Muu päätös 4346/2019

Rakentamista vesistöön koskeva valituslupahakemus ja valitus (Helsinki)

Antopäivä: 27.9.2019
Taltionumero: 4346
Diaarinumero: 1095/1/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T4346

Asia Rakentamista vesistöön koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja Helsingin kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 8.2.2019 nro 19/0020/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on päätöksellään 5.1.2017 nro 7/2017/2 Helsingin kaupungin rakennusviraston hakemuksesta myöntänyt Helsingin kaupungille luvan sillan rakentamiseen Nihdistä Korkeasaareen ja Korkeasaaresta Laajasaloon, väliaikaisten työsiltojen rakentamiseen, vesialueen ruoppaukseen ja täyttöön sekä rantarakenteiden tekemiseen hakemuksen ja sen täydennysten mukaisesti Helsingin kaupungissa.

Lupa on voimassa sillä edellytyksellä, että alueita koskeva Kruunuvuorenrannan joukkoliikenneyhteyden asemakaava (12305) saa lainvoiman hakemuksen tarkoittamassa muodossa.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 10 ensimmäinen kappale on kulunut:

10. Rakentamistöitä ei saa tehdä kalaväylien tai Nimismies- ja Emäntä-luotojen alueella meritaimenen vaellusaikana (15.8.–30.9.) eikä 500 m lähempänä Nimismies- ja Emäntä-luotoja ja Palosaaren pohjoisrannan alueella lintujen pesimäaikaan (1.4.–30.6.).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on Helsingin kaupungin valituksen enemmälti hyläten valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, muuttanut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 10 ensimmäistä kappaletta. Lupamääräyksen 10 ensimmäinen kappale kuuluu muutettuna nyt kysymyksessä olevilta osin seuraavasti (muutokset kursiivilla):

10. = = = . Lintujen pesimäaikana (1.4.−30.6.) ei saa tehdä paalutustöitä Kruunuvuorensillan alueella eikä muita rakentamistöitä Palosaaren pohjoisrannan alueella tai 250 m lähempänä Nimismies- ja Emäntä-luotoja.

= = = .

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavia oikeusohjeita

Vesilain 3 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset: 1) hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään; 2) maisemoinnista ja muusta työn jälkien poistamisesta; sekä 3) vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.

Saman pykälän 3 momentin mukaan, jos tämän lain mukaan luvanvaraisesta hankkeesta aiheutuu ympäristönsuojelulain 5 §:ssä tarkoitettua ympäristön pilaantumista vesialueella tai sen vaaraa, lupamääräyksiä annettaessa on sovellettava myös, mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään lupamääräysten antamisesta.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa on kysymys Helsingin kaupungin rakennusviraston hakemuksesta vesilain mukaisen vesitalousluvan saamiseksi Kruunusillat-hankkeelle Helsingin kaupungissa. Aluehallintovirasto on myöntänyt Helsingin kaupungin rakennusvirastolle luvan Finkensillan rakentamiseen Nihdistä Korkeasaareen ja Kruunuvuorensillan rakentamiseen Korkeasaaresta Kruunuvuorenrantaan sekä muille tällä yhteysvälillä toteutettaville vesitaloustoimenpiteille, kuten Nidin rantarakenteet, Korkeasaaren pohjoispuolen rantarakenteet ja pengerrykset sekä rakentamiseen liittyvät väliaikaiset työsillat ja täytöt. Lisäksi vesitalousluvan nojalla toteutetaan rakentamisen edellyttämät ruoppaukset ja pysyvät täytöt.

Suunniteltu Finkensilta on noin 300 m pitkä ja noin 17,3 m leveä 9-aukkoinen jännitetty betoninen palkkisilta. Vesiliikenneväylän kohdalla pilariväli on noin 40 m ja alikulkukorkeus noin seitsemän metriä. Suunniteltu Kruunuvuorensilta tulee olemaan noin 1,2 km pitkä yksipyloninen vinoköysisilta. Pylonin huippu on tasolla +135 m ja vapaa alikulkukorkeus risteävällä vesiväylällä 20 m. Sillan hyötyleveys on tulosilloilla 15,3 m, ja se kasvaa pylonia kohti mentäessä.

Suunniteltu raitiotielinjaus sijoittuu osittain olemassa olevalle maalle ja osittain mereen täytettävälle alueelle Korkeasaaren pohjoisosassa. Korkeasaaren kohdan vesirakentamiseen kuuluvat vesistöpengerrykset, rantarakenteet ja ruoppaukset. Korkeasaaren ja Palosaaren välinen salmi täytetään louheella noin tasoon +2,5 m. Ennen täyttöjä ja pengerryksiä pehmeät sedimentit poistetaan ruoppaamalla. Hankkeessa ruopataan yhteensä 240 000 m3 ktr massoja, kun mukaan otetaan mahdollisia väliaikaisia täyttöjä varten tehtävät ruoppaukset (31 000 m3 ktr). = = = Ruopatut alueet täytetään louheella, jonka määräksi on arvioitu noin 260 000 m3 ktr. Ruoppaus- ja täyttötöitä on suunniteltu tehtäväksi vuosina 2019–2021.

= = =

Oikeudellinen arviointi

= = =

Lupamääräys 10

Helsingin kaupunki on perustelut vaatimusta lupamääräyksen 10 muuttamisesta muun muassa sillä, että määräyksessä rajoitetaan = = = vedenpinnan yläpuolella tehtäviä rakentamistöitä.

Vesitaloushankkeella tarkoitetaan vesilain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan vesi- tai maa-alueella toteutettavaa toimenpidettä tai rakennelman käyttämistä, joka voi vaikuttaa pinta- tai pohjaveteen, vesiympäristöön, vesitalouteen tai vesialueen käyttöön. Vesitalousluvan määräykset hankkeesta aiheutuvien haittojen estämisestä, työn jälkien poistamisesta sekä tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista kohdistuvat pääsääntöisesti vesistölle aiheutuvien vaikutusten rajoittamiseen, mutta rajoitukset voivat tarkoittaa myös maa-alueella toteutettavaa toimenpidettä tai rakennelman käyttämistä.

= = =

Siltä osin kuin Helsingin kaupungin valituksessa on vaadittu rakentamistöistä annetun määräyksen lieventämistä lintujen pesimäaikana (1.4.−30.6.) Palosaaren pohjoisrannan alueella ja Palosaaren itäreunan – Kruunuvuorenrannan alueella hallinto-oikeus toteaa, että hankekuvauksessa on alustavasti esitetty, että rakennustöitä ei tehdä 500 metriä lähempänä linnustollisesti arvokkaita Nimismies- ja Emäntä-luotoja. Lisäksi luvan hakija on muun muassa aluehallintovirastossa antamassaan vastaselityksessä Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n muistutukseen esittänyt, että tavoitteena on ollut ohjata työn suorittamista niin, että pesintää todennäköisemmin haittaava rakentamistoiminta on kiellettyä hakemuksessa mainittuna aikana 500 metriä lähempänä edellä mainittuja luotoja. Etäisyysrajoitusta ei ole kuitenkaan kirjattu hakemussuunnitelmaan, vaan lokkien pesinnän rauhoittaminen on kirjattu toteutettavaksi ajoittamalla Kruunuvuorensillan pylonin kohdan ja sitä lähimpien pilareiden paalutustyöt lokkien pesintäajan ulkopuolelle.

Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan Nimismies- ja Emäntä-luodot ovat arvokas lintukohde (arvoluokka I), jossa pesivät muun muassa kala-, meri- ja naurulokki, kalatiira ja lapintiira, haahka, tukkasotka, haapana, kyhmyjoutsen ja meriharakka. Naurulokki kuuluu Suomessa lintudirektiivin 4 artiklan 2. kohdan muuttolintuihin, joita jäsenvaltion on kohdeltava vastaavasti kuin lintudirektiivin liitteen I lajeja. Alueen merkittävin naurulokkikolonia sijaitsee kuitenkin Kruunuvuorensillan pohjoispuolella noin 600 metrin etäisyydelle sillasta sijoittuvilla Norpan ja Kuutin luodoilla.

Hallinto-oikeus toteaa, että hankkeen selvästi meluisin toiminto on paaluttaminen. Vaikka myös muu rakentaminen voi häiritä lintujen pesintää, lupamääräyksessä 10 asetettu 500 metrin varoetäisyys kohdistuu varsin laajalle alueelle, mikä voi vaikeuttaa ja hidastaa rakennustöiden toteuttamista sekä merkittävästi lisätä hankkeen kustannuksia. Hallinto-oikeus arvioi, että pesimäaikaan tapahtuvat rakennustyöt Nimismies- ja Emäntä-luotojen ympärillä ovat paalutustöitä lukuun ottamatta luonteeltaan sellaisia, ettei aiheutuva häiriö oleellisesti eroa toiminnanaikaisesta häiriöstä. Alustavassa hankekuvauksessa esitettyä tavoitteellista 500 metrin varoaluetta ei ole pidettävä luvan hakijaa oikeudellisesti sitovana. Esitetyillä perusteilla 250 metrin suojaetäisyyttä on pidettävä riittävänä paalutustöitä lukuun ottamatta.

Korkeasaaren sillan ja Palosaaren itäreunan välisen alueen lintujen pesimäajan rajoituksen muutosvaatimuksesta hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjaselvityksen perusteella Palosaaren pohjoisranta on luonnonmukaista rantaa, jota pidetään linnustollisesti arvokkaana kohteena (arvoluokka III). Alueella pesivät muun muassa tikli, luhtakerttunen, ruokokerttunen, pensaskerttu, pajusirkku, silkkiuikku, rantasipi, tukkakoskelo ja mahdollisesti selkälokki, pikkutylli, peippo ja pajulintu. Lintujen pesimäajan turvaamiseksi asetettua määräystä ei ole syytä muuttaa tai poistaa Helsingin kaupungin vaatimalla tavalla ennen vesitalousluvan mukaisten töiden loppuun suorittamista.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Susanna Airiola ja Pertti Piippo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin kaupunki on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan siten, että lupamääräyksen 10 ensimmäistä kappaletta muutetaan lintujen pesimäaikaisten töiden osalta seuraavasti (vaaditut muutokset kursiivilla):

Palosaaren pohjoisosissa ei saa tehdä lintujen pesimäaikana (1.4.–30.6.) rakentamistöitä, ennen kuin alue on ruoppausten ja täyttöjen myötä muuttunut rakennetuksi alueeksi.

Lintujen pesimäaikana (1.4.–30.6.) 250 m lähempänä Emäntä- ja Isäntä, oikeastaan Nimismies, -luotoja ei saa tehdä vinoköysiosuuden kansilohkojen asentamistöitä. Muita rakentamistöitä kansirakenteen tasolla ja sen yläpuolelle voidaan suorittaa.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan asiakirjaselvityksen perusteella Palosaaren pohjoisranta on luonnonmukaista rantaa, jota pidetään linnustollisesti arvokkaana kohteena (arvoluokka III). Helsingin kaupunki on todennut, että ruoppausten ja täyttöjen yhteydessä Palosaaren pohjoisosissa hankealueelta poistetaan puusto ja rantaruovikot sekä pinta- ja pehmeät maat. Rantaviiva Palosaaren pohjoisosissa siirtyy noin 50-60 metriä merelle päin. Tämän jälkeen alue ei enää ole luonnontilaista, eikä siten enää linnustolle arvokasta pesimäaluetta.

Kruunuvuorensiltaa rakennetaan Palosaaresta käsin. Alueen rauhoittaminen lintujen pesimäajaksi katkaisee merkittävän osan Kruunuvuorensillan rakentamista 1.4.–30.6. väliseksi ajaksi joka vuosi noin viiden vuoden ajalla. Tämä vaikeuttaa merkittävästi hankkeen toteuttamista ja lisää kustannuksia kohtuuttomasti. Aluehallintoviraston päätöksen mukaan työvaiheet tulisi suorittaa mahdollisimman yhtäjaksoisesti ja siten, että siitä aiheutuu mahdollisimman vähän häiriötä. Työmaan keskeyttäminen vuosittain pidentää työmaan kestoa ja lisää häiriöiden kestoa alueella.

Palosaari on linnustolle arvokas kohde arvoluokassa III. Kolmiportaisella asteikolla tämä tarkoittaa, että alue on lähtökohtaisesti kohtalaisen arvokas lintualue. Palosaaren sisäosat ja eteläranta jäävät hankealueen ulkopuolelle ja säilyvät nykyisen kaltaisena luonnontilaisena alueena.

Kansirakenteen tasolla tehtävät työt ovat liikennöintiin ja kunnossapitoon rinnastettavia töitä. Näitä ovat sillan pintarakenteet ja kannen päällä tehtävät työt, kuten vesieristys, pintavalu, asfaltoinnit, kaiteiden asennus ja raitiotien tekeminen sillan kannen päällä, sekä kansirakenteen tasossa tehtävät mahdolliset muottien purkamiset, teräsrakenteen paikkamaalaukset ja kaapelointityöt. Vastaavia töitä joudutaan tekemään sillan elinkaaren aikana huoltotöinä. Työt eivät vaikuta alapuolelle pesivään linnustoon eikä aiheutuva häiriö eroa toiminnanaikaisesta häiriöstä. Vesialueella liikkuu myös jatkuvasti veneitä luotojen läheisyydessä ja linnut ovat tottuneita urbaaniin ympäristöön.

Helsingin kaupungin ympäristö- ja lupajaosto on tehnyt esityksen kaupunginhallitukselle luonnonsuojelualueen perustamisesta Korkeasaarenluodolle. Luonnonsuojelualueen perustamisella on tarkoitus säilyttää alueen monipuolinen pesimälinnusto, johon kuuluu myös uhanalaisia lajeja. Rauhoitusmääräysten avulla voidaan estää liiallinen ihmisten linnuille aiheuttama häiriö. Tämä Korkeasaaren vastakkaiselle puolelle esitetty luonnonsuojelualue turvaisi omalta osaltaan alueen linnuston pesimäalueita.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on todettu, että aluehallintoviraston päätöksessä Palosaaren ranta-alueen toimenpiderajoitus perustui ennen ruoppaus- ja täyttötoimenpiteitä alueella pesivän linnuston suojelemiseen.

Helsingin ympäristölautakunnalle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on antanut vastineen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Yhdistys on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Helsingin kaupunki on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin kaupungin valituksesta muutetaan lupamääräystä 10 lintujen pesimisaikaisia töitä koskevien rajoitusten osalta (muutokset kursiivilla), jolloin määräys kuuluu kokonaisuudessaan seuraavasti:

”10. Meritaimenen vaellusaikana (15.8.−30.9.) ei saa tehdä vedenalaisia rakentamistöitä (mukaan lukien paalutustyöt) kalaväylien tai Nimismies- ja Emäntä-luotojen alueella.

Palosaaren pohjoisosissa ei saa tehdä lintujen pesimäaikana (1.4.–30.6.) rakentamistöitä, ennen kuin alue on ruoppausten ja täyttöjen myötä muuttunut rakennetuksi alueeksi. Lintujen pesimäaikana (1.4.–30.6.) ei kuitenkaan saa tehdä paalutustöitä Kruunuvuorensillan alueella.

Lintujen pesimäaikana (1.4.–30.6.) 250 m lähempänä Nimismies- ja Emäntä-luotoja ei saa tehdä vinoköysiosuuden kansilohkojen asentamistöitä. Muita rakentamistöitä kansirakenteen tasolla ja sen yläpuolelle voidaan suorittaa.

Ruoppaus- ja vedenalaiset täyttötyöt on tehtävä 1.10.–31.3. välisenä aikana.

Jokainen työvaihe on tehtävä mahdollisimman yhtäjaksoisesti siten ja sellaisena aikana, että vesialueelle, sen käytölle ja vesiluonnolle aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa ja häiriötä.”

Valitus hylätään enemmälti. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

Saadun selvityksen mukaan hankkeeseen kuuluvien kysymyksessä olevan luvan tarkoittamien ruoppausten ja täyttöjen yhteydessä Palosaaren pohjoisosissa hankealueelta poistetaan puusto ja rantaruovikot sekä pinta- ja pehmeät maat. Rantaviiva Palosaaren pohjoisosissa siirtyy noin 50–60 metriä merelle päin. Tämän jälkeen alue ei enää ole luonnontilaista eikä sitä voida siten enää tämän jälkeen pitää linnustolle arvokkaana pesimäalueena. Tämän vuoksi lupamääräystä 10 on Palosaaren pohjoisosissa lintujen pesimäaikana (1.4–30.6.) rajoitettujen rakentamistöiden osalta muutettava edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Kruunuvuorensillan kansirakenteen tasolla tehtäviä töitä voidaan pitää liikennöintiin ja kunnossapitoon rinnastettavina töinä. Tällaisia töitä ovat muutoksenhakijan mukaan sillan pintarakenteet ja kannen päällä tehtävät työt, kuten vesieristys, pintavalu, asfaltoinnit, kaiteiden asennus ja raitiotien tekeminen sillan kannen päällä, sekä kansirakenteen tasossa tehtävät mahdolliset muottien purkamiset, teräsrakenteen paikkamaalaukset ja kaapelointityöt. Vastaavia töitä joudutaan muutoksenhakijan mukaan tekemään sillan elinkaaren aikana huoltotöinä. Töiden ei tähän nähden korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan voida arvioida vaikuttavan alapuolella pesivään linnustoon, eikä lintujen pesintään aiheutuvan häiriön voida arvioida eroavan toiminnanaikaisesta häiriöstä. Tämän vuoksi lupamääräystä 10 on muutettava edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla myös siten, että lintujen pesimäaikana (1.4.–30.6.) 250 metriä lähempänä Nimismies- ja Emäntä-luotoja ei saa tehdä vinoköysiosuuden kansilohkojen asentamistöitä. Muita rakentamistöitä kansirakenteen tasolla ja sen yläpuolella voidaan kuitenkin suorittaa.

Lintujen pesimärauhan turvaamiseksi lupamääräystä 10 ei vesilain 3 luvun 10 §:n 1 kohta huomioon ottaen ole kuitenkaan perusteita muuttaa siltä osin kuin siinä on hallinto-oikeuden päätöksellä määrätty, että lintujen pesimäaikana (1.4.–30.6.) ei saa tehdä paalutustöitä Kruunuvuorensillan alueella.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti lupamääräyksen 10 osalta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi, oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Monica Gullans sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Riku Vahala ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 27.9.2019