Muu päätös 3283/2019

Kunnallisvalitus (Kiinteistön myynti, Espoo Keilaniemi)

Antopäivä: 9.7.2019
Taltionumero: 3283
Diaarinumero: 5456/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T 3283

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, Espoo

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 18.10.2017 nro 17/0794/2

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaosto on päättänyt 4.4.2016 (§ 42) myydä Keilaniemessä sijaitsevat korttelin 10065 tontit 2 ja 3 (kiinteistötunnukset 49-10-65-2 ja 49-10-65-3). Ostajina ovat 30 prosentin omistusosuudella SRV Rakennus Oy perustettavan yhtiön lukuun sekä 70 prosentin omistusosuudella Suomen Hypoteekkiyhdistyksen hallinnoima rahasto, joka on tontin 2 kohdalla Suomen Asunnot ja Tontit I Ky sekä tontin 3 kohdalla Suomen Osatontti II Ky. Hankkeiden toteuttaja on SRV Rakennus Oy.

Espoon kaupunginhallitus on hylännyt 30.5.2016 (§ 176) A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kyse, hylännyt A:n valituksen kaupunginhallituksen päätöksestä ja päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

(---)

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain 130 §:ssä (410/2015) säädetään kunnan omistaman kiinteistön luovutuksen tai vuokrasopimuksen markkinaehtoisuuden määrittelystä. Pykälän 1 momentin mukaan kunta voi luovuttaa tai antaa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja. Tarjouskilpailun on oltava avoin ja siitä on tiedotettava riittävästi. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman arvioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan on lisäksi otettava huomioon, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklassa säädetään.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Tonttien kauppaa valmisteltaessa ja kaupunginhallituksen päätösajankohtana on ollut voimassa komission tiedonanto julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista (EYVL C 209, 10.7.1997). Tiedonannossa komissio on kuvannut menettelyn, jota noudattaen jäsenvaltiot voivat myydä maa-alueita ja rakennuksia niin, että kyse ei ole valtion tuen myöntämisestä, ja jäsenvaltiot vapautuvat ilmoitusvelvollisuudesta komissiolle. Nämä menettelyt ovat joko myynti tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja, tai riippumattoman asiantuntijan arvio markkina-arvosta.

Asiassa saatu selvitys

Valituksessa on esitetty, että kaupunki on poikennut kuntalain 130 §:n 1 momentissa tarkoitetusta pääsäännön mukaisesta tarjousmenettelystä antamalla valtiontukea myymällä tontit alihintaan. Valittajan mukaan kaupungin käyttämä hinta-arvio on epätäsmällinen ja perustelematon, eikä kohdetta ole verrattu muihin kohteisiin asianmukaisesti.

Elinkeino- ja kilpailukykyjaoston päätöksen 4.4.2016 (§ 42) sekä kiinteistönkaupan esisopimusten 13.5.2016 mukainen peruskauppahinta tontista 10065/2 on ollut 17 800 000 euroa ja tontista 10065/3 peruskauppahintana on ollut 22 282 000 euroa, eli yhteensä 40 082 000 euroa. Tämän lisäksi tonteista maksetaan lisäkauppahintana 30 prosenttia siltä osalta, kun asuntojen velaton keskimyyntihinta tonttiosuuden kanssa on 7 000–7 500 euroa / as-m2 ja 20 prosenttia siltä osalta kuin asuntojen velaton keskimyyntihinta tonttiosuuden kanssa on yli 7 500 euroa / as-m2. Elinkeino- ja kilpailukykyjaoston päätöksen mukaan tonttien hinnoittelua varten on teetetty riippumattoman asiantuntijan arvio ja tonttien hinnat vastaavat arviota. Hinnoittelu perustuu kuntalain 130 §:n 2 momentin mukaisesti käypään arvoon perustuen riippumattoman asiantuntijan lausuntoon.

Kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan se on myyntipäätöstä tehdessään käyttänyt puolueettoman asiantuntijan Catella Property Oy:n arvion 27.5.2015 mukaista markkinaehtoista kauppahintaa. Kaupunginhallitus on varannut päätöksellä 14.1.2008 (§ 17) maa-alueen Keilaniemestä asuintalojen suunnittelemista varten SRV Viitoset Oy:lle, minkä jälkeen elinkeino- ja kilpailukykyjaosto on jatkanut vuosittain suunnitteluvarausta SRV:lle. Kaupunki ei ollut katsonut tarkoituksenmukaiseksi luovuttaa tontteja uudessa tarjouskilpailussa pitkään voimassa olleen suunnitteluvarauksen ja varauksensaajan suunnitteluvarauksen voimassaoloaikana tekemien suunnitelmien vuoksi. Kaupunginhallitus on ilmoittanut Catellan laatineen kaupungin pyynnöstä 10.2.2016 muistion "Kommentteja 27.5.2015 laadittuun arviokirjaan koskien Keilaniemen AK-tontteja korttelissa 10065", jonka mukaan arviokirjan 27.5.2015 mukainen kohteen markkina-arvo 42 miljoonaa euroa ja määrityksessä käytetyt parametrit ovat edelleen arviointitarkkuuden rajoissa oikein, eikä kohteen markkina-arvo ole uusien vertailutietojen valossa ainakaan korkeampi kuin 27.5.2015, joten arviointitarkkuus joustaa alaspäin.

Catellan laatimassa arviokirjassa 27.5.2015 on viitattu useisiin eri vertailukauppoihin Espoossa ja Helsingissä. Arvion kohteen asuinrakennusoikeuden markkina-arvoon positiivisesti vaikuttavia tekijöitä ovat Keilaniemen merellinen ympäristö ja mikrosijainti aivan meren rannassa, pääosaan asunnoista saadaan merinäkymä sekä se, että vuonna 2016 valmistuvan Länsimetron asema sijaitsee kohteen välittömässä läheisyydessä. Markkina-arvoon negatiivisesti vaikuttavia tekijöitä ovat se, että Keilaniemellä ei ole toistaiseksi asuinalueimagoa ja ympäröivästä toimistorakennuskannasta johtuen alueen yleinen viihtyisyys ei ole parhaimpien asuinalueiden luokkaa. Suunniteltu hanke itsessään ja Karhusaarentien kattaminen parantavat alueen viihtyisyyttä ja Fortumin nykyisen pääkonttorirakennuksen muuttaminen asunnoiksi sekä tontille tuleva lisärakentaminen parantaa ja lisää alueen painoarvoa asuinalueena. Lisäksi asuinrakennusoikeus tullaan toteuttamaan yli 30-kerroksisina rakennuksina. Suuri kerrosluku lisää rakennuksen rakennuskustannuksia; kun kerrosten lukumäärä nousee yli viidentoista, vaaditaan perustuksilta ja rakenteilta erityislujuutta verrattuna matalampiin rakennuksiin. Asuntojen keskineliöhinnaksi arvioidaan noin 7 600 e/ htm2 (nykyhintatasossa). Arviokirjan mukaan vertailukauppojen perusteella markkina-arvo on 41,2–44,7 miljoonaa euroa, asuinrakennusoikeus 1 200–1 300 e/ kem2 ja toimisto- ja liikerakennusoikeus 400 e/ kem2. Tontille rakennettavien huoneistojen arvioitujen myyntihintojen perusteella markkina-arvo on 43,9–46,5 miljoonaa euroa, asuinrakennusoikeus 1 278–1 354 e/ kem2 ja toimisto-/ liikerakennusoikeus 400 e/ kem2. Tontille rakennettavien huoneistojen arvioitujen myyntihintojen ja rakennuskustannusten perusteella markkina-arvo on 40,0–43,0 miljoonaa euroa, asuinrakennusoikeus 1 164–1 252 e/ kem2 ja toimisto-/ liikerakennusoikeus 400 e/ kem2. Tonttimaan rakennusoikeuden arvonmäärityksessä tyypillinen arviointitarkkuus on +/- 7–10 prosenttia. Kohteen erityispiirteistä johtuen arviointitarkkuutena voidaan tässä tapauksessa pitää enintään +/- 10 prosenttia. Kohteen velaton markkina-arvo on noin neljäkymmentäkaksi miljoonaa (42 000 000) euroa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Kyse on valtiontukiviranomaisena toimivan kunnan varoista mahdollisesti myönnetystä tuesta yhdelle tai useammalle yritykselle, jota ne eivät olisi muutoin saaneet toimiessaan markkinoilla. Yritykset eli SRV ja Suomen Hypoteekkiyhdistyksen hallinnoimat rahastot Suomen Asunnot ja Tontit I Ky sekä Suomen Osatontti II Ky harjoittavat taloudellista toimintaa, myös kansainvälisillä markkinoilla ja kiinteistöjen myynti on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Mikäli tonttien myyntiä koskeva järjestely ei ole markkinaehtoinen, se voi näin ollen täyttää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut valtiontuen tunnusmerkit. Valituksen johdosta on ratkaistava, onko elinkeino- ja kilpailukykyjaoston päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä sen vuoksi, että kaupunki ei olisi riittävästi selvittänyt kuntalain 130 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttymistä ja valtiontukisääntöjen soveltumista tonttien myyntiin.

Tonttien myyntiä koskevassa päätöksenteossaan kaupunki ei ole luovuttanut omistamiaan kiinteistöjä kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle avoimella tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja kuntalain 130 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin tai komission tiedonannon (EYVL C 209, 10.7.1997) mukaisesti myymällä tontit tarjouskilpailulla ilman ehtoja. Sen sijaan kaupunki on käyttänyt päätöksenteossa puolueettoman arvioijan laatimaa arviota, jossa kohteen markkinaperusteinen hinta on arvioitu. Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunki on voinut harkintavaltansa nojalla päättää myydä kiinteistöt valitsemilleen ostajille käyttämällä kohteen markkinaehtoisen hinnan selvittämisessä kuntalain 130 §:n 2 momentin ja komission tiedonannossa julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista (EYVL C 209, 10.7.1997) tarkoitettua arviota. Valittaja ei ole osoittanut omilla selvityksillään ja laskelmillaan, että Catellan arviossa esitetyt vertailukohteet, lähtölukemat ja tehdyt päätelmät antaisivat aihetta kyseenalaistaa arvion puolueettomuutta tai asianmukaisuutta muutenkaan. Arvion luotettavuutta ei ole aihetta epäillä. Kaupunki on esittänyt riittävän selvityksen kiinteistöjen myyntihinnan markkinaehtoisuudesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että esitetyn selvityksen perusteella kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaoston jäsenillä on katsottava olleen käytettävissään päätöksentekohetkellä asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Asian valmistelua ja selvitystä on pidettävä asianmukaisena ja riittävänä.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupungin päätöksessä on ollut kysymys tonttien myynnistä pääosin asuntorakentamista varten ja siten yksityisoikeudellisesta oikeustoimesta, jonka hyväksymisestä kaupunki voi päättää harkintansa mukaan noudattaen hallintoa yleisesti sitovia periaatteita. Kaupunki on voinut päättää tonttien myymisestä ilman tarjouskilpailua, eikä hinta-arvion ole osoitettu olleen alihintainen, joten kaupungin ei voida katsoa suosineen ostajia tonttien myyntiin liittyvissä toimissa. Hallinto-oikeus katsoo, että kaupunki ei ole valittajan esittämillä perusteilla toiminut yhdenvertaisuuden, tasapuolisuuden tai puolueettomuuden vaatimuksen vastaisesti, eikä sen ole osoitettu käyttäneen harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Päätös on ollut oikeassa suhteessa tavoiteltaviin päämääriin nähden. Kilpailuneutraliteetti ei ole valittajan esittämällä tavalla luonut sellaisia oikeutettuja odotuksia, joiden perusteella kaupunginhallitus olisi ollut estynyt tekemästä tonttien myyntiä koskevaa päätöstä. Elinkeino- ja kilpailukykyjaoston päätöstä ei ole pidettävä hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisena.

Espoon kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaoston päätös ei ole valituksessa esitetyn perusteella syntynyt virheellisessä järjestyksessä, jaosto ei ole asiasta päättäessään ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen. Kaupunginhallitus on voinut hylätä valittajan oikaisuvaatimuksen. Kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella. Valitus on näin ollen hylättävä.

Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian ratkaisuun nähden aihetta päätöksen täytäntöönpanon kieltämiseen ei ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (365/1995) 100 § (844/1996)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Rita Ruuhimäki ja Tiina Virtanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös sekä Espoon kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaoston päätös kumotaan. Lisäksi on vaadittu, että elinkeino- ja kilpailukykyjaoston päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus ei ole huomioinut, että Catella Property Oy:n, jäljempänä Catella, arviossa viitataan kansainvälisen arviointistandardin IVS 2013 mukaiseen arvonmääritykseen. Arviokirjaa ei ole laadittu yleisesti hyväksytyn arvionormin mukaisesti, kun viitattu arvionormi IVS 2013 ei sisällä käytettyä arviointimenetelmää, jossa arvo lasketaan niin sanotun development-katteen muodossa. Catellan käyttämät vertailukohteet, lähtölukemat ja tehdyt päätelmät ovat monin paikoin virheelliset.

Vertailukohteet on arviokirjassa ja muistiossa 10.2.2016 valittu poikkeuksellisella tavalla. Jaoston päätöksessä 4.4.2016 ei ole huomioitu Tapiolan Kauppamiehentien luovutusta vuodelta 2015. Arviossa on nostettu esille Matinkylän tontinluovutus vuodelta 2010 PEAB:lle myytyjen tonttien osalta, mutta ei SRV:lle myytyä tonttia 23301/4. Vertailukaupoissa on ohitettu suuri määrä tonttikauppoja, jotka ovat indikoineet korkeampaa hintaa.

Kaupunginhallituksen elinkeino- ja kilpailukykyjaoston päätös on hallinnollisten periaatteiden vastainen ja siksi kumottava. Valituksenalainen päätös vastaa ratkaisun KHO 16.8.2011 taltionumero 2186 kohteena ollutta Vantaan kaupunginvaltuuston päätöstä.

Yhden toimijan suosiminen tavalla, jota ei perustella päätöksentekovaiheessa, on menettelytapana kiellettyä silloinkin, kun myyntipäätöksen kohteena oleva kiinteistö luovutetaan todellisuudessa markkinaehtoisesti. Kun valituksenalaisen päätöksen myötä yhdelle toimijalle ohjataan poikkeuksellinen taloudellinen tuki, yhdenmukaisen kohtelun vaatimusta loukataan. Elinkeino- ja kilpailukykyjaoston päätös ei ole oikeassa suhteessa tavoiteltaviin päämääriin nähden, eikä se suojaa oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Espoon kaupunginhallitus on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä.

Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Kansainvälinen arviointistandardi (IVS) tunnistaa kolme pääarviointimenetelmää, joita ovat kauppa-, tuotto- ja kustannusarvomenetelmä. Catella on 27.5.2015 laatimassaan arviokirjassa arvioinut kohdetta kolmella eri menetelmällä, joista yhdessä on käytetty laskentaparametrinä development-katetta. Catella on varmistanut arvioinnin kannalta haasteellisen kohteen arvioinnin tarkkuuden käyttämällä useampaa arviointimenetelmää, mikä osoittaa, että arviointi on toteutettu huolellisesti.

Tapiolan Kauppamiehentien tontin myyntipäätös on tehty 14.12.2015. Kauppaa ei ole näin ollen voitu ottaa huomioon 27.5.2015 päivätyssä arviokirjassa. Kohde ei myöskään ole Keilaniemen tornitonttien hinnoitteluun vertailukelpoinen. Catellan laatiman arviokirjan sivulla 11 on esitetty myös SRV:lle myyty tontti 23301/4.

Arviokirjan laatinut Catella Property Oy on kuntalain 130 §:ssä tarkoitettu puolueeton arvioija, mikä itsessään antaa perustellun syyn luottaa siihen, että arviokirja on laadittu vaadittujen ohjeiden ja määräysten sekä standardien mukaisesti. Valittaja ei ole kyseenalaistanut arvioijan puolueettomuutta.

Hinta-arviota ei ole osoitettu alihintaiseksi, joten kaupungin ei voida katsoa suosineen ostajia tonttien myyntiin liittyvissä toimissa. Pitkään voimassa ollut suunnitteluvaraus on antanut perusteen sille, että tontit on luovutettu varauksensaajalle, joka on kustannuksellaan kehittänyt asemakaavan pohjana olevan suunnitteluratkaisun useita vuosia kestäneen suunnittelu- ja kaavoitusprosessin tuloksena.

Valituksessa esitetty väite siitä, että kaupunki vastaisi esirakentamisesta aiheutuvista kustannuksista, ei pidä paikkaansa. Molempia tontteja koskevassa myyntipäätöksessä on todettu, että ostajat sitoutuvat maksamaan kaupungille esirakentamisesta aiheutuvat kustannukset.

SRV Rakennus Oy on antanut selityksen.

Valittaja on antanut vastaselityksen ja täydentänyt sitä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Suvi Leskinen.

 
Julkaistu 9.7.2019