kainuun maakuntahallitus on antanut valituksen ja ympäristöministeriön lausunnon johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee ympäristöministeriön päätökseen liitetyn valitusosoituksen kuulumaan siten, että ympäristöministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Ympäristöministeriön päätöstä ei muuteta.

3. A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Muutoksenhaku ympäristöministeriön päätökseen

Kainuun liiton maakuntavaltuusto on hyväksynyt Kainuun tuulivoimamaakuntakaavan 30.11.2015. Valtuuston pöytäkirja kaavan hyväksymisestä on asetettu yleisesti nähtäville liiton ilmoitustaululle 21.12.2015. Muutoksenhakuun sovelletaan siten maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun lain (28/2016) voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaista vahvistus- ja muutoksenhakumenettelyä. Tähän menettelyyn kuuluu, että maakuntavaltuuston päätös saatetaan ympäristöministeriön vahvistettavaksi, ja ympäristöministeriön päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (891/2015) mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen ja ministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Lain voimaantulosäännöksen mukaisena hallintopäätöksenä on pidettävä ympäristöministeriön vahvistamispäätöstä 31.1.2017, joten ympäristöministeriön päätöksestä valitettaisiin tällöin hallinto-oikeuteen.

Maankäyttö- ja rakennuslain alkuperäisen muutoksenhakujärjestelmän mukaisesti maakuntakaavan hyväksymispäätöksestä on valitettu ympäristöministeriöön, joka on toiminut sekä alistus- että valitusviranomaisena. Kun maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella maakuntakaavan alistusvelvollisuudesta luovuttiin, samassa yhteydessä muutoksenhaku maakuntakaavan hyväksymispäätöksestä ohjattiin hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölain muutoksella puolestaan ministeriöiden tekemistä päätöksistä säädettiin valitettavaksi ensi asteena hallinto-oikeuteen. Huolimatta siirtymäsäännösten tulkinnanvaraisuudesta edellä selostetut muutoksenhakujärjestelmään liittyvät syyt puoltavat tulkintaa, jonka mukaan muutoksenhakutie säilyy aikaisemman lain mukaisena niissä tapauksissa, joissa maakuntakaava on saatettu ympäristöministeriön vahvistettavaksi ja ministeriö on tehnyt asiassa päätöksen.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain mainitun muutoksen esityöt, muuttuneita säännöksiä ei ole perusteita tulkita siten, että maakuntakaavan hyväksymispäätökseen sovellettaisiin sekä vahvistamista koskevia säännöksiä että uutta hallintolainkäyttölain 7 §:ää. Näin ollen aiempi menettely, jossa ympäristöministeriö vahvistaa maakuntakaavan ja ministeriön päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, ja toisaalta uusien säännösten mukainen menettely, jossa hyväksymispäätöstä ei alisteta vahvistettavaksi vaan siitä valitetaan hallinto-oikeuteen, ovat vaihtoehtoisia menettelyjä. Mikäli ympäristöministeriön päätöksestä valitettaisiin hallinto-oikeuteen, menettelyssä olisi kolme muutoksenhakuastetta.

Edellä lausutusta syystä ja koska valituksenalaiseen maakuntakaavaan on sovellettava aiemman lain (132/1999) mukaista vahvistusmenettelyä, ympäristöministeriön vahvistamispäätöksestä valitetaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

2. Valituksen hylkääminen

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Monica Gullans. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 21.5.2019