Muu päätös 3677/2019

Kuntajaon muutosta koskeva valitus (Kirkkonummi, Espoo)

Antopäivä: 16.8.2019
Taltionumero: 3677
Diaarinumero: 3546/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T3677

Asia Kuntajaon muutosta koskeva valitus

Valittaja Nuuksion Siikajärven Asukasyhdistys ry, Espoo

Päätös, jota valitus koskee

Valtiovarainministeriö 27.6.2018 nro VM/1773/00.01.01.00/2017

Asian aikaisempi käsittely

A, B ja C Siikajärven kyläyhteisön edustajina ovat tehneet Kirkkonummen kunnalle 29.3.2017 päivätyn esityksen Siikajärven kylän läntisen osan siirtämisestä Espoon kaupunkiin.

Esityksessä kuntajaon muuttamisen tarvetta on perusteltu muun ohella yhdyskuntarakenteella, alueen liikenneyhteyksillä, palvelujen saatavuudella ja turvallisuudella sekä kaavoituksen ja vesihuollon kehittämisen suunnitelmilla.

Esityksestä on kuntarakennelain 11 §:n mukaisesti hankittu kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot.

Kirkkonummen kunnanvaltuusto on 4.9.2017 antamassaan lausunnossa todennut, että esitys koskee Veikkolassa Siikajärven lähiympäristön aluetta, joka on laajuudeltaan noin 150 hehtaaria, josta vesialuetta on lähes 32,5 hehtaaria. Aloitteessa rajattu alue ei sisällä Nuuksion kansallispuistoon kuuluvaa luonnonsuojelualuetta (yleiskaavassa SL-1 ja SL/v –alueet). Vaikka yleiskaavassa ei ole asumiseen osoitettuja alueita, esityksen mukaisella alueella on 13 ympärivuotisesti asuttua asuinrakennusta. Loma-asuntokiinteistöjä on alueella 86. Syksyllä 2017 alueella oli 26 vakituista asukasta, eikä alueella ole muita työpaikkoja kuin Hotelli Nuuksio. Tiedot perustuvat kunnan tietokantaan elokuussa 2017.

Esitetty osaliitos ei ole perusteltu. Se ei edistä alueen kehittymisen ja sen asukkaiden kannalta kuntarakennelain tavoitteita verrattuna alueen säilymiseen osana Kirkkonummen kuntaa. Esitys ei edusta kattavasti Siikajärven alueen maanomistajia.

Espoon kaupunginvaltuusto on 21.8.2017 ilmoittanut lausuntonaan, että Espoon kaupunki ei näe estettä sille, että Siikajärven kylän läntinen osa, joka nyt on Kirkkonummen kuntaan kuuluva alue, siirretään Espoon kaupunkiin. Muutos on Siikajärven alueen kehittymisen ja sen asukkaiden kannalta kuntarakennelain tavoitteiden mukainen. Ennen päätöksen tekemistä siirrettävän alueen rajausta tulisi muuttaa siten, että kuntaraja noudattaa olemassa olevaa kiinteistöjaotusta.

Kirkkonummen kunnanhallitus on toimittanut esityksen ja Kirkkonummen kunnan ja Espoon kaupungin lausunnot valtiovarainministeriölle.

Valtiovarainministeriö on kuntarakennelain 14 §:n mukaisesti määrännyt esityksen valmistelevasta käsittelystä. Ministeriö on hankkinut esityksestä kuntarakennelain 14 §:n 2 momentin mukaisesti asianomaisen kiinteistörekisterin pitäjän ja maistraatin lausunnot.

Maanmittauslaitos on 29.9.2017 antamassaan lausunnossa todennut, että kiinteistöjärjestelmän selvyys ja luotettavuus eivät kärsisi siirrettäessä esitetty alue Kirkkonummen kunnasta Espoon kaupunkiin. Maanmittauslaitos on tarkentanut siirrettäväksi esitetyn alueen kulkemaan kiinteistörajojen mukaisesti Pikkaraisen lammen lounaisrannalla. Lausunnossa annetaan myös selvitys siirrettäväksi esitetyn alueen sekä Kirkkonummen kunnan ja Espoon kaupungin maapinta-alasta ja vesialueen pinta-alasta.

Uudenmaan maistraatti on 6.11.2017 antanut lausunnon siirrettäväksi esitettyjen alueiden asukasmäärästä ja kielisuhteista.

Kirkkonummen kunta ja Espoon kaupunki ovat kuntarakennelain 14 §:n 3 momentin mukaisesti varanneet asukkailleen ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuuden tehdä huomautuksen esityksestä. Espoon kirjaamoon saapui Nuuksion Siikajärven Asukasyhdistys ry:n huomautus 2.1.2018, jossa puollettiin tehtyä esitystä. Myös Kirkkonummen kunnalle jätettiin sama Nuuksion Siikajärven Asukasyhdistys ry:n huomautus. Muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot ovat tämän jälkeen antaneet esityksestä ja sitä koskevista huomautuksista lausuntonsa.

Kirkkonummen kunnanvaltuusto on 29.1.2018 uudistanut aikaisemmassa lausunnossa lausumansa kunnanhallituksen 22.1.2018 hyväksymällä lisäyksellä: "Kuntaan on saapunut tätä aluetta koskeva kaavoitusaloite, joka on osittain elinkeinopoliittinen. Elinkeinopoliittinen osa käsitellään kiireellisenä kunnan toimintamallin mukaisesti. Ratkaisuja arvioidaan kevään 2018 aikana." Lausunnossa on myös vastattu huomautuksessa esitettyyn.

Espoon kaupunginvaltuusto on 23.4.2018 antamassaan lausunnossa uudistanut aikaisemmin esittämänsä. Espoon pohjois- ja keskiosien yleiskaavan laatimistilanteen osalta on todettu, että kaupunginhallitus on hyväksynyt kaavaluonnoksen nähtäville kokouksessaan 12.3.2018.

Valtiovarainministeriön ratkaisu

Valtiovarainministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt kuntarakennelain 21 §:n 2 momentin nojalla esityksen kuntajaon muuttamisesta Kirkkonummen kunnan ja Espoon kaupungin välillä seuraavin perustein:

Koska Kirkkonummen kunta vastustaa esitystä, se voitaisiin hyväksyä vain kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin nojalla. Mainitussa momentissa säädettyjä päätöksenteon edellytyksiä tulee arvioida Kirkkonummen kunnan kannalta, koska se on esitystä vastustava kunta.

Siirrettäväksi esitetyn alueen kiinteistörekisterikartalta laskettu maapinta-ala on Maanmittauslaitoksen lausunnon mukaan 119,1 hehtaaria ja vesialueen pinta-ala 34,5 hehtaaria, yhteensä 153,6 hehtaaria. Tämä on 0,15 prosenttia Kirkkonummen kunnan kokonaispinta-alasta (1017,01 km2 eli 101 701 hehtaaria) ja 0,29 prosenttia Espoon kaupungin kokonaispinta-alasta (528,03 km2 eli 52 803 hehtaaria).

Kirkkonummen kunta omistaa siirrettäväksi esitetystä maa-alueesta liki kolmanneksen (noin 38 hehtaaria).

Siirrettäväksi esitetyllä alueella on 13 ympärivuotisesti asuttua asuinrakennusta ja 29 vakinaista asukasta. Loma-asuntokiinteistöjä on alueella 86 ja loma-asukkaita Kirkkonummen kunnan arvion mukaan noin 200.

Kunnat ovat lausunnoissaan tuoneet esille ristiriitaisia näkemyksiä siitä, edistäisikö esityksen toteuttaminen lain 2 §:n mukaisia kuntajaon kehittämisen tavoitteita ja olisiko sillä lain 4 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia.

Kirkkonummen kunta ei pidä esitettyä Siikajärven kylän osan siirtämistä Espooseen perusteltuna. Esitetty muutos ei alueen kehittymisen ja sen asukkaiden kannalta edistä kuntarakennelain tavoitteita verrattuna alueen säilymiseen osana Kirkkonummen kuntaa.

Esitys ei edusta kattavasti Siikajärven alueen muita maanomistajia. Siikajärvi-Pikkaraiset ry (Pikkaraiset-Siikajärvi rantakaava-alueen loma-asukkaiden yhdistys) vastustaa vuosikokouksen pöytäkirjan 20.6.2017 mukaisesti nyt käsittelyssä olevaa esitystä. Kirkkonummen kunnan ja edellä mainitun ranta-asemakaavan alueen maa-alueiden laajuus on noin 61 hehtaaria, toisin sanoen yli puolet siirrettäväksi esitetystä maa-alueesta on Kirkkonummen kunnan ja Pikkaraiset-Siikajärvi rantakaavan tonttien maanomistajien omistuksessa.

Espoon kaupunginvaltuusto ei vastusta esitettyä muutosta ja katsoo, että muutos on Siikajärven alueen kehittymisen ja sen asukkaiden kannalta kuntarakennelain tavoitteiden mukainen.

Esitetyllä muutoksella olisi taloudellisia vaikutuksia Kirkkonummen kunnalle. Rekisteritietojen perusteella alueen rakennusten keskimääräinen kiinteistövero on noin 410 euroa vuodessa ja alueen maapohjien keskimääräinen kiinteistövero noin 20 euroa vuodessa, joten kiinteistöveromenetys olisi yhteensä noin 65 000 euroa vuodessa. Keskimääräinen maksuunpantu kunnallisvero Kirkkonummella on noin 6 450 euroa vuodessa, joten kunnallisveromenetys olisi yhteensä noin 170 000 euroa vuodessa. Valtionosuuksia siirtyisi noin 18 000 euroa. Näin ollen Kirkkonummen kunnan vuosittainen verotulomenetys olisi yhteensä arviolta 253 000 euroa keskimäärätietoihin perustuen. Siirrettäväksi esitetyllä alueella sijaitseva hotellikokonaisuus kasvattaa tämän arvion määrää ja alueen merkitystä Kirkkonummen kunnalle.

Esitetyn muutoksen voidaan arvioida edistävän kuntarakennelain 2 §:ssä tarkoitetuista kuntajaon kehittämistavoitteista erityisesti alueellisesti eheän toiminnallisen kokonaisuuden muodostumista sekä lain 4 §:n mukaisista kuntajaon muuttamisen edellytyksistä etenkin alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Elinkeinojen toimintamahdollisuuksiin esitetyllä muutoksella voisi olla parantavia vaikutuksia siinä tapauksessa, että Espoon kaupunki edistäisi toimintamahdollisuuksia tulevalla kaavoitusratkaisullaan elinkeinonharjoittajan toivomalla tavalla ja aikataululla.

Esitetty muutos ei lyhentäisi etäisyyttä kunnallisiin palveluihin eikä se suoraan parantaisi alueen asukkaiden palveluita. Muutoksella ei saatujen lausuntojen mukaan ole välittömiä vaikutuksia esimerkiksi alueen vesihuollon järjestämiseen. Esitys ei myöskään parantaisi kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistäisi kunnan toimintakykyä. Siikajärven alueen maanomistajat eivät kattavasti kannata tehtyä esitystä.

Sekä Kirkkonummen kunta että Espoon kaupunki esittävät lausunnoissaan näkemyksiä Siikajärven alueen kehittämiseen. Kirkkonummen kunnalla on suunnitelmia muun muassa alueen luontomatkailun kehittämiseksi, ja alueen kehittäminen osayleiskaavalla voisi vaikeutua, mikäli Siikajärven alueella kansallispuisto kuuluisi Kirkkonummen kuntaan ja Hotelli Nuuksio loma-asuntoineen Espoon kaupunkiin.

Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta vain, jos muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen. Kokonaisarvion perusteella voidaan todeta, että esitettyä kuntajaon muutosta ei voida pitää lain 19 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisesti vähäisenä Kirkkonummen kunnalle.

Ottaen huomioon kuntarakennelain 4 §:n mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset, 2 §:n mukaiset kuntajaon kehittämisen tavoitteet, 19 §:n mukaiset päätöksenteon edellytykset, esityksen vähäistä suuremmat vaikutukset Kirkkonummen kunnalle sekä sen, että Kirkkonummen kunta vastustaa esitystä, valtiovarainministeriö katsoo kokonaisarvionsa perusteella, että esityksen hyväksymiselle ei ole olemassa riittäviä edellytyksiä. Valtiovarainministeriön on näin ollen hylättävä esitys.

Valtiovarainministeriön soveltamat oikeusohjeet

Kuntarakennelaki 2, 4, 19 ja 21 § sekä 53 § 3 momentti

Kielilaki 5 § 4 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Nuuksion Siikajärven Asukasyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että valtiovarainministeriön päätös kumotaan ja Siikajärven kylän läntinen osa siirretään Espoon kaupunkiin esityksen mukaisesti. Yhdistys on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa katselmuksen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ympärivuotisten kiinteistöjen lukumäärä suhteessa vapaa-ajan kiinteistöihin on valtiovarainministeriön päätöksen perusteluissa vääristynyt. C omistaa maa-alueesta noin 25 hehtaaria ja muut 37 hehtaaria. Yksityiset maanomistajat omistavat alueesta yhteensä 62 hehtaaria. Loma-asukkaiden piirissä rajansiirtoa kannatetaan laajasti juuri siksi, että heidän tavoitteenaan on saada loma-asunnot pysyvän asumisen piiriin. Siikajärven kylän läntisellä alueella vakituinen asutus sijoittuu lähelle Siikajärveä, kun taas valtaosa loma-asutuksesta sijaitsee Mäkitörmäntien loppupäässä sekä Pikkaraisten ympäristössä. Näin ollen olisi kaikkien edun mukaista, että alueella suoritetaan viranomaisten toimesta katselmus. Tämän perusteella on mahdollista sovitella rajansiirto kaikkia osapuolia tyydyttävällä tavalla.

Ministeriön päätöksessä viittaus erittäin pienen yhdistyksen pöytäkirjaan on saanut kohtuuttoman painon. Siikajärvi-Pikkaraiset ry on toisessa yhteydessä ilmoittanut jäsenmääräkseen 80 jäsentä, mikä on huomattavasti vähemmän kuin kunnan arvioima 200 jäsentä.

Ministeriön päätöksessä on painotettu taloudellisia vaikutuksia Kirkkonummen kunnalle. Päätös on ristiriitainen siltä osin kuin siinä on painotettu vapaa-ajan asukkaiden näkökulmaa, jotka eivät maksa kunnallisveroa. Kiinteistöveromenetys kyseiseltä alueelta olisi kunnalle yhteensä noin 65 000 euroa vuodessa. Tästä kiinteistöverosta alueen suurin maanomistaja C maksaa yksin noin 35 000 euroa vuodessa. Verokertymää kokonaisuudessaan tarkasteltaessa Kirkkonummen kunnan vuosittainen verotulomenetys olisi yhteensä arviolta 253 000 euroa. Päätöksessä ei ole kuitenkaan mainittu Kirkkonummen kunnan vuosittaista verotuloa, jota vasten verotulomenetystä tulisi tarkastella. Kirkkonummen verotulot 184 774 647 euroa sekä valtionosuudet 23 966 213 euroa osoittavat, että menetys olisi kokonaisuuteen nähden erittäin vähäinen ja kunnan talouden kannalta merkityksetön.

Kirkkonummen alueen asukkaille tarjoamat palvelut sijaitsevat pääsääntöisesti Kirkkonummen keskustassa, jonne matkaa autolla on 31 kilometriä. Julkisella liikenteellä matka Kirkkonummen palveluihin kestää noin 1 tunnin 15 minuuttia. Julkisella liikenteellä matka Espoon palveluihin kestää noin 34 minuuttia.

Alueen elinkeinotoiminta perustuu pääosin Nuuksio Resortiin, joka on noin 20 yrityksen yhteistyöverkosto. Liiketoiminta ja palvelut pohjautuvat Nuuksion kansallispuiston puitteisiin. Hotelli Nuuksio on alueen suurin toimija niin majoitus- kuin kokoustilakapasiteetiltaan. Toiminnan kehittäminen on keskeistä sekä alueen yrityksille että työpaikoille.

Hotelli Nuuksio tekee jatkuvaa ja määrätietoista yhteistyötä Visit Espoon kanssa, mutta ei ole kuullutkaan Visit Kirkkonummesta eikä tämä ole myöskään ollut aktiivinen Hotelli Nuuksion suuntaan. Kirkkonummen suunnitelmat alueen kaavoituksen aloittamiseksi sijoittuvat aikaisintaan vuoteen 2040. Tämä estää hotellin liiketoiminnan kehittämistä ja heikentää Nuuksio Resortin yrittäjien toimintaa, mikä pahimmillaan merkitsisi koko matkailuliiketoiminnan lakkauttamista Nuuksion kansallispuiston alueelta.

Esitetty muutos yhdistäisi Siikajärven kyläalueen Espoon kaupunkiin, mikä edistää kuntarakennelain 2 ja 4 §:n mukaisesti alueen toimivuutta erityisesti vakituisten asukkaiden näkökulmasta.

Pohjois- ja Keski-Espoon tuleva yleiskaava vahvistaa kyläalueita. HSY panostaa taajama-alueiden vesihuoltoon toimintasuunnitelmansa mukaisesti. Vesihuollon rakentaminen ei edellytä asemakaavapäätöstä. HSY on luokitellut Siikajärven kyläalueen taajamaksi ja rakentaa parhaillaan vesi- ja viemäriverkostoa Siikajärvellä. Hotelli Nuuksion etäisyys HSY:n vesi- ja viemäriverkkoon on vain yksi kilometri. HSY toimii vesi- ja viemäriverkostoissa ainoastaan Espoon, Kauniaisten, Vantaan ja Helsingin alueella, ei Kirkkonummen, jolla on oma vesilaitoksensa. Kuntarajan siirrolla Hotelli Nuuksion olisi mahdollista päästä rakenteilla olevan HSY:n kunnallistekniikan piiriin, millä olisi merkittävä positiivinen vaikutus alueen ympäristölle ja vesistöjen kunnolle.

Kirkkonummen kunnan näkemys kaavoituksen vaikeutumisesta, mikäli Siikajärven alueella kansallispuisto kuuluisi Kirkkonummen kuntaan ja Hotelli Nuuksio loma-asuntoineen Espoon kaupunkiin, on perusteeton. Metsähallituksen kehitysjohtajan puhelimitse antaman lausunnon mukaan kansallispuiston kuntanaapuria, oli kyseessä sitten Espoo tai Kirkkonummi, käsitellään aina yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti.

Valtiovarainministeriö on antanut lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan kuntarakennelain 19 §:n 1 momentin mukaan päättää pääsääntöisesti silloin, jos muutoksen kohteena oleva kunta ei vastusta muutosta. Valtuuston tahdon vastaisesti tehtävälle kunnan osan siirtämiselle toiseen kuntaan on lain mukaan aina tiukemmat edellytykset kuin silloin, jos kaikki asianomaiset kunnat puoltavat esitettyä muutosta.

Ennen voimassa olevan vuoden 2009 lain (1698/2009) säätämistä laissa määriteltiin siirtyvän alueen asukasmäärää tai pinta-alaa koskevat prosenttirajat (vaikutus asukasmäärään 5 prosenttia tai pinta-alaan 10 prosenttia), joiden ylittyessä muutos voitiin tehdä valtuuston tahdon vastaisesti vain, jos kuntajaon muuttamisen yleiset edellytykset toteutuivat erityisellä painavuudella. Tuolloin lakia muutettaessa katsottiin, että kaavamaisilla asukasmäärää tai maapinta-alaa koskevilla prosenttirajoilla ei kaikissa tilanteissa tavoiteta sitä merkitystä, joka kunnan osan siirtämisellä voi olla erityisesti alueen luovuttavalle kunnalle.

Lain 19 §:n 2 momentin mukaan kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta vain, jos muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon muutoksen vaikutukset kunnan asukasmäärään, maapinta-alaan, kunnallisiin palveluihin, talouteen, elinkeinotoimintaan, yhdyskuntarakenteen kehitykseen tai muihin niihin verrattaviin seikkoihin. Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan 19 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan päättää muutoksen kohteena olevan kunnan valtuuston vastustuksesta huolimatta myös silloin, jos alueen kehittäminen edellyttää muutosta. Tämän lisäksi edellytetään, ettei muutos merkittävästi heikennä muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.

Esitys koskee Kirkkonummen kuntaa ja Espoon kaupunkia. Koska Kirkkonummen kunta vastustaa esitystä, esitys olisi voitu hyväksyä vain 19 §:n 2 momentin nojalla. Mainitussa momentissa säädettyjä päätöksenteon edellytyksiä tuli arvioida Kirkkonummen kunnan kannalta, koska se on esitystä vastustava kunta.

Lain esitöissä (HE 125/2009 vp) on 19 §:n 2 momentin osalta todettu muun muassa, että lain edellyttämien positiivisten vaikutusten lisäksi edellytetään, että kunnan osan siirtämisen mahdolliset negatiiviset vaikutukset muutoksen kohteena oleville kunnille eivät muodostu liian suuriksi. Kunnan osan siirtämistä koskeva päätös voidaan tehdä, jos muutoksen ei arvioida merkittävästi heikentävän muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta. Arvioinnissa on tällöin otettava huomioon, että vähänkään laajemman kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan yleensä vaikuttaa jossain määrin kielteisesti esimerkiksi kunnan osan luovuttavan kunnan talouteen tai joissakin tapauksissa myös vastaanottavan kunnan talouteen.

Ministeriölle ei ole toimitettu muita loma-asukkaiden näkemyksiä kuin Siikajärvi-Pikkaraiset ry:n lausunto, jossa yksimielisesti vastustetaan tehtyä esitystä.

Valtiovarainministeriön päätös on tehty sille valmistelun aikana toimitettujen lausuntojen ja aineistojen perusteella. Kirkkonummen kunnanvaltuuston 4.9.2017 antaman lausunnon mukaan esitys ei edusta kattavasti Siikajärven alueen maanomistajia. Kirkkonummen kunnanvaltuuston lausunnossa on todettu, että Siikajärvi-Pikkaraiset ry (Pikkaraiset-Siikajärvi rantakaava-alueen loma-asukkaiden yhdistys) vastustaa vuosikokouksen pöytäkirjan 20.6.2017 mukaisesti nyt käsittelyssä olevaa esitystä. Kirkkonummen kunta on toimittanut Siikajärvi-Pikkaraiset ry:n edellä todetun pöytäkirjan valtiovarainministeriölle esityksen ja siihen annettujen kuntien lausuntojen yhteydessä. Ministeriölle valmistelun aikana toimitetut lausunnot ja muu aineisto on yhdenvertaisesti otettu huomioon päätöksenteossa.

Ministeriön päätös perustuu muutoksesta Kirkkonummen kunnalle aiheutuvien vaikutusten kokonaisarviointiin. Arvio Kirkkonummen kunnan vuosittaisesta verotulomenetyksestä on perustunut keskiarvotietoihin, koska verolainsäädännön mukaan verotusta koskevia yksilöityjä tietoja ei voida käyttää tähän tarkoitukseen. Päätöksessä on todettu, että siirrettäväksi esitetyllä alueella sijaitseva hotellikokonaisuus kasvattaa tehdyn arvion määrää ja alueen merkitystä Kirkkonummen kunnalle.

Lain esitöissä on katsottu, että siirtyvän alueen asukasluvun tai maapinta-alan lisäksi muutoksen vaikutusten ja niiden merkityksen arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon kunnalliset palvelut, talous, elinkeinotoiminta, yhdyskuntarakenteen kehitys tai muita niihin verrattavia seikkoja, kuten esimerkiksi alueeseen liittyviä erityisiä tekijöitä kuten luontoarvoja tai alueen taloudellista merkitystä matkailulle. Kirkkonummen kunta on tuonut lausunnossaan 4.9.2017 esiin muun muassa luontomatkailun kehittämistavoitteita ja niitä tukevia suunniteltuja liikennehankkeita. Tällä hetkellä Kirkkonummen kunnassa vireillä olevassa Veikkolanportin asemakaavahankkeessa varaudutaan kansallispuiston kasvaviin asiakasvirtoihin, ja Veikkolan (Pohjois-Kirkkonummen) osayleiskaavaa laadittaessa on mahdollisuus kehittää kansallispuiston matkailupalveluja kunnan alueella.

Valtiovarainministeriö ei ole perustellut päätöstään pelkästään Kirkkonummen kunnalle aiheutuvilla verotulomenetyksillä.

Kirkkonummen kunnanvaltuuston lausunnon mukaan osaliitos ei parantaisi alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita. Riippumatta kuntarajasta alueen väestöpohja ei riitä kaupallisten tai muiden palvelujen sijoittamiseen alueelle. Veikkola on Siikajärven alueen lähin keskus (tieyhteys noin 8,5 kilometriä), joka tarjoaa hyvät kunnalliset lähipalvelut ja kaupan palveluita. Espoon keskukseen on matkaa noin 15 kilometriä. Lisäksi kunta toteaa, että Veikkolan koulun ja päiväkodin peruskorjauksen ja laajennuksen hankesuunnitelma on hyväksytty kunnanvaltuustossa 24.4.2017 ja hankkeen on määrä valmistua 2020, jolloin kapasiteettivaje poistuu.

Kirkkonummen kunnanvaltuuston lausunnon mukaan kunta ja HSY tekevät monella eri tasolla yhteistyötä, vaikkei kunta kuulukaan HSY-kuntayhtymään. HSY ei ole lähestynyt Kirkkonummen kuntaa Espoon Kotimäen vesihuoltoverkoston ulottamiseksi Siikajärven alueelle. HSY:n vesihuollon kehittämissuunnitelmassa (2017) Espoon puoleinen Siikajärven alue on esitetty vesihuollon selvitysalueena. Jos hanke etenee, on mahdollista tutkia verkoston ulottamista myös Kirkkonummen puoleiselle Siikajärven alueelle ilman kuntarajan siirtämistä.

Kirkkonummen kunnan lausunnon mukaan esityksessä esille tuotu tahtotila vesihuollon järjestämiseksi alueelle ei ole (keskipitkällä aikavälillä) kovin todennäköinen riippumatta siitä, onko Siikajärven läntinen alue osa Kirkkonummen kuntaa vai Espoon kaupunkia. Espoon kaupungin lausunnon mukaan kuntarajan siirto esitetyllä tavalla ei välittömästi vaikuttaisi Espoon vesihuollon kehittämissuunnitelman sisältöön. Jos kuntaraja siirrettäisiin, Siikajärven länsiosan tilannetta arvioitaisiin Espoon antaman lausunnon mukaan uudelleen noin vuonna 2020 vesihuollon kehittämissuunnitelman seuraavassa päivityksessä.

Valtiovarainministeriö ei ole voinut perustaa päätöstään toisistaan poikkeaviin arvioihin kunkin kunnan kaavoitus- ja muiden päätösten etenemisen aikatauluista.

Ministeriö on voinut käyttää lainmukaista harkintavaltaansa hylätessään tehdyn esityksen. Tehty päätös noudattaa myös ministeriön tulkintakäytäntöä. Viimeisen kolmentoista vuoden aikana (vuosina 2004–2017) on tehty vain seitsemän kunnan osan siirtämistä koskevaa päätöstä valtuuston tahdon vastaisesti, ja nämä päätökset ovat koskeneet kahta erityistilannetta lukuun ottamatta vain 0–7 asukkaan siirtymistä toiseen kuntaan. Erityistilanteista toinen koski 32 asukasta vuonna 2008, jolloin osaliitos tehtiin valtuuston tahdon vastaisesti kokonaisliitoksen tehneiden kuntien yhteisen maarajan muodostamiseksi. Toinen laajempi valtuuston tahdon vastaisesti tehty osaliitospäätös koski vuonna 2007 Sipoon kunnan ja Vantaan kaupungin alueiden siirtämistä Helsingin kaupunkiin. Tuolloin kuntajaon muuttamisen edellytysten katsottiin täyttyvän erityisen painavalla tavalla, kun tärkeä alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien sekä kuntien toimintakyvyn ja toiminnan taloudellisuuden turvaamiseen liittyvä yleinen etu vaati Helsingin, pääkaupunkiseudun ja koko Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen ja toimintaedellytysten kehittämistä.

Kuntarakennelaissa ei ole säädetty velvollisuutta kunnan osan siirtämiseen, vaan mahdollisuudesta muutoksen tekemiseen päätöksenteon edellytysten täyttyessä. Kunnan osan siirtämistä koskevat esitykset ovat aina olosuhteiltaan erilaisia tapauksia ja niitä koskevat ratkaisut tehdään kulloinkin valmistelun aikana saatujen selvitysten pohjalta kokonaisharkintaan perustuen. Päätös on kuntarakennelain ja valtiovarainministeriön päätöksentekokäytännön mukainen.

Kirkkonummen kunnanhallitus on antanut selityksen. Kunnanhallitus on viitannut valtiovarainministeriölle aikaisemmin antamaansa lausuntoon sekä valtiovarainministeriön päätökseen ja sen antamaan lausuntoon ja esittänyt, että valitus hylätään. Esitettyä kuntajaon muutosta ei voida pitää kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisesti vähäisenä Kirkkonummen kunnalle.

Espoon kaupunki on ilmoittanut, ettei se käytä sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Valittaja on antanut vastaselityksen ja esittänyt seuraavaa:

Valtiovarainministeriön lausunto antaa epätarkan ja vääristyneen kuvan Veikkolan palvelutarjonnasta. Pääasiallisesti Kirkkonummen kunnan peruspalvelut, kuten sosiaali- ja terveyspalvelut sekä asumisen ja rakentamisen palvelut sijaitsevat kunnan keskustassa. Matka näiden palveluiden äärelle on ajallisesti ja etäisyyden osalta huomattavasti pidempi verrattuna siihen, että samat palvelut olisivat saatavilla Espoon keskuksesta tai lähempää (esimerkiksi Nuuksion koulu).

Koululaisten liikkuminen Siikajärveltä Veikkolaan tai Kirkkonummelle julkisella liikenteellä vie huomattavasti kauemmin kuin koulumatka Nuuksion lähikouluun tai Espoon keskukseen.

Siikajärveltä ei ole suoraa julkisen liikenteen yhteyttä sen enempää Veikkolaan kuin Kirkkonummellekaan. Alueen julkinen liikenne ohjaa Espoon keskukseen sekä Leppävaaraan.

Kuntarajan siirron aloitteen tekijänä toimiva Nuuksion Siikajärven Asukasyhdistys edustaa koko alueen vakituisia asukkaita sekä valtaosaa alueen vapaa-ajan asukkaista. Päätöksessä vahvan painoarvon saanut, kuntarajan siirtoa vastustava Siikajärvi-Pikkaraiset ry on pieni, käytännössä yhden tiehoitopiirin loma-asukkaiden yhdistys.

Siikajärven kylä ei liity liikenteellisesti, rajoiltaan eikä palveluidenkaan osalta Veikkolaan eikä sinne laadittavaan asemakaavahankkeeseen. Siikajärveltä on lukuisia mahdollisuuksia retkeillä kansallispuistossa jo nyt. Kattilan ja Haltian ruuhkat ohjaavat kävijöitä lisääntyvässä määrin Siikajärvelle, ei Veikkolaan.

Siirrettäväksi ehdotettu maa-alue on laskennallisesti vain viisi promillea Kirkkonummen kokonaispinta-alasta. Valtiovarainministeriön vastine on tältä osin harhaanjohtava. Kirkkonummen kunnan tulot olivat vuonna 2017 yhteensä 245 920 000 euroa. Rajansiirtokohteena olevan alueen Kirkkonummen kunnalle maksamat verot olivat samana vuonna 258 000 euroa. Tämä tarkoittaa 0,00104912 prosenttia Kirkkonummen tuloista eli rajansiirron vaikutus kunnan taloudelle olisi noin promillen luokkaa. Kuntarajan siirron taloudellinen vaikutus on käytännössä mitätön.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Nuuksion Siikajärven Asukasyhdistys ry:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan valitusviranomainen voi asian selvittämiseksi toimittaa kiinteän omaisuuden tai paikan taikka muun kohteen katselmuksen. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Nuuksion Siikajärven Asukasyhdistys ry on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Kuntarakennelain 2 §:n mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta.

Lain 4 §:ssä säädetään kuntajaon muuttamisen edellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää 2 §:ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa:

1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä;

2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita;

3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai

4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa alueella tarkoitetaan yhden tai useamman kunnan tai niiden osan muodostamaa aluetta, johon kuntajaon muutos vaikuttaa. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioidaan myös alueen tulevan kehityksen kannalta.

Lain 19 §:ssä säädetään päätöksenteon edellytyksistä siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan. Pykälän 1 momentin mukaan kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää, jos minkään muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei vastusta muutosta.

Pykälän 2 momentin mukaan kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos:

1) muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon muutoksen vaikutukset kunnan asukasmäärään, maapinta-alaan, kunnallisiin palveluihin, talouteen, elinkeinotoimintaan, yhdyskuntarakenteen kehitykseen tai muihin niihin verrattaviin seikkoihin; tai 2) 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta.

Kuntarakennelain 21 §:ssä säädetään toimivallan jaosta valtioneuvoston ja ministeriön välillä. Pykälän 2 momentin mukaan ministeriö voi päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei ole sitä vastustanut, tai hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto on sitä vastustanut.

Kuntarakennelain 53 §:n 3 momentin mukaan ministeriön päätökseen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan saa valittamalla hakea muutosta muutoksen kohteena oleva kunta tai sen jäsen ja muuttamisesityksen hylkäämistä tarkoittavaan päätökseen esityksen tekijä. Pykälän 4 momentin mukaan valitus on tehtävä korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Asiassa saatu selvitys

A, B ja C Siikajärven kyläyhteisön edustajina ovat tehneet Kirkkonummen kunnalle 29.3.2017 päivätyn esityksen Siikajärven kylän läntisen osan siirtämisestä Espoon kaupunkiin.

Esityksessä kuntajaon muuttamisen tarvetta on perusteltu muun ohella yhdyskuntarakenteella, alueen liikenneyhteyksillä, palvelujen saatavuudella ja turvallisuudella sekä kaavoituksen ja vesihuollon kehittämisen suunnitelmilla.

Esityksessä on todettu, että siirrettäväksi esitetty alue ei ole miltään osin yhteydessä Kirkkonummen yhdyskuntarakenteeseen, vaan on osa Espooseen kuuluvaa kyläaluetta. Kylän tie- ja liikenneyhteydet suuntautuvat Espoo-Helsinki-suuntaan. Kirkkonummelle, mukaan lukien Veikkolan taajama, ei ole vastaavia yhteyksiä. Edellä mainitusta syystä myös palvelut hankitaan pääkaupungin suunnalta, ei Kirkkonummelta.

Kirkkonummen kunnan kaavoitussuunnitelmat eivät tuo edes pitkällä aikavälillä muutoksia eivätkä mahdollisuuksia Siikajärven kaavoitukseen ja elinkeinonharjoittamiseen. Sen sijaan Espoon pohjois- ja keskiosien yleiskaavan valmistelutyö vahvistaisi myös Siikajärven kylän toimintoja. Myös maakuntakaavaan vahvistetun junaradan merkitys tulee esityksen mukaan muuttamaan myös Siikajärven kyläalueen kaavoituksen tarpeita ja elinkeinonharjoittamisen mahdollisuuksia.

HSY:n Vesihuollon kehittämissuunnitelman 2017–2026 mukaisesti rakennetaan Siikajärven kylään vesi- ja viemäriverkkoa. Tämän piiriin Kotimäen alueella kuuluu tällä hetkellä 432 asukasta (HSY:n Vesihuollon investointiohjelma 18.11.2016 § 11, 12). Vesihuollon kattavuuden ehtona voidaan pitää myös Siikajärven Kirkkonummen puoleisen alueen liittymistä vesihuollon piiriin. Mikäli alue kuuluisi Espoon kaupunkiin, laajeneminen mahdollistuisi. Näillä toimilla olisi mahdollista suojella vielä jokseenkin puhdasta Siikajärveä.

Kylän kuuluminen kahteen kuntaan on jo käytännössä aiheuttanut vakavia ongelmia palo- ja pelastustehtävissä, muun muassa kiireellisissä sairaankuljetuksissa.

Esityksen mukaan kuntarajan muutos auttaisi elinkeinonharjoittajia kehittämään toimintojaan tehokkaammin sekä tarjoamaan kylän asukkaille työskentelymahdollisuuksia alueen yrityksissä. Siirrettäväksi esitetyllä alueella sijaitsevan Hotelli Nuuksion omistajan mukaan Kirkkonummen kunta ei ole ollut halukas tukemaan Hotelli Nuuksion kasvun edellytyksiä lisäkaavoituksella.

Kirkkonummen kunnanvaltuusto on esityksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että esitetyn Siikajärven kylän osan alueen osaliitos Espooseen ei ole perusteltua. Vaikka yleiskaavassa ei ole asumiseen osoitettuja alueita, esityksen mukaisella alueella on 13 ympärivuotisesti asuttua asuinrakennusta. Loma-asuntokiinteistöjä on alueella 86. Syksyllä 2017 alueella oli 26 vakituista asukasta ja Hotelli Nuuksion työntekijöiden lisäksi alueella ei ole muita työpaikkoja. Esitetty muutos ei alueen kehittymisen ja sen asukkaiden kannalta edistä kuntarakennelain tavoitteita verrattuna alueen säilymiseen osana Kirkkonummen kuntaa. Esitys ei edusta kattavasti Siikajärven alueen maanomistajia. Osaliitos ei parantaisi alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita. Riippumatta kuntarajasta alueen väestöpohja ei riitä kaupallisten tai muiden palvelujen sijoittamiseen alueelle. Esityksessä esille tuotu tahtotila vesihuollon järjestämiseksi alueelle ei ole (keskipitkällä aikavälillä) kovin todennäköinen riippumatta siitä, onko Siikajärven läntinen alue osa Kirkkonummen kuntaa vai Espoon kaupunkia.

Espoon kaupunginvaltuusto on esityksen johdosta antamassaan lausunnossa ilmoittanut, että Espoon kaupunki ei näe estettä sille, että Siikajärven kylän läntinen osa, joka nyt on Kirkkonummen kuntaan kuuluva alue, siirretään Espoon kaupunkiin. Muutos on Siikajärven alueen kehittymisen ja sen asukkaiden kannalta kuntarakennelain tavoitteiden mukainen. Ennen päätöksen tekemistä siirrettävän alueen rajausta tulisi muuttaa siten, että kuntaraja noudattaa olemassa olevaa kiinteistöjaotusta.

Valtiovarainministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt kuntarakennelain 21 §:n 2 momentin nojalla esityksen kuntajaon muuttamisesta Kirkkonummen kunnan ja Espoon kaupungin välillä.

Oikeudellinen arviointi

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Nuuksion Siikajärven Asukasyhdistys ry:n valituksesta ratkaistavana, onko valtiovarainministeriö kuntarakennelain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettu harkintavaltansa huomioon ottaen voinut hylätä esityksen Siikajärven kylän läntisen osan siirtämisestä Kirkkonummen kunnasta Espoon kaupunkiin. Asiaa arvioidaan kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohtien nojalla muutosta vastustavan kunnan näkökulmasta.

Kun otetaan kokonaisuutena huomioon Siikajärven läntisen alueen osalta esitetyn muutoksen taloudellisista ja muista vaikutuksista Kirkkonummen kunnalle todettu, esitettyä kuntajaon muutosta ei voida pitää Kirkkonummen kunnan kannalta kuntarakennelain 19 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vähäisenä. Valtiovarainministeriö on saamansa selvityksen perusteella myös voinut katsoa, että alueen kehittäminen ei edellytä muutosta momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilman että muutos merkittävästi heikentäisi Kirkkonummen kunnan toimintakykyä. Kuntarakennelain 19 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan muutoksen kohteena olevan kunnan valtuuston vastustuksesta huolimatta eivät siten ole täyttyneet.

Kun edellä todetun lisäksi otetaan huomioon valtiovarainministeriön päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetty selvitys, valtiovarainministeriö on voinut kuntarakennelain nojalla hylätä Siikajärven kyläyhdistyksen edustajien esityksen. Päätös ei ole lainvastainen. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Outi Suviranta, Petri Helander, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 16.8.2019