Muu päätös 4329/2019

Ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoasiaa koskeva valitus (Ylivieska)

Antopäivä: 27.9.2019
Taltionumero: 4329
Diaarinumero: 6093/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T4329

Asia Valituslupahakemus ja valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa hallintopakkoasiassa

Valittaja Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 29.11.2018 nro 18/0290/2

Asian tausta

Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta oli päätöksessään 29.1.2014 (§ 6) muun ohella todennut, että A:n ja B:n kiinteistön pienkattilassa tapahtuvasta palaturpeen polttamisesta aiheutuu hajun ja savun muodossa ainakin ympäristönsuojelulain 3 §:ssä tarkoitettua yleisen viihtyisyyden vähentymistä sekä kaupungin ympäristönsuojelumääräysten 12 §:ssä määrätyn vastaista haittaa. Rakennus- ja ympäristölautakunta oli päätöksellään antanut määräyksiä haitan poistamiseksi.

Vaasan hallinto-oikeus oli päätöksellään 18.1.2016 numero 16/0007/1 A:n ja B:n valituksen johdosta muuttanut lautakunnan päätöstä siten, että A:lle ja B:lle asetettu velvoite jäi kuulumaan seuraavasti (määräys 1):

Kiinteistön X kattilan ja sen palamisolosuhteiden soveltuvuus turpeen polttamiseen tulee arvioida ulkopuolisen asiantuntijan toimesta. Asiantuntijan arviossa tulee esittää myös tarvittavat toimenpiteet palamisolosuhteiden hallitsemiseksi ja haju- ja hiukkaspäästöjen vähentämiseksi, mikäli kattila soveltuu turpeenpolttoon. Kiinteistön haltijoiden tulee esittää asiantuntijan laatima selvitys lautakunnalle viimeistään 29.2.2016.

Asian aikaisempi käsittely

Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 23.11.2016 (§ 86) määrännyt A:n ja B:n, lautakunnan 29.1.2014 (§ 6) tekemän päätöksen mukaisesti, sellaisena kuin sen määräys 1 on muutettuna lainvoiman saaneella Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä (18.1.2016, nro 16/0007/1), esittämään asiantuntijan laatiman selvityksen kiinteistö X:n kattilasta ja sen palamisolosuhteista lautakunnalle 31.1.2017 mennessä.

Päävelvoitteen tehostamiseksi on asetettu juokseva uhkasakko siten, että juoksevan uhkasakon kiinteä peruserä on tuhat (1 000) euroa lisättynä viiden sadan (500) euron lisäerällä jokaiselta alkavalta kalenterikuukaudelta (uhkasakkojakso), jonka kuluessa päävelvoitetta ei ole noudatettu ja laiminlyönnin siten jatkuessa asetetun määräajan jälkeen.

Mikäli päävelvoitetta ei ole sanottuun määräaikaan mennessä täytetty, tullaan A ja B myöhemmin tehtävällä erillisellä päätöksellä tuomitsemaan maksamaan kyseinen sakko.

Lautakunnan päätöksen perustelujen mukaan A ja B eivät ole täyttäneet rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksessä 29.1.2014 (§ 6), sellaisena kuin sen määräys 1 on muutettuna lainvoiman saaneella Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä (18.1.2016 nro 16/0007/1) heille määrättyä velvoitetta. Velvoitteen täyttämättä jättämiseen ei ole esitetty hyväksyttävää syytä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt A:n ja B:n valituksen ja kumonnut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi: 1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa, 2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta, 3) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan tämän lain vastaista ympäristön pilaantumista.

Valituksenalaisessa hallintopakkopäätöksessä 23.11.2016 on A ja B velvoitettu esittämään asiantuntijan laatima selvitys heidän kiinteistönsä kattilasta ja sen palamisolosuhteista 31.1.2017 mennessä. Velvoite on liittynyt aikaisempaan rakennus- ja ympäristölautakunnan päätökseen 29.1.2014 ja hallinto-oikeuden muutoksenhaun johdosta 18.1.2016 tekemään päätökseen. Velvoitetta ei ollut täytetty asetettuun määräaikaan 29.2.2016 mennessä. A oli toimittanut lautakunnalle 9.6.2016 nuohoustyölistan/laskun, joka on päivätty jo 17.11.2014 ja jonka kääntöpuolelle nuohooja oli kirjannut palamistapahtuman olleen ihanteellinen. Hallinto-oikeus katsoo, että A:n lautakunnalle toimittama selvitys ei ole vastannut aikaisemmassa päätöksessä edellytettyä selvitystä. Ympäristölautakunta on siten voinut tehdä valituksenalaisen päätöksen A:n ja B:n velvoittamisesta ryhtymään aiemman päätöksen mukaisiin selvittämistoimiin sakon uhalla.

A ja B ovat kuitenkin muutoksenhakuvaiheessa hallinto-oikeuteen 15.3.2017 antamansa vastaselityksen liitteenä toimittaneet nuohouspalvelun tarjoaja C:n 6.3.2017 päiväämän selvityksen siitä, ettei kattilassa ole tapahtunut epätäydellistä palamista, joka näkyisi hormissa pikenä ja että kattilaa lämmitetään oikein. Hallinto-oikeus toteaa, että nyt esitetty uusi selvitys on melko suppea. Selvityksen on kuitenkin laatinut nuohooja pelastuslaissa tarkoitettuna ammattihenkilönä ja selvityksen perusteella on arvioitavissa keskeiset tiedot kiinteistön kattilasta ja sen palamisolosuhteista. Näin ollen lautakunnan asettama selvitysvelvollisuus on täytetty 6.3.2017 päivätyllä tarkemmalla ja ajankohtaisella todistuksella. Tästä syystä hallinto-oikeus on kumonnut valituksenalaisen rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen. Mikäli haittoja edelleen aiheutuu, asia on käsiteltävissä uudelleen haittojen ehkäisemistä koskevana asiana.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Kirsi Stark ja Saara Juopperi. Esittelijä Matti Suontausta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta Ylivieskan kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisena on pyytänyt asiassa valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vaasan hallinto-oikeus on perustellessaan 18.1.2016 antamaansa päätöstä muun ohella todennut, että turpeen poltosta syntyvän savun on todettu olevan poikkeuksellisen pistävää ja tästä on aiheutunut sellaista savu- ja hajuhaittaa, joka aiheuttaa ainakin ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua yleisen viihtyisyyden vähentymistä. Hallinto-oikeus piti tarpeettomana kattilan päästöjen mittauttamista, koska turpeen poltosta on saadun selvityksen perusteella osoitettu aiheutuvan kuvattua savu- ja hajuhaittaa.

Nyt hallinto-oikeus on kumonnut lautakunnan hallintopakkoa koskevan päätöksen ja todennut, että asia on käsiteltävissä uudelleen haittojen ehkäisemistä koskevana asiana, jos haittoja edelleen aiheutuu. Haittoja on aiheutunut asian koko käsittelyn ajan ja aiheutuu edelleen. Lautakunta on todennut tämän viimeksi 16.10.2018 hallinto-oikeudelle toimittamassaan selvityksessä.

Nuohooja C totesi puhelinkeskustelussa 18.11.2018 lautakunnan edustajalle, ettei hänelle ole esitetty esimerkiksi hallinto-oikeuden päätöstä näyttämällä tai lukemalla, mitä annettavalta lausunnolta on edellytetty. C totesi myös, ettei palaturpeen polttaminen pienkattilassa sovellu nyt kyseessä olevan kaltaiselle taajama-alueelle erityisesti savun aiheuttaman hajuhaitan vuoksi. C:n nimeä ei ole Jokilaaksojen pelastuslaitoksen nuohousta koskevalla listalla ja piirijakoa kuvaavalla sivustolla, ja C itse käyttää nimikettä nuohouspalvelujen tuottaja. C:n 6.3.2017 antamaa lausuntoa ei ole osoitettu eikä annettu toimivaltaiselle viranomaiselle.

Kiinteistön haltija on kertonut, että kiinteistölle on hankittu uusi puukattila. Kyse on päältä täytettävästä alapalokattilasta, jossa ei ole stokeria. Suositeltava piipun pituus on valmistajan mukaan kuusi metriä.

Lautakunnan saamien tietojen ja kiinteistön naapuruston asukkaiden toimittaman kuva-aineiston perusteella sanottua haittaa aiheutuu edelleen, eikä siinä ole tapahtunut muutosta aiempaan nähden. Savuhaittaa esiintyy yleensä kolmena päivänä viikossa, mikä rajoittaa kiinteistöjen piha-alueiden käyttöä ja asuinhuoneistojen ilmanvaihtoa. Lautakunnan hallinto-oikeudelle toimittamista kuvista on havaittavissa palamisen tuloksena syntyvä sinertävä savu.

Sisällöltään suppea nuohoojan selvitys ei voi vastata Vaasan hallinto-oikeuden lainvoimaisessa päätöksessä edellytettyä arviointia. Lausunto ei täytä lainkaan määräyksen vaatimusta siitä, että asiantuntijan arviossa on esitettävä toimenpiteet palamisolosuhteiden hallitsemiseksi ja haju- ja hiukkaspäästöjen vähentämiseksi. Lausunnossa ei myöskään tarkastella millään tavalla kattilan turpeella päältä täytettäessä tapahtuvaa päästöä eikä päästökorkeuden riittävyyttä korkeiden puiden katveessa. Oleellinen osa turpeenpolton seurauksena aiheutuvia haittoja koskevaa kokonaisuutta on jäänyt täysin selvittämättä. Hallinto-oikeuden päätöstä on pidettävä tältä osin virheellisenä.

Jos Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu jää lopulliseksi, valvonta-asian käsittely on aloitettava alusta. Tämä olisi kohtuutonta haitankärsijöiden näkökulmasta, kun haitan on osoitettu jatkuvan.

A ja B ovat antaneet vastineen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Nuohooja C on kiistänyt antaneensa puhelimitse ympäristöpäällikölle lausuntoa palaturpeen polttamisesta kyseessä olevalla alueella. Ympäristöpäällikkö kyseenalaistaa nuohoojan ammattitaidon ja tulkitsee nuohoojan lausuntoa väärin. Lautakunnan esittämissä valokuvissa esiintyvä savu johtuu leivinuunin lämmityksestä. Vastineen liitteenä on lisäksi yhden naapurin kirjallinen lausunto siitä, ettei savuhaittaa aiheudu.

Rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen, jossa on muun ohella esitetty seuraavaa:

Asian ratkaisemisessa tulee ottaa huomioon tilanne, jossa nuohooja on antanut lausuntonsa A:lle ja B:lle. Nuohotessa tulisijassa ei pidetä tulta. Nuohooja ei siten ole lausuntoa antaessaan arvioinut itse palamistapahtumaa, palamisen täydellisyyttä eikä palamisessa aiheutuvaa savunmuodostusta. On vaikeaa tai jopa mahdotonta arvioida kattilan palamisolosuhteita, jos arvioija ei näe palamistapahtumaa. Naapurit ovat edelleen valittaneet savu- ja hajuhaitoista, jotka alkavat sen jälkeen, kun A on kantanut palaturpeen kattilalleen. Lautakunnan valituskirjelmässä on suora lainaus nuohooja C:n puhelimessa lautakunnan esittelijälle kertomasta. C on keskusteluissa ehdottanut turpeenpolton asemakaava-alueilla aiheuttamien haittojen poistamiseksi menettelyä, jossa pienkattilat rajattaisiin kokonaan turpeenpolton ulkopuolelle.

A ja B ovat antaneet vastineen rakennus- ja ympäristölautakunnan vastaselityksestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen. Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös 23.11.2016 (§ 86) saatetaan voimaan.

Valitusmenettelyyn kuluneen ajan vuoksi päätöksessä mainittu velvoitteen noudattamisen määräaika pidennetään kuitenkin päättymään 29.11.2019.

Perustelut

Asian vaiheet ja saatu selvitys

Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta on päätöksellään 29.1.2014 (§ 6) antanut kiinteistö X:n omistajille ympäristönsuojelulain (86/2000) 85 §:n mukaisen määräyksen, jonka Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 18.1.2016 numero 16/0007/1 muuttanut seuraavanlaiseksi:

Kiinteistö X:n kattilan ja sen palamisolosuhteiden soveltuvuus turpeen polttamiseen tulee arvioida ulkopuolisen asiantuntijan toimesta. Asiantuntijan arviossa tulee esittää myös tarvittavat toimenpiteet palamisolosuhteiden hallitsemiseksi ja haju- ja hiukkaspäästöjen vähentämiseksi, mikäli kattila soveltuu turpeenpolttoon. Kiinteistön haltijoiden tulee esittää asiantuntijan laatima selvitys lautakunnalle viimeistään 29.2.2016.

Vaasan hallinto-oikeus on mainitun päätöksen perusteluissa muun ohella todennut, että palaturpeen polttamisesta kyseisen omakotitalon pienkattilassa aiheutuu sellaista savu- ja hajuhaittaa, joka aiheuttaa ainakin ympäristönsuojelulain 3 §:ssä tarkoitettua yleisen viihtyisyyden vähentymistä. Rakennus- ja ympäristölautakunta on siten voinut ympäristönsuojelulain 85 §:n nojalla antaa määräyksiä savu- ja hajuhaitan vähentämiseksi ja velvoittaa omakotitalokiinteistön haltijan arvioituttamaan ulkopuolisella asiantuntijalla kattilan ja sen palamisolosuhteiden soveltuvuuden palaturpeen polttamiselle. Hallinto-oikeus on todennut, että päästöjen mittauttamista on pidettävä tarpeettomana, kun turpeen poltosta on saadun selvityksen perusteella osoitettu aiheutuvan edellä kuvattua savu- ja hajuhaittaa.

Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunta on 23.11.2016 antanut kiinteistön haltijoille A:lle ja B:lle ympäristönsuojelulain (527/2014) 175 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisen määräyksen, koska he eivät ole noudattaneet edellä mainittua ympäristönsuojelulain (86/2000) 85 §:n nojalla annettua määräystä eivätkä he ole esittäneet velvoitteen täyttämättä jättämiselle hyväksyttävää syytä. Uusi velvoite on ollut samansisältöinen kuin Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä 18.1.2016 muutettu määräys ja sen määräaika on ollut 31.1.2017. Velvoitteen tehosteeksi on ympäristönsuojelulain 184 §:n nojalla asetettu juokseva uhkasakko siten, että uhkasakon kiinteä peruserä on tuhat (1 000) euroa lisättynä viiden sadan (500) euron lisäerällä jokaiselta alkavalta kalenterikuukaudelta (uhkasakkojakso), jonka kuluessa päävelvoitetta ei ole noudatettu ja laiminlyönnin siten jatkuessa asetetun määräajan jälkeen.

A ja B ovat vastaselityksessään Vaasan hallinto-oikeudelle todenneet, että heillä on uusi Veto B-28 -keskuslämmityskattila, jonka on valmistanut Veljekset Ala-Talkkari Oy. Kattilaan ei kuulu automaattista polttoaineen syöttölaitetta. Vastaselitykseen on liitetty 6.3.2017 päivätty nuohooja C:n päivitetty lausunto. Lausunnon mukaan keskuskattilan hormissa on normaalia nokea, jota syntyy normaalissa palotapahtumassa, jossa pyrolyysi pääsee oikeuksiinsa eli poltettavan materiaalin ja ilman suhde on oikea. Hormissa ei ollut pikeä, jota syntyy epätäydellisessä palamisessa. Kun palokaasut eivät nouse tarpeeksi korkeaksi, syntyy sinertävää savua, joka pikeää kattilan ja hormin. Silloin materiaalista jäisi osa energiasta käyttämättä. Nuohoojan lausunnossa on lisäksi todettu, että A:n kanssa on keskusteltu kattilan lämmityksen oikeaoppisesta käytöstä ja kattilaa lämmitetään aivan oikein.

Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunnan valituksesta ratkaistavana, onko Vaasan hallinto-oikeus voinut kumota lautakunnan edellä todetun hallintopakkopäätöksen selvityksen esittämisestä sillä perusteella, että hallinto-oikeus on katsonut sille toimitetun lausunnon täyttävän lautakunnan päätöksessä edellytetyn selvityksen.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A ja B eivät ole esittäneet edellä mainituissa päätöksissä edellytettyä asiantuntijan laatimaa selvitystä lautakunnalle määräaikaan 29.2.2016 mennessä. Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään tältä osin todennut, että ympäristölautakunta on voinut tehdä päätöksen A:n ja B:n velvoittamisesta ryhtymään aiemman päätöksen mukaisiin selvittämistoimiin sakon uhalla.

Hallinto-oikeus on kuitenkin kumonnut lautakunnan 23.11.2016 antaman päätöksen sillä perusteella, että A ja B ovat toimittaneet hallinto-oikeudelle nuohooja C:n 6.3.2017 laatiman lausunnon, jonka hallinto-oikeus on katsonut sisällöltään suppeaksi, mutta Vaasan hallinto-oikeuden 18.1.2016 muuttaman päätöksen mukaiseksi riittäväksi selvitykseksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallintopakkoasioissa olosuhteet voivat muuttua myös valitusprosessin aikana, joten hallinto-oikeus on sinänsä voinut ottaa kantaa siihen, onko määräyksessä asetetun määräajan jälkeen hallinto-oikeudelle toimitettua nuohoojan lausuntoa pidettävä määräyksessä tarkoitettuna selvityksenä.

Nuohooja C:n 6.3.2017 päivätyssä lausunnossa esitetty selvitys hormin olosuhteista voi joiltakin osin kuvata kattilan soveltuvuutta materiaalin polttamiseen, mutta lausunnosta ei käy ilmi, onko nuohooja havainnoinut todellista palaturpeen palotapahtumaa ja kattilan palamisolosuhteita palotapahtuman aikana. Koska lausunnosta ei ilmene esimerkiksi kuvausta palotapahtumista erilaisten lämmitysolosuhteiden aikana, lausuntoa ei voida pitää riittävänä selvityksenä kattilan ja sen palamisolosuhteiden soveltuvuudesta turpeen polttamiseen. Se, että lausunnossa todetaan nuohoojan keskustelleen oikeaoppisesta polttamisesta A:n kanssa, ei myöskään täytä velvoitteen vaatimusta siitä, arviossa tulee esittää tarvittavat toimenpiteet palamisolosuhteiden hallitsemiseksi ja haju- ja hiukkaspäästöjen vähentämiseksi. Näin ollen hallinto-oikeus ei ole voinut kumota Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöstä sillä perusteella, että se on katsonut kiinteistönhaltijoiden noudattaneen päävelvoitetta.

Tämän vuoksi Vaasan hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Ylivieskan rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös 23.11.2016 (§ 86) on saatettava voimaan kuitenkin siten, että päätöksen mukaisen velvoitteen noudattamiselle asetettu määräaika pidennetään päättymään ratkaisuosasta ilmenevästi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Monica Gullans sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Riku Vahala ja Olli Malve. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

 
Julkaistu 27.9.2019