Muu päätös 4155/2019

Julkinen hankinta (putkiurakka, Laukaa)

Antopäivä: 17.9.2019
Taltionumero: 4155
Diaarinumero: 221/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T4155

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja ESP Suomi Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 8.12.2017 nro 763/17

Asian aikaisempi käsittely

Laukaan kunta on ilmoittanut 1.2.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kehitysvammaisten ohjatun asumisen uudisrakennuksen putkiurakan kilpailuttamisesta.

Laukaan kunnan tekninen lautakunta on 16.3.2016 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 32) valinnut ESP Suomi Oy:n tarjouksen.

Laukaan kunnan tekninen lautakunta on 10.5.2016 tekemällään päätöksellä ja hankintapäätöksellä (§ 56) valinnut JKL-Hana Oy:n tarjouksen perustellen päätöstään sillä, että valittaja oli ilmoittanut kieltäytyvänsä tarjouspyynnön mukaisen urakkasopimuksen allekirjoittamisesta ja esittänyt sopimuksen tekemiselle lisävaatimuksia.

Laukaan kunnan tekninen lautakunta on 14.6.2016 tekemällään päätöksellä (§ 65) muun ohella hylännyt valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen ja korjannut 10.5.2016 tekemäänsä hankintapäätöstä (§ 56) liittämällä päätökseen asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 74 §:n mukaisen valitusosoituksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2 000 000 euroa, josta putkiurakan osuus on ollut jonkin verran alle 300 000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 23.5.2016.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa ESP Suomi Oy on ollut valittajana ja Laukaan kunta vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen, velvoittanut Laukaan kunnan korvaamaan ESP Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulut 5 757,50 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Laukaan kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, neuvottelumenettelyllä taikka kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankinnasta, palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ja käyttöoikeusurakasta.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (614/2007) 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kansallisessa hankintailmoituksessa on oltava vähintään hankintayksikön hankinnalle antama nimi.

Valtioneuvoston asetuksen mainitun pykälän 2 momentin mukaan hankintojen sisällön määrittelyssä on käytettävä yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 vahvistettua viitenimikkeistöä 2-numerotason tarkkuudella.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntöaineisto

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, koska se on, valittajan ilmoitettua käsityksenään, ettei sprinkleriurakka kuulu putkiurakkaan, muuttanut 16.3.2016 tekemäänsä hankintapäätöstä valitsemalla 10.5.2016 tekemällään päätöksellä putkiurakan urakoitsijaksi valittajan sijaan tarjouskilpailussa toiseksi halvimman tarjouksen tehneen JLK-Hana Oy:n. Asiassa on näin ollen ensin arvioitava sitä, onko sprinkleriurakka hankintailmoituksen ja tarjouspyyntömateriaalin perusteella kuulunut putkiurakkaan.

Hankintayksikkö on julkaissut kyseessä olevaa rakennusurakkaa koskevan kansallisen hankintailmoituksen HILMA-ilmoitusjärjestelmässä 1.2.2016. Hankintailmoituksessa on kohdassa Hankinnan kohde ilmoitettu hankinnan nimeksi ”Putkiurakka, uudisrakennus Kehitysvammaisten ohjattu asuminen”. Kyseisessä kohdassa on edelleen asetettu tarjoajalle velvollisuus tutustua rakennuspaikkaan ennen tarjouksen jättämistä. Edelleen hankintailmoituksessa on kyseisessä kohdassa ilmoitettu hankinnan CPV-koodiksi hankinnan pääkohteen sekä lisäkohteen tai lisäkohteiden osalta ”Putkityöt 45330000-9”.

Hankintayksikön 29.1.2016 päivätty tarjouspyyntö on otsikoitu ”Putkiurakka” ja sen alussa on todettu, että tarjousta pyydetään uudisrakennuksen putkiurakasta. Tarjouspyynnön kohdassa ”Urakan sisältö” on sisällöksi todettu putkiurakka. Tarjouspyynnön kohdassa ”Urakan muoto” on todettu, että urakkamuotona on jaettu urakka, jonka pääurakoitsijana toimii rakennusteknisten töiden urakoitsija ja tälle alistettuja sivu-urakoita ovat sähkö-, putki-, ilmanvaihto- ja automaatiourakka. Kyseisessä kohdassa on vielä todettu, että kaikki sivu-urakat käsitellään erillisinä ja että niistä tehdään urakkakohtaiset valintapäätökset ja urakkasopimukset.

Tarjouspyyntöön on lisäksi sisältynyt tarjouslomake, jolla urakkatarjous on tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisella sisällöllä tullut tehdä ja asiakirjaluettelo, jossa sen alaotsikoiden mukaan on lueteltu urakkatarjouspyynnön ja urakkasopimuksen liitteet. Asiakirjaluettelossa on mainittu urakkatarjouslomake, urakkaohjelma, urakkarajaliite, työturvallisuusasiakirja ja LVI-suunnitelmat sekä LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelma.

Urakkaohjelman kohdassa 1.6 on mainittu hankkeen suunnittelijat, joiden osalta kohdassa LVI-suunnittelija on mainittu LVI-alan insinööritoimisto, RAU-suunnittelija ja sprinklerisuunnittelija. Urakan laajuuden osalta urakkaohjelmassa on määritelty sivu-urakat, joita ohjelman kohdan 3.3 mukaan ovat putki-, ilmanvaihto-, sähkö- ja automaatiourakka. Putkiurakan osalta urakkaohjelmassa on täsmennetty, että siihen kuuluvat ”– – asiakirjaluettelossa mainittujen suunnitelmien mukaiset putkityöt täysin valmiiksi saatettuna sekä asiakirjaluettelossa mainittujen suunnitelmien mukaiset säätö- ja toimintakoetyö sekä käyttöopastus.”

Urakkaohjelman kohdassa 6.3 on ilmoitettu pääurakkana olevan rakennusurakan ja edellä mainittujen sivu-urakoiden osalta niiden välitavoitteet, joiden osalta suoritetaan valmiusastetarkastuksia ja jotka on sidottu maksueriin. Putkiurakan osalta välitavoitteet on määritelty siten, että niitä on yhteensä kuusi. Viimeinen eli kuudes välitavoite on ollut ”Putkiurakkaan kuuluvat työt tehty urakka-asiakirjoissa esitetyssä laajuudessa.” Välitavoitteissa neljä ja viisi on mainittu sprinklerijärjestelmä seuraavalla tavalla: ”4. Sprinklerijärjestelmän toteutussuunnitelmat ovat valmiit.” ja ”5. Sprinkleritarkastaja on tarkastanut laitteiston hyväksytysti.”

Urakkaohjelmassa on vielä määritelty työmaan hallintoa ja kohdassa 11.2 tähän liittyen urakoitsijan organisaatiota ja valtuuksia. Tältä osin on muun ohella määritelty ne työnjohtajat, jotka urakoitsijoiden on hyväksytettävä viranomaisilla. Tällaisina työnjohtajina on putkiurakoitsijan osalta mainittu kvv-työnjohtaja urakkaan kuuluville putkitöille ja tämän lisäksi on erikseen mainittu, että sprinkleriurakoitsijan tulee hyväksyttää vastuullinen työnjohtaja urakkaan kuuluville sprinkleriasennustöille.

Sprinklerityöt on mainittu vielä urakkaohjelman kohdassa 15.1 ”Toimintakokeet”, jossa on toimintakokeiden suorittamisen osalta todettu, että ne on suoritettava LVI-, sähkö-, turva-, sprinkleri- ja automaatiotöiden osalta.

Urakkarajaliitteessä on määritelty kohdassa 1.4 keskeisimmät urakat samoin kuin urakkaohjelman kohdissa 3.3 ja 6.3. Urakkarajaliitteen kohdassa 3 on tämän jälkeen määritelty urakoitsijan velvollisuudet ja täsmennetty urakoiden väliset rajat edellä mainittujen pääurakan ja neljän sivu-urakan osalta. Kyseisessä kohdassa ei ole viitattu sprinklerijärjestelmään. Myöskään vastaanottotarkastusten tai eri urakoiden toimintakokeiden osalta ei kohdissa 5.2 ja 5.3 ole mainittu sprinklereitä. Koekäytön osalta on kuitenkin koekäytettävien järjestelmien osalta mainittu muun ohella palo- ja pelastusjärjestelmät. Erillisinä on mainittu myös vesi- ja viemärijärjestelmät.

Tarjouspyyntömateriaaliin sisältyneessä LVI-työselityksessä on kohdassa ”Suunnittelijat, asiantuntijat” mainittu yhteystietoina LVIA-suunnittelun osalta LVI-insinööritoimisto ja sen vastuusuunnittelija sekä suunnittelutiimin jäsenet. Tämän lisäksi on erikseen mainittu yhteystiedot sprinklerisuunnittelun osalta.

Siltä osin, kun tarjouspyynnön asiakirjaluettelossa on jo edellä todetulla tavalla mainittu LVI-suunnitelmat sekä LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelmat, asianosaiset ovat esittäneet eriävät käsitykset niiden tarjoajille toimitetusta sisällöstä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnön asiakirjaluettelossa mainitun laskenta-aineiston LVI-piirustusluettelon mukaisten selostusten ja suunnitelmien paperisena versiona tarjoajille toimitettu osa on sisältänyt sprinkleritoimitusta koskevat piirustukset ja työselitykset. Hankintayksikön mukaan Sprinklerityöselitys TT-15-113 on sisältänyt sprinkleriurakan yksityiskohtaisen kuvauksen ja siinä on useissa kohdissa asetettu vastuu sprinkleritoimituksesta nimenomaisesti putkiurakoitsijalle.

Valittaja on puolestaan esittänyt, että sprinkleritoimituksen piirustusluettelo ja työselitys eivät ole sisältyneet tarjouspyyntöaineistoon. Tarjouspyyntöön liitettyyn asiakirjaan ”LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelmat” on kirjattu putkiurakkaa koskevat piirustukset, mutta siihen ei ole sisältynyt sprinkleritoimituksen laskenta-asiakirjoja. Vastaavasti tarjouspyynnön liite ”LVV-luettelo” on sisältänyt putkiurakan työselityksen, mutta ei sprinkleriurakan työselitystä TT-15-113.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa hankintailmoituksen ja tarjoajien vastaanottamaan tarjouspyyntöaineistoon asianosaisten mukaan sisältyneen tarjouspyynnön, urakkaohjelman, urakkarajaliitteen ja LVI-työselityksen osalta seuraavan.

Hankintailmoituksessa hankinnan kohteena on ilmoitettu ainoastaan putkityöt, joiden osalta on CPV-koodiksi merkitty 45330000-9. Hankintailmoituksessa on ollut mahdollisuus ilmoittaa pääkohteen lisäksi lisäkohde tai -kohteet ja näitä koskevat CPV-koodit. Markkinaoikeus katsoo, että tilanteessa, jossa hankinta kattaa useita kokonaisuuksia, hankintayksikön tulisi sisällyttää hankintailmoitukseen kutakin hankinnan osaa koskevat CPV-koodit. Sprinkleriurakkaan liittyviä CPV-koodeja ovat Komission asetuksen numero 213/2008, yhteisestä hankintasanastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 sekä julkisista hankintamenettelyistä annettujen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta ja yhteisen hankintasanaston tarkistuksesta mukaan 45343200-5 Palontorjuntalaitteiden asennustyöt, 45343210-8 CO2-sammuttimien asennustyöt, 45343220-1 Sammutuslaitteiden asennustyöt ja erityisesti 45343230-4 Sprinklerilaitteiston asennustyöt.

Edelleen tarjouspyynnössä hankinnan kohteena on mainittu ainoastaan putkiurakka ja mainittu sivu-urakoina sähkö-, putki-, ilmanvaihto- ja automaatiourakka. Urakkaohjelmassa sivu-urakat on määritelty samalla tavalla. Toisin kuin tarjouspyynnössä urakkaohjelmassa on kuitenkin mainittu sprinkleriurakkaan liittyviä tietoja. Se, että sprinklerisuunnittelijan yhteystiedot on mainittu väliotsikon LVI-suunnittelija alla, sekä se, että putkiurakan osalta on mainittu kaksi sprinklerijärjestelmään liittyvää välitavoitetta, viittaavat erityisesti viimeksi mainitun merkinnän osalta siihen, että sprinkleriurakka ja putkiurakka liittyisivät jollain tavalla toisiinsa. Toisaalta urakkaohjelmassa on määritelty ne työnjohtajat, jotka urakoitsijoiden on hyväksytettävä viranomaisilla. Tältä osin on putkiurakoitsijan osalta mainittu kvv-työnjohtaja liittyen urakkaan kuuluviin putkitöihin. Tämän lisäksi on erikseen ja eri kohdassa mainittu, että sprinkleriurakoitsijan tulee hyväksyttää vastuullinen työnjohtaja urakkaan kuuluville sprinkleriasennustöille. Samoin sprinklerityöt on erotettu omaksi ryhmäkseen urakkaohjelman kohdassa 15.1, jonka mukaan toimintakokeet on suoritettava LVI-, sähkö-, turva-, sprinkleri- ja automaatiotöiden osalta.

Toisin kun urakkaohjelmassa, LVI-työselityksessä on mainittu suunnittelijoiden yhteystiedot LVIA-suunnittelun osalta ja sprinklerisuunnittelun osalta toisistaan erillään. Urakkarajaliitteessä on vielä koekäytettävien järjestelmien osalta mainittu muun ohella palo- ja pelastusjärjestelmät ja tämän lisäksi on erillisinä järjestelminä mainittu vesi- ja viemärijärjestelmät.

Sprinklerityöselityksen TT-15-113 kohdassa 1.1 on todettu, että urakkaan kuuluu korkeapainevesisumu-sammutuslaitteiston tarvikkeet ja asentaminen käyttökuntoon sekä tarkastuslaitoksen suorittama käyttöönottotarkastus. Kyseisessä kohdassa on edelleen todettu, että asennusvalvonta, käyttöönotto ja vastuuliikepalvelut on hankittava Tukesin valtuuttamalta sprinkleriliikkeeltä. Tähän liittyen on vielä todettu, että mikäli putkiurakoitsija on itse Tukesin valtuuttama sprinkleriliike, se voi toimia itse vastuuliikkeenä. Samoin Sprinklerityöselityksen kohdissa 3.1.1 on viitattu sprinkleriurakkaan ja kohdissa 3.2.1, 3.2.8, 3.2.9, 3.2.10, 3.4, 3.5.1, 3.5.3, 3.6.1, 4.1, 4.2 ja 4.3 on asetettu vastuu sprinkleritoimituksesta nimenomaisesti putkiurakoitsijalle. Erityisesti kohdassa 3.1.1 on todettu, että putkiurakoitsijalla tarkoitetaan rakennuttajan sopijapuolta, joka toteuttaa sprinklerisuunnitelmien mukaiset asennustyöt. Markkinaoikeus katsoo, että Sprinklerityöselitystä TT-15-113 tarkastelun perusteella on ollut selvää, että sprinklerijärjestelmän hankkiminen ja asennus käyttökuntoon on kuulunut putkiurakoitsijan velvollisuuksiin, joka omana työnä tai erilliseltä vastuuliikkeeltä hankittuna.

Johtopäätöksenään tarjouspyyntöaineiston sisällöstä ja siitä, onko sprinkleriurakka sen perusteella kuulunut putkiurakkaan sen osana, markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Urakkaohjelmassa on tosin mainittu sprinkleritoimitus kahdesti tavalla, joka viittaa sen liityntään putkiurakkaan. Kokonaisuutena arvioiden tarjouspyynnön, urakkaohjelman, urakkarajaliitteen ja LVI-työselityksen, joissa on edellä todetulla tavalla ollut myös useita sprinkleriurakan erillisyyteen viittaavia kirjauksia, perusteella ei ole kuitenkaan ollut pääteltävissä, että sprinkleriurakka olisi osa putkiurakkaa. On otettava lisäksi huomioon, että urakkaohjelma on koskenut koko urakkakokonaisuutta eikä ainoastaan putkiurakkaa.

Sprinklerityöselityksen TT-15-113 osalta markkinaoikeus toteaa ensiksi, että hankintayksikön saamien kirjallisten tarjousten perusteella ei ole pääteltävissä, sisältyykö muihin kuin valittajan tarjoukseen sprinkleritoimitus. Näin ollen kirjallisten tarjousten perusteella ei myöskään ole pääteltävissä, onko sprinklerityöselitys TT-15-113, ja muut hankintayksikön viittaamat sprinkleritoimituksen asiakirjat sisältyneet siihen tarjouspyyntöaineistoon, joka tarjoajille on paperisena toimitettu.

Kuten edellä on todettu, tarjouspyynnön asiakirjaluettelossa, jonka alaotsikkona on ollut ”Urakkatarjouspyynnön liitteet Urakkasopimuksen liitteet”, ei ole mainittu sprinkleritoimitusta, vaan ainoastaan urakkatarjouslomake, urakkaohjelma, urakkarajaliite, työturvallisuusasiakirja ja LVI-suunnitelmat sekä LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelmat. Sen sijaan urakkasopimuksen urakka-asiakirjaluettelossa on teknisiä asiakirjoina mainittu LVI-työselityksen, LVI-suunnitelman ja kaupallisina asiakirjoina mainittujen tarjouspyynnön, urakkaohjelman ja urakkarajaliitteen lisäksi piirustusluettelon mukaiset sprinklerisuunnitelmat ja sprinklerityöselitys. Se seikka, että sprinkleriurakkaan liittyvät työselitys ja suunnitelma on mainittu urakkasopimuksen asiakirjaluettelossa tarjouspyynnön asiakirjaluettelossa mainittujen asiakirjojen viittaa lisäksi siihen, että kyseiset asiakirjat eivät ole olleet tarjouspyynnön paperisessa liitemateriaalissa, mistä syystä ne on vielä erikseen haluttu mainita urakkasopimuksen liiteasiakirjoina.

Kyseessä olevan rakennushankkeen urakat on kilpailutettu julkisena hankintana. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta asettaessaan julkisen hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia ja määritellessään hankinnan kohteen. Hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistut vaatimukset olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksikäyttämisestä ja tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta samoin kuin hankintalain 44 §:n 1 momentissa ilmaistu vaatimus siitä, että teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun.

Hankintayksikön valitsemasta tarjouspyyntöasiakirjojen toimitustavasta johtuen asiassa ei voida varmuudella todeta, ovatko valittajalle toimitetut tarjouspyyntöasiakirjat sisältäneet sprinkleritoimituksen piirustusluettelon ja työselityksen, jotka ovat keskeisessä asemassa määriteltäessä sitä, onko sprinkleriurakka sisältynyt hankinnan kohteeseen. Asiassa on kuitenkin otettava huomioon tapauksen erityispiirteet. Ensinnäkin toimittajien kannalta ensisijaisena käynnistyvien hankintojen tietolähteenä toimivassa hankintailmoituksessa ei ole lainkaan mainittu erillistä sprinkleriurakkaa. Toiseksi valittajan riidattomasti haltuunsa saamat tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole sisältäneet sellaista mainintojen tai viittausten kokonaisuutta, joiden voitaisiin katsoa osoittavan sprinkleriurakan sisältyneen putkiurakkaan tai sitä, että tarjouspyyntöasiakirjoista olisi yli-päänsä puuttunut sprinkleriurakoita koskeneita tietoja. Kun edelleen asiassa on esitetty, että sprinkleriurakat eivät muodosta rakennusalan elinkeinotoiminnassa vakiintuneesti osaa putkiurakasta, markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoitus ja tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet sprinkleriurakan osalta siten yksiselitteisiä ja selkeitä, että ne olisivat varmistaneet tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä erityisesti olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksikäyttämisen. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintasäännösten vastaisesti siltä osin kun sen tarkoituksena on ollut osana putkiurakkaa kilpailuttaa sprinkleriurakka. Ottaen huomioon hankintayksikön virheellinen menettely hankintailmoituksen julkaisemisessa ja hankinnan kohteen kuvaamisessa tarjouspyyntömateriaalissa putkiurakan ja siihen liittyneen sprinkleriurakan osalta, markkinaoikeus katsoo vielä lopuksi, että sillä seikalla, ettei valittaja on hankintailmoituksessa edellytetyllä tavalla osallistunut rakennuspaikkaan tutustumiseen, ole merkitystä arvioitaessa hankintayksikön menettelyn hankintasäännösten vastaisuutta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 23.5.2016. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 95 §:n esitöiden (HE 190/2009 vp s. 69) mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä lähtökohtaisesti silloin, kun markkinaoikeuden ensisijaisten seuraamusten eli reaalikeinojen käyttö on mahdotonta, koska hankintasopimus on jo tehty. Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä on, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Valittajan on osoitettava, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee edellä todetun mukaisesti arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä.

Virheettömässä hankintamenettelyssä hankintailmoitus ja tarjouspyyntö liiteaineistoineen olisivat olleet hankinnan kohteen kuvaamisen osalta siten yksiselitteisiä, että kaikki tarjoajat olisivat antaneet tarjouksensa saman sisältöisestä urakkakokonaisuudesta.

Valittajan tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Tarjousten vertailuperusteena on ollut yksin hinta. Valittajan tarjoushinta ei kuitenkaan ole sisältänyt sprinkleriurakkaa. Hankintamenettelyn virheen luonteen vuoksi virheettömän menettelyn lopputuloksen arvioimiseen liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, kuten millä tavoin hankinnan kohteena hankintayksikön mukaan myös ollut sprinkleriurakka olisi hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä määritelty sekä minkälaisia tarjouksia ja keneltä tällöin olisi erityisesti hinnoittelun osalta saatu. Edellä todetun vuoksi asiassa ei ole mahdollista hankintayksikön saamien tarjousten sisällön tai muutoin asiassa esitetyn selvityksen perusteella riittävällä varmuudella todeta, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty. Vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Markus Ukkola.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

ESP Suomi Oy (jäljempänä myös valittaja) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, määrää hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksua 31 950 euroa ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan hankintaan ei ole sisältynyt sprinkleriurakkaa, joten hankintapäätös on virheellinen. Urakkasopimukseen sisältynyt sprinkleriurakkaa koskeva täydennys on toimitettu valittajalle vasta tarjouskilpailun jälkeen. Sopimus on poikennut hankintailmoituksesta ja tarjouspyynnöstä asiakirjaluetteloineen siten, että sopimukseen on lisätty sprinkleriurakka (liite nro 16 sprinklerityöselostus 29.1.2016 ja liite nro 18 sprinklerisuunnitelmat 29.1.2016).

Markkinaoikeuden päätöksen mukaan hankintailmoitus ja tarjouspyyntö eivät ole sisältäneet sprinkleriurakkaa eikä muiden tarjoajien tarjouksista ole ollut pääteltävissä, ovatko ne sisältäneet sprinkleritoimitusta. Markkinaoikeus on kuitenkin ristiriitaisesti päätynyt siihen, etteivät hankintailmoitus ja tarjouspyyntö olisi olleet selviä ja yksiselitteisiä.

Hankintailmoitus, tarjouspyyntö ja sen liitteenä ollut tarjouslomake ovat olleet selviä ja vastanneet alan kauppatapaa. Tarjouspyynnön asiakirjaluettelossa on tyhjentävästi määritelty urakkasopimuksen liitteet, eikä se ole sisältänyt sprinklerityöselostusta eikä -suunnitelmia. Alan RT-ohjeistuksen mukaan LVI-urakoihin ei sisälly sprinkleriurakka ilman nimenomaista erillistä mainintaa.

Valittajalle on kilpailutuksen jälkeen toimitettu urakkasopimusasiakirja ja sen liitteenä sprinkleriurakan suunnitelmat ja työselitys, jotka eivät ole sisältyneet tarjouspyynnön asiakirjaluetteloon ja siten tarjouspyyntöön. Sopimukseen jälkikäteen liitetyillä asiakirjoilla ei ole merkitystä arvioitaessa hankintamenettelyn lainmukaisuutta. Hankinnan kohteena on ollut vain putkiurakka.

Koska valittaja on tehnyt halvimman tarjouksen, hankintapäätös, jolla valittajan tarjous on hylätty ja toiseksi halvin tarjous hyväksytty, on virheellinen. Hyvitysmaksun määräämiselle korotettuna on olemassa erityiset syyt. Hankintayksikkö on laajentanut hankinnan kohdetta urakkaneuvottelujen yhteydessä koskemaan sprinkleriurakkaa syyllistyen kiellettyyn jälkitinkimiseen tai siihen verrattavaan menettelyyn. Hankintayksikön kanssa neuvottelussa sovitun mukaisesti valittaja on tehnyt kyseisestä urakasta lisä- ja muutostyötarjouksen, jota hankintayksikkö on sittemmin väittänyt tarjouksen muuttamiseksi. Valittajan vaadittua oikaisua hankintayksikkö on hankintapäätöstä tekemättä ja muutoksenhakuosoitusta antamatta valinnut toimittajaksi toisen tarjoajan menettelyn vastatessa kiellettyä suorahankintaa.

Selitys

Laukaan kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valittajan vaatimukset ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Lisäksi hankintayksikkö on pyytänyt, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely.

Hankintayksikkö on lausunut perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Asiassa on riitaa siitä, mitä asiakirjoja tarjouspyyntö on sisältänyt ja onko ammattimaisen tarjoajan tullut tarjouspyyntöaineiston perusteella ymmärtää, että putkiurakkaan sisältyy myös sprinkleritoimitus. Suullisella todistelulla hankintayksikkö tulee näyttämään, että tarjouspyyntö on sisältänyt riidanalaiset asiakirjat ja että putkiurakkaan on sisältynyt sprinkleritoimitus.

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, ettei sprinkleritoimitus ole osa putkiurakkaa eikä tarjouspyyntöaineistoon ole sisältynyt sprinklerityöselitystä TT-15-113. Kyseinen työselitys on toimitettu valittajalle putkiurakkaa koskevan tarjouspyyntöaineiston osana paperikopioina. Tarjoajille on toimitettu kaikkia urakoita koskeva laskenta-aineisto myös muistitikulla. Putki-urakkaa koskevaan laskenta-aineistoon on sisältänyt sprinklerijärjestelmän suunnitelmat, jotka on lueteltu piirustusluettelossa sprinkleri TT-15-11-113_000, 29.1.2016.

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että sprinkleritoimituksen liittyvien asiakirjojen sisältyminen paperiseen tarjouspyyntöaineistoon on jäänyt epäselväksi. Markkinaoikeus ei ole ottanut huomioon, että valittaja on jättänyt alkuperäiseen tarjouspyyntö- ja laskenta-aineistoon perustuvan lisätyötarjouksen sprinkleritoimituksesta lyhyessä ajassa. Tämä osoittaa, että aineisto on ollut riittävän selkeä ammattimaiselle tarjoajalle. Kopiolaitoksen laskutustiedoista ilmenee, että tarjoajille on toimitettu sekä putkiurakkaan että sprinkleritoimitukseen sisältyvä tarjouspyyntöaineisto sekä sprinkleritoimitusta koskevat suunnitelmat.

Muut tarjoajat ovat sisällyttäneet tarjouspyyntöaineiston perusteella tarjoukseensa sprinkleritoimituksen. Hankintayksikölle laskenta-aikana esitetyissä kysymyksissä ei ole tullut esiin, että sprinkleritoimituksen kuulumisesta putkiurakkaan olisi epäselvyyttä.

RT-ohje ei ole merkityksellinen arvioitaessa putkiurakan sisältöä valituksen kohteena olevassa hankinnassa. Sprinkleritoimituksen sisällyttäminen putkiurakkaan ei ole poikkeuksellista.

Sprinkleritoimituksen mainitseminen hankintailmoituksessa ei ole ollut pakollista, vaan hankintaa koskevat tarkemmat tiedot voidaan antaa tarjouspyyntöaineistossa. Valittaja ei ole osallistunut hankintailmoituksessa mainittuun esittelytilaisuuteen eikä esittänyt kysymyksiä, vaan laiminlyönyt selonottovelvoitteensa ja myötävaikuttanut siihen, että valittajan tarjous ei ole ollut vaatimusten mukainen.

Tarjouspyynnön liitteenä ovat olleet asiakirjaluettelo (liite 1) ja tarjouslomake (liite 2). Tarjouspyynnön liitteenä olevat laskenta-asiakirjat ovat sisältäneet seuraavat asiakirjat: tarjouspyynnön asiakirjaluettelo, 29.1.2016; urakkatarjouslomake; urakkaohjelma, 31.12.2015; urakkarajaliite, 29.1.2016; työturvallisuusasiakirja 31.12.2015; laadunvarmistusasiakirja, 31.12.2015; piirustusluettelo LVIA-asiakirjaluettelo työnro 15038 piirustusnro 0001; LVI-työselitys, 31.12.2015; piirustusluettelo (sprinkleri) TT-15-11-113_000, 29.1.2016 (sis. putkiurakkaan liittyvät sprinklerijärjestelmän suunnitelmat kuten sprinklerityöselitys TT-15-113, 29.1.2016).

Sprinkleritoimitus on sisällytetty putkiurakoitsijan vastuulle tarjouspyyntöaineistossa ja myös kaupallisissa asiakirjoissa, kuten urakkaohjelman kohdassa 6.3.

Valittaja on virheellisesti väittänyt, ettei tarjouspyynnön asiakirjaluettelo ole sisältänyt sprinklerityöselitystä eikä -suunnitelmia. Asiakirjaluettelossa ei ole yksilöity otsikkotasolla putkiurakkaan kuuluvia kymmeniä yksittäisiä suunnitelmia tai piirustuksia, mutta on mainittu otsikkotasolla LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelmat. Piirustusluettelossa TT-15-11-113_000 on lueteltu muun muassa TT-15-113 työselitys, jossa on kuvattu sprinkleritoimitus ja asetettu vastuu siitä putkiurakoitsijalle.

LVI-suunnittelun piirustusluettelot ja niissä mainitut asiakirjat on toimitettu valittajalle muistitikulla paperisen laskenta-aineiston yhteydessä. Valittajan on paperisen laskenta-aineiston perusteella tullut ymmärtää, että sprinkleritoimitus sisältyy putkiurakkaan, koska sprinkleritoimitusta koskevat piirustukset ja työselitykset ovat olleet putkiurakkaa koskevan paperisen laskenta-aineiston joukossa.

Sprinkleritoimituksen sisältyminen putkiurakkaan on käynyt ilmi urakkaohjelmasta. Sprinkleritoimitus mainitaan putkiurakan välitavoitteita koskevassa urakkaohjelman kohdassa 6.3. Urakkaohjelman useissa kohdissa on mainittu hankkeen urakoiksi pää-, sähkö-, ilmanvaihto-, putki- ja rakennusautomaatiourakat. Urakkaohjelmassa rakennuttaja ei ole määritellyt sprinkleriurakkaa tilaajan hankinnaksi. Lisäksi urakkaohjelman LVI-suunnittelua koskevassa luettelossa on mainittu sprinklerisuunnittelija.

Valittajan hyvitysmaksuvaatimus on kiistetty perusteeltaan ja määrältään. Valittaja on kieltäytynyt perusteettomasti urakkasopimuksen tekemisestä ja siten peruuttanut sitovat tarjouksensa eikä ole tutustunut kohteeseen hankinta-asiakirjoissa edellytetyllä tavalla. Tarjoaja tulisi viimeksi mainitulla perusteella sulkea pois tarjouskilpailusta. Valittaja ei myöskään ole tehnyt halvinta tarjousta. Valittajan tarjoushinta lisättynä sprinkleritoimituksella olisi ylittänyt JKL-Hana Oy:n tarjouksen. Valittaja on lisätyötarjouksella pyrkinyt parantamaan tarjoustaan.

Vastaselitys

ESP Suomi Oy on hankintayksikön selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut hankintayksikön vaatimusten hylkäämistä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön olisi tullut käyttää hankintailmoituksessa sprinkleritoimituksille määriteltyä LVI-urakoista erillistä CPV-nimikkeistöä sanallisen kuvauksen ”sprinkleriurakka” ja putkiurakkaa koskevan hankinnan kohteen määrittelyn lisäksi.

Ammattimaisesti toiminut valittaja on voinut tehdä sen johtopäätöksen, että hankinnan kohteena on vain putkiurakka eikä sille ole muodostunut selonottovelvollisuutta. Putkiurakan laajuus on ollut todettavissa käytettävissä olevista asiakirjoista, joten tarvetta kysymysten esittämiseen ei ole ollut.

Tarjouspyyntöön ja sen tyhjentävään asiakirjaluetteloon ei sisälly niitä asiakirjoja, joilla hankintayksikkö on perustellut sprinkleriurakan kuulumista putkiurakkaan. Yksikään tarjous ei ole tarjousasiakirjojen perusteella sisältänyt sprinkleriurakkaa. Urakkasopimukseen vasta tarjouskilpailun jälkeen liitetyt tekniset asiakirjat ovat viimesijaisia toisin kuin tarjouspyyntö ensisijaisena kaupallisena asiakirjana. Tarjouspyynnön ehtojen kanssa ristiriitaisesta urakkaohjelman kohdasta 6.3 ei voida päätellä, että sprinkleritoimitus olisi sisällytetty putkiurakkaan.

Tarjouspyyntöön liitettyyn asiakirjaan ”LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelmat” on kirjattu putkiurakkaa koskevat piirustukset, mutta siihen ei ole sisältynyt sprinkleritoimituksen laskenta-asiakirjoja. Vastaavasti tarjouspyynnön liite ”LVI-luettelo” on sisältänyt putkiurakan työselityksen, mutta ei sprinklerityöselitystä TT-15-113.

Valittaja on valittu toimittajaksi alkuperäisessä, virheettömässä menettelyssä, eikä valittaja ole kieltäytynyt perusteettomasti urakkasopimusten tekemisestä. Valittajan tarjous on ollut halvin, ja valittajalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

ESP Suomi Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Laukaan kunnalle.

Muut lausumat

Laukaan kunta on toimittanut lisälausuman, joka on lähetetty tiedoksi ESP Suomi Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. ESP Suomi Oy:n ja Laukaan kunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Laukaan kunta on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasiaratkaisu

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (614/2007) 5 §:n 2 momentin perusteella kansallisissa hankinnoissa on riittävää ilmoittaa CPV-koodi 2-numerotason tarkkuudella. Pääkohdetta on mahdollista täydentää CPV-koodin lisäkohteilla, mutta se ei ole pakollista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, ESP Suomi Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Laukaan kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 17.9.2019