Muu päätös 3063/2019

Julkinen hankinta (uimahalli, Mikkeli)

Antopäivä: 28.6.2019
Taltionumero: 3063
Diaarinumero: 4080/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T3063

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Processing Finland Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 4.7.2017 nro 469/17

Asian aikaisempi käsittely

Mikkelin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.5.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Naisvuoren uimahallin peruskorjausurakoiden hankinnasta.

Mikkelin kaupunginhallitus on 15.8.2016 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 278) muun ohella valinnut allaslaiteurakkaan Suomen Allaslaite Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on hankintayksikön ilmoituksen perusteella ylittänyt rakennusurakoiden kansallisen kynnysarvon ja ollut allaslaiteurakan osalta 200 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Processing Finland Oy on ollut valittajana, Mikkelin kaupunki vastapuolena ja Suomen Allaslaite Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja velvoittanut Processing Finland Oy:n korvaamaan Mikkelin kaupungin oikeudenkäyntikulut 1 480 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 47) on todettu yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun edellyttävän, että tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan tarjouskilpailuun osallistuneille ja että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Hankintamenettelyä koskevia periaatteita tulee noudattaa kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107–108) on todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaisuuden syyn selvittämiseksi hankintayksikön tulee pyytää tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön tulee antaa asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on saanut Naisvuoren uimahallin peruskorjausurakkaan kysymyksessä olevan allaslaiteurakan osalta kaikkiaan kaksi tarjousta. Näistä voittaneeksi tarjoukseksi on valittu tarjoaja, joka on osallistunut myös peruskorjauksen suunnittelusta aikaisemmin järjestettyyn kilpailutukseen ja sittemmin voittanut sen.

Valittaja on esittänyt hankintayksikön menetelleen hankinnassa virheellisesti ensinnäkin sen johdosta, että voittaneella tarjoajalla on ollut peruskorjausurakan suunnittelun perusteella enemmän tietoa kuin muilla tarjouskilpailuun osallistuneilla, minkä seurauksena hankintamenettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut muun ohella kysymyksessä olevaa allaslaiteurakkaa koskeneet suunnitelmat, piirustukset, pisteluetteloksi nimetty asiakirja, jossa on yksilöity allaslaitteistoon tarvittavia osia, sekä vedenkäsittelyurakan työselitys. Mainitut asiakirjat ovat asiassa esitetyn mukaan olleet sinänsä voittaneen tarjoajan laatimat. Hankintayksikön asiassa esittämän mukaan kyseiset asiakirjat on kuitenkin toimitettu kaikille tarjoajille tarjouspyynnön liitteinä. Edellä mainitun lisäksi tarjoajien on edellytetty tutustuvan peruskorjauskohteeseen paikan päällä.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajan osallistuminen tarjouskilpailun valmisteluun tai muu hankintayksikön avustaminen hankintamenettelyssä saattaa vaarantaa hankintamenettelyn avoimuuden tai tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden toteutumisen hankinnassa. Mainittujen periaatteiden vaarantumista on aina arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet huomion ottaen.

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan eVigilo (C-538/13, EU:C:2015:166, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) todennut, että hankintaviranomaisen pitää tarkastaa mahdollisten eturistiriitojen olemassaolo ja toteuttaa tarkoituksenmukaiset toimenpiteet estääkseen, paljastaakseen ja poistaakseen eturistiriidat.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä selostetut voittaneen tarjoajan laatimat suunnitteluasiakirjat ovat sinänsä olleet kysymyksessä olevan hankinnan kannalta keskeisiä. Edellä todetulla tavalla asiassa on kuitenkin selvitetty, että kaikki tarjoajat ovat saaneet nämä asiakirjat osana tarjouspyyntöaineistoa. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan mainitut asiakirjat laatinut taho ei ole osallistunut muutoin tarjouspyynnön suunnitteluun. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että mainittuihin asiakirjoihin olisi katsottava sisällytetyn hankinnan toteuttamiseen liittyen sellaisia seikkoja, jotka olisivat olleet omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Edelleen asiassa ei ole ilmennyt, että edellä mainitut asiakirjat laatinut taho olisi sanotun johdosta voinut saada jotain sellaisia hankinnan toteuttamiseen liittyviä merkityksellisiä tietoja, joita ei olisi ilmennyt tarjouspyyntöasiakirjoista tai kohteeseen tutustumalla. Lisäksi on todettava, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneellä maininnalla liittyen mahdollisten ristiriitaisuuksien ratkaisusta ei ole ollut merkitystä hankintamenettelyn ratkeamisen kannalta.

Ottaen huomioon edellä lausutut seikat markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt voittaneen tarjoajan osallistumisen kysymyksessä olevan urakan suunnitteluun edellä mainitut asiakirjat laatimalla vaarantaneen tarjoajien tasavertaisen ja syrjimättömän kohtelun toteutumista tarjouskilpailussa.

Valittaja on lisäksi toiseksi esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Ottaen huomioon edellä hankintalain 63 §:n 1 momentin osalta oikeusohjeet-jaksossa selostettu hankintayksiköllä ei sanotun perusteella ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen muita tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt voittaneen tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen ja Jukka Koivusalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Processing Finland Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen markkinaoikeuden päätöksen. Yhtiö on ensisijaisesti vaatinut, että hankintapäätös kumotaan allaslaiteurakkaa koskevilta osin, virheellisen hankintapäätöksen noudattaminen kielletään ja hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä siten, että Suomen Allaslaite Oy:n tarjous hylätään. Toissijaisesti hankintayksikkö on määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksua markkinaoikeudessa vaaditun mukaisesti 39 470 euroa.

Lisäksi Processing Finland Oy on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Valittaja on vielä vaatinut, että valituksenalaisen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn ajaksi.

Valittaja on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Voittanut tarjoaja on suunnitellut kyseessä olevan hankinnan kohteen, ja sen laatimat suunnitelma-asiakirjat ovat olleet osa tarjouspyyntöaineistoa. Voittanut tarjoaja on laatinut hinnoitteluun olennaisesti vaikuttaneen tarjouspyynnön osan eli työselityksen. Voittaneella tarjoajalla on ollut olennaista tietoa urakkakohteen suunnitelmien sisällöstä, mitä tietoa muilla tarjouskilpailuun osallistuneilla ei ole ollut.

Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet sisällöltään sillä tavoin avoimet, että vain voittaneella tarjoajalla on ollut tieto urakan laajuudesta. Muiden tarjoajien ei ole ollut mahdollista saada tarjouspyyntöaineiston ja paikan päällä käynnin perusteella kaikkia hinnoittelun kannalta merkityksellisiä tietoja. Voittanut tarjoaja on voinut käyttää tarjouksensa hinnoittelussa sellaista suunnittelutietoa, joka ei ole ollut muiden tarjoajien käytettävissä. Tarjouspyyntöasiakirjojen avoimeksi jääminen on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Tarjouspyynnön avoimeksi jääneet seikat ovat liittyneet eritoten kohteen putkiston uusimiseen ja käyvät ilmi työselityksestä. Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt selvästi ilmi, miten putkisto on ollut tarkoitus uusia.

Hankintayksikkö ei ole ryhtynyt toimenpiteisiin estääkseen tai poistaakseen hankintamenettelyssä syntyneen eturistiriidan. Hankintayksikön laiminlyönti on johtanut hankintalain vastaiseen lopputulokseen. Tarjouspyynnön avoimeksi jääminen on johtanut siihen, että Suomen Allaslaite Oy:n tarjous on mitä ilmeisimmin tullut hinnoitelluksi poikkeuksellisen alhaiseksi ja hinta ei ole sisältänyt kaikkea sitä, mitä tarjouspyynnössä oli edellytetty, tai ainakin hinta on tullut määritellyksi niin, että tarjouspyynnön avoimeksi jääneet kohdat eivät ole tulleet siihen sisällytetyiksi.

Toisin kuin markkinaoikeus on päätöksessään katsonut, tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyvä maininta mahdollisten ristiriitaisuuksien ratkaisemisesta on merkityksellinen asian arvioinnissa. Ehto on mahdollistanut sen, että urakoitsija on voinut päättää, ettei se toteuta urakkaa tarjouspyyntöasiakirjojen mahdollistamassa laajuudessa.

Selitykset

Mikkelin kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja valittaja velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Mikkelin kaupunki on ilmoittanut, että allaslaiteurakka on toteutettu tuntityöperusteisesti ja saatu valmiiksi samaan aikaan muiden perusparannusurakoiden kanssa kesällä 2017.

Mikkelin kaupunki on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyyntöä ei ole laadittu tietyn toimijan suosimiseksi, eikä tarjouspyyntö ole sisältänyt sellaisia vaatimuksia tai teknisiä erittelyjä, jotka olisivat asettaneet tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan. Allaslaiteurakan voittanut Suomen Allaslaite Oy ei ole toiminut hankkeen suunnittelijana. Suomen Allaslaite Oy:n tytäryhtiö Suomen kylpyläsuunnittelu Oy on osallistunut kohteen allaslaitteiden suunnitteluun, mutta ei ole ollut mukana laatimassa tarjouspyyntöasiakirjoja tai päättämässä hankinnan valinta- tai vertailukriteerejä. Suomen Allaslaite Oy tai sen tytäryhtiö eivät ole osallistuneet hankinta-asiakirjojen laatimiseen tai vaikuttaneet niiden sisältöön.

Hankintayksikkö on itse laatinut tarjouspyyntöasiakirjat työselitystä ja piirustuksia lukuun ottamatta. Tarjouspyynnön työselitys ei ole ollut sisällöltään poikkeuksellisen avoin. Rakennusalan vakiintuneen käytännön mukaisesti työselityksessä on ilmoitettu hankkeen yleinen luonne, ja piirustuksista on selvinnyt, mitä urakkaan kuuluu. Urakkalaskenta suoritetaan piirustusten perusteella, joihin on merkitty urakkarajat. Työselitykseen on lisätty laiteluettelo helpottamaan urakkalaskentaa. Tarjouspyyntövaiheessa ei ole haluttu rajata hankinnan toteuttamistapaa esimerkiksi siten, että se olisi mahdollista vain yhden tarjoajan käyttämällä tekniikalla.

Hankintayksikkö on hankintaprosessin alusta lähtien tiedostanut mahdolliset eturistiriitatilanteet ja varmistanut, ettei niitä pääse syntymään. Hankintayksikkö on tarkastanut kaikki tarjouspyynnön liitteenä olevat tekniset asiakirjat sekä varmistunut siitä, ettei niissä ole hankintalain vastaisia tai kilpailua rajoittavia kirjauksia. Hankintayksikkö on velvoittanut kaikki tarjoajat tutustumaan kohteeseen paikan päällä ennen tarjouksen jättämistä. Hankintayksikkö on tehnyt kaikkensa, jotta se on saanut kilpailutettua urakan tasapuolisesti ja hyödynnettyä markkinoilla vallitsevan kilpailutilanteen. Valittaja ei edelleenkään ole pystynyt osoittamaan, mitä sellaista valittajalta puuttunutta tietoa voittaneella tarjoajalla olisi voinut olla, jolla on merkitystä kohteen urakkahinnan määrittämisessä.

Tarjouspyyntö ei ole ollut putkiston uusimisen laajuuden osalta epäselvä. Työselityksessä on lukenut selvästi, että kaikki putkistot uusitaan. Vain 25 metrin pituisen altaan alla oleva osa putkista on saanut jäädä, mutta se ei ole saanut vaikuttaa kohteen takuuaikaan. Tämäkin asia on ilmaistu selvästi ja voitu ottaa huomioon urakkalaskennassa. On myös otettava huomioon, että viimeksi mainitun seikan kustannusvaikutus on ollut noin 1 500 euroa, joten se ei ole ollut merkityksellinen urakan kokonaishinnan kannalta.

Suunnitelmissa ei ole mitään sellaista epäselvyyttä, joka selittäisi, miksi valittajan tarjoama hinta on ollut yli 100 000 euroa kalliimpi kuin voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta. Valituksessa esille nostetut esimerkit työselityksestä eivät selitä mainittua hinnaneroa. Suomen Allaslaite Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen, eikä hankintayksiköllä ole ollut perustetta sulkea yhtiötä tarjouskilpailusta. Suomen Allaslaite Oy:n tarjous ei ole ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen. Kustannukset urakan teettämisestä tuntityönä olivat 100 000 euroa alhaisemmat valittajan tarjoukseen verrattuna. Mikäli hankintayksikkö olisi hylännyt voittaneen tarjoajan tarjouksen, todellista kilpailua ei olisi syntynyt, vaan valituksi olisi tullut huomattavan ylihintainen valittajan tarjous.

Hankintamenettely on täyttänyt tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimukset. Kaikilla osapuolilla on ollut käytettävissään hankinnan kohteesta samat tiedot ja mahdollisuus tarvittaessa tarkennusten kysymiseen hankintayksiköltä. Valittaja ei ole tarjousten laskentavaiheessa esittänyt hankintayksikölle kysymyksiä. Kohde ja sen erilaiset tekniset ratkaisut ovat olleet hyvin tuttuja valittajalle, sillä valittaja on aikoinaan tehnyt Naisvuoren uimahallin putkiston suunnitelmat ja kyseinen uimahalli on ollut muutoinkin valittajan asiakas.

Suomen Allaslaite Oy on antanut selityksen.

Vastaselitys

Processing Finland Oy on antanut selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Mikkelin kaupunki on toteuttanut hankinnan markkinaoikeuskäsittelyn aikana vastoin markkinaoikeudelle antamaansa ilmoitusta. Processing Finland Oy on vaatinut hyvitysmaksun määräämistä asiassa.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältynyt työselitys on jättänyt urakan laajuuden avoimeksi. Sen perusteella putkistoa on voitu uusia tai jättää uusimatta ja pumppuja on voitu jättää edelleen käyttöön tai niitä ei ole voitu jättää käyttöön. Työselitys on määrittänyt urakan laajuuden, ja sillä on ollut etusija piirustuksiin verrattuna. Tarjouspyynnön avoimuudesta johtuva kustannusvaikutus on ollut merkittävä.

Työselitys ja piirustukset ovat olleet Suomen Allaslaite Oy:n laatimat ja vastuulla. Yhtiö on käyttänyt alihankkijana Suomen kylpyläsuunnittelu Oy:tä. Työselityksen ja piirustusten laatija on siten ollut sama oikeushenkilö. Mainituissa yhtiöissä päättävässä asemassa on ollut sama henkilö. Kyseiset asiakirjat ovat olleet tarjouspyyntöaineistossa olennaisia, sillä näiden asiakirjojen mukainen urakan laajuus on määrittänyt paitsi kohteen laajuuden myös olennaisesti vaikuttanut urakkahinnoitteluun.

Suomen Allaslaite Oy:n laatimissa suunnitteluasiakirjoissa ei ole selväpiirteisesti ilmaistu urakan todellista laajuutta. Suomen Allaslaite Oy on voinut määrittää urakan lopullisen laajuuden tarjouspyyntöasiakirjojen ehdon perusteella määrittämällä, millä tavoin työselitys ja piirustukset täydentävät toisiaan mahdollisissa ristiriitatilanteissa. Tätä tarjouspyynnön avoimeksi jäämistä Suomen Allaslaite Oy on kyennyt hyödyntämään hinnoittelussaan asemansa perusteella. Määräämisvalta hankinnan lopputuloksesta on siirtynyt Suomen Allaslaite Oy:lle. Hankintayksikkö on laiminlyönyt valvoa, ettei edellä kuvattua eturistiriitaa synny.

Hankintayksikkö ei ole etukäteen tarkastanut Suomen Allaslaite Oy:n laatimien suunnitteluasiakirjojen yksiselitteisyyttä. Ne on liitetty tarjouspyyntöön sellaisenaan ilman minkäänlaisia sisällöllisiä muokkauksia. Hankintayksikkö ei ole edes väittänyt kiinnittäneensä huomiota asiakirjojen avoimuuteen tai tehneensä tässä suhteessa muutoksia asiakirjoihin. Tämä on johtanut siihen, että tarjoajilla ei ole ollut etukäteen yhtäläistä tietoa siitä, mitä kohteeseen on edellytetty tehtäväksi. Tarjouspyyntöä ei ole laadittu niin selväksi, että sen perusteella olisi voitu antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjousmenettelyyn osallistuvalla tarjoajalla ei ole velvollisuutta tehdä kysymyksiä menettelyn aikana.

Valittajan tarjouksen ja voittaneen tarjoajan tarjouksen hinnanero johtuu siitä, että Suomen Allaslaite Oy on saanut hankintayksikön laiminlyöntien vuoksi hinnoitella tarjouksensa valittajaa riskittömämmin. Valittajan on ollut välttämätöntä ottaa hinnoittelussa huomioon, että urakan laajuus on ollut avoin, ja valittaja on tehnyt tarjouksensa laajimman mahdollisen urakan perusteella tarjoushinnan sisältäessä riskivarauman. Sen sijaan Suomen Allaslaite Oy on asemansa vuoksi voinut hinnoitella urakkansa alhaisemmaksi, koska sillä ei ole ollut vastaavaa riskiä. Tarjousmenettelyssä on pyydetty kokonaishintatarjousta. Suomen Allaslaite Oy:llä on ollut urakan aikana mahdollisuus vähentää tekemiensä toimenpiteiden määrää, sillä se on tarjouspyynnön ehdon perusteella voinut käytännössä määrittää urakan laajuuden.

Kysymyksessä olevassa kilpailutuksessa on ollut virhe, sillä valituksi on tullut tarjous, jonka sisältö ei ole voinut olla etukäteen edellytetyn mukainen tai ainakaan tästä ei ole riittävää tietoa. Valituksi tullut tarjous olisi tullut hylätä. Virheettömässä menettelyssä valittajan tarjous olisi tullut valita voittaneeksi tarjoukseksi.

Muut kirjelmät ja selvitykset

Vastaselitys ja Suomen Allaslaite Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Mikkelin kaupungille.

Vastaselitys ja Mikkelin kaupungin selitys on lähetetty tiedoksi Suomen Allaslaite Oy:lle.

Mikkelin kaupunki on lausunut Processing Finland Oy:n vastaselityksen ja korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyynnön johdosta antamassaan lisäselityksessä muun ohella seuraavaa:

Suomen Allaslaite Oy tai Suomen kylpyläsuunnittelu Oy eivät ole osallistuneet tekemiensä suunnitelma-asiakirjojen lisäksi hankintamenettelyn toteuttamiseen tarjouspyyntö- tai hankintapäätösvaiheessa millään tavalla.

Valittajalla ja voittaneella tarjoajalla on ollut tarjouksen tekemiseksi käytettävissään samat asiakirjat, ja valittajalla on ollut mahdollisuus tutustua hankinnan kohteeseen paikan päällä. Urakkaa ei hinnoitella työselityksen yleiskuvausten perusteella. Urakkahinta lasketaan piirustusten perusteella saatavan massoittelun mukaan. Piirustuksissa on merkitty erittäin yksiselitteisesti, mitkä työt ovat kuuluneet urakkaan ja mitkä eivät.

Kaupunki ei ole tehnyt putkiston kunnosta erillistä selvitystä ennen tarjousten pyytämistä. Putkistolla on ollut huomattavasti käyttöikää jäljellä. Putkistoa on uusittu suunnitelmien osoittamassa laajuudessa.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjat olisivat olleet avoimia, mutta tuonut esille vain kaksi pientä konkreettista asiaa, eli 25 metrin altaan alla olevat putkilinjat sekä uudestaan käytettävät pumput.

Piirustuksissa on määritelty yksiselitteisesti uusittavaksi kaikki putket sillä poikkeuksella, että 25 metrin altaan alla olevan putkiston uusimista kokonaisuudessaan ei ole vaadittu. Urakoitsija on tällöin kantanut siitä riskin kahden vuoden takuuajan. Kysymys ei siis ole ollut 25 metrin pituisesta putkesta, vaan 25 metrin altaan alla olevasta osasta putkistoa. Putken uusimisen kustannusvaikutus, jos siitä olisi kolmasosa uusittu, on ollut noin 1 500 euroa sisältäen kaikki tarvittavat materiaalit ja työtoimenpiteet. Vaikutus hankinnan kokonaishintaan on siten ollut mitätön. Altaan alla olevia putkia ei ole merkitty kuvassa uusittaviksi, vaan linjat on saanut jättää osittain käyttöön. Merkintä on ollut yksiselitteinen, ja kokenut urakkalaskija on voinut sen perusteella hinnoitella urakan.

Työselityksessä on kahden vesipumpun osalta ilmoitettu, että pumput ovat vuodelta 2011 ja edelleen käytettävissä. Näin ollen pumpuilla on ollut urakan toteutusajankohtana vuonna 2016 ikää vain viisi vuotta, kun oletettu käyttöikä on kymmeniä vuosia. Urakan laskennan kannalta pumppujen hinnoittelu on ollut selvää, koska tilaaja on antanut tarjouspyynnössä luvan näiden pumppujen hyödyntämiseen. Maahantuojalta 31.10.2018 saadun tiedon mukaan kyseisten pumppujen nettomyyntihinta on 1 578 euroa/kappale. Pumppujen hintavaikutus on siten ollut urakan laajuuteen nähden merkityksetön, vaikka urakoitsija olisi jostakin syystä halunnut uusia nämä pumput. Uusimisvaadetta ei kuitenkaan ole ollut.

Valittajan esille tuomat kohdat eivät selitä noin 100 000 euron hintaeroa valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjousten välillä. Ei ole tavatonta, että urakoitsijalle annetaan mahdollisuus käyttökelpoisten osioiden säilyttämiseen, kunhan kohteen takuu säilyy. Tämä on tuotu tarjouspyynnössä selvästi ilmi.

Hankintayksikkö on vastannut kilpailutuksesta ja tarkastanut kaikki hankintaan liittyvät asiakirjat. Suunnittelijoilla ei ole ollut oikeutta muuttaa urakan sisältöä tai sopia urakan laajuuteen vaikuttavia tekijöitä suoraan urakoitsijan kanssa. Tällaiset päätökset tekee aina kohteen rakennuttaja.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut ristiriitaisuuksia. Kokenut urakoitsija on pystynyt määrittelemään tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tarkasti urakkaan tarvittavat materiaalit sekä työmenekin. Vaikka valittaja on aikanaan suunnitellut nyt uusituksi tulleen laitteiston, ei tälläkään seikalla ole ollut urakkalaskennan kannalta merkitystä, koska urakkalaskenta tehdään piirustusten perusteella. Lisäksi tarjoajat on tarjouspyynnössä velvoitettu tutustumaan kohteeseen paikan päällä, jolloin kaikki putket, pumput ja laitteet ovat olleet nähtävissä ja tarkasteltavissa.

Processing Finland Oy on lausunut Mikkelin kaupungin lisäselityksen johdosta lisävastaselityksessään muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnöstä ja sen lisäkirjelmien vedenkäsittelyurakkaa koskevista maininnoista käy ilmi, että työselitys on ollut laskenta-asiakirja. Työselityksen liitteet (piirustukset, kaaviot, luettelot ynnä muut) ovat olleet liitteen asemassa ja työselitykseen nähden toissijaisia. Näin ollen piirustus tai kaavio ei anna vastausta siihen, onko piirustukseen merkitty kohde uusittava, jos etusijalla oleva työselitys jättää tämän avoimeksi ja harkinnanvaraiseksi.

Hankintayksikkö on lisäselityksessään ilmoittanut, että sen putkiston uusimiselle esittämä 1 500 euron kustannus on koskenut vain kolmasosaa putkistosta. Tällaista rajausta ei ole ilmoitettu aikaisemmin. Tämä kuvaa tarjouspyynnön avoimuuden puutetta ja siitä johtuvaa tarjousten yhteismitattomuutta.

Pumppujen uusiminen on jäänyt tarjouspyynnön perusteella avoimeksi. Jos niitä ei ole ollut määrä uusia, niistä ei ole ollut tarvetta ottaa mainintaa tarjouslaskenta-asiakirjoihin. Pumppujen uusiminen olisi tullut etukäteen selvästi määrittää. Näin ei ole tehty, eikä tarjouspyyntö ole ollut selvä ja avoin.

Tarjouspyynnön avoimuuden ja tarjouspyynnön takuuehtojen vuoksi asiassa ei ole ollut mitään keinoa varmistua siitä, mihin tarjoajan hinnoittelu on perustunut. Jos valittaja olisi ottanut takuun suhteen suuremman riskin, valittaja olisi voinut tarjota kohteen huomattavasti halvemmalla. Kilpailutuksen kohteen määrittelemättömyys yhdistettynä kilpailutuksen takuuehtoihin on mahdollistanut sen, että tarjoaja on voinut siirtää osan kokonaishintaa ja takuuaikaan liittyvää riskiä takuuajalle ja pois tarjotusta kokonaishinnasta. Riski hinnoitellaan yleensä aina korkeammaksi. Tarjoukset eivät tämän vuoksi ole olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia, eikä hankintayksikön mainitsemalla hintaerolla ole siksi asiassa merkitystä.

Takuuehdot ovat olleet voittaneen tarjoajan laatimat ja sisältyvät tämän työselitykseen. Hankintayksikkö ei ole varmistunut siitä, ettei tämänkaltaisia ehtoja sisällytetä tarjouskilpailuun.

Hankintayksikön ei olisi tullut hyväksyä tarjouspyyntöasiakirjojen osaksi työselityksen lauseketta, jonka mukaan mahdolliset ristiriitaiset tapaukset ratkaisee rakennuttaja työselityksen ja piirustusten laatijaa kuultuaan. Suomen Allaslaite Oy:n kanssa samaan konserniin kuuluva suunnitteluyhtiö on ollut hankintayksikön suuntaan kuultavan asemassa työselitykseen ja piirustuksiin liittyvässä mahdollisessa ristiriitatilanteessa. Kyseinen taho, joka oli laatinut sisällöltään avoimen työselityksen, on sittemmin voinut esittämiensä näkemysten kautta vaikuttaa urakan laajuuteen. Kysymyksessä on ollut eturistiriita, jonka poistamisen hankintayksikkö on laiminlyönyt. Lausekkeen sisältyminen työselitykseen osoittaa, ettei Mikkelin kaupunki ole tarkastanut huolellisesti asiakirjoja.

Processing Finland Oy on toimittanut oikeudenkäyntikulujensa määrää koskevan selvityksen.

Valittajan lisävastaselitys ja oikeudenkäyntikulujen määrää koskeva selvitys on lähetetty tiedoksi Mikkelin kaupungille.

Mikkelin kaupungin lisäselitys ja Processing Finland Oy:n lisävastaselitys on lähetetty tiedoksi Suomen Allaslaite Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta.

2. Processing Finland Oy:n ja Mikkelin kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset hylätään.

3. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu vaarantunut sen vuoksi, että allaslaite- ja vedenkäsittelyurakkaa (allaslaiteurakka) koskeneen tarjouskilpailun voittanut Suomen Allaslaite Oy on laatinut allaslaiteurakan suunnitelma-asiakirjat eli työselityksen ja piirustukset alihankkijanaan samaan yritysryhmään kuuluva Suomen kylpyläsuunnittelu Oy.

Asiassa on Processing Finland Oy:n valituksen johdosta kysymys siitä, ovatko mainitut tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneet suunnitelma-asiakirjat valituksessa esitetyn mukaisesti urakan laajuuden määrittelyn osalta sillä tavoin avoimet, että voittaneella tarjoajalla on ollut valittajaa parempi tieto urakan laajuudesta. Lisäksi asiassa on kysymys siitä, onko tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu vaarantunut sen vuoksi, että Suomen Allaslaite Oy:n ja Suomen kylpyläsuunnittelu Oy:n laatimaan tekniset suunnitelmat käsittäneeseen työselitykseen on sisältynyt ehto, jonka mukaan työselityksen ja piirustusten laatijaa kuullaan ennen kuin rakennuttaja ratkaisee mahdolliset työselitystä ja piirustuksia koskevat ristiriitaisuudet.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 myöhempine muutoksineen, jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Edellä mainittua hankintalain säännöstä koskevissa hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun edellyttävän, että tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan tarjouskilpailuun osallistuneille ja hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Hankintamenettelyä koskevia periaatteita tulee noudattaa kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Siten esimerkiksi tarjouspyyntöä ei saa laatia siten, että hankinnan kohteen määrittely asettaa tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 95 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

1.3 Tarjouspyyntöasiakirjojen keskeinen sisältö

Mikkelin kaupunki on ilmoittanut 30.5.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Naisvuoren uimahallin peruskorjausurakoiden hankinnasta. Kysymyksessä olevan allaslaite- ja vedenkäsittelyurakan (allaslaiteurakka) tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kyseisistä töistä tarvikkeineen pyydetään urakkatarjouksia tarjouspyyntöön oheistettujen asiakirjojen mukaisesti. Tarjoukset on pyydetty toimittamaan 3.8.2016 mennessä.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa Naisvuoren uimahallin peruskorjauksen urakkaohjelmassa on ilmoitettu Naisvuoren uimahallin peruskorjauksen allaslaite- ja vedenkäsittelysuunnittelijaksi Suomen Allaslaite Oy. Sama tieto on todettu myös tarjouspyynnön liitteenä olleessa urakkarajaliitteessä.

Urakkaohjelman kohdassa 1.2 ”Tutustuminen rakennuspaikkaan” on ilmoitettu, että rakennuttaja edellyttää, että urakoitsija on tutustunut rakennuspaikkaan ennen tarjouksen tekemistä. Urakkaohjelman kohdassa 2.3 ”Urakkasuhteet” on ilmoitettu, että pääurakkaan alistetaan sivu-urakkana muun ohella allaslaiteurakka. Urakkaohjelman kohdan 3.2 ”Sivu-urakat” mukaan kuhunkin kohdassa 2.3 mainittuun sivu-urakkaan kuuluvat asiakirjaluettelossa mainittujen suunnitelmien mukaiset työt, jollei jäljempänä ole muuta erikseen mainittu.

Urakkaohjelman kohdan 7.1 ”Tarjouspyyntöasiakirjat” mukaan urakan tarjouspyyntöasiakirjat on lueteltu tarjouspyyntökirjeen liitteenä olevassa asiakirjaluettelossa. Urakoitsijan on ennen urakkatarjouksen antamista esitettävä huomautuksensa edellä mainittujen asiakirjojen mahdollisista ristiriitaisuuksista ja epäselvyyksistä.

Urakkaohjelman kohdassa 16.6 ”Lisätiedot” on ilmoitettu, että mikäli piirustuksissa, työselityksissä tai muissa urakkalaskentapapereissa on epäselvyyksiä, niistä tulee kirjallisesti ilmoittaa rakennuttajalle viimeistään viisi vuorokautta ennen laskenta-ajan päättymistä. Epäselvyyksien johdosta annettavat lisäselvitykset rakennuttaja toimittaa kirjallisesti kaikille urakkalaskentaan osallistuville urakoitsijoille. Muiden lisätietojen ei katsota sitovan rakennuttajaa.

Allaslaiteurakan työselityksessä on ilmoitettu vedenkäsittelyn suunnittelusta vastanneiksi tahoiksi Suomen Allaslaite Oy ja alihankkija Suomen kylpyläsuunnittelu Oy.

Työselityksen alussa on ilmoitettu rakennushankkeesta seuraavaa:

”Naisvuoren Uimahalli Mikkelissä peruskorjataan. Vedenkäsittelyurakkaan kuuluu tässä kohteessa kemikaalilaitteiden uusinta/kunnostus, putkiston ja läpivientien uusintaa sekä eräitä muita jäljempänä lueteltuja töitä. Nykyisten altaiden vedenkäsittelyn koneisto (suodattimet, pumput) säilyvät pääosin nykyisellään. Uutena toimintona tulee kylmä allas. Vedenkäsittelyurakan kannalta kyseessä on peruskorjaus. Kohteesta on tarkempi kuvaus myöhemmin tässä työselityksessä.

Tässä työselityksessä on paljon määrittelyjä ja laitekuvauksia myös sellaisille laitteille, joita varsinaiseen urakkaan ei sisälly, kuten esimerkiksi suodatuspumput tai hierontapumput. Nämä tekstiosat on kuitenkin työselitykseen sisällytetty siltä varalta, että työn aikana todetaan tilanne, jossa jokin laite päätetään korjata tai uusia lisätyönä. Tällöin näillä tekstiosilla voidaan määrittää lisätyönä tehtävän osion laatua.

Lopussa on myös lyhyt yksikköhintaluettelo sellaisista hankinnoista, jotka ovat mahdollisia lisätyökohteita. Täysin kattavia yksikköhintaluetteloita vedenkäsittelylaitteille ei juuri voi muodostaa.

Uusittavien läpivientien takuu 25 m altaalla ja lasten altaalla poikkeaa yleisestä käytännöstä. Takuuaika näille on 5 vuotta.”

Työselityksen ”Työselitys ja piirustukset”-kohdan mukaan työselitys ja piirustukset täydentävät toisiaan. Mahdolliset ristiriitaiset tapaukset ratkaisee rakennuttaja, työselityksen ja piirustusten laatijaa kuultuaan. Putkiston mitoitusarvot on pääasiallisesti esitetty piirustuksissa. Koneiden ja laitteiden mitoitusarvot ovat pääsääntöisesti työselityksessä.

Työselityksen ”Työn laajuudesta”-kohdassa on ilmoitettu seuraavaa:

”Vedenkäsittelyurakka koostuu pääpiirteissään seuraavista töistä:

Vanhojen, pois purettavien vedenkäsittelyputkien ja -laitteiden purku

vanhan kemikaalilaitteiston irti purkaminen

kloorausjärjestelmän hankinta ja asennus (vahaa voi osittain hyödyntää)

uusien pH- ja saostuskemikaalilaitteiden hankinta ja asennus

läpivientien uusinta 25 m altaaseen ja opetusaltaaseen, asiaa tarkennetaan jäljempänä

uusi vedenkäsittelyputkisto jäljempänä tarkennetussa laajuudessa

uuden sähkökeskuksen toimittaminen uima-allaslaitteita varten

laitoksen käynnistys ja säätö toimintakuntoon

laitoksen henkilöstön koulutus

näiden lisäksi on joukko muita vedenkäsittelyurakoitsijalle kuuluvia hankintoja.

Näistä on tarkempi kuvaus myöhemmin tässä työselityksessä sekä piirustuksissa.”

Putkiston osalta työselityksen ”Laiteluettelo”-kohdan alakohdassa ”I Vedenkäsittelyryhmä (liittyy 25 m allas)” on ilmoitettu tarkennuksena muun ohella seuraavaa: ”putkisto uusitaan, ainoastaan 25 m altaan alla osa putkista voi jäädä edelleen käyttöön, takuuehdot huomioiden. 25 m altaan pohjan läpiviennit vedenkäsittelyurakoitsija voi jättää käyttöön, mikäli ne holkein jatkettuna kuuluvat takuun piiriin. Muutoin vedenkäsittelyurakoitsijan tulee sisällyttää uudet läpiviennit injektointitöineen tarjoukseensa. Tämä tulee ilmoittaa tarjouksen yhteydessä. (…) Vedenkäsittelyurakoitsija täydentää altaan alla olevan putkiston kannakointia tarvittavilta osin. Käyttöön jäävä altaan pohjan putkisto-osuus on takuun piirissä laitoksen valmistuttua. Vedenkäsittelyurakoitsija voi halutessaan uusia urakkaan kuuluvana heikoiksi katsomansa putkiosuudet.”

Suodatuspumppujen osalta työselityksessä on todettu muun ohella, että kohteessa on osittain mahdollista käyttää nykyisiä suodatuspumppuja. Työselityksessä on tältä osin ollut maininta ”Katso laiteluettelo”. Laiteluettelossa on ollut useita pumppuja koskevia mainintoja. Lasten altaan osalta on todettu kahdesta laiteluettelossa yksilöidystä suodatuspumpusta seuraavaa: ”Nykyiset on otettu käyttöön vuonna 2011, vedenkäsittelyurakoitsija voi halutessaan siirtää nämä ja asentaa uudelleen. Mikäli pumppu tai pumput särkyvät siirrossa, kuuluu uusien pumppujen hankinta urakkaan.”

1.4 Yhteenveto asianosaisten lausumista

Valittaja on korkeimmassa hallinto-oikeudessa täsmentänyt tarjouspyynnön avoimuudesta markkinaoikeudessa vastaselityksessään esittämäänsä väitettä. Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole käynyt selvästi ilmi, miten erityisesti putkisto on tullut urakkakohteessa uusia. Valittajan mukaan työselitys, jolla on ollut etusija piirustuksiin ja muihin työselityksen liitteisiin nähden, on jättänyt urakan laajuuden avoimeksi putkiston ja myös pumppujen uusimisen osalta. Valittajan mukaan voittanut tarjoaja on voinut käyttää tarjouksensa hinnoittelussa sellaista suunnittelutietoa, joka ei ole ollut valittajan käytettävissä. Valittajalla ei näkemyksensä mukaan ole ollut tarjouspyyntöaineiston ja kohteessa käynnin perusteella mahdollista saada kaikkia hinnoittelun kannalta merkityksellisiä tietoja, jotka ovat olleet Suomen Allaslaite Oy:n tiedossa.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältynyt maininta mahdollisten ristiriitaisuuksien ratkaisusta on asian arvioinnissa merkityksellinen. Ehto on valittajan mukaan mahdollistanut sen, että Suomen Allaslaite Oy on voinut päättää, ettei se toteuta urakkaa tarjouspyyntöasiakirjojen mahdollistamassa laajuudessa.

Valittajan mukaan hankintayksikkö on laiminlyönyt poistaa hankintamenettelyssä syntyneen eturistiriidan. Valittaja on pitänyt voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena ja esittänyt, että hankintayksikön olisi virheettömässä menettelyssä tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous.

Mikkelin kaupunki on ilmoittanut laatineensa tarjouspyyntöasiakirjat työselitystä ja piirustuksia lukuun ottamatta ja varmistaneensa, ettei tarjouspyyntöasiakirjoissa ole hankintalain vastaisia tai kilpailua rajoittavia kirjauksia. Työselitys ei hankintayksikön mukaan ole ollut sisällöltään poikkeuksellisen avoin. Työselityksessä on ilmoitettu hankkeen yleinen luonne, ja piirustuksista on selvinnyt, mitä urakkaan kuuluu. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei hankintayksikön mukaan ole ollut ristiriitaisuuksia.

Hankintayksikön mukaan tarjoajat eivät ole olleet tarjouksia laatiessaan epätasa-arvoisessa asemassa. Valittajan käytettävissä on ollut urakkakohteesta samat asiakirjat kuin Suomen Allaslaite Oy:llä. Lisäksi valittajalla, jonka hankintayksikkö on ilmoittanut aikanaan suunnitelleen nyt uusitun laitteiston, on ollut mahdollisuus tutustua hankinnan kohteeseen paikan päällä. Hankintayksikkö on vastannut kilpailutuksesta, eikä urakan suunnittelijoilla ole ollut oikeutta muuttaa urakan sisältöä tai tehdä urakoitsijan kanssa urakan sisältöä ja laajuutta koskevia päätöksiä.

1.5 Oikeudellinen arviointi

Hankintamenettelyn arviointi

Asiassa on Processing Finland Oy:n valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko Suomen Allaslaite Oy:llä ja Processing Finland Oy:llä ollut tasapuoliset edellytykset osallistua nyt kysymyksessä olevasta allaslaiteurakasta järjestettyyn tarjouskilpailuun ja laatia tarjouksensa yhtäläisistä lähtökohdista Suomen Allaslaite Oy:n ja samaan yritysryhmään kuuluvan Suomen kylpyläsuunnittelu Oy:n laadittua urakkaa koskevat suunnitteluasiakirjat.

Valittaja on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että Suomen Allaslaite Oy:n ja Suomen kylpyläsuunnittelu Oy:n laatima työselitys on ollut urakan laajuuden osalta avoin putkiston uusimisen ja pumppujen osalta. Tämä seikka ja se, että Suomen Allaslaite Oy on voinut käyttää tarjouksensa hinnoittelussa vain sen hallussa olevaa suunnittelutietoa, on valittajan mukaan johtanut siihen, ettei valittaja ole ollut Suomen Allaslaite Oy:hyn nähden tasavertaisessa asemassa tarjousta tehdessään.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että allaslaiteurakkaa koskevasta työselityksestä on käynyt riittävän selvästi ilmi, että allaslaiteurakkaan on sisältynyt muutoin kaikkien putkien uusiminen, mutta 25 metrin altaan alla olevia putkia on voinut jäädä tarjoajan harkinnan mukaan edelleen käyttöön, jolloin kuitenkin myös altaan alla oleva uusimatta jäävä putkisto-osuus on ollut tarjoajan takuun piirissä laitoksen valmistuttua. Kyseistä työselityksen ehtoa ei voida pitää epäselvänä. Työselitys ei ole ollut epäselvä myöskään pumppujen osalta. Näin ollen tarjouspyyntöasiakirjojen ei voida katsoa olleen sillä tavoin epäselviä tai avoimia, että se olisi vaikuttanut valittajan tarjouksen tekemiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valittaja on laatinut tarjouksensa samojen tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella kuin Suomen Allaslaite Oy, minkä lisäksi valittaja on voinut tutustua urakkakohteeseen paikan päällä. Alan ammattilainen on kyennyt laatimaan allaslaiteurakkaa koskevan tarjouksensa tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella. Edellä todetut seikat huomioon ottaen asiassa ei ole perusteita katsoa, että Suomen Allaslaite Oy olisi suunnitelma-asiakirjojen laatimiseen liittyvien syiden vuoksi saanut valittajaan nähden sellaista etua, että se olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjouskilpailussa tarjouksia annettaessa. Tarjouspyynnön perusteella on ollut mahdollista antaa keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Urakan suunnitelma-asiakirjat laatineet Suomen Allaslaite Oy ja Suomen kylpyläsuunnittelu Oy ovat sisällyttäneet työselitykseen kohdan, jonka mukaan mahdolliset työselitystä ja piirustuksia koskevat ristiriitaiset tapaukset ratkaisee rakennuttaja työselityksen ja piirustusten laatijaa kuultuaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kyseisen ehdon perusteella Suomen Allaslaite Oy:llä ja Suomen kylpyläsuunnittelu Oy:llä on ollut mahdollisuus lausumillaan vaikuttaa työselitystä ja piirustuksia koskevien ristiriitaisuuksien ratkaisemiseen. Kyseinen työselityksen kohta voisi tulla sovellettavaksi esimerkiksi tilanteessa, jossa olisi arvioitava tarjoajan tekemän tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta ennen tarjouskilpailun ratkaisemista.

Koska tarjouskilpailuun osallistuneella Suomen Allaslaite Oy:llä ja sen kanssa samaan yritysryhmään kuuluvalla Suomen kylpyläsuunnittelu Oy:llä on ollut taloudellinen intressi Suomen Allaslaite Oy:n tarjouksen hyväksymisestä, yhtiöiden mahdollisuus vaikuttaa hankintamenettelyä koskeviin hankintayksikön ratkaisuihin on ollut omiaan aiheuttamaan epäilyjä hankintamenettelyn puolueettomuudesta ja eturistiriidan olemassaolosta riippumatta siitä, mitkä olisivat olleet mainittua työselityksen ehtoa sovellettaessa kuultavien Suomen Allaslaite Oy:n ja Suomen kylpyläsuunnittelu Oy:n tosiasialliset mahdollisuudet vaikuttaa lausumillaan hankintamenettelyn lopputulokseen.

Korkein hallinto-oikeus näin ollen katsoo, että Mikkelin kaupungin hankintamenettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua siltä osin kuin hankintayksikkö on sallinut mainitun ehdon ottamisen tarjouspyyntöasiakirjoihin eikä ole siten varmistanut, että tarjouspyyntöasiakirjoihin ei sisälly tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaarantavia ehtoja siinä tilanteessa, että urakan suunnitelma-asiakirjat laatinut ja myös allaslaiteurakointia harjoittava Suomen Allaslaite Oy osallistuu tarjouskilpailuun. Hankintamenettely on siten ollut tältä osin virheellistä.

Hyvitysmaksun edellytysten arviointi

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan se on tehnyt kysymyksessä olevasta allaslaiteurakasta hankintasopimuksen ja hankinta on näin ollen pantu täytäntöön. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen. Asiassa on arvioitava, olisiko valittajalla ollut todellinen mahdollisuus tarjouskilpailun voittamiseen virheettömässä menettelyssä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kyseinen työselityksen ehto on sisältynyt tarjouspyyntöasiakirjoihin. Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut tarjouspyyntöasiakirjat tarkastaessaan poistaa mainittu ehto sen vuoksi, että ehdon soveltaminen voisi suosia suunnitelma-asiakirjat laatinutta yritystä sen osallistuessa tarjouskilpailuun ja johtaa siten kilpailun vääristymiseen ja tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaarantumiseen.

Hyvitysmaksun määräämisen osalta arvioitaessa hankintayksikön velvollisuutta virheettömässä menettelyssä sulkea Suomen Allaslaite Oy tarjouskilpailusta mainitun tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneen ehdon vuoksi on otettava huomioon, että asiassa esitetyn mukaan kyseistä työselitykseen sisältynyttä ehtoa ei ole sovellettu, eikä asiassa ole myöskään tullut esille syytä pitää työselitystä ja piirustuksia keskenään ristiriitaisina. Näissä oloissa Suomen Allaslaite Oy:n sulkeminen tarjouskilpailusta olisi ollut suhteeton toimenpide.

Edellä lausutun mukaisesti korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole osoitettu, että Suomen Allaslaite Oy olisi kyseisen ehdon soveltamisen vuoksi valittu tarjouskilpailun ehtojen vastaisesti voittaneeksi tarjoajaksi. Kyseisen ehdon ei voida osoittaa vaikuttaneen hankintamenettelyn lopputulokseen siten, että hinnaltaan kalliimman tarjouksen tehneellä Processing Finland Oy:llä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Processing Finland Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Mikkelin kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Mikko Pikkujämsä, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.

 
Julkaistu 28.6.2019