Muu päätös 3713/2019
Asia Kilpailuasiaa koskevat valitukset
Valittajat Kilpailu- ja kuluttajavirasto (diaarinumero 894/3/16)
Suomen Leipuriliitto ry (diaarinumero 938/3/16)
Päätös, jota valitukset koskevat
Markkinaoikeus 29.2.2016 nro 121/16
Kilpailu- ja kuluttajaviraston seuraamusmaksuesitys markkinaoikeudelle
Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä myös virasto) on markkinaoikeudelle 24.6.2015 tekemässään esityksessä vaatinut, että markkinaoikeus määrää Suomen Leipuriliitto ry:lle seuraamusmaksun. Virasto on täsmentänyt seuraamusmaksun suuruudeksi asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä 41 855 euroa eli 10 prosenttia Leipuriliiton vuoden 2014 liikevaihdosta. Suomen Leipuriliitto ry on viraston esityksen mukaan rikkonut kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992 sellaisena kuin se on muutettu lailla 318/2004, jäljempänä myös kilpailunrajoituslaki) 4 §:ää ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohtaa vuosina 2007–2011 antamalla kiellettyjä hintasuosituksia. Viraston esityksen mukaan kyseiset hintasuositukset, jotka ovat kohdistuneet leipomoalan myyntihintoihin, ovat sisältyneet lehdistötiedotteisiin, jäsenkirjeisiin, Leipuri-lehden pääkirjoituksiin ja vuosikokouspuheisiin.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Suomen Leipuriliitto ry (jäljempänä myös Leipuriliitto tai liitto) on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastauksessa ensisijaisesti vaatinut markkinaoikeutta hylkäämään Kilpailu- ja kuluttajaviraston seuraamusmaksuesityksen ja toissijaisesti vaatinut esitettyä alemman seuraamusmaksun määräämistä.
Leipuriliitto on kiistänyt syyllistyneensä Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksessä kuvattuun kilpailurikkomukseen, josta virasto ei Leipuriliiton mukaan ole esittänyt riittävää näyttöä. Liitto ei ole antanut jäsenyrityksilleen hintasuosituksia. Liiton menettely ei myöskään ole ollut tarkoitukseltaan eikä vaikutuksiltaan kilpailua rajoittavaa, se ei ole rajoittanut kilpailua merkittävästi eikä sillä ole ollut tuntuvaa vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Leipuriliiton mukaan viraston esityksessä kuvatussa kilpailunrajoituksessa ei ole ollut kysymys yhdestä jatkuvasta kilpailurikkomuksesta, joka olisi kestänyt yhtäjaksoisesti vuodesta 2007 vuoteen 2011, ja väitetyt kilpailurikkomukset ovat vuosien 2007 ja 2008 osalta vanhentuneet. Lisäksi Leipuriliiton toiminnalla on liiton mukaan ollut kilpailunrajoituslain 5 §:ssä ja SEUT 101 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja tehokkuusvaikutuksia. Viraston esittämän seuraamusmaksun määrä on liiton mukaan ollut joka tapauksessa kohtuuton.
Markkinaoikeus on 27.11.2015 toimittanut asiassa suullisen valmistelun, jonka jälkeen asiaa on valmisteltu vielä kirjallisesti.
Markkinaoikeus on toimittanut 14.–15.12.2015 suullisen käsittelyn. Suullisessa käsittelyssä on kuultu todistelutarkoituksessa Leipuriliiton nimeäminä sen toimitusjohtajaa ja hallituksen puheenjohtajaa.
Suomen Leipuriliitto ry on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään määrännyt Suomen Leipuriliitto ry:n maksamaan valtiolle kilpailunrikkomismaksuna 15 000 euroa. Markkinaoikeus on hylännyt Suomen Leipuriliitto ry:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:
Perustelut
1. Asian arvioinnin lähtökohdista
1. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt markkinaoikeudessa, että markkinaoikeus määrää Suomen Leipuriliitto ry:lle seuraamusmaksun kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992; kilpailunrajoituslaki) 4 §:n (318/2004) ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohdan vastaisesta menettelystä ajalla elokuu 2007–alkuvuosi 2011.
2. Seuraamusmaksuesityksen mukaan Leipuriliitto on antanut kilpailu- sääntöjen vastaisia hintasuosituksia. Virasto on esittänyt väitetystä kilpailurikkomuksesta näyttönään Leipuriliiton lehdistötiedotteita, jäsen- kirjeitä, vuosikokouspuheita, Leipuri-lehden pääkirjoituksia sekä sähköpostiviestejä. Menettely on viraston mukaan ylittänyt sen, mikä on toimialajärjestön tehtäviin tavanomaisesti kuuluvaa ja sallittua viestintää kustannuskehityksestä. Annettujen hintasuositusten nimenomaisena tarkoituksena on ollut kilpailun rajoittaminen yhdenmukaistamalla hinnankorotusten suuruutta ja korotusten ajankohtaa. Tätä menettelyä ei erityis- ja yleisestävyyden näkökulmasta voida pitää vähäisenä eikä seuraamusmaksun määräämistä perusteettomana.
3. Leipuriliitto on kiistänyt syyllistyneensä kilpailusääntöjen vastaiseen menettelyyn ja vaatinut, että markkinaoikeus hylkää esityksen seuraamusmaksun määräämisestä. Leipuriliitto ei ole ylittänyt sitä, mitä on pidettävä normaalina yleishyödyllisen toimialaliiton tiedottamisena jäsenistölleen. Menettelylle on joka tapauksessa ollut kilpailunrajoituslain 5 §:n (318/2004) ja SEUT 101 artiklan 3 kohdan mukaiset tehokkuusperusteet. Seuraamusmaksun osalta Leipuriliitto on vaatinut, että se joka tapauksessa määrätään viraston esittämää määrää alempana.
4. Esillä olevassa asiassa on siten kysymys ensinnäkin siitä, onko seuraamusmaksuesityksessä kuvattu Leipuriliiton menettely kilpailunrajoituslain 4 §:n ja SEUT 101 artiklan 1 kohdan vastaista. Mikäli näin on, seuraavaksi on ratkaistava kysymys siitä, kuuluuko menettely kilpailunrajoituslain 5 §:ssä ja SEUT 101 artiklan 3 kohdassa säädetyn poikkeuksen piiriin. Mikäli näin ei ole, asiassa on vielä kysymys kilpailunrajoituslain 7 §:ssä (318/2004) tarkoitetun seuraamusmaksun mahdollisesta määräämisestä Leipuriliitolle.
2. Suomen Leipuriliitto ry:n menettely
2.1 Oikeusohjeet
2.1.1 Kansalliset säännökset ja niiden esityöt
5. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on seuraamusmaksuesityksessään arvioinut Leipuriliiton väitettyä kilpailurikkomusta ajalla elokuu 2007–alkuvuosi 2011 kilpailunrajoituslain perusteella.
6. Kilpailunrajoituslaki on kumottu 1.11.2011 voimaan tulleella kilpailulailla (948/2011).
7. Kilpailulain 50 §:n 3 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tapahtuneisiin kilpailurikkomuksiin sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Seuraamusmaksuesityksessä kuvattua menettelyä on siten arvioitava kilpailunrajoituslain perusteella.
8. Kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan mainitussa laissa luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (hyödyke).
9. Kilpailunrajoituslain muuttamista koskeneissa lain esitöissä (HE 11/2004 vp) on todettu, että elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä tarkoitetaan erilliseksi oikeushenkilöksi organisoitua kartellia tai toimialayhdistystä tai osapuoltensa yhteisenä edustajana toimivaa elintä tai pelkästään vakiintunutta yhteistä toimintalinjaa noudattavaa elinkeinonharjoittajien ryhmää, jos ryhmän jäsenet toimivat yhteisessä tarkoituksessa ja yhdessä vahvistetuin menettelymuodoin.
10. Kilpailunrajoituslain 4 §:n (318/2004) 1 momentin mukaan sellaiset elinkeinonharjoittajien väliset sopimukset, elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien päätökset sekä elinkeinonharjoittajien yhdenmukaistetut menettelytavat, joiden tarkoituksena on merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai joista seuraa, että kilpailu merkittävästi estyy, rajoittuu tai vääristyy, ovat kiellettyjä. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kiellettyjä ovat erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat, joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja.
11. Kilpailunrajoituslain 4 §:n esitöiden (HE 11/2004 vp) mukaan kansallisen kilpailulainsäädännön ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan tavoitteet ovat pääosin samat. Mainittu pykälä perustuu perustamissopimuksen 81 artiklan 1 alakohtaan ja sitä on tulkittava 81 artiklan soveltamiskäytännön mukaisesti.
2.1.2 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan soveltaminen
12. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on seuraamusmaksuesityksessään arvioinut Suomen Leipuriliitto ry:n väitettyä kilpailurikkomusta myös SEUT 101 artiklan 1 kohdan perusteella.
13. SEUT 101 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltumattomia ja kiellettyjä ovat sellaiset yritysten väliset sopimukset, yritysten yhteenliittymien päätökset sekä yritysten yhdenmukaistetut menettelytavat, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua sisämarkkinoilla tai joista seuraa, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy sisämarkkinoilla, ja erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat, joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja.
14. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 3 artiklan 1 kohdan mukaan, jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tai kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin sopimuksiin, yritysten yhteenliittymien päätöksiin tai yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin, jotka saattavat vaikuttaa kyseisessä säännöksessä tarkoitettuun jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, niiden on myös sovellettava perustamissopimuksen 81 artiklaa mainitunlaisiin sopimuksiin, päätöksiin tai yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin.
15. Kilpailunrajoituslain 1 a §:n (318/2004) mukaan, kun kilpailunrajoitus on omiaan vaikuttamaan Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sovelletaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan säännöksiä.
16. Kilpailunrajoituslain esitöissä (HE 11/2004 vp) on 1 a §:n osalta todettu muun ohella, että Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen nykyisen oikeuskäytännön mukaan kilpailunrajoitus on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kun riittävällä todennäköisyydellä voidaan ennakoida, että kilpailunrajoituksella voi olla yhteismarkkinoiden kannalta merkityksellinen välitön tai välillinen, todellinen tai potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden välisen kaupan rakenteeseen.
17. Lain esitöissä (HE 11/2004 vp) on edelleen lausuttu, että kauppavaikutus edellyttää yhteyttä sisämarkkinoihin, esimerkiksi siten, että sopimusjärjestely hankaloittaa toisen jäsenvaltion elinkeinonharjoittajan pääsyä markkinoille, vaikuttaa toiseen jäsenvaltioon vietävien hyödykkeiden hintoihin tai rajoittaa hyödykkeiden siirtymistä kansallisten rajojen yli. Kauppavaikutuksen ei tarvitse olla jäsenvaltioiden välisen vaihdannan kannalta haitallinen tai negatiivinen. Vaikutus ei myöskään edellytä, että jäsenvaltioiden välistä kauppaa kyseessä olevilla hyödykkeillä käytännössä esiintyy, vaan myös vaikutus potentiaaliseen kauppaan otetaan huomioon. Koko jäsenvaltion alueen kattavien sopimusjärjestelyjen osalta katsottiin aiemmin kauppavaikutuksen täyttyvän automaattisesti, mutta uudemman oikeuskäytännön mukaan pelkkä koko jäsenvaltion alueen kattavuus ei enää yksinään luo oletusta kauppavaikutuksesta. Kauppavaikutusta on tarkasteltava tapauskohtaisesti ottaen huomioon kyseessä olevan kilpailunrajoituksen todelliset ja potentiaaliset taloudelliset vaikutukset.
18. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1.12.2009 Euroopan yhteisön perustamissopimus on korvattu Euroopan unionin toiminnasta tehdyllä sopimuksella. Myös unionin kilpailusääntöjen artiklanumerot ovat muuttuneet siten, että 81 artikla on nykyisin 101 artikla ja 82 artikla on nykyisin 102 artikla.
19. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, jotta päätös, sopimus tai menettelytapa on omiaan vaikutta-maan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, on oltava nähtävissä riittävällä todennäköisyydellä ja kaikkien asiaan vaikuttavien oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella, että niillä voi tosiasiallisesti tai mahdollisesti olla suoraa tai välillistä vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tavalla, joka voisi haitata jäsenvaltioiden välisten yhtenäismarkkinoiden toteuttamista. Tämän lisäksi vaaditaan, ettei tämä vaikutus ole vähäistä. Siltä osin kuin on kyse jäsenvaltion koko alueen kattavan yhteistoimintajärjestelyn mahdollisuudesta vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että tällainen järjestely on jo luonteeltaan sellainen, että se lujittaa kansallista markkinoiden eristämistä ja haittaa näin unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa tavoiteltua taloudellista vuorovaikutusta (ks. tuomio ING Pensii, C 172/14, EU:C:2015:484, 48 ja 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
20. Seuraamusmaksuesityksen mukaan Leipuriliiton menettely on kohdistunut koko Suomen alueelle lehdistötiedotteiden, jäsenkirjeiden ja Leipuri-lehden pääkirjoitusten muodossa vuosina 2007–2010. Kyseisenä aikana Leipuriliiton jäsenistä Fazer Leipomot Oy ja Vaasan Oy ovat seuraamusmaksuesityksen mukaan hallinneet leipomomarkkinoita valtakunnallisesti, ja ne ovat toimineet myös Ruotsissa ja muissa Itämeren maissa.
21. Fazer Leipomot Oy:n ja Vaasan Oy:n lisäksi Leipuriliittoon on kuulunut noin puolet kaikista Suomen leipomoalan yrityksistä.
22. Seuraamusmaksuesityksen mukaan vuonna 2010 teollisten viljatuotteiden viennin arvo on ollut 56,5 miljoonaa euroa ja tuonti 260 miljoonaa euroa.
23. Leipuriliiton väitetyssä kilpailunrajoituksessa on edellä esitetyn perusteella ollut kysymys koko Suomen alueelle kohdistuneesta menettelystä. Seuraamusmaksuesityksessä mainittuna aikana Leipuriliiton väitetty menettely on kohdistunut myös sellaisiin markkinoihin, joille kuuluvilla tuotteilla käydään kauppaa jäsenvaltioiden välillä.
24. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että asiassa on kysymys sellaisesta menettelystä, joka on SEUT 101 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla saattanut vaikuttaa tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Väitettyä rikkomusta on siten arvioitava mainitun artiklan perusteella kilpailunrajoituslain ohella.
2.2 Onko Suomen Leipuriliitto ry elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä?
25. Leipuriliiton tarkoituksena on sen sääntöjen 2 §:n mukaan edistää leipomo- ja konditoria-alan (jäljempänä leipomoala) ammatinharjoittajien, yritysten ja henkilöiden keskinäisenä yhdyssiteenä toimien jäsentensä ammatillisia ja taloudellisia etuja, leipomoalan yleisiä toimintaedellytyksiä, leipäkulttuuria, leipomoalan arvostusta ja yhteistoimintaa alalla sekä valvoa jäsentensä etuja työsuhteissa. Tarkoituksensa toteuttamiseksi liitto muun muassa valvoo jäsentensä yhteisiä etuja ja oikeuksia, edustaa jäseniään suhteessa viranomaisiin ja muihin yhteisöihin sekä tekee jäsentensä asemaa edistäviä aloitteita ja esityksiä. Liitto myös parantaa jäsentensä ammatillisia ja liikkeenhoidollisia valmiuksia järjestämällä muun muassa neuvonta- ja kurssitoimintaa ja esitelmätilaisuuksia. Sääntöjensä mukaan liitto myös tiedottaa yleisesti leipomoalasta ja leivästä sekä jäsenilleen leipomotoimintaa koskevista säädöksistä, määräyksistä ja muista tärkeistä asioista muun muassa harjoittamalla julkaisutoimintaa. Liitto neuvottelee työsuhdekysymyksistä ja tekee tarvittaessa työehto- ja muita sopimuksia.
26. Leipuriliitto on edellä esitetyn perusteella leipomoalan ammatinharjoittajien, yritysten ja henkilöiden toimialajärjestö.
27. Leipuriliiton jäsenet ovat yhdistyksen sääntöjen 3 §:n perusteella pääasiassa kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuja elinkeinonharjoittajia. Liiton hallituksen ja valtuuskunnan jäsenet ovat yhdistyksen sääntöjen 11 §:n mukaan leipomoalan liikkeenharjoittajia tai niiden edustajia.
28. Markkinaoikeus katsoo, että Leipuriliitto leipomo- ja konditoria-alan toimialajärjestönä on edellä esitetyn perusteella kilpailunrajoituslain 4 §:ssä ja SEUT 101 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä, jossa tehdään horisontaalista yhteistyötä samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivien elinkeinonharjoittajien välillä.
2.3. Onko Suomen Leipuriliitto ry antanut hintasuosituksia?
2.3.1 Asiassa esitetty näyttö
29. Asiassa on ensin arvioitava, osoittaako Kilpailu- ja kuluttajaviraston seuraamusmaksuesityksessä kuvattu menettely Leipuriliiton antaneen hintasuosituksia ja jos näin on, onko menettelyssä ollut kysymys elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöksestä.
30. Markkinaoikeus toteaa, että seuraamusmaksuesityksessä kuvattujen lehdistötiedotteiden, jäsenkirjeiden, vuosikokouspuheiden ja Leipuri-lehden pääkirjoitusten sisällöstä ei ole erimielisyyttä.
31. Leipuriliitto on tosin esittänyt, että se ei ole antanut sellaisia täsmällisiä, selkeitä ja säännöllisiä hinnankorotussuosituksia, joiden perusteella leipomoyritykset olisivat voineet ennakoida toistensa käyttäytymistä.
32. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan jäsenille on tarkasteltavana aikana lähetetty vuosittain 9–13 jäsenkirjettä. Leipuri-lehti on ilmestynyt kahdeksan kertaa vuodessa. Lehteä on vuosittain painettu 1 400–1 500 kappaletta ja lisäksi kahta numeroa 4 600–4 700 kappaletta. Leipuriliiton järjestämille Leipuripäiville, joiden yhteydessä on pidetty vuosikokous ja vuosikokouspuhe, on osallistunut vuosittain 450–500 henkilöä, mukaan lukien edustajat noin 60 jäsenyrityksestä. Vuosikokouspuheen on laatinut ja pitänyt liiton hallituksen kulloinenkin puheenjohtaja. Liiton toimitusjohtaja on laatinut lehdistötiedotteet ja jäsenkirjeet sekä Leipuri-lehden pääkirjoitukset. Toimitusjohtaja on toimittanut lehdistötiedotteiden luonnokset ennen niiden julkaisemista kommentoitavaksi liiton hallituksen puheenjohtajalle, varapuheenjohtajalle sekä valtuuskunnan puheenjohtajalle ja varapuheenjohtajalle eli niin sanotulle puheenjohtajistolle. Lisäksi toimitusjohtaja on vuonna 2010 toimittanut lehdistötiedoteluonnoksen myös liiton hallituksen jäsenille.
33. Vuonna 2007 liiton vuosikokouksen yhteydessä 9.8.2007 julkaistussa lehdistötiedotteessa, jonka alaotsikkona on ollut "Halvan leivän aika on ohi – hintojen nousu väistämätöntä", on todettu, että leipomotuotteiden hintojen nostaminen on välttämätön ja myös väistämätön toimenpide ja että leivän sekä muiden leipomotuotteiden hintoja on nostettava näillä näkymin muutaman vuoden sisällä 10–20 prosenttia. Edelleen tiedotteessa on, Leipuriliiton markkinaoikeudessa viittaamalla tavalla, todettu, että leipomoala on viime vuodet pyrkinyt kompensoimaan kustannusten nousua toiminnan tehostamisella muun muassa toimipaikkojen ja työvoiman vähentämisellä, laiteinvestoinneilla, teknisellä kehityksellä, tuotevalikoiman karsimisella ja muulla erikoistumisella, mutta edellä mainittu tie on kuljettu loppuun ainoana keinona vastata kustannusten nousuun.
34. Leipuriliitto on 25.9.2007 päivätyssä jäsenkirjeessä 11/2007, jonka on allekirjoittanut liiton toimitusjohtaja ja jonka alaotsikkona on ollut "Kustannukset nousevat – Yritysten toimittava", ilmoittanut jäsenilleen, että muutama jäsenyritys on kertonut omalta osaltaan hinnankorotustarpeistaan. Jäsenkirjeen mukaan toisessa jäsenyrityksessä hinnankorotustarve on vaihdellut tuotekohtaisesti 9–14 prosentin välillä ja toisessa 8–16 prosentin välillä. Jäsenkirjeessä on lisäksi kerrottu markkinaoikeudessa tuolloin vireillä olleesta Suomen Hiusyrittäjät ry:n hinnankorotussuosituksia koskevasta asiasta ja todettu, ettei Leipuriliitto voi antaa suosituksia hinnankorotuksista. Kirjeessä on korostettu, että mainitusta viestistä huolimatta jokainen yritys tekee mahdolliset hinnankorotukset täysin itsenäisesti tai jättää ne kokonaan tekemättä tai jopa laskee hintoja, jos katsoo sen omalta osaltaan jostain syystä järkeväksi toimintatavaksi. Vielä jäsenkirjeessä on todettu olevan syytä huomioida, että palkkakustannusten, raaka-aineiden ynnä muiden osuus yrityksen liikevaihdosta vaihtelee yrityskohtaisesti yrityksen koosta ja toimintatavasta riippuen. Toisille yrityksille palkkakustannusten nousu ja toisille raaka-aineiden hinnannousu vaikuttaa enemmän kuin toisille. Tämän johdosta kustannusten noususta aiheutuva hinnankorotustarve on eri syistä yrityksissä erilainen. Toimitusjohtaja on vielä todennut, että ilman merkittäviä hinnankorotuksia toiminnan jatkaminen tulevaisuudessa mielekkäällä tavalla ei ole mahdollista, ainakaan pidemmällä aikavälillä. Lisäksi jäsenkirjeessä on vielä toivotettu rohkeutta ja asennetta mahdollisiin hinnankorotusratkaisuihin.
35. Leipuriliitto on toistanut vuoden 2008 vuosikokouksen yhteydessä 7.8.2008 julkaistussa lehdistötiedotteessa vuotta aiemmin lehdistötiedotteessa todetun siitä, että leivän ja muiden leipomotuotteiden hintoja on nostettava näillä näkymin muutaman vuoden sisällä 10–20 prosenttia. Lisäksi lehdistötiedotteessa on todettu, että leipomotuotteiden hintojen nostaminen jatkuu ja että se on välttämätön ja myös väistämätön toimenpide. Tilastokeskuksen mukaan leivän ja muiden leipomotuotteiden hinnat ovat vuodenvaihteen jälkeen nousseet noin seitsemän prosenttia. Kun otetaan huomioon muun muassa energian ja viljan nykyinen korkea hintataso, kuljetuskustannusten nousu, keväällä tehtyjen palkankorotusten aiheuttama työvoimakustannusten nousu ja yleinen inflaation kiihtyminen, on lehdistötiedotteen mukaan ollut selvää, että hinnankorotukset eivät ole leipomoalalla olleet mitenkään riittäviä.
36. Leipuriliiton 29.8.2008 päivätyssä jäsenkirjeessä 9/2008, jonka on allekirjoittanut liiton toimitusjohtaja, on kerrottu palkkakustannusten noususta ja hinnankorotustarpeista. Jäsenkirjeessä on muun muassa todettu, että kaupan puolella varmasti tiedetään, että leipomoalan yritykset eivät ole saaneet siirrettyä leipomotuotteiden hintoihin, ei edes lähimainkaan, vuoden 2007 keväällä alkanutta raaka-aineiden hinnannousua, mutta tosiasia on, että hinnankorotuspaineet leipomoalalla ovat kovat. Lisäksi jäsenkirjeessä on vielä todettu olevan selvää, että hinnankorotusten tekeminen alkuvuoden 2009 jälkeen vuoden 2010 kevääseen/syksyyn on äärimmäisen vaikeaa, koska media, viranomaiset ja kuluttajat seuraavat tarkasti arvonlisäverovähennyksen siirtämistä hintoihin. Mainitun jäsenkirjeen liitteenä on ollut vielä vuosikokouksen yhteydessä edellä tämän päätöksen kohdassa 35 kuvattu 7.8.2008 julkaistu lehdistötiedote.
37. Vuonna 2009 Leipuriliiton vuosikokouksen yhteydessä ei ole keskusteltu aikaisempien vuosien tapaan hinnankorotuspaineista eikä niitä ole mainittu myöskään vuosikokouksen yhteydessä julkaistussa lehdistötiedotteessa.
38. Leipuriliiton toimitusjohtaja on lokakuussa 2009 ilmestyneessä Leipuri-lehden pääkirjoituksessa 7/2009 todennut muun muassa sen, että olisi syytä pysähtyä useammin miettimään tuotteiden hinnoittelua. Kirjoituksessa on kysytty, kuka todellisuudessa arvostaa sellaisia tuotteita, joita saa pilkkahintaan. Toimitusjohtaja on ihmetellyt niin sanottujen ruispala-tyyppisten leipien halpoja hintoja todeten, ettei yhdelläkään leipomolla olisi siihen varaa. Lisäksi kirjoituksessa on esitetty, että ruisleipien kuluttajahinta on kuudessa vuodessa laskenut 1,6 prosenttia ja että ruisleipien tämänhetkiset hinnat ovat huomattavasti alle heinäkuun 2009 hintojen. Toimitusjohtaja on tuonut esiin epäilyksensä siitä, että leipomoala ei arvosta omia ruispalatyyppisiä tuotteitaan, kun niitä ollaan valmiita myymään niin halvalla.
39. Leipuriliiton toimitusjohtaja on maaliskuussa 2010 ilmestyneen Leipuri-lehden pääkirjoituksessa 2/2010 sesonkituotteiden, muun ohella runebergintorttujen ja laskiaispullien, alennusmyyntien osalta miettinyt, miten suomalaisilla leipureilla on tähän varaa. Lisäksi kirjoituksessa on todettu, että sesonkituotteiden arvoa ei saa pilata liian alhaisilla hinnoilla. Yhden leipomon on todettu toimineen runebergintorttujen hinnoittelun osalta valtavirrasta poiketen ja on toivottu muiden leipomoiden uskaltavan seurata perässä seuraavana vuonna.
40. Leipuriliitto on julkaissut vuoden 2010 vuosikokouksensa yhteydessä 12.8.2010 lehdistötiedotteen, jossa on todettu muun ohella, että leipomoteollisuuden kannattavuus on Suomessa edelleen huono, joten paineet leipomotuotteiden hintojen nostoon ovat suuret. Lisäksi tiedotteessa on todettu, että vuoden 2009 alusta lähtien leipomoalalla kustannukset ovat nousseet yli 10 prosenttia, mitä alalla toimivat yritykset eivät ole saaneet siirrettyä tuotteiden myyntihintoihin. Tiedotteen mukaan tämä kustannuskehitys huomioiden on selvää, että myös mahdollisesta viljan hinnan noususta aiheutuu leipomoille lisää kustannuspaineita, jotka on siirrettävä leipomotuotteiden myyntihintoihin.
41. Leipuriliiton hallituksen puheenjohtaja on vuosikokouspuheessaan 14.8.2010 esittänyt muun ohella, että tukkuhintojen korotuspaineet vuodenvaihteen paikkeilla ovat 5–10 prosenttia tuotteista ja tuoteryhmistä riippuen. Lisäksi puheessa on todettu, että "muistetaan kuitenkin itse hinnoitella tuotteemme kustannustasoa vastaavasti eikä anneta sitä muiden tehtäväksi".
2.3.2. Markkinaoikeuden arviointi
42. Leipuriliitto on vuosina 2007, 2008 ja 2010 edellä tämän päätöksen kohdissa 33–35 sekä 40 ja 41 mainituissa lehdistötiedotteissa, jäsenkirjeissä ja vuosikokouspuheessa edellä selostetulla tavalla tuonut esiin hinnankorotuspaineita ja -tarpeita sekä kannustanut hintojen nostamiseen. Nämä lehdistötiedotteet ja jäsenkirjeet on julkaistu pääosin vuosikokousten läheisyydessä elo-syyskuussa.
43. Hinnankorotustarpeet ja -määrä on ilmaistu prosenttiluvuin, esimerkiksi käyttämällä vaihteluväliä tai tuomalla julki yksittäisten jäsenyritysten liitolle ilmoittamia hinnankorotusten määriä.
44. Kuten tämän päätöksen kohdasta 36 käy ilmi, jäsenkirjeessä 9/2008 on arvioitu hinnankorotusten tarvetta, mutta on kuitenkin samalla todettu, että hinnankorotusten tekeminen alkuvuoden 2009 jälkeen vuoden 2010 kevääseen/syksyyn on äärimmäisen vaikeaa tulevan arvonlisäveroprosentin alenemisen vuoksi, koska muun muassa tiedotusvälineet seuraavat arvonlisäveroprosentin alenemisen hintavaikutusta. Mainittu arvonlisäveron alennus 17 prosentista 12 prosenttiin on tullut voimaan 1.10.2009.
45. Tämän päätöksen kohdassa 35 todetuin tavoin on 7.8.2008 julkaistussa lehdistötiedotteessa korostettu hinnankorotusten tarvetta. Lisäksi kohdasta 38 käy ilmi, että Leipuri-lehden pääkirjoituksessa 7/2009 toimitusjohtaja on ottanut kantaa ruispalatyyppisten leipien hinnoitteluun ja siihen, miten halvalla ruisleipää myydään sekä kyseenalaistanut sen kannattavuuden. Lisäksi kohdassa 39 todetuin tavoin lehden pääkirjoituksessa 2/2010 toimitusjohtaja on ottanut esille sesonkituotteiden myynnin ja todennut, ettei näiden tuotteiden arvoa pidä pilata liian alhaisilla hinnoilla. Yhden leipomon on todettu toimineen hinnoittelussaan valtavirrasta poiketen ja muiden on toivottu uskaltavan seurata perässä.
46. Edellä esitetystä käy ilmi, että Leipuriliitto on tuonut esille hintojen korotustarpeen ja tiettyjen tuoteryhmien hinnoittelun kannattavuuden ja on siten pyrkinyt vaikuttamaan hinnoitteluun myös vuonna 2009 ja alkuvuodesta 2010. Vaikka liitto ei ole vuonna 2009 edeltäviä vuosia vastaavalla tavalla tuonut esiin hinnankorotusten määriä, liitossa on kuitenkin pidetty myös vuonna 2009 tarpeellisena ottaa kantaa tuleviin hinnankorotustarpeisiin eikä liitto ole siten erkaantunut edellisten vuosien menettelystään. Tämä menettely on siten jatkunut vielä vuonna 2010. Tätä osoittaa myös se, että alkuvuodesta 2010 julkaistussa pääkirjoituksessa on korostettu, ettei sesonkituotteiden arvoa pidä pilata liian alhaisilla hinnoilla.
47. Markkinaoikeus katsoo, että kysymys on ollut vuosina 2007–2010 annetuista hintasuosituksista. Näissä on useimmiten ilmaistu hinnankorotusten vaihteluvälit prosentteina ja kerrottu yksittäisten jäsenyritysten hinnankorotuksista. Suositukset ovat siten olleet riittävän täsmällisiä poistamaan kilpailluilla markkinoilla normaalisti esiintyvää epävarmuutta ja ne ovat olleet omiaan vaikuttamaan alan toimijoiden hinnoittelupäätöksiin. Leipuriliiton menettely on sisältänyt viestin siitä, minkälaisia hinnankorotuksia leipomotuotteisiin olisi mahdollista tehdä. Annetut suositukset ovat siten mahdollistaneet keskenään kilpaileville leipomoalan yrityksille mahdollisuuden ennustaa muiden yritysten tulevaa, suositusten jälkeistä markkinakäyttäytymistä.
48. Kuten edellä on jo todettu, hintasuosituksia on annettu erityisesti vuosikokousten läheisyydessä, jolloin on pyritty vaikuttamaan seuraavan vuoden hintoihin, kuten lehdistötiedotteista 9.8.2007 ja 7.8.2008 sekä jäsenkirjeestä 9/2008 ja vuosikokouspuheesta 14.8.2010 käy ilmi.
49. Menettelyä ei ole syytä arvioida toisin sen perusteella, ettei vuonna 2009 ole annettu erikseen yleistä hinnankorotussuositusta. Tämän päätöksen kohdassa 46 todetuin tavoin Leipuriliitto on pyrkinyt vaikuttamaan hinnoitteluun myös vuonna 2009 ja alkuvuodesta 2010, vaikka Leipuri-lehden pääkirjoituksissa ei olekaan ilmoitettu täsmällistä prosentteina esitettyä hinnankorotustarvetta. Markkinaoikeus katsoo, että menettely tältä osin on liittynyt 1.10.2009 voimaan tulleeseen arvonlisäveron alentamiseen ja jäsenkirjeessä 9/2008 esille tuotuun seikkaan siitä, että tämä estää hinnankorotusten tekemisen alkuvuoden 2009 jälkeen vuoden 2010 kevääseen/syksyyn. Kohdassa 46 todetuin tavoin liitto ei siten ole erkaantunut omaksumastaan hintasuosituksia sisältävästä linjastaan, jota liitto on jatkanut vuoden 2010 lehdistötiedotteessa ja vuosikokouspuheessa.
50. Kysymyksessä ei voida katsoa olleen pelkästään yleistä tasoa kuvaavien hinta- ja kustannustietojen julkaiseminen, vaikka Leipuriliitto on tiedottanut myös alan kohonneista kustannuksista.
51. Hintoja koskevat suositukset yhdenmukaistavat yritysten hinnoittelua ja haittaavat markkinoiden itseohjautuvuutta. Hintasuositusten antaminen on omiaan johtamaan käytännössä lähes aina samaan lopputulokseen kuin nimenomainen hintoja koskeva sopimus.
52. Se, että jäsenkirjeessä 11/2007, vuosikokouspuheessa 14.8.2010 ja Leipuri-lehden pääkirjoituksessa 2/2010 on tuotu esiin myös yritysten omien kustannusten huomioon ottaminen, ei poista suosituksen luonnetta. Varaumista huolimatta mainitussa jäsenkirjeessä ja vuosikokouspuheessa on nimenomaisesti todettu hinnankorotusten välttämättömyys ja ilmoitettu hinnankorotustarpeet prosentein. Silloinkin, kun yrityksiä on kehotettu niiden omien kustannusten huomioon ottamiseen, liitto on tuonut esiin kantansa hinnankorotusten välttämättömyydestä ja antanut muun muassa esimerkkejä yksittäisten yritysten Leipuriliitolle ilmoittamista hinnankorotustarpeista. Antaessaan suosituksia Leipuriliiton on siten katsottava pyrkineen jäsentensä leipomotuotteiden hinnan korottamiseen ennen kaikkea jäsenyritysten toimintaedellytysten ja kannattavuuden turvaamiseksi.
53. Leipuriliitto on perustellut menettelyään sillä, että vuosina 2007 ja 2008 on vallinnut poikkeuksellinen taloudellinen tilanne ja poikkeuksellinen raaka-aineiden hintojen nousu. Tämä on edellyttänyt toimenpiteitä, jonka vuoksi liitto on pyrkinyt tuomaan erityisesti pienten jäsenyritystensä tietoon kasvavia kustannuspaineita, jotta yritykset ryhtyisivät toimenpiteisiin kannattavuutensa säilyttämiseksi ja jotta yritystoiminnan jatkaminen olisi mielekästä myös tulevaisuudessa. Liiton toimitusjohtajaa markkinaoikeudessa kuultaessa on tullut esiin muun muassa, että Leipuriliiton menettelyn tavoitteena on ollut, että pienimmätkin jäsenyritykset uskaltaisivat olla rohkeampia neuvotellessaan hinnoista keskittyneen kaupan kanssa ja se, että ne eivät myisi leipomotuotteita tappiolla omiin kustannuksiinsa nähden.
54. Sillä seikalla, että Leipuriliitolla on ollut käsityksensä mukaan hyväksyttävä päämäärä, ei ole vaikutusta sen menettelyn kilpailuoikeudelliseen arviointiin.
55. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Leipuriliiton lehdistötiedotteet, jäsenkirjeet, Leipuri-lehden pääkirjoitukset ja vuosikokouspuhe ovat sisältäneet hintasuosituksia vuosina 2007–2010.
2.4. Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätös
56. Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jokaisen talouden toimijan on itsenäisesti päätettävä toimintalinjasta, jota se aikoo noudattaa yhteismarkkinoilla (ks. tuomio Dole Food ja Dole Fresh Fruit Europe v. komissio, C-286/13 P, EU:C:2015:184, 119 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio komissio v. Anic Partecipazioni, C-49/92 P, EU:C:1999:356, 116 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57. Jos elinkeinonharjoittajien hinnanmuodostus on itsenäistä, yrittäjät voivat periä hyödykkeistään erilaisia hintoja omien kustannustensa ja kilpailutilanteensa perusteella.
58. Unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä on todettu, että tietty toimenpide voidaan katsoa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdassa (nyt SEUT 101 artiklan 1 kohta) tarkoitetuksi yritysten yhteenliittymän päätökseksi ilman, että sen olisi välttämättä oltava asianomaisia jäseniä velvoittava, ainakin siltä osin kuin jäsenet, joita tämä päätös koskee, noudattavat sitä (ks. tuomio DaimlerChrysler v. komissio, T-325/01, EU:T:2005:322, 210 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
59. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan myös yhteenliittymän antamaa suositusta, joka riippumatta sen oikeudellisesta luonteesta on todellinen ilmaus yhteenliittymän tahdosta yhteen sovittaa jäsentensä käyttäytyminen suosituksen mukaiseksi, on pidettävä yritysten yhteenliittymän päätöksenä (ks. tuomio Verband der Sachversicherer v. komissio, 45/85, EU:C:1987:34, 29–32 kohta).
60. Leipuriliitto on esittänyt, että sen toimitusjohtajan itsenäisesti laatimia Leipuri-lehden pääkirjoituksia ei voida pitää näyttönä väitetystä kilpailurikkomuksesta. Toimitusjohtaja on käyttänyt lehteen kirjoittaessaan hänelle lehden päätoimittajana kuuluvaa perustuslain 12 §:n mukaista sananvapautta eivätkä kyseiset kannanotot ole siten olleet liiton näkemyksiä eikä kysymyksessä ole siten yhteenliittymän päätös.
61. Leipuriliiton sääntöjen 10 §:n mukaan toimitusjohtajan, jonka hallitus valitsee, tehtävänä on muun ohella seurata ja tutkia leipomoteollisuuden kehitykseen vaikuttavia ilmiöitä ja leipomoteollisuudessa esiintyviä tarpeita ja mahdollisuuksia sekä huolehtia yhteydenpidosta muun ohella jäseniin.
62. Julkaisutoiminta kuuluu liiton sääntöjen 2 §:n mukaan yhdistyksen toimintaan. Leipuri-lehti on leipomo- ja konditoria-alan ammattilehti, jonka julkaisija on Leipuriliitto, ja jonka päätoimittaja on liiton toimitusjohtaja. Leipuri-lehden pääkirjoituksen sisällöstä vastaa ensisijaisesti kirjoittaja eli toimitusjohtaja ja viime kädessä julkaisija eli liitto. Kun otetaan huomioon edellä esitetty ja pääkirjoitusten ajankohtaisia alan asioita käsittelevä sisältö, markkinaoikeus katsoo, että Leipuri-lehden pääkirjoituksia on pidettävä muiden Leipuriliiton toimien lailla yhdistyksen tahdonilmaisuna.
63. Leipuriliiton tiedottamisen eri muotoja ei siten voida liiton toimin-taa arvioitaessa erottaa toisistaan. Myöskään sillä, kuinka monessa tietyntyyppisessä tiedotteessa on käsitelty hinnankorotusasiaa, ei ole vaikutusta asian arviointiin.
64. Hinnoittelua koskevien suositusten laatimisesta on vastannut vuosikokouspuheita lukuun ottamatta sama taho eli Leipuriliiton toimitusjohtaja. Leipuriliiton julkaisemat lehdistötiedotteet on annettu jäsenille ja lehdistölle tiedoksi liiton kantana. Hintasuosituksia sisältäneet lehdistötiedotteet ovat ajoittuneet vuosittain samaan ajankohtaan. Myös jäsenkirjeet ja Leipuri-lehden pääkirjoitukset ovat kuvastaneet liiton tahtoa vaikuttaa leipomotuotteiden hintatasoon. Vuosikokouspuheen on pitänyt Leipuriliiton hallituksen kulloinenkin puheenjohtaja, ja puheessa esitetty viesti ja suositus on annettu paikalla olleille jäsenille tiedoksi liiton kantana. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan vuosikokoukseen on osallistunut vuosittain 450–500 henkilöä, joihin lukeutuvat myös edustajat noin 60 jäsenyrityksestä.
65. Sen arvioiminen, onko Leipuriliiton menettelyssä ollut kysymys yhteenliittymän päätöksestä, ei edellytä sen selvittämistä, kuinka laajalti puheena olevia hintasuosituksia tosiasiallisesti on noudatettu tai niiden noudattamista on seurattu (ks. tuomio Verband der Sachversicherer v. komissio, 45/85, EU:C:1987:34, 29–32 kohta).
66. Edellä esitetyn perusteella Leipuriliiton vuosina 2007–2010 antamat suositukset muodostaan, sitovuudestaan ja antamistavastaan riippumatta ovat olleet todellinen ilmaus elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän tahdosta sovittaa yhteen jäsentensä käyttäytyminen Suomen leipomomarkkinoilla. Näissä suosituksissa on siten ollut kysymys kilpailusääntöjen tarkoittamasta elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöksestä.
3. Suomen Leipuriliitto ry:n menettelyn kilpailua rajoittava tarkoitus tai vaikutus
67. Leipuriliitto on esittänyt, että sen menettely ei ole ollut itsessään kilpailua rajoittavaa eikä menettelyn tarkoituksena ole ollut kilpailun rajoittaminen eikä menettelystä ole seurannut kilpailun rajoittuminen. Kysymyksessä on ollut ainoastaan tavanomainen toimialajärjestön tehtäviin kuuluva yleinen tiedonvälitys jäsenille, jonka tarkoituksena on ollut parantaa kaikkien jäsenyritysten toimintaedellytyksiä ja kilpailukykyä sekä säilyttää monipuolinen ja monimuotoinen suomalainen leipomo- ja konditoriakulttuuri. Tahtona on ollut, että jäsenyritykset eivät myisi leipomotuotteita omassa toiminnassaan niiden kustannuksiin nähden tappiolla. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole unionin oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla arvioinut, onko kysymyksessä tarkoitukseltaan tai vaikutukseltaan merkittävästi kilpailua rajoittava menettely. Asiassa on liiton mukaan otettava huomioon muun muassa leipomo- ja konditoria-alan tuotteiden luonne ja markkinoiden erityispiirteet sekä leipomo- ja konditoriamarkkinoiden toimintaan ja rakenteeseen liittyvät olosuhteet.
68. Jotta sopimus, yritysten yhteenliittymän päätös tai yhdenmukainen menettelytapa voi kuulua kilpailunrajoituslain 4 §:n ja SEUT 101 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon soveltamisalaan, sen tarkoituksena on oltava merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua tai siitä on seurattava, että kilpailu merkittävästi estyy, rajoittuu tai vääristyy. Kiellettyjä ovat erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat, joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan osto- tai myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja.
69. Kilpailunrajoituslain esitöissä (HE 11/2004 vp) on todettu, että kilpailijoiden välisistä rajoituksista vakavimpina pidetään rajoituksia, joilla muun ohella vahvistetaan hintoja myytäessä tuotteita kolmansille.
70. Edelleen sanotuissa esitöissä on todettu, että sopimuksen, päätöksen tai yhdenmukaistetun menettelytavan tarkoituksena voidaan katsoa olevan merkittävästi estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua erityisesti silloin kun kyseessä on jokin vakavimmista kilpailunrajoituksista. Tämä ei edellytä, että kilpailunrajoituksen osapuolilla olisi ollut nimenomainen tavoite rajoittaa kilpailua. Kun kyseessä on jokin vakavimmista kilpailunrajoituksista, ei kilpailua estävien, rajoittavien tai vääristävien vaikutusten osalta tarvita erillistä näyttöä. Sopimuksen, päätöksen tai yhdenmukaistetun menettelytavan seurauksena saattaa olla kilpailun merkittävä estyminen, rajoittuminen tai vääristyminen myös silloin, kun kyse on muista kuin vakavimmista kilpailunrajoituksista, mutta tällöin kilpailua rajoittavista vaikutuksista on esitettävä näyttöä.
71. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on korostettu, että erottelu "tarkoitukseen perustuvan rikkomisen" ja "seurauksiin perustuvan rikkomisen" välillä liittyy siihen, että tiettyjen yritysten välisten yhteistoimintamuotojen voidaan jo luonteensa puolesta katsoa haittaavan kilpailua (ks. tuomio Expedia, C-226/11, EU:C:2012:795, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
72. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, kun kilpailunvastainen tarkoitus on osoitettu, ei ole tarpeen tutkia kilpailunrajoituksen vaikutuksia. Menettelytavan luokittelusta tarkoitukseen perustuvaksi kilpailunrajoitukseksi unionin oikeuskäytännöstä ilmenee, että tietyt yritysten välisen toiminnan yhteensovittamisen muodot ovat jo luonteensa puolesta siinä määrin riittävästi vahingollisia tavallisen kilpailun moitteettomalle toiminnalle, ettei niiden vaikutusten tutkiminen ole tarpeen (ks. tuomio Toshiba Corporation v. komissio, C-373/14 P, EU:C:2016:26, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
73. Asiakkaiden jakamista koskevat sopimukset kuuluvat selvästi, samalla tavoin kuin hintasopimukset, kaikkein vakavimpien kilpailunra-joitusten ryhmään (ks. tuomio ING Pensii, C–172/14, EU:C:2015:484, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
74. Jos yritysten toiminnan yhteensovittamisen tyypin analyysista ei kuitenkaan ilmene riittävää vahingollisuutta kilpailulle, on sitä vastoin tutkittava sen vaikutuksia, ja jotta se voidaan kieltää, on edellytettävä niiden eri seikkojen olemassaoloa, jotka osoittavat, että kilpailu on tosiasiallisesti estynyt, rajoittunut tai vääristynyt tuntuvasti (ks. tuomio CB v. komissio, C-67/13 P, EU:C:2014:2204, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio Maxima Latvija ym. C-345/14, EU:C:2015:784, 17 ja 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
75. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sen arvioimiseksi, onko yritysten välinen sopimus tai yritysten yhteenliittymän päätös riittävän vahingollinen, jotta sitä voidaan pitää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 1 kohdassa (nyt SEUT 101 artikla 1 kohta) tarkoitettuna "tarkoitukseen perustuvana" kilpailunrajoituksena, on tarkasteltava sopimuksen tai päätöksen lausekkeiden sisältöä, tavoitteita sekä taloudellista ja oikeudellista asiayhteyttä. Kyseistä asiayhteyttä arvioitaessa on myös otettava huomioon sopimuksen tai päätöksen kohteena olevien tavaroiden tai palvelujen luonne sekä kyseisten markkinoiden toimintaan ja rakenteeseen liittyvät tosiasialliset olosuhteet (ks. tuomio ING Pensii, C–172/14, EU:C:2015:484, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
76. Vaikka osapuolten aikomuksia ei ole tarpeen ottaa huomioon sen määrittämisessä, onko kyseisen sopimuksen tarkoitus kilpailua rajoittava vai ei, mikään ei estä kilpailuviranomaisia tai kansallisia ja unionin tuomioistuimia ottamasta niitä huomioon. Siihen, että sopimuksen tarkoitus on kilpailunvastainen, riittää se, että sopimus on omiaan vaikuttamaan kielteisesti kilpailuun, eli sen on toisin sanoen oltava konkreettisesti omiaan estämään kilpailu yhteismarkkinoilla tai rajoittamaan tai vääristämään sitä (ks. tuomio Allianz Hungária Biztosító ym. C-32/11, EU:C:2013:160, 37 ja 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
77. Kuten edellä esitetystä unionin oikeuskäytännöstä käy ilmi, kilpailuviranomaisen täytyy tutkia menettelyn kilpailua rajoittavia vaikutuksia vain, jos kulloinkin käsillä olevasta kilpailunrajoituksesta ei ilmene riittävää vahingollisuutta kilpailulle.
78. Suoraan hintoihin vaikuttamaan pyrkivät toimet kuuluvat kilpailun-rajoituslain 4 §:n 2 momentissa ja SEUT 101 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti kiellettyihin menettelyihin, ja jotka ovat luonteeltaan vakavimpia kilpailunrajoituksia, joiden on katsottu olevan omiaan rajoittamaan kilpailua.
79. Leipuriliiton lehdistötiedotteiden, jäsenkirjeiden, Leipuri-lehden pääkirjoitusten ja vuosikokouspuheen on edellä katsottu sisältäneen hintasuosituksia, joiden tarkoituksena on ollut leipomotuotteiden hintojen korottaminen. Niillä on siten pyritty kilpailun rajoittamiseen. Suositusten sisältö ja käytetyt sanamuodot osoittavat myös, että tavoitteena on ollut kannustaa leipomoyrityksiä hintojensa korottamiseen.
80. Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että Leipuriliiton menettelyssä on ollut kysymys tarkoitukseen perustuvasta kilpailunrajoituksesta, eikä tällöin ole tarpeen arvioida menettelyn mahdollisia, kilpailua rajoittavia vaikutuksia.
4. Kilpailunrajoituksen merkittävyys
81. Sopimuksella, päätöksellä tai yhdenmukaistetulla menettelytavalla tulee olla kilpailunrajoituslain 4 §:n mukaan merkittävä kilpailua estävä, rajoittava tai vääristävä vaikutus.
82. Kilpailunrajoituslain esitöissä (HE 11/2004 vp) on viitattu vähämerkityksellisyysarvioinnin osalta Euroopan yhteisöjen komission soveltamaan merkityksellisten markkinoiden markkinaosuusrajoihin pohjautuvaan arviointiin. Markkinaosuusrajojen alle jäävistä kilpailunrajoituksista vähämerkityksellisinä ei kuitenkaan voida pitää vakavimpia kilpailunrajoituksia, joita ovat muun ohella kilpailijoiden väliset rajoitukset, joilla vahvistetaan hintoja myytäessä tuotteita kolmansille.
83. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on lisäksi katsottu, että tietyt yritysten väliset yhteistoimintamuodot, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on kilpailun rajoittaminen, merkitsevät luonteensa puolesta ja sen todellisista seurauksista riippumatta tuntuvaa kilpailun rajoittamista (ks. tuomio Expedia, C-226/11, EU:C:2012:795, 37 kohta).
84. Leipuriliiton menettelyn tarkoituksena on edellä todetuin tavoin katsottu olleen kilpailun rajoittaminen yhdenmukaistamalla jäsentensä toimintaa hinnankorotusten osalta. Kysymyksessä on siten ollut luonteeltaan vakavimpana pidettävä kilpailunrajoitus eikä sitä näin ollen voida tällä perusteella pitää vähämerkityksellisenä.
5. Yksi yhtenäinen väitetty kilpailurikkomus ja sen kesto
85. Leipuriliitto on esittänyt, että se ei ole Kilpailu- ja kuluttajaviraston esittämällä tavalla julkaissut hintasuosituksia vakiintuneesti, säännönmukaisesti eikä jatkuvalla tavalla. Kysymyksessä ovat olleet korkeintaan yksittäiset, toisistaan irralliset toimenpiteet. Lisäksi Leipuriliitto on esittänyt, että väitetyt kilpailurikkomukset vuosilta 2007 ja 2008 ovat vanhentuneet.
86. Markkinaoikeus toteaa, että kilpailulainsäädännön rikkominen voi perustua yksittäiseen toimenpiteeseen, useiden toimenpiteiden kokonaisuuteen tai jatkuvaan toimintaan. Menettelytavat, jotka ovat jatkuneet vuosia ja jotka perustuvat samoihin mekanismeihin ja joilla on yhteinen tavoite, on katsottu osoitukseksi yhdestä jatkuvasta rikkomuksesta toinen toistaan seuranneiden rikkomusten sijaan, vaikka kilpailunvastaiset toimenpiteet ja menettelyt olisivat sijoittuneet eri ajankohtiin (ks. tuomio komissio v. Verhuizingen Coppens, C-441/11 P, EU:C:2012:778, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
87. Näyttääkseen yhden yhtenäisen kilpailurikkomuksen toteen, kilpailuviranomaisen on esitettävä näyttöä, joka liittyy ajallisesti riittävän lähellä toisiaan oleviin tosiseikkoihin, joiden perusteella voidaan kohtuullisesti päätellä, että rikkominen on jatkunut keskeytyksettä tietyn kahden ajankohdan välillä (KHO 2009:83, 1092 kohta).
88. Oikeuskäytännössä on lisäksi katsottu, että olisi keinotekoista jakaa jatkuva käyttäytyminen, jolla on yksi päämäärä, osiin pitämällä sitä useina erillisinä kilpailusääntöjen rikkomisina (ks. tuomio komissio v. Anic Partecipazioni, C-49/92 P, EU:C:1999:356, 81 ja 82 kohta sekä KHO 2009:83, 972 kohta).
89. Kilpailunrajoituslain 22 §:n (318/2004) mukaan seuraamusmaksua ei saa määrätä lain 4 tai 6 §:n tai Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklan säännösten rikkomisesta, ellei esitystä markkinaoikeudelle ole tehty viidessä vuodessa siitä, kun kilpailunrajoituksen voimassaolo on lakannut tai kun kilpailuvirasto on saanut tiedon kilpailunrajoituksesta.
90. Leipuriliitto on menettelyllään pyrkinyt yhteen ja samaan tavoitteeseen vuodesta 2007 alkaen eli leipomotuotteiden hintakehitykseen vaikuttamiseen, hintojen nostamiseen ja leipomoiden kannattavuuden parantamiseen siten, että liitto on edellä tämän päätöksen kohdissa 45, 46 ja 49 todetuin tavoin pyrkinyt vaikuttamaan myös vuoden 2009 ja alkuvuoden 2010 hintatasoon. Tämän vuoksi markkinaoikeus katsoo, että liiton menettelylle on vuodesta 2007 alkaen ollut ominaista tarkoitus vaikuttaa leipomo- ja konditoria-alan hintatasoon. Kyseessä olevat kilpailusäännösten vastaiset menettelyt liittyvät yhteen siten, että ne muodostavat yhtenä kokonaisuutena pidettävän kilpailurikkomuksen, eikä menettelyä ole pidettävä useina erillisinä rikkomuksina.
91. Kilpailu- ja kuluttajaviraston seuraamusmaksuesityksen tarkoittama viimeinen hintasuosituksia sisältänyt Leipuriliiton menettely eli vuosikokouspuhe on pidetty 14.8.2010. Kuten tämän päätöksen kohdasta 48 käy ilmi, hinnankorotussuositukset ovat omiaan vaikuttamaan myös seuraavan vuoden hinnoitteluun. Tämän vuoksi markkinaoikeus katsoo kilpailurikkomuksen kestäneen viraston esittämällä tavalla vuoden 2011 alkuun.
92. Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, etteivät vuosina 2007 ja 2008 annetut hintasuositukset ole myöskään kilpailunrajoituslain 22 §:n perusteella kilpailurikkomuksina vanhentuneet, kun seuraamusmaksuesitys ajalla elokuu 2007 – alkuvuosi 2011 tehdystä kilpailurikkomuksesta on tehty markkinaoikeudelle 24.6.2015.
6. Tehokkuuspuolustus
93. Leipuriliitto on esittänyt, että sen menettely on johtanut kilpailun-rajoituslain 5 §:ssä ja SEUT 101 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuihin tehokkuusvaikutuksiin. Menettelyn positiiviset vaikutukset ovat ylittäneet sen kilpailua väitetysti rajoittavat vaikutukset, sillä liiton yleinen tiedottaminen ja neuvonta ovat korkeintaan lisänneet leipomomarkkinoiden tehokkuutta ja leipomoyritysten keskinäistä kilpailua. Tiedottamisella ei ole poistettu leipomoyritysten välistä kilpailua. Monimuotoinen leipomokulttuuri on myös kuluttajan etu. Vastaavia hyötyjä ei olisi liiton mukaan voitu saavuttaa muunlaisella tiedottamisella.
94. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on puolestaan esittänyt, että tehokkuusvaikutuksiin vetoavan yrityksen tulee pystyä todentamaan tehokkuusvaikutuksia koskevat väitteensä, eikä Leipuriliitto ole esittänyt todennettavia tehokkuusvaikutuksia. Liiton väite, ettei tehokkuusvaikutuksia olisi voitu saavuttaa muunlaisella tiedottamisella, on virheellinen eikä välttämättömyyskriteeri täyty eli kilpailunrajoitusta ei voida pitää välttämättömänä väitettyjen tehokkuusvaikutusten saavuttamiseksi. Lisäksi hintasuosituksissa on ollut kysymys vakavasta kilpailunrajoituksesta, joka on omiaan rajoittamaan kilpailua, ja tällöin on viraston mukaan hyvin epätodennäköistä, että tehokkuuspuolustuksen poikkeusedellytysten voidaan katsoa täyttyvän.
95. Kilpailunrajoituslain 5 §:n mukaan lain 4 §:ssä säädetty kielto ei kuitenkaan koske sellaista elinkeinonharjoittajien välistä sopimusta, elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöstä tai elinkeinonharjoittajien yhdenmukaistettua menettelytapaa, tai sellaista sopimusten, päätösten tai yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmää, joka:
1) osaltaan tehostaa tuotantoa tai tuotteiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä;
2) jättää kuluttajille kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä;
3) ei aseta asianomaisille elinkeinonharjoittajille rajoituksia, jotka eivät ole välttämättömiä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi; ja
4) ei anna näille elinkeinonharjoittajille mahdollisuutta poistaa kilpailua merkittävältä osalta kysymyksessä olevia hyödykkeitä.
96. Lain esitöissä (HE 11/2004 vp) on vielä todettu, että 5 §:n tarkoittama poikkeus soveltuu vain, kun kaikki säännöksessä tarkoitetut edellytykset täyttyvät samanaikaisesti.
97. Kilpailunrajoituslain esitöiden (HE 11/2004 vp) mukaan kilpailun-rajoituslain 5 § perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohtaan ja sen tulkinnassa on käytettävä apuna 81 artiklan soveltamiskäytäntöä sekä erityisesti 81 artiklan 3 kohdan tulkintaa selventäviä komission ja neuvoston ryhmäpoikkeusasetuksia ja suuntaviivoja.
98. Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan (nyt SEUT 101 artiklan 3 kohta) mukaan voidaan julistaa, että 81 artiklan 1 kohdan määräykset eivät koske yritysten välistä sopimusta tai yritysten välisten sopimusten ryhmää, yritysten yhteenliittymän päätöstä tai yritysten yhteenliittymien päätösten ryhmää, yhdenmukaistettua menettelytapaa tai yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmää, joka osaltaan tehostaa tuotantoa tai tuotteiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä jättäen kuluttajille kohtuullisen osuuden näin saatavasta hyödystä: a) asettamatta asianomaisille yrityksille rajoituksia, jotka eivät ole välttämättömiä mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi ja b) antamatta näille yrityksille mahdollisuutta poistaa kilpailua merkittävältä osalta kysymyksessä olevia tuotteita.
99. Oikeuskäytännön mukaan selvitysvastuu on yrityksellä, joka haluaa, että 81 artiklan 3 kohdan tai vastaavasti kilpailunrajoituslain 5 §:n mukaista poikkeusta sovelletaan siihen. Tosiseikat, joihin kyseinen yritys vetoaa, voivat kuitenkin olla sellaisia, että toisen osapuolen velvollisuutena on esittää selitys tai perustelu, jonka puuttuessa on mahdollista päätellä, että selvitysvastuu on täytetty (ks. tuomio GlaxoSmithKline Services ym. v. komissio, C-501/06 P, C–513/06 P, C-515/06 P ja C-519/06 P, EU:C:2009:610, 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
100. Jotta menettely täyttäisi kilpailunrajoituslain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan 3 kohdan mukaiset poikkeuksen edellytykset, sen on osaltaan tehostettava tuotantoa tai tavaroiden jakelua taikka edistettävä teknistä tai taloudellista kehitystä. Kuten edellä mainitusta oikeuskäytännöstä käy lisäksi ilmi, Leipuriliiton olisi ensin osoitettava ne vakuuttavat perustelut ja todisteet, joihin se poikkeuksen osalta vetoaa. Vasta tämän jälkeen Kilpailu- ja kuluttajaviraston velvollisuutena olisi arvioida, osoittaako esitetty näyttö poikkeuksen edellytysten täyttymistä vai ei.
101. Leipuriliitto ei ole osoittanut oikeuskäytännössä tarkoitettuja vakuuttavia perusteluja tai todisteita kilpailunrajoituslain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan 3 kohdan edellytysten täyttymisestä, vaan se on ainoastaan yleisellä tasolla esittänyt väitteitä siitä, mitä etuja sen tiedottamisesta on sen käsityksen mukaan seurannut. Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn perusteella, että kilpailunrajoituslain 5 §:n ja SEUT 101 artiklan 3 kohdan soveltamisedellytykset eivät täyty käsillä olevassa asiassa.
7. Johtopäätös
102. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Suomen Leipuriliitto ry on elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä rikkonut ajalla elokuu 2007 – alkuvuosi 2011 kilpailunrajoituksista annetun lain 4 §:ää, kun se on lehdistötiedotteissaan, jäsenkirjeissään, Leipuri-lehden pääkirjoituksissa ja vuosikokouspuheessa antanut kilpailusääntöjen vastaisia suosituksia leipomotuotteiden hintojen korottamiseksi. Kun otetaan huomioon, mitä tämän päätöksen kohdissa 20–24 on esitetty, asiassa on kysymys myös sellaisesta menettelystä, joka on ollut omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 1 kohdan tarkoittamalla tavalla.
103. Asiassa tulee siten harkittavaksi seuraamusmaksun määrääminen.
Seuraamusmaksun määrääminen
104. Kilpailunrajoituslain 7 §:n (318/2004) 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo 4 tai 6 §:n tai Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklan säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana. Pykälän 2 momentin mukaan seuraamusmaksua määrättäessä on otettava huomioon kilpailunrajoituksen laatu ja laajuus sekä sen kestoaika. Maksu saa olla enintään 10 prosenttia kunkin kilpailunrajoitukseen osallistuvan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän edellisen vuoden liikevaihdosta.
105. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut, että Leipuriliitolle määrätään 41 855 euron seuraamusmaksu. Määrä vastaa 10 prosenttia Leipuriliiton vuoden 2014 liikevaihdosta, joka on ollut 418 558 euroa. Mainittua liikevaihdon määrää ei ole kiistetty.
106. Lisäksi virasto on sekä seuraamusmaksuesityksessään että suullisessa käsittelyssä esittänyt, että Leipuriliiton menettelyn laatu, laajuus ja kesto edellyttäisivät merkittävästi suuremman seuraamusmaksun määräämistä, mutta kilpailunrajoituslaissa asetettu 10 prosentin enimmäistaso ei tätä mahdollista.
107. Leipuriliitto on puolestaan esittänyt, että esitetty seuraamusmaksu on kohtuuton, kun otetaan huomioon rikkomuksen vähämerkityksellisyys, kesto ja se, ettei menettelyllä ole ollut negatiivisia vaikutuksia leipomomarkkinoiden kilpailuun eikä liitto ole menettelystä hyötynyt.
108. Kuten edellä on todettu, hintasuositusten tarkoituksena on ollut kilpailun rajoittaminen yhdenmukaistamalla hinnankorotusten suuruutta. Ne ovat kohdistuneet leipomotuotteiden hintoihin valtakunnallisesti. Suomessa on ollut vuosina 2007–2010 hieman yli 700 leipomoyritystä, joista noin 300–330 on ollut Leipuriliiton jäsenyrityksiä. Liitto on arvioinut jäsenyritystensä markkinaosuudeksi noin kaksi kolmasosaa koko leipomotuotteiden markkinoista. Suosituksia on saatettu lehdistötiedottein myös julkisuuteen eikä niitä siten ole toimitettu vain liiton jäsenille. Suositukset ovat näin ollen voineet vaikuttaa kaikkien Suomessa toimivien leipomoiden hinnoitteluun poistamalla epävarmuutta kilpailijoiden vastaavista hinnoittelutoimista.
109. Suositukset hintojen korottamisesta kuuluvat luonteeltaan vakavimpiin kilpailunrajoituksiin. Menettelyä ei voida pitää vähäisenä eikä seuraamusmaksun määräämistä perusteettomana, kun otetaan lisäksi huomioon, että Suomen Leipuriliitto ry:n menettely on edellä todetulla tavalla kestänyt noin kolme ja puoli vuotta.
110. Kilpailunrajoituksesta aiheutuneen vahingon määrän tai Leipuri-liiton taikka sen jäsenten saaman hyödyn selvittäminen ei ole edellytyksenä seuraamusmaksun määräämiselle. Määrättäväksi tulevan seuraamusmaksun suuruutta ja oikeasuhtaisuutta on arvioitava suhteessa käsiteltävänä olevalle kilpailunrajoitukselle ominaiseen laatuun, laajuuteen ja kestoaikaan.
111. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole esittänyt selvitystä Leipuriliiton lainvastaisen menettelyn vaikutuksista kilpailulle. Se ei myöskään ole esittänyt selvitystä kilpailunrajoituksesta toimialalle syntyneestä hyödystä. Nämä kilpailunrajoituksen tosiasialliseen merkitykseen ja vaikutukseen liittyvät seikat voidaan ottaa huomioon seuraamusmaksun määrää arvioitaessa, vaikka hintasuositusten kilpailuoikeudellinen luonne huomioon ottaen kilpailunrajoituksen vaikutusten osoittaminen ei sinänsä ole ollut asiassa tarpeen.
112. Kun otetaan huomioon edellä kohdassa 111 kilpailunrajoituksen tosiasiallisista vaikutuksista ja hyödystä lausuttu sekä kilpailunrajoituksen laatu, laajuus ja kestoaika, markkinaoikeus katsoo, että Suomen Leipuriliitto ry:lle on määrättävä 15 000 euron seuraamusmaksu eli kilpailunrikkomismaksu. Mainitulla määrällä voidaan katsoa olevan myös riittävä erityis- ja yleisestävä vaikutus.
Oikeudenkäyntikulut
113. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
114. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että Leipuriliitto on menetellyt kilpailusääntöjen vastaisesti. Vaikka markkinaoikeus on määrännyt kilpailunrikkomismaksun määrällisesti alhaisempana kuin mitä virasto on esittänyt, asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, että Leipuriliitto saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen, Riitta Hämäläinen ja Ulla Liukkunen.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
I Kilpailu- ja kuluttajaviraston valitus (asia diaarinumero 894/3/16)
1. Valitus
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus muuttaa markkinaoikeuden päätöstä seuraamusmaksun määrän arvioinnin osalta ja korottaa Suomen Leipuriliitto ry:lle määrättävän seuraamusmaksun vastaamaan viraston markkinaoikeudelle tekemää esitystä.
Virasto on uudistanut asiassa markkinaoikeudessa lausumansa ja lisäksi esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Valituksenalaisen markkinaoikeuden päätöksen mukaan Leipuriliiton menettelyssä on ollut kysymys tarkoitukseen perustuvasta kilpailunrajoituksesta, jolloin kilpailua rajoittavien vaikutusten osoittaminen ei ole tarpeen. Markkinaoikeuden päätös on kuitenkin virheellinen siltä osin kuin seuraamusmaksun määrässä on otettu huomioon, että virasto ei ole tehnyt asiassa vaikutusarviointia. Lisäksi markkinaoikeus ei ole seuraamusmaksun määrän arvioinnissa ottanut huomioon viraston esiin tuomia seuraamusmaksun määrään keskeisesti vaikuttavia seikkoja, kuten Leipuriliiton asemaa kilpailurikkomuksen uusijana ja sitä, että liitto on ollut tietoinen menettelynsä lainvastaisuudesta. Markkinaoikeuden määräämällä 15 000 euron seuraamusmaksulla ei ole riittävää yleis- tai erityisestävää vaikutusta.
Unionin tuomioistuinten vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kilpailunvastaisen menettelytavan vaikutukset eivät ole ratkaiseva peruste arvioitaessa sakon asianmukaista määrää. Koska kysymyksessä on ollut vakava kilpailunrajoitus, seuraamusmaksun määrän arvioinnissa on vaikutusten sijaan tullut ensisijaisesti kiinnittää huomiota menettelyn luonteeseen. Toimialaliiton hintasuositusten kieltäminen yksinomaan niiden kilpailunvastaisen tarkoituksen vuoksi perustuu siihen, että hintasuositusten voidaan jo luonteensa puolesta katsoa haittaavan kilpailun normaalia toimintaa. Jaottelu tarkoitukseen ja vaikutukseen perustuvien kilpailunrajoitusten välillä on otettava huomioon niin kilpailunrajoitusta kuin seuraamusmaksua arvioitaessa.
Korkeimman hallinto-oikeuden asfalttikartellia koskeneesta päätöksestä (KHO 2009:83) ei ole pääteltävissä, että kilpailunrajoituksen vaikutuksia koskevan näytön esittämättä jättäminen johtaisi automaattisesti seuraamusmaksun määrän alentamiseen. Korkeimman hallinto-oikeuden Hius-yrittäjät-asiassa antaman päätöksen (KHO 14.6.2013 taltionumero 1993) osalta voidaan todeta, että leipomomarkkinoiden ominaispiirteistä, kuten alan keskittymisestä, seuraa, että hintasuosituksilla on haitallisempia vaikutuksia kuin kampaamomarkkinoilla.
Markkinaoikeus ei ole päätöksessään esittänyt perusteluja sille, miksi se on katsonut 15 000 euron seuraamusmaksulla olevan yleis- ja erityisestävä vaikutus. Markkinaoikeus ei ole myöskään esittänyt arviota kilpailurikkomuksen laadusta, laajuudesta ja kestosta eikä tehnyt näihin perustuen kokonaisarviointia seuraamusmaksun määrästä.
Seuraamusmaksun määrän arvioinnissa on yleis- ja erityisestävyyden kannalta keskeistä, että toimialaliiton kautta toteutetuissa kilpailurikkomuksissa hyöty kohdistuu aina liiton sijaan sen jäseniin. Kun toimialaliiton kautta toteutetun kilpailunrajoituksen seuraamukset kohdennetaan vain kilpailunrajoituksen toteuttamisen välineenä toimineeseen toimialaliittoon ja seuraamusmaksun enimmäismäärä suhteutetaan liiton nimelliseen liikevaihtoon, rikkomuksesta varsinaisesti hyötyvät tahot jäävät käytännössä vaille seuraamusta.
Käsillä olevassa asiassa Leipuriliiton menettelyn laatu, laajuus ja kesto olisivat edellyttäneet esitettyä merkittävästi suurempaa seuraamusmaksua, mutta laissa asetettu enimmäismäärä ei tätä mahdollista. Jo tästä syystä seuraamusmaksun yleis- ja erityisestävyyden varmistamiseksi Leipuriliitolle on perusteltua määrätä lainsäädännön mahdollistama enimmäisseuraamusmaksu.
Markkinaoikeus näyttää katsoneen kansallisen lainsäädännön 10 prosentin enimmäismäärän muodostavan asteikon, jonka sisällä arviointi laissa asetettujen kriteerien nojalla tehdään. Laissa säädetty 10 prosentin enimmäismäärä ei kuitenkaan muodosta seuraamusmaksuasteikkoa. Liikevaihtoon perustuvalla enimmäismäärällä on erillinen ja kilpailunrajoituksen laatuun, laajuuteen ja kestoaikaan nähden itsenäinen tavoite. Enimmäismäärän keskeisenä tarkoituksena on kohtuuttoman suurten ja suhteettomien sakkojen määräämisen estäminen.
Kansallisilla kilpailuviranomaisilla ja tuomioistuimilla on velvollisuus varmistaa unionin kilpailusääntöjen tehokas täytäntöönpano. Leipuri-liitolle määrätty seuraamusmaksu on määrältään riittämätön turvaamaan EU:n kilpailusääntöjen tehokas täytäntöönpano Suomessa, eikä seuraamusmaksulla näin ollen ole yleisestävää vaikutusta.
Lisäksi markkinaoikeus on sivuuttanut sen, että Leipuriliiton voidaan katsoa toimineen tietoisena hintasuositusten vakiintuneesta kilpailuoikeudellisesta arvioinnista ja sen, että kysymys on ollut uusitusta rikkomuksesta. Esillä olevassa asiassa seuraamusmaksun riittävä erityisestävä vaikutus tarkoittaa sen varmistamista, ettei Leipuriliitto syyllisty vastaavaan rikkomukseen kolmatta kertaa.
2. Suomen Leipuriliitto ry:n selitys
Suomen Leipuriliitto ry on Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston korvaamaan Leipuriliiton oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Leipuriliitto on asiassa aiemmin esittämänsä uudistaen viitannut korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa esittämäänsä ja lausunut lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Virasto ei ole esittänyt asiassa näyttöä väitetyn kilpailunrajoituksen vaikutuksista tai Leipuriliiton tai sen jäsenistön väitetystä hyödystä. Markkinaoikeudessa esitetyn näytön perusteella leipomotuotteiden hinnat ovat väitettynä tapahtuma-aikana osittain myös laskeneet. Virasto ei ole kuullut markkinaoikeudessa omia todistajia tai muutenkaan pyrkinyt esittämään näyttöä väitetyn kilpailurajoituksen vaikutuksista. Virasto on tehnyt korkeimman hallinto-oikeuden asfalttikartellia koskevasta päätöksestä (KHO 2009:83) virheellisen ja tarkoitushakuisen johtopäätöksen, jonka mukaan seuraamusmaksun määrässä voitaisiin ottaa huomioon kilpailunrajoituksen vaikutukset ja sillä saavutettu hyöty näyttöä esittämättä. Seuraamusmaksun määrää arvioitaessa, etenkään sitä korottavana seikkana, ei voida ottaa huomioon sellaista, mitä ei ole näytetty toteen. Tämä olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain takaaman oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksen sekä hyvän hallinnon perusteiden kanssa.
Toisin kuin Hiusyrittäjät-asiassa annetun päätöksen (KHO 14.6.2013 taltionumero 1993) mukaisessa tilanteessa yksittäiset leipomot eivät käytännössä voi viedä väitettyjen hintasuositusten mukaisia korotuksia leipomotuotteiden kuluttajahintoihin. On myös syytä huomata, että Hiusyrittäjät-asiassa korkein hallinto-oikeus alensi seuraamusmaksun määrää. Lisäksi korkein hallinto-oikeus perusteli päätöstään sillä, ettei virasto ollut esittänyt kilpailurikkomuksen vaikutuksia kilpailulle.
Virasto on valituksessaan virheellisesti katsonut, että Leipuriliitolle olisi tullut seuraamusmaksun riittävän yleis- ja erityisestävyyden varmistamiseksi määrätä lainsäädännön mahdollistama enimmäisseuraamusmaksu. Leipuriliiton menettelyssä on ollut korkeintaan kysymys lyhytaikaisista, yksittäisistä, vähämerkityksellisistä toimenpiteistä, joilla ei ole ollut negatiivisia vaikutuksia kilpailuun. Kysymyksessä ei ole ollut vakiintunut tai säännöllinen menettelytapa. Lisäksi väitetyt rikkomukset ovat vuosien 2007 ja 2008 osalta joka tapauksessa vanhentuneet.
Leipuriliiton jäsenistö ei ole hyötynyt väitetyistä kilpailurikkomuksista. Seuraamusmaksua ei voida kohtuudella korottaa toisen oikeushenkilön saaman väitetyn hyödyn perustella.
Virasto on virheellisesti kiinnittänyt seuraamusmaksun yleis- ja erityisestävyyden osalta huomiota ainoastaan euromäärään. Virasto ei ole ottanut huomioon sitä, että Leipuriliitto on pieni yhdistys, jonka jäsenistö koostuu pääosin pienistä, käsityövaltaisista leipomo- ja konditoriayrittäjistä. Virasto on tarkastellut Leipuriliiton menettelyä ainoastaan suurteollisuuden ja yksittäisten suurten yritysten näkökulmasta. Tosiasiassa suurten teollisten leipomoyritysten ja pienten käsityöläisvaltaisten lei-pomo- ja konditoriayrittäjien liiketoiminnat eroavat merkittävästi toisistaan. Myös 15 000 euron seuraamusmaksu on pienelle yleishyödylliselle yhdistykselle ja sen jäsenistölle suuri summa.
Viraston valituksessaan esittämät väitteet, joiden mukaan kysymys olisi ollut uusitusta rikkomuksesta ja tietoisesta menettelystä, eivät pidä paikkaansa. Viraston Leipuriliittoa koskeva päätös vuodelta 1993 on tässä asiassa merkityksetön, koska tapaukseen sovellettiin erilaista lainsäädäntöä. Leipuriliiton edustaja on pyytäessään virastolta neuvoa toisessa asiassa pyrkinyt vilpittömästi noudattamaan kilpailulainsäädäntöä. Ei voida pitää hyväksyttävänä, että virasto yrittää hyödyntää tällaista Leipuriliiton pyytämää neuvontaa eri asiassa samaa liittoa vastaan.
Leipuriliiton tavoitteena on ollut parantaa pienten ja keskisuurten leipomo- ja konditoriayritysten asemaa markkinoilla. Liitto on ainoastaan pyrkinyt toteuttamaan yhdistyslain yleishyödylliseltä toimialajärjestöltä edellyttämää tehtävää eli sitä, että sen kaikki jäsenyritykset saisivat tasapuolisesti tietoa leipomoalan ajankohtaisista aiheista. Kysymys ei ole ollut tahallisesta eikä vakavasta kilpailurikkomuksesta. Leipuriliitto ei ole menetellyt kilpailulainsäädännön vastaisesti eikä liiton menettely ole ollut edes omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Markkinaoikeuden päätös on Leipuriliiton valituksessaan vaatimalla tavalla kokonaisuudessaan kumottava.
3. Kilpailu- ja kuluttajaviraston vastaselitys
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on antanut Suomen Leipuriliitto ry:n selityksen johdosta vastaselityksen, jossa virasto on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:
Kilpailuoikeudessa vakiintunut jaottelu tarkoitukseen ja vaikutukseen perustuvien kilpailunrajoitusten välillä tulee ottaa huomioon myös seuraamusmaksun määrän arvioinnissa. Kun arvioidaan tarkoituksen vuoksi kielletystä kilpailunrajoitusta seuraavan seuraamusmaksun määrää, ratkaiseva tekijä ei ole osoitetut vaikutukset. Kilpailunrajoituksen olemassaolon toteamiseksi tehtävää vaikutusarviointia ei tule sekoittaa seuraamusmaksun määrän arvioinnissa huomioon otettavien seikkojen, kuten rikkomuksen laadun, laajuuden ja moitittavuuden asteen, punnintaan.
Markkinaoikeuden toteamin tavoin Leipuriliiton omalla käsityksellä menettelynsä hyväksyttävästä päämäärästä ei ole vaikutusta asian kilpailuoikeudelliseen arviointiin.
Mitä tulee Leipuriliiton esittämään selvitykseen liiton asemasta pienenä yleishyödyllisenä yhteisönä, on huomattava, että liittoon on kilpailunvastaisen menettelyn toteuttamisen ajankohtana kuulunut noin puolet kaikista Suomen leipomoalan yrityksistä, kaksi suurta yritystä, Fazer Leipomot Oy ja Vaasan Oy, mukaan lukien. Toimialaliitolla ei lisäksi ole itsenäisiä ja jäsenistään eriäviä tavoitteita, joten kilpailurikkomuksen hyöty koituu aina liiton sijaan sen jäseniin.
Suomen Leipuriliitto ry:lle on lähetetty tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajaviraston vastaselitys.
4. Muut kirjelmät ja selvitykset
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 28.2.2018 toimittanut lisäkirjelmän, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:
Markkinaoikeus on antanut osin esillä olevan asian kanssa samaa kysymyksenasettelua koskevan päätöksen 14.12.2017 numero 781/17 linja-autokartelliasiassa, joka on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Myös tuossa asiassa markkinaoikeus on erehtynyt katsoessaan, että kilpailulle haitallisten vaikutusten ja taloudellisen hyödyn määrää koskevan näytön esittämättä jättäminen tulee ottaa huomioon seuraamusmaksun määrää arvioitaessa.
Rikkomuksesta aiheutuneet vahingolliset vaikutukset tai rikkomuksella saavutettu hyöty ovat vain rikkomuksen vakavuutta ja moitittavuutta osoittavia yksittäisiä osatekijöitä eivätkä itsenäisiä seuraamusmaksun määrään vaikuttavia kriteerejä eikä niille tule antaa samaa painoarvoa kuin rikkomuksen laadulle, laajuudelle ja kestoajalle.
Esillä olevassa asiassa seuraamusmaksun määrän kokonaisarvioinnissa huomioon otettavia rikkomuksen vakavuutta ja moitittavuutta osoittavia tekijöitä on useita. Ensinnä Leipuriliiton antamat hintasuositukset on aktiivisesti pantu täytäntöön, pidetty vuosien ajan jäsenistön mielessä ja välitetty myös liiton ulkopuolisille. Toiseksi rikkomus on lopetettu vasta, kun virasto on ollut liittoon yhteydessä. Kolmanneksi liitto on toiminut tietoisena hintasuositusten oikeudellisesta arvioinnista ja uusinut rikkomuksensa.
Kilpailu- ja Kuluttajaviraston lisäkirjelmä on lähetetty tiedoksi Suomen Leipuriliitto ry:lle.
Suomen Leipuriliitto ry on 28.5.2018 toimittanut Kilpailu- ja kuluttajaviraston lisäkirjelmän johdosta lisäkirjelmän ja oikeudenkäyntikulujensa määrää korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan selvityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:
Linja-autokartelliasian ja esillä olevan asian tosiseikat ja kilpailuoikeudelliset kysymykset poikkeavat toisistaan.
Esillä olevassa asiassa ei ole kyse kartellista eikä kilpailua tarkoitukseltaan rajoittavasta toiminnasta. Virasto ei ole esittänyt näyttöä siitä, että Leipuriliiton jäsenkunta olisi pannut väitettyjä hintasuosituksia aktiivisesti täytäntöön.
Yhdenvertaisuusperiaatteestakin johtuu, että seuraamusmaksua ei voi esittää Leipuriliitolle sellaisesta menettelystä, jonka osalta virasto ei ole katsonut Vaasan Oy:n tai Fazer Leipomot Oy:n syyllistyneen kilpailunrikkomukseen.
Suomen Leipuriliitto ry:n lisäkirjelmä oikeudenkäyntikuluselvityksineen on lähetetty tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 3.7.2018 toimittanut lisäkirjelmän, joka on lähetetty tiedoksi Suomen Leipuriliitto ry:lle. Virasto on kiistänyt Leipuriliiton oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan ja määrältään.
II Suomen Leipuriliitto ry:n valitus (asia diaarinumero 938/3/16)
1. Valitus
Suomen Leipuriliitto ry on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää Leipuriliitolle määrätyn seuraamusmaksun täytäntöönpanon siihen saakka, kunnes Leipuriliiton valitus on lopullisesti käsitelty korkeimmassa hallinto-oikeudessa, kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja määrää, että markkinaoikeuden määräämä seuraamusmaksu poistetaan. Lisäksi Leipuriliitto on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston korvaamaan Leipuriliiton oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Leipuriliitto on viitannut markkinaoikeudessa lausumaansa ja lisäksi esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Markkinaoikeuden päätös on virheellinen. Leipuriliitto ei ole antanut kilpailulainsäädännön vastaisia hintasuosituksia, vaan kysymys on ollut liiton tehtäviin tavanomaisesti kuuluvasta sallitusta viestinnästä ja neuvonnasta.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kilpailulainsäädännön vastaisina on pidetty täsmällisiä tai yksityiskohtaisia hintasuosituksia. Lisäksi oikeuskäytännössä on kiinnitetty huomiota siihen, johtavatko suositukset yhdenmukaiseen, yksittäisten yritysten omista kustannuksista riippumattomaan hinnoitteluun. Leipuriliiton tiedottaminen ei ole ollut riittävän selkeätä ja täsmällistä, jotta väitetyt hintasuositukset olisivat olleet omiaan vaikuttamaan alan toimijoiden hinnoittelupäätöksiin. Markkinaoikeuden viittaamia hinnankorotusten vaihteluvälejä on sisältynyt vain muutamaan asiakirjaan eikä näitäkään voida pitää riittävän täsmällisinä näyttöinä hintasuositusten antamisesta. Lisäksi Leipuriliitto on ohjeistanut vuosina 2007 ja 2010 jäsenistöään ottamaan hinnoittelupäätöksissään huomioon omat kustannuksensa. Markkinaoikeus on virheellisesti pitänyt Leipuriliiton hintasuosituksina myös yksittäisen henkilön mielipidettä siitä, että hinnat ovat alhaisella tasolla tai alan kannattavuus on huono. Edelleen markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että suositusten luonnetta ei poista se, että Leipuriliitto on tuonut esiin myös omien kustannusten huomioon ottamista.
Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut Leipuriliiton menettelyn olevan yksi yhtenäinen kilpailurikkomus eikä ole arvioinut yksittäisten väitettyjen vuosien 2007 ja 2008 rikkomusten vanhentumista.
Markkinaoikeus on virheellisesti jättänyt ottamatta huomioon sen, ettei virasto ole esittänyt näyttöä siitä, että Leipuriliitto olisi vuonna 2009 antanut kilpailulainsäädännön vastaisesti hintasuosituksia. Vuosien 2008 ja 2010 väitettyjä hintasuosituksia sisältävän lehdistötiedotteen ja vuosijuhlapuheen väliin on jäänyt kahden vuoden ajanjakso. Leipuriliiton väitetyt hintasuositukset eivät ole oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla olleet ajallisesti riittävän lähellä toisiaan, jotta niitä voitaisiin pitää samankaltaisten tapahtumien jatkumona eli yhtenä jatkettuna kilpailurikkomuksena.
Markkinaoikeus ei ole ottanut huomioon myöskään sitä, että kuvatut yksittäiset tapahtumat vuosina 2007–2010 poikkeavat toisistaan merkittävästi eivätkä tästäkään syystä muodosta yhtä "samankaltaisten tapahtumien" yhtenäistä jatkumoa. Yksittäiset toimenpiteet vanhenevat itsenäisesti, mikäli seuraamusmaksuesitystä ei ole tehty viidessä vuodessa siitä, kun kilpailunrajoituksen voimassaolo on lakannut.
Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että Leipuriliiton menettelyssä olisi ollut kyse tarkoitukseen perustuvasta kilpailunrajoituksesta. Kilpailunrajoitusta ei voida katsoa tarkoitukseltaan kilpailua rajoittavaksi pelkästään sillä perusteella, että sillä voidaan olettaa olevan kilpailua rajoittavia vaikutuksia.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä korostetaan tarkasteltavan menettelyn tapauskohtaista tarkastelua. Kilpailurikkomusta ei voida automaattisesti pitää tarkoitukseltaan kilpailua rajoittavana vain siitä syystä, että se esimerkiksi liittyy jollakin tavalla hinnoitteluun. Tuomioistuimen on erikseen selvitettävä, onko menettely itsessään luonteeltaan kilpailulle vahingollinen ollakseen tarkoitukseltaan kilpailua rajoittava eikä se voi nojautua analyysissaan pelkästään siihen, että kyseessä on tietyntyyppinen rajoitus, kuten hintakartelli tai asiakkaiden jakamista koskeva rajoitus.
Markkinaoikeuden päätös on ollut virheellinen myös siltä osin kuin siinä ei ole arvioitu rikkomuksen luonnetta sen vuoksi, että kyseessä olevan menettelyn on katsottu olleen omiaan rajoittamaan kilpailua. Markkinaoikeus ei ole tehnyt tapauskohtaista arviota siitä, ovatko oikeudenkäynnin kohteena olevat menettelytavat olleet tarkoituksensa perusteella omiaan muodostamaan kilpailunrajoituksen, eikä ottanut väitetyn kilpailunrajoituksen luonteen arvioinnissa huomioon leipomo- tai elintarvikemarkkinoiden erityispiirteitä eikä rakenteeseen liittyviä tosiasiallisia olosuhteita.
Virasto ei ole esittänyt markkinaoikeudessa näyttöä siitä, että Leipuriliiton menettelyllä olisi ollut kilpailua rajoittavia vaikutuksia.
Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut päätöksessään, että Leipuri-lehden pääkirjoitukset kuvastaisivat liiton tahtoa. Markkinaoikeudessa kuullut henkilöt ovat vahvistaneet, että liiton toimitusjohtaja on laatinut kyseiset pääkirjoitukset täysin itsenäisesti. Toisin kuin lehdistötiedotteita, pääkirjoituksia ei ole kierrätetty esimerkiksi hallituksen tai puheenjohtajiston kommentoitavana. Kysymyksessä ovat olleet liiton toimitusjohtajan henkilökohtaiset mielipiteet, mikä käy selvästi ilmi myös pääkirjoitusten tekstistä. Isännänvastuu eli työnantajan vastuu työntekijän menettelystä ei merkitse, että toimitusjohtajan pääkirjoituksia eli työntekijän henkisen työn tulosta voitaisiin pitää yhteenliittymän eli työnantajan päätöksinä. Markkinaoikeuden päätöksellä puututaan pääkirjoittajan sananvapauteen.
Markkinaoikeus on edelleen virheellisesti katsonut, että väitetty rikkomus olisi jatkunut alkuvuoteen 2011. Rikkomuksen keston osalta on selvää, että markkinaoikeuden päätös on ilmeisen ristiriitainen siltä osin kuin siinä on todettu vuoden 2010 väitetyn rikkomuksen vaikuttaneen alkuvuoteen 2011 saakka, vaikka markkinaoikeus on nimenomaisesti todennut, ettei virasto ole esittänyt näyttöä väitetyn rikkomuksen vaikutuksista. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan rikkomuksen kesto tulisi määrittää sen mukaan, milloin kielletyn menettelyn voidaan osoittaa viimeisen kerran ilmenneen. Lisäksi virastolla on näyttövelvollisuus rikkomuksen kestosta, mitä virasto ei ole täyttänyt.
Lisäksi markkinaoikeuden päätös on ollut virheellinen siltä osin kuin siinä on katsottu menettelyn olleen omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Markkinaoikeus ei ole perustellut, millä tavoin tämä tuntuva vaikutus olisi ilmennyt.
Viennin, 38 miljoonaa euroa, ja tuonnin, 113 miljoonaa euroa, merkitys on ollut leipomotuotteiden markkinoilla vuonna 2010 pieni, kun otetaan huomioon kaikkien leipomotuotteiden arvo, joka on ollut noin miljardi euroa.
2. Kilpailu- ja kuluttajaviraston selitys
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on Suomen Leipuriliitto ry:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Leipuriliiton valituksen muilta kuin täytäntöönpanon kieltämistä koskevilta osin.
Virasto on uudistanut valituksessaan ja asiassa aiemmin esittämänsä ja lausunut lisäksi perusteluinaan muun ohella seuraavaa:
Leipuriliiton valitus ei anna aihetta muuttaa markkinaoikeuden päätöstä siltä osin kuin siinä todetaan rikkomus.
Leipuriliiton menettelyssä on ollut kyse horisontaalisista toimialayhdistyksen antamista hintasuosituksista, joiden lainvastaisuus on oikeuskäytännössä vahvistettu. Toimialajärjestön ei ole sallittua pyrkiä vaikuttamaan yritysten hinnoitteluun. Toimivan taloudellisen kilpailun lähtökohtana on, että jokaisen markkinoilla toimivan yrityksen on itsenäisesti määrättävä noudattamastaan toimintalinjasta.
Viraston markkinaoikeudelle esittämä kattava asiakirjanäyttö kuvaa yksiselitteisesti hintasuositusten suunnittelun ja toteutuksen. Leipuriliiton lehdistötiedotteissa, jäsenkirjeissä, pääkirjoituksissa ja vuosikokouspuheissa annettu ohjeistus hintojen korottamiseksi on ollut selkeä, riittävän täsmällinen ja jäsenten yhteisen edun mukainen. Hintasuositukset ovat olleet omiaan vaikuttamaan alan toimijoiden hinnoittelupäätöksiin. Hintasuositusten antamisen ohella toteutettu sallittu viestintä ei ole oikeuttamisperuste kiellettyjen hintasuositusten antamiselle.
Hintasuositusten tarkoituksena on ollut kilpailun rajoittaminen. Mark-kinaoikeuden arvio Leipuriliiton antamien hintasuositusten luonteesta on oikea ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukainen. Viraston esittämän näytön perusteella markkinaoikeus on perustellusti katsonut Leipuriliiton menettelyssä olleen kysymys tarkoitukseen perustuvasta kilpailunrajoituksesta, jolloin ei ole tarpeen arvioida menettelyn kilpailua rajoittavia vaikutuksia.
Markkinaoikeuden vahvistamalla tavalla viraston esittämä asiakirjanäyttö on osoittanut, että Leipuriliiton antamat hintasuositukset ovat olleet osa kokonaissuunnitelmaa, jonka tarkoituksena on ollut nostaa leipomotuotteiden hintoja. Virasto on esittänyt näyttöä liiton kokonaissuunnitelman toteutuksesta myös vuoden 2009 osalta. Virasto on muun muassa osoittanut, että Leipuriliitossa on vuonna 2009 keskusteltu hinnankorotuspaineista ja mietitty, miten viestiä hinnankorotusten suositeltavuudesta saataisiin tuotua julkisuuteen ja sitä kautta leipomoyritysten tietoisuuteen. Virasto on myös esittänyt näyttönä useita hinnankorotuspaineista viestiviä lehtikirjoituksia vuodelta 2009. Lisäksi virasto on esittänyt perusteet sille, miksi Leipuriliitto ei ole vuonna 2009 pitänyt arvonlisäveroalennukseen liittyvästä syystä mahdollisena hinnankorotusten suosittelemista.
Leipuri-lehdessä julkaistut Leipuriliiton toimitusjohtajan pääkirjoitukset ovat olleet liiton tahdonilmaisuja, joista liitto on viime kädessä vastuussa.
Markkinaoikeus on ollut oikeassa katsoessaan, ettei Leipuriliiton rikkomuksen voida katsoa päättyneen siihen, kun suosituksia on viimeisen kerran annettu, vaan arviossa tulee ottaa huomioon suositusten vaikutusaika. Markkinaoikeus on kuitenkin sivuuttanut viraston esittämän näytön siitä, että Leipuriliitossa on viraston elokuussa 2010 aloittaman tutkinnan jälkeenkin keskusteltu hintasuosituksista. Leipuriliitossa on viraston osoittamalla tavalla nähty, että leivän tulevia myyntihintoja koskeva viestintä tulee koordinoida liiton piirissä, ja liiton on esitettävä yhteinen näkemys hinnankorotuksista koko alalla. Tästäkin syystä Leipuriliiton kilpailunrikkomuksen on katsottava päättyneen aikaisintaan alkuvuodesta 2011.
Leipuriliiton menettely on ollut omiaan vaikuttamaan tuntuvasti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Liiton menettely on kohdistunut koko Suomen alueelle. Lisäksi liiton menettely on kohdistunut markkinoihin, joille kuuluvilla tuotteilla käydään kauppaa jäsenvaltioiden välillä. Arvioitaessa hintasuositusten vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan merkitystä ei ole ainoastaan Leipuriliiton jäsenmäärällä, vaan suositusten tosiasiallisella levikillä, joka on ollut varsinaista jäsenkuntaa laajempi. Kauppavaikutuskriteerin täyttymisestä riippumatta kansallista kilpailulainsäädäntöä tulee tulkita yhdenmukaisesti unionin oikeuden kanssa. Kauppavaikutuskriteerin täyttymisellä ei siten ole asian aineellisen arvioinnin kannalta merkitystä.
3. Suomen Leipuriliitto ry:n vastaselitys
Suomen Leipuriliitto ry on Kilpailu- ja kuluttajaviraston selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä viitannut aiemmin esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:
Virasto ei ole esittänyt riittävää näyttöä sen väittämästä Leipuriliiton kokonaissuunnitelmasta. Vuosien 2007–2011 tapahtumat eivät muodosta yhtä jatkumoa.
Vuosien 2007 ja 2008 väitetyt rikkomukset eivät ole olleet riittävän täsmällisiä tai yksityiskohtaisia ja ovat vanhentuneet. Vuoden 2008 syksyn ja vuoden 2010 syksyn välisenä aikana viraston esittämässä näytössä on noin kahden vuoden ajanjakso, jolloin ei ylipäänsä ole voinut olla väitettyjä kilpailurikkomuksia.
Tätä aukkoa virasto on pyrkinyt täyttämään tarkoitushakuisilla väitteillä vuoden 2009 tapahtumista. Vuoden 2009 osalta virasto on ainoastaan viitannut yhteen sähköpostiin, josta ei ilmene väitetysti kiellettyä menettelyä ja joka ei ole johtanut kiellettyyn menettelyyn. Lisäksi virasto on viitannut yhteen Leipuri-lehden pääkirjoitukseen, jossa liiton toimitusjohtaja on viitannut Tilastokeskuksen julkisiin ruisleivän hintatietoihin kuuden vuoden ajanjaksolta. Leipuri-lehden pääkirjoitukset, jotka myös jäsenistö on ymmärtänyt liiton toimitusjohtajan henkilökohtaisiksi mielipiteiksi, eivät voi olla kilpailuoikeudellisesti yhteenliittymän päätöksiä. Asiassa ei ole esitetty tarkkarajaisia ja ennakoitavia rajoituksia sananvapauden käytölle.
Vuonna 2010 lehdistötiedotteessa ei ole esitetty hintasuosituksia ja vuosijuhlapuheessakin on korostettu hinnanmuodostuksen itsenäisyyttä. Vuoden 2011 osalta väitetty rikkomus perustuu "hintavaikutuksiin", joita ei ole edes osoitettu olevan olemassa.
Kilpailuoikeudessa sovelletaan syyttömyysolettamaa. Virasto ei ole täyttänyt näyttötaakkaansa. Viraston näyttö väitetyistä hintasuosituksista on olennaisesti puutteellista eikä osoita Leipuriliiton rikkomusta oikeudellisesti riittäväksi katsottavalla tavalla.
Kilpailu- ja kuluttajavirastolle on lähetetty tiedoksi Suomen Leipuri-liitto ry:n vastaselitys.
4. Muut kirjelmät ja selvitykset
Kilpailu- ja kuluttajavirasto sekä Suomen Leipuriliitto ry ovat toimittaneet vastaavat lisäkirjelmät ja selvitykset kuin edellä asian diaarinumero 894/3/16 kohdalla on mainittu.
Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös 22.4.2016
Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 22.4.2016 taltionumero 1621 kieltänyt markkinaoikeuden päätöksellä 29.2.2016 nro 121/16 Suomen Leipuriliitto ry:lle määrätyn seuraamusmaksun täytäntöönpanon, kunnes Suomen Leipuriliitto ry:n markkinaoikeuden päätöksestä tekemä valitus on ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Korkein hallinto-oikeus muuttaa markkinaoikeuden päätöstä ja määrää Suomen Leipuriliitto ry:n maksamaan valtiolle kilpailunrikkomismaksuna 30 000 euroa markkinaoikeuden määräämän 15 000 euron asemesta. Muilta osin markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Suomen Leipuriliitto ry:n vaatimus korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Perustelut
1. Pääasia
1.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kilpailu- ja kuluttajaviraston (jäljempänä myös virasto) ja Suomen Leipuriliitto ry:n (jäljempänä myös Leipuriliitto tai liitto) valitusten johdosta kysymys siitä, onko Leipuriliitto hintasuosituksia antamalla rikkonut kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992, jäljempänä kilpailunrajoituslaki) 4 §:n (318/2004) ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 101 artiklan 1 kohtaa siten, että liitolle on tullut määrätä seuraamusmaksu. Asiassa on kysymys myös siitä, minkä suuruinen seuraamusmaksu liitolle on mahdollisesti tullut määrätä.
1.2 Hintasuositusten antaminen
Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut asiassa olleen kysymys Leipuriliiton antamista kilpailunrajoituslain 4 §:n (318/2004) ja SEUT 101 artiklan 1 kohdan nojalla kielletyistä hintasuosituksista, joiden tarkoituksena on ollut leipomotuotteiden hintojen korottaminen.
Markkinaoikeus on päätöksensä perusteluissa (29–41 kohdat) käynyt läpi asiassa esitetyn näytön ja yksilöinyt näyttönä Leipuriliiton yhden lehdistötiedotteen ja jäsenkirjeen vuodelta 2007, yhden lehdistötiedotteen ja jäsenkirjeen vuodelta 2008, yhden pääkirjoituksen vuodelta 2009 sekä yhden pääkirjoituksen, lehdistötiedotteen ja vuosikokouspuheen vuodelta 2010.
Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, että Leipuriliitto on ylittänyt asiassa sen, mitä voidaan pitää toimialayhdistyksen tavanomaisena hinnoittelu- tai kustannustekijöistä tiedottamisena. Edellä mainitut asiakirjat ovat olleet luonteeltaan hinnankorotuksiin kehottavia tai kannustavia, ja osa asiakirjoista on sisältänyt korotuksiin liittyviä prosenttilukuja, näiden vaihteluvälejä tai tietoja muiden alan toimijoiden suunnittelemien hinnankorotusten tasosta. Huolimatta siitä, että osassa asiakirjoista on muistutettu kunkin leipomoyrityksen tekevän omat hinnoitteluratkaisunsa, muistutukset ovat hinnankorotusten keskeisten osatekijöiden yksilöinnin sekä niiden tekemisen välttämättömyyden korostamisen vuoksi menettäneet merkitystään. Vaikka asiakirjoissa on osaltaan ollut kysymys myös sinänsä hyväksyttävinä pidettävistä historiallisista tai kustannustekijöihin liittyvistä tiedoista, asiakirjoilla on pyritty vaikuttamaan leipomoyritysten tulevaan hintoja koskevaan markkinakäyttäytymiseen. Markkinaoikeuden päätöksessään näytöksi yksilöimien asiakirjojen lisäksi myös osa viraston muusta asiakirjatodistelusta tukee kokonaiskuvaa siitä, että Leipuriliitto on pitänyt esillä leipomoyritysten tulevaan hinnoitteluun liittyviä kysymyksiä.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että asiassa on ollut kysymys kilpailunrajoituslain 4 §:n (318/2004) ja SEUT 101 artiklan 1 kohdassa kiellettyjen hintasuositusten antamisesta.
1.3 Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätös
Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän päätöksen määritelmä on laaja, eikä päätökseltä edellytetä sitovuutta tai yksimielisyyttä. Hintasuosituksia sisältäneet Leipuri-lehden pääkirjoitukset ovat Leipuriliiton toimitusjohtajan laatimia. Kysymys on leipomoalan valtakunnallisen toimialayhdistyksen toimitusjohtajasta, jonka ei ole katsottava ilmaisseen mainituissa kirjoituksissa vain henkilökohtaisia tai edustamansa leipomoyrityksen näkemyksiä, vaan joka on toiminut useita horisontaalisessa suhteessa toisiinsa olevia ja samalla tuotantoportaalla toimivia yrityksiä edustaneen liiton edustajan roolissa. Asiassa ei ole katsottavissa, että markkinaoikeuden päätöksellä olisi esillä olevan asian olosuhteissa puututtu liiton toimitusjohtajan sananvapauteen Leipuri-lehden pääkirjoitusten kirjoittajana.
Markkinaoikeuden päätöksensä perusteluissa katsomin tavoin Leipuriliiton tiedottamisen eri muodot eivät liiton toimintaa arvioitaessa ole olleet erotettavissa toisistaan. Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että hintasuosituksissa on ollut kysymys yhteenliittymän päätöksestä.
1.4 Kilpailunrajoituksen luokittelu tarkoitukseen tai vaikutuksiin perustuvaksi
SEUT 101 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltumattomia ja kiellettyjä ovat sellaiset yritysten väliset sopimukset, yritysten yhteenliittymien päätökset sekä yritysten yhdenmukaistetut menettelytavat, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja joiden tarkoituksena on estää, rajoittaa tai vääristää kilpailua sisämarkkinoilla tai joista seuraa, että kilpailu estyy, rajoittuu tai vääristyy sisämarkkinoilla, ja erityisesti sellaiset sopimukset, päätökset ja menettelytavat, joilla suoraan tai välillisesti vahvistetaan myyntihintoja taikka muita kauppaehtoja.
SEUT 101 artiklan soveltamiseksi ei tarvitse ottaa huomioon sopimuksen todellisia vaikutuksia, jos on ilmeistä, että sopimuksen tarkoituksena on estää kilpailu taikka rajoittaa tai vääristää sitä (esimerkiksi tuomio 26.9.2018, Infineon Technologies v. komissio, C-99/17 P, EU:C:2018: 773, 138 kohta ja tuomio 20.1.2016, Toshiba Corporation v. komissio, C-373/14 P, EU:C:2016:26, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Leipuriliiton jäseniä ovat samalla tuotantoportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat. Hintasuositusten antamisessa on siten ollut kyse SEUT 101 artiklan 1 kohdan a alakohdan vastaisesta horisontaalisesta menettelystä, jolla on pyritty vaikuttamaan keskenään tosiasiallisesti tai mahdollisesti kilpailevien leipomoyritysten väliseen markkinakäyttäytymiseen vahvistamalla välillisesti leipomotuotteiden myyntihintoja.
Hintasuositusten antaminen on SEUT 101 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla sellaisenaan kiellettyä, minkä lisäksi unionin tuomioistuin on vakiintuneeseen oikeuskäytäntöönsä viitaten todennut, ettei esimerkiksi hintojen horisontaalin vahvistamisen tilanteessa ole tarpeen osoittaa menettelyn konkreettisia vaikutuksia markkinoilla (tuomio 11.9.2014, CB v. komissio, C-67/13 P, EU:C:2014:2204, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Myös korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 14.6.2013 taltionumero 1993 katsonut, että Suomen Hiusyrittäjät ry:n antamissa hintasuosituksissa oli kysymys tarkoitukseen perustuvasta kilpailunrajoituksesta.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että Leipuriliiton antamissa hintasuosituksissa on ollut kysymys tarkoitukseen perustuvasta kilpailurikkomuksesta, eikä Kilpailu- ja kuluttajaviraston ole tarvinnut osoittaa näin kielletyn kilpailurikkomuksen kilpailunvastaisten vaikutusten olemassaoloa.
1.5 Yksi yhtenäinen rikkomus ja sen kesto
Leipuriliiton mukaan markkinaoikeus ei ole ottanut päätöksessään huomioon, ettei Kilpailu- ja kuluttajavirasto ole esittänyt näyttöä kilpailurikkomuksesta vuodelta 2009. Vuosien 2008 ja 2010 välinen ajanjakso on liiton mukaan liian pitkä ja eri vuosien menettelyt liian erilaisia, jotta kyse voisi olla yhdestä yhtenäisestä rikkomuksesta.
Virasto on esittänyt vuodelta 2009 näyttönä kaksi asiakirjaa (viraston kirjalliset todisteet 23 ja 24 markkinaoikeudessa). Kysymys on ollut Vaasan Oy:n johtajan ja Leipuriliiton hallituksen jäsenen sähköpostiviestistä liiton toimitusjohtajalle 23.9.2009 ja Leipuri-lehden pääkirjoituksesta 7/2009. Lisäksi viraston todiste 53 on sisältänyt leipomoalaa koskevaa uutisointia tiedotusvälineissä vuosina 2007–2011.
Edellä mainitussa sähköpostiviestissä on muun ohella ehdotettu, että liitto voisi esittää huolensa siitä, mikäli toimialalla ei päästä kohti eurooppalaista keskikannattavuustasoa. Pääkirjoituksessa on siitä markkinaoikeuden päätöksessä (38 kohta) todetun lisäksi kysytty, pitääkö suurina sarjoina valmistettavia tuotteita saada myytäväksi hinnalla millä hyvänsä ja onko tärkeintä saada omia tuotteita myytäväksi, jotta se on poissa kilpailevan leipomon myynnistä. Lisäksi kirjoituksessa on muun ohella todettu, että koko ruispala-tuoteryhmä on pian osa halpatuoteryhmää, jos jotain ei tehdä pian. Viraston esittämä uutisointikooste on sisältänyt esimerkiksi joulukuulta 2009 Maaseudun Tulevaisuus -lehdessä julkaistun uutisen, jonka mukaan Leipuriliitto ei ole tyytyväinen leivän silloiseen hintaan ja leivästä on tullut polkumyyntituote.
Jo aikaisemmin jäsenkirjeessä 9/2008 (viraston kirjallinen todiste 20 markkinaoikeudessa) on pidetty selvänä, että alkuvuodesta 2009 kevääseen tai syksyyn 2010 hinnankorotusten tekeminen on vaikeaa arvonlisäverouudistuksen vuoksi, koska media, viranomaiset ja kuluttajat seuraavat tarkasti veronalennuksen siirtämistä hintoihin.
Vaikka nimenomaisesti vuotta 2009 koskeva näyttö hintasuosituksista on vähäistä, vuosia 2007–2010 koskevaa näyttöä kokonaisuutena arvioiden on kuitenkin pääteltävissä, että Leipuriliitossa on pyritty pitämään yllä hinnankorotusten välttämättömyyttä korostavaa jäsenistöön kohdistunutta vaikuttamista. Osaltaan siihen, että vuonna 2009 hintasuositukset eivät ole olleet esillä vastaavassa määrin kuin aiempina vuosina, on katsottava vaikuttaneen edellä viitattu arvonlisäverouudistus. Hintasuositukset on ajoitettu samankaltaisesti vuosikokouksen läheisyyteen. Eri vuosien menettelyissä ei ole havaittavissa merkityksellisiä eroavaisuuksia, vaan menettelyn tarkoituksena on ollut leipomotuotteiden tulevaan hinnoitteluun vaikuttaminen.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaoikeus on perustellusti voinut arvioida, että Leipuriliiton menettelyssä on ollut kysymys samankaltaisten toimien jatkumosta ja siten yhdestä yhtenäisestä kilpailurikkomuksesta.
Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut rikkomuksen kestäneen alkuvuoteen 2011 asti, koska Leipuriliiton hinnankorotussuositukset ovat olleet omiaan vaikuttamaan myös seuraavan vuoden hinnoitteluun (48, 91 ja 102 kohdat).
Seuraamusmaksuesityksen liitteenä on ollut 15.2.2011 sähköpostikirjeenvaihtoa liittyen seuraavana päivänä pidettävään Leipuriliiton hallituksen kokoukseen (viraston kirjallinen todiste 49 markkinaoikeudessa). Kokoukseen saapumasta estynyt hallituksen puheenjohtaja on tiedustellut hallituksen jäsenten mielipiteitä siitä, kuinka liitto tulee esiin median tiedustellessa viljan hinnan vaikutusta leivän hintaan. Puheenjohtajan mukaan kustannuspaineita on vaikea kieltää, jos kehitys jatkuu.
Mainittu puheenjohtaja on elokuussa 2010 pitämässään vuosikokouspuheessa (viraston kirjallinen todiste 43 markkinaoikeudessa) arvioinut korotuspaineiden olevan vuodenvaihteen paikkeilla 5–10 prosentin luokkaa tukkuhinnoissa tuotteista ja tuoteryhmistä riippuen.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Leipuriliiton kilpailurikkomuksen voida katsoa päättyneen välittömästi, kun kiellettyjä hintasuosituksia on viimeisen kerran annettu. Jo vuosikokouspuheen 2010 perusteella on arvioitavissa, että rikkomus on jatkunut vuoden 2011 puolelle, koska keskustelu on liittynyt tulevaan eikä menneeseen hinnoitteluun. Lisäksi hallituksen puheenjohtajan helmikuussa 2011 lähettämästä viestistä on osaltaan arvioitavissa, että hinnankorotuskeskustelua on pidetty liitossa esillä vielä alkuvuodesta 2011.
1.6 Seuraamusmaksun määrääminen
1.6.1 Sovellettava säännös
Kilpailunrajoituslain 7 §:n (318/2004) 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo 4 §:n tai 6 §:n tai EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 (nykyisin SEUT 101 tai 102) artiklan säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä tarpeettomana. Pykälän 2 momentin mukaan seuraamusmaksua määrättäessä on otettava huomioon kilpailunrajoituksen laatu ja laajuus sekä sen kestoaika. Maksu saa olla enintään 10 prosenttia kunkin kilpailunrajoitukseen osallistuvan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän edellisen vuoden liikevaihdosta.
1.6.2 Kilpailu- ja kuluttajaviraston sekä Leipuriliiton kannat
Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan markkinaoikeus on virheellisesti ottanut seuraamusmaksun määrässä huomioon sen, ettei virasto ole arvioinut kilpailunrajoituksen vaikutuksia. Vaikutuksia koskevan näytön esittämättä jättäminen ei johda automaattisesti seuraamusmaksun alentamiseen. Lisäksi markkinaoikeus on jättänyt ottamatta huomioon, että Leipuriliitto on ollut kilpailurikkomuksen uusija ja tietoinen hintasuositusten kilpailuoikeudellisesta arvioinnista. Määrätyllä seuraamusmaksulla ei ole ollut riittävää yleis- tai erityisestävää vaikutusta.
Leipuriliiton mukaan virasto on virheellisesti päätellyt, että seuraamusmaksun määrässä voitaisiin näyttöä esittämättä ottaa huomioon väitetyn kilpailurikkomuksen vaikutukset ja hyöty. Kilpailuviranomaisen aikaisemmalla Leipuriliittoa koskevalla päätöksellä ei ole asiassa merkitystä silloisen lainsäädännön erilaisuuden vuoksi. Virasto ei myöskään voi hyödyntää liiton eri asiassa virastolta pyytämää neuvontaa liittoa vastaan.
1.6.3 Korkeimman hallinto-oikeuden arviointi seuraamusmaksusta
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on seuraamusmaksuesityksessään vaatinut 55 000 euron suuruisen seuraamusmaksun määräämistä Leipuriliitolle kuitenkin siten, ettei maksun määrä ylitä 10 prosenttia markkinaoikeuden päätöksen ajankohdan mukaan määräytyvästä liiton merkityksellisestä liikevaihdosta. Virasto on markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä tarkentanut vaaditun seuraamusmaksun määräksi 41 855 euroa, joka on vastannut 10 prosenttia liiton vuoden 2014 liikevaihdosta.
Markkinaoikeus on päätöksellään määrännyt Leipuriliitolle 15 000 euron suuruisen seuraamusmaksun. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kilpailu- ja kuluttajavirasto on vaatinut seuraamusmaksun korottamista ja Leipuriliitto sen poistamista.
Kilpailunrajoituslakia ja SEUT 101 artiklaa rikkoneelle elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle määrätään euromääräinen seuraamusmaksu ottaen huomioon kilpailunrajoituksen laatu, laajuus ja kestoaika. Kysymys on kokonaisharkinnasta kussakin kilpailurikkomusasiassa. Seuraamuksen suuruuden määrittämiseksi on otettava huomioon kilpailusääntöjen rikkomisen kesto ja kaikki tekijät, jotka voivat vaikuttaa kilpailusääntöjen rikkomisen vakavuuden arviointiin (tuomio 26.9.2018, Infineon Technologies v. komissio, C-99/17 P, EU:C:2018:773, 196 ja 197 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Valtakunnallisena toimialajärjestönä toimivan Leipuriliiton antamien hintasuositusten tavoitteena on ollut leipomotuotteiden hintojen korottaminen koko Suomen alueella. Kilpailunrajoituksella on pyritty vaikuttamaan horisontaalisessa suhteessa keskenään olevien ja tosiasiallisesti tai mahdollisesti kilpailevien leipomoyritysten väliseen markkinakäyttäytymiseen. Kysymys on ollut tarkoitukseen perustuvasta kilpailunrajoituksesta, jota on pidettävä sellaisenaan SEUT 101 artiklan 1 kohdan a alakohdan vastaisena ja jota on laatunsa puolesta pidettävä vakavana rikkomuksena. Markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla rikkomuksen ajankohtana noin puolet alan yrityksistä on kuulunut liittoon, jonka jäsenten markkinaosuudeksi on arvioitu kaksi kolmasosaa. Rikkomus on kestänyt yli kolme vuotta.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Leipuriliiton menettelyä ei sen luonne, ajallinen kesto ja alueellinen ulottuvuus huomioon ottaen ole pidettävä kilpailunrajoituslain 7 §:ssä (318/2004) tarkoitetulla tavalla vähäisenä eikä seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoinkaan perusteettomana. Asiassa ei ole kilpailunrajoituslain 5 §:ssä (318/2004) tai SEUT 101 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua tai muutakaan perustetta jättää seuraamusmaksua kokonaan määräämättä.
Unionin tuomioistuimen mukaan rikkomisen konkreettinen vaikutus markkinoihin ei ole ratkaiseva peruste määritettäessä seuraamuksen määrää. Erityisesti rikkomisen suunnitelmallisuuteen liittyvillä seikoilla voi olla suurempi merkitys kuin sen vaikutuksiin liittyvillä seikoilla, varsinkin, kun kyse on sellaisinaan vakavista rikkomisista (tuomio 4.9.2014 YKK ym. v. komissio, C-408/12 P, EU:C:2014:2153, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Korkein hallinto-oikeus on jo asfalttikartellia koskevassa vuosikirjapäätöksessään KHO 2009:83 katsonut, että kartellista aiheutuneen vahingon määrän tai siihen osallistuneille aiheutuneen taloudellisen hyödyn selvittäminen ei ole seuraamusmaksun määräämisen edellytyksenä, mutta kyseiset seikat voivat vaikuttaa seuraamusmaksun suuruuteen.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole esittänyt selvitystä hintasuositusten noudattamisesta eikä Leipuriliiton menettelyn tosiasiallisista vaikutuksista kilpailulle tai leipomoalalle syntyneestä hyödystä. Vaikka hintasuositukset luonteensa puolesta kuuluvat kilpailunrajoituslain 4 §:n tai SEUT 101 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen kieltojen alaan, ei Leipuriliiton nyt esillä olevassa asiassa antamien hintasuositusten lukumäärä ja niiden antamisen tiheys ole ollut kovinkaan huomattava. Yhtenäisiin hinnankorotuksiin ei ole pyritty suoranaisesti velvoittavilla toimenpiteillä. Asiassa ei ole myöskään arvioitavissa, että hintasuositusten antamisen vaikutuksista nyt kysymyksessä olevalla alalla ei olisi esitettävissä edes arvioita. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kilpailunrajoituksen vaikutuksia ja siitä saatavaa hyötyä koskevat kilpailunrajoituksen tosiasialliseen merkitykseen ja vaikutukseen liittyvät seikat voidaan nyt esillä olevassa asiassa ottaa huomioon seuraamusmaksun määrää arvioitaessa, vaikka hintasuositusten kilpailuoikeudellinen luonne huomioon ottaen kilpailunrajoituksen vaikutusten osoittaminen ei sinänsä ole ollut asiassa tarpeen.
Mahdollinen kilpailun rikkomisen uusiminen on otettava huomioon rikkomisen vakavuutta arvioitaessa. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että rikkomisen ja aikaisemman kilpailusääntöjen rikkomisen välillä kulunut aika otetaan huomioon arvioitaessa, onko yrityksellä taipumusta olla piittaamatta säännöistä (tuomio 17.6.2010, Lafarge v. komissio, C- 413/08 P, EU:C:2010:346, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja 70 kohta).
Kilpailuviraston päätös vuodelta 1993 (viraston kirjallinen todiste 54 markkinaoikeudessa) on koskenut Leipuriliiton hinnoitteluohjetta. Siirtymäsäännöksen vuoksi asiaa oli aluksi käsitelty kilpailunrajoituslain (709/88) väärinkäyttöperiaatteen mukaan. Koska liitto oli ilmoittanut luopuneensa suositusten antamisesta, Kilpailuvirasto totesi kilpailunrajoituksen lakanneen ja poisti asian käsittelystä. Kyseisen menettelyn ja nyt esillä olevan kilpailurikkomuksen välinen ajanjakso on ollut yli 15 vuotta.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on Leipuriliiton pyydettyä muussa asiassa neuvontaa vuonna 2009 muistuttanut liittoa samalla hintojen korotustarpeita koskevan viestinnän kilpailuoikeudellisesta arvioinnista (viraston kirjallinen todiste 51 markkinaoikeudessa).
Leipuriliiton kilpailurikkomuksen uusimisen ei asiaa kokonaisuutena arvioitaessa voida katsoa osoittavan Leipuriliitossa sellaista merkittävää taipumusta olla piittaamatta kilpailusäännöistä, että uusiminen tulisi esillä olevassa asiassa ottaa huomioon seuraamusmaksua merkittävästi korottavana tekijänä. Uusimista ei toisaalta ole myöskään pidettävä tekijänä, jota ei suhteellisuusperiaate huomioon ottaen tai muusta syystä tulisi ottaa yhtenä tekijänä huomioon seuraamusmaksun määräämisen perusteena olevaa rikkomuksen vakavuutta tai moitittavuutta arvioitaessa. Liitto on sille vuonna 1993 annetun Kilpailuviraston päätöksen sekä Kilpailu- ja kuluttajaviraston vuonna 2009 antaman ohjeen jälkeenkin antanut kiellettyjä hintasuosituksia. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että tietoisuutta menettelyn kilpailuoikeudellisesta arvioinnista koskeva seikka voidaan ottaa seuraamusmaksun määrän kokonaisarvioinnissa huomioon.
Asiaa kokonaisuutena arvioiden korkein hallinto-oikeus katsoo, että Leipuriliitolle on määrättävä markkinaoikeuden määräämän 15 000 euron asemesta 30 000 euron seuraamusmaksu, jolla voidaan katsoa olevan riittävä erityis- ja yleisestävä vaikutus.
1.7 Johtopäätös
Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.
2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Suomen Leipuriliitto ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.