Muu päätös 5758/2019

Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan sosiaali- ja terveyshuollon palvelujen järjestäminen, yhteistoiminnan jatkaminen

Antopäivä: 9.12.2019
Taltionumero: 5758
Diaarinumero: 821/3/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T5758

Asia Valitus valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä velvoittaa Ruoveden kunta järjestämään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut edelleen yhteistoiminnassa Virtain kaupungin kanssa

Valittaja Ruoveden kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvosto 17.1.2019 nro STM/3654/2018

Asian taustaa

Ruoveden kunnanvaltuusto ja Virtain kaupunginvaltuusto ovat 18.6.2012 hyväksyneet yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseksi ja tuottamiseksi. Yhteistoiminta käynnistyi vuoden 2013 alusta lukien. Sopimuksessa sovitun mukaisesti Ruoveden kunta ja Virtain kaupunki hoitavat palvelujen järjestämisen yhteistoiminnassa siten, että Virtain kaupunki toimii vastuukuntana ja toimintaa ohjaa kuntien yhteinen toimielin, perusturvalautakunta, joka kuuluu Virtain kaupungin organisaatioon. Molemmat kunnat vastaavat oman kunnan väestölle toteutettujen sosiaali- ja terveyspalvelujen menoista.

Virtain kaupunki on 1.3.2016 alkaen hankkinut sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutuotannon ostopalveluna perustamaltaan, Virtain kaupungin sataprosenttisesti omistamalta osakeyhtiöltä Keiturin Sote Oy:ltä. Keiturin Sote Oy tuottaa palveluja Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin muodostamalle yhteistoiminta-alueelle lukuun ottamatta viranomaistoimintaa sekä hammashuoltoa.

Ruoveden kunnanvaltuusto on 2.7.2018 (§ 20) päättänyt, että Ruoveden kunta purkaa Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoimintasopimuksen 3.7.2018 alkaen.

Valtioneuvoston päätös

Valtioneuvosto on yleisistunnossaan velvoittanut Ruoveden kunnan järjestämään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut Virtain kaupungin kanssa edelleen siten kuin kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta.

Valtioneuvosto on määrännyt, että päätös on pantava heti täytäntöön.

Valtioneuvosto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ruoveden kunta ei täytä väestöpohjaltaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:ssä asetettuja väestöpohjavaatimuksia. Myöskään Virtain kaupunki ei täytä väestöpohjaltaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:ssä asetettuja väestöpohjavaatimuksia. Puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Saatujen tietojen perusteella Ruovesi on alustavasti selvittänyt siirtymistä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kunnan muodostamaan yhteistoiminta-alueeseen. Virtain kaupunki haluaa jatkaa yhteistoimintaa Ruoveden kunnan kanssa, eikä se ole käynyt neuvotteluja saatujen tietojen mukaan minkään muun tahon kanssa. Valtioneuvostolla on eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain 1 §:n ja kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 a §:n nojalla toimivalta velvoittaa Ruoveden kunta pysymään yhteistoiminta-alueessa Virtain kaupungin kanssa.

Kuntien välinen sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva yhteistoiminta perustuu kuntien vapaaehtoisesti hyväksymään yhteistoimintasopimukseen, jonka mukaan Ruoveden kunta ja Virtain kaupunki hoitavat palvelujen järjestämisen yhteistoiminnassa siten, että Virtain kaupunki toimii vastuukuntana ja toimintaa ohjaa kuntien yhteinen toimielin, perusturvalautakunta, joka kuuluu Virtain kaupungin organisaatioon. Molemmat kunnat vastaavat oman kunnan väestölle toteutettujen sosiaali- ja terveyspalvelujen menoista. Virtain kaupungilla on enemmistö yhteisen lautakunnan jäsenistä, mutta yhteistoiminta tällä tavoin järjestettynä perustuu jo aiemmin yhdessä sovittuun yhden kunnan määräävään asemaan. Täten tapaus ei ole rinnasteinen korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen (KHO 2014:144) koskien Tohmajärven kuntaa, jossa voimasuhteet yhteistoiminnassa olisi muutettu valtioneuvoston päätöksellä.

Ruoveden kunnan irtautuminen yhteistoiminta-alueesta aiheuttaisi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisessä Virtain kaupungille ongelmia, joiden johdosta kunnan asukkaiden palvelunsaantia ei välttämättä pystyttäisi turvaamaan. Myös Ruoveden kunnan asukkaiden osalta on huomioitava esimerkiksi asumispalvelua saavien asiakkaiden tilanne, jotka saattaisivat joutua muuttamaan lyhyen ajan vuoksi toisen palveluntarjoajan tiloihin yhteistoiminta-alueen purkautumisen vuoksi. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto katsoo, että Ruoveden kunnan mahdollisuudet ryhtyä sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleenjärjestelyihin suunnittelemallaan tavalla eivät tuleva sosiaali- ja terveydenhuollon- ja maakuntauudistus, uudelleenjärjestelyjen vaatima valmisteluaikataulu ja kilpailulainsäädäntö huomioon ottaen ole realistiset. Saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoiminta-alueen asukkaiden palvelut eivät lainvastaisella tavalla vaaranna nykytilanteessa asukkaiden palvelujen saantia.

Valtioneuvoston toimivallan käytöllä on vaikutusta laajemminkin puitelain mukaisten yhteistoiminta-alueiden pysyvyyteen. Yleisesti lain mukaisen toimivallan käyttöä puoltaa kuntien luottamuksen turvaaminen liittyen niihin yhteistoimintarakenteisiin, joihin ne ovat jo puitelain mukaisesti sitoutuneet. Lain tarkoituksena on ollut välttää väliaikaiset järjestelyt ennen maakunta- ja sosiaali- ja terveydenhuoltouudistuksen voimaantuloa. Valtioneuvoston päätös koskien Ruoveden kuntaa on siten tarkoitettu määräajan turvaamaan palvelut ja niiden jatkuvuus tulevaan uudistukseen asti. Tämän perusteella velvoittamiseen on perusoikeuksien turvaamiseen liittyviä painavia syitä.

Valtioneuvoston päätös esitetään pantavaksi täytäntöön heti, koska Ruoveden kunta aikoo irtaantua yhteistoiminta-alueesta viimeistään 31.12.2019 lukien, mahdollisuuksien mukaan jo aikaisemmin. Edellä esitettyjen perusteiden mukaisesti päätöksen täytäntöönpanoa ei voi lykätä, koska lykkääminen voisi vaarantaa yhteistoiminta-alueen asukkaiden sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen asianmukaisen toteuttamisen ja olisi sen vuoksi yleisen edun vastainen.

Valtioneuvoston soveltamat oikeusohjeet

Laki eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta 1 §

Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 5 ja 5 a §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ruoveden kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan ja korkein hallinto-oikeus hyväksyy Ruoveden kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisen Mänttä-Vilppulan kanssa siten kuin kunnat erikseen sopivat yhteistoiminnasta. Toissijaisesti valtioneuvoston päätös tulee kumota ja asia palauttaa valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisen valtioneuvoston päätöksen perustelut ja johtopäätökset ovat virheelliset, eivätkä ne perustu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (puitelaki) ja lain voimaantulosäännösten tarkoittamiin edellytyksiin. Valtioneuvoston olisi tullut hyväksyä Ruoveden kunnan mahdollisuus viimeistään 1.1.2020 lukien siirtää sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut järjestettäväksi Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueella.

Ruoveden kunta on vuonna 2018 irtisanonut Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin välisen 18.6.2012 päivätyn yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta siten, että yhteistoiminta päättyy yhteistoimintasopimuksessa mainitussa määräajassa viimeistään 31.12.2019. Ruoveden kunta on irtisanonut yhteistoimintasopimuksen sen ehtojen mukaisesti. Irtisanominen ei ole edellyttänyt mitään perustetta. Yhteistoimintasopimuksen irtisanomiseen on päädytty, koska sopijakuntien välille on syntynyt merkittävä luottamuspula sosiaali- ja terveyspalvelujen laskutuksen oikeellisuudesta, kustannusten läpinäkyvyydestä ja potilasturvallisuudesta.

Ruoveden kunnanvaltuusto on 13.8.2018 päättänyt siirtyä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueeseen. Mänttä-Vilppulan kunnanvaltuusto on 3.9.2018 päättänyt käynnistää neuvottelut Ruoveden kunnan kanssa mahdollisesta liittymisestä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kunnan yhteistoiminta-alueeseen sillä ehdolla, että myös Juupajoen kunta hyväksyy neuvottelupyynnön. Juupajoen kunnanhallitus on 10.9.2018 päättänyt käynnistää neuvottelut Ruoveden kunnan kanssa mahdollisesta liittymisestä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kunnan yhteistoiminta-alueeseen sillä ehdolla, että myös Mänttä-Vilppulan kaupunki hyväksyy neuvottelupyynnön.

Mainitut kunnat ovat siten hyväksyneet neuvottelujen aloittamisen Ruoveden kunnan siirtymisestä näiden kuntien kanssa samaan yhteistoiminta-alueeseen. Tällä siirrolla muodostuisi noin 16 500 asukkaan yhteistoiminta-alue. Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin muodostamalla yhteistoiminta-alueella on asukkaita noin 11 000. Ruoveden kunnan siirtymisellä Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueeseen puitelain väestömäärää koskevat edellytykset toteutuisivat olennaisesti paremmin. Koska Ruoveden kunnan päättämä uusi tapa hoitaa sosiaali- ja terveyspalvelutehtäviä täyttää puitelain 5 §:ssä asetetut vaatimukset, Ruoveden kunnalla on oikeus siirtyä toiseen yhteistoiminta-alueeseen.

Virtain kaupunki on ollut tietoinen yhteistoimintasopimuksen irtisanomismahdollisuudesta ja on siten voinut oman toimintansa osalta varautua järjestämään sosiaali- ja terveyspalvelunsa uudelleen puitelain edellyttämällä tavalla. Virtain kaupunki on tästä kuitenkin kieltäytynyt. Virtain kaupungin passiivinen toiminta ei voi kunnan itsemääräämisoikeus huomioon ottaen estää Ruoveden kuntaa siirtymästä uuteen yhteistoiminta-alueeseen, jossa puitelain edellytykset toteutuvat paremmin.

Kun yhteistoimintasopimus on aikoinaan solmittu, Ruoveden kunta ei ole tiennyt eikä se ole voinutkaan tietää, että puitelain voimassaoloa jatketaan useita kertoja. Maakuntauudistus ei ole vieläkään toteutumassa ja on mahdollista, ettei se edes toteudu. Näissä oloissa on kohtuutonta, että Ruoveden kunta olisi sidottu yhteistoimintasopimukseen sopimuksen irtisanomismahdollisuudesta huolimatta tosiasiassa määräämättömän ajan. Valtioneuvoston tulisi näissä oloissa puitelain perusteella määrätä Virtain kaupunki järjestämään sosiaali- ja terveyspalvelunsa vastaamaan paremmin puitelain edellytyksiä.

Valtioneuvosto on korostanut päätöksensä perusteluissa, että Ruoveden kunnan asukkaiden on otettava huomioon esimerkiksi asumispalvelua saavien asiakkaiden tilanne. He saattaisivat yhteistoiminta-alueen purkautumisen vuoksi joutua lyhyellä ajalla muuttamaan toisen palveluntarjoajan tiloihin. Tämän kokonaisuuteen nähden erittäin vähäisen mahdollisen ongelman esille tuominen osana perusteluja osoittaa, ettei Ruoveden kunnan asukkaille aiheudu palveluntarjoajan vaihtamisesta juurikaan haittaa. Ruoveden kunnan noin 4 400 asukkaasta kymmenen on mainitun asumispalvelun piirissä. Yhteistoiminta-alueen vaihtamisen yhteydessä näiden asukkaiden tilanne voidaan vaikeuksitta ratkaista potilasturvallisuutta vaarantamatta.

Valtioneuvosto on päätöksessään sivuuttanut sen, että nykyinen Virtain kaupungin omistaman Keiturin Sote Oy:n palvelutoiminta saattaa muodostua potilasturvallisuuden kannalta riittämättömäksi. Ruoveden kunta on huolestunut nykyisen yhteistoiminta-alueen palveluiden riittävyydestä ja lainmukaisuudesta ja epäilee, ettei Virtain kaupunki kykene lähitulevaisuudessakaan vastaamaan Ruoveden kunnan asukkaiden potilasturvallisuudesta.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallinvirasto on lausunnossaan 1.10.2018 todennut, että Keiturin Sote Oy:llä on tähän mennessä ollut suuria vaikeuksia etenkin lääkäripalvelujen saatavuudessa. Aluehallintovirastoon tulleiden lukuisten kuntalaisten yhteydenottojen, epäkohtailmoitusten ja kanteluiden perusteella ongelmaksi Virtain ja Ruoveden sosiaali- ja terveyspalveluissa ovat muodostuneet ensisijaisesti lääkärien rekrytointiongelmat sekä vakituisiin virkoihin että ostopalveluissa. Tämä on aiheuttanut puutteita lakisääteisten palveluiden tuottamisessa.

Virtain kaupungin vuonna 2016 perustama ja 100 prosenttisesti omistama yhtiö, Keiturin Sote Oy, ryhtyi tuottamaan Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan perusterveydenhuollon palveluja. Keiturin Sote Oy:llä oli vaikeuksia rekrytoida avainhenkilöitä ja myös toiminnan käynnistämisessä oli haasteita. Kesäkuussa 2016 kuusi Keiturin Soten Oy:n lääkäriä irtisanoutui henkilöstö- ja johtamisongelmien vuoksi. Epäluottamusta toimintaan lisäsi myös se, että Keiturin Sote Oy:n hallituksen jäsen kirjoitti tilanteesta provosoivia mielipidekirjoituksia lehtiin. Henkilöstöongelmat syvenivät ja palvelun laatu heikkeni. Aluehallintovirasto teki kesällä 2016 tarkastuskäynnin Keiturin Sote Oy:n toimintaan ja toimipisteisiin. Yhtiö ei vuonna 2017 enää pystynyt tuottamaan poliklinikkapalveluja, minkä vuoksi poliklinikka- ja vastaanottopalvelut ulkoistettiin Attendo Oy:lle. Samanaikaisesti myös työterveyshuollon palvelut ulkoistettiin Attendo Oy:lle.

Ruoveden kunta on vuoden 2019 alussa median välityksellä saanut tiedon, että Attendo Oy on irtisanonut poliklinikka- ja vastaanottopalvelujen voimassa olevan sopimuksen sillä perusteella, ettei Keiturin Sote Oy ole vastannut sopimuksen mukaisiin esityksiin sopimuksessa mainituissa määräajoissa. Sopimus on päättymässä 5.7.2019. Myös Keiturin Sote Oy:n operatiivisen johdon tilanne on ollut epäselvä, sillä lokakuusta 2018 saakka toimitusjohtaja on ollut poissa töistä ja yhtiön johtamisesta on vastannut hallituksen puheenjohtaja. Uusi toimitusjohtaja on saadun tiedon mukaan palkattu 4.3.2019 alkaen. Ruoveden kunta on siten yhteistoimintasopimuksen voimassaolon aikana jo toisen kerran tilanteessa, jossa on epävarmaa, kykeneekö Virtain kaupunki yhteistoimintasopimuksen mukaisesti tuottamaan lääkäripalvelut Ruoveden kunnan asukkaille. Ruoveden kunnan on tosiasiallisesti vuoden 2015 jälkeen ollut mahdotonta vaikuttaa kunnan itsemääräämisperiaatteen mukaisesti palvelujen laatuun ja niiden kustannuksiin, koska Virtain kaupunki on ulkoistanut palvelut omistamalleen yhtiölle, joka edelleen on tehnyt ulkoistamissopimuksia muiden palveluntuottajien kanssa.

Keiturin Sote Oy:n perustamisen jälkeen Ruoveden kunnalla on ollut suuria vaikeuksia myös laskutusten oikeellisuuden ja läpinäkyvyyden todentamisessa. Ruoveden kunta palkkasi kesäkuussa 2018 ulkopuolisen asiantuntijan tekemään selvityksen Virtain kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen laskutuksesta. Saadun analyysin perusteella Ruoveden kunta on toistuvasti pyytänyt Virtain kaupungilta vastauksia laskutuksesta ja kustannusten läpinäkyvyydestä. Asian merkitystä korostaa erityisesti se, että sosiaali- ja terveyspalveluiden kustannukset ovat noin 70 prosenttia Ruoveden kunnan kaikista kustannuksista.

Ruoveden kunta on edellä esitetyissä olosuhteissa tehnyt päätöksen vaihtaa yhteistoiminta-aluetta sellaiseen, joka nykyistä paremmin täyttää puitelain vaatimukset ja on myös toiminnaltaan vakaampi ja ennustettavampi. Tällöin riskiä potilasturvallisuuden vaarantumisesta ei olisi sen muotoisena kuin nykyisessä, pienessä ja erittäin haavoittuvassa yhteistoiminta-alueessa Virtain kaupungin kanssa.

Kaikki edellä mainitut toimet ovat lisäksi aiheuttaneet Ruoveden kunnalle kustannuksia, joihin Ruoveden kunta ei ole voinut miltään osin kuntalain ja perustuslain edellyttämällä tavalla vaikuttaa.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on virheellisesti katsonut, että Ruoveden kunnan mahdollisuudet ryhtyä sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleenjärjestelyihin suunnittelemallaan tavalla eivät sosiaali- ja terveydenhuolto- ja maakuntauudistus huomioon ottaen ole realistiset. Aluehallintoviraston lausunnossa on olennaisia valtioneuvoston päätökseen vaikuttaneita virheellisiä taustatietoja ja johtopäätöksiä.

Epäselväksi on jäänyt, millä perusteella, aluehallintovirasto ei katso realistiseksi Ruoveden kunnan ryhtymistä uudelleenjärjestelyyn sen vaatiman valmisteluaikataulun ja kilpailulainsäädännön vuoksi. Useat sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksessa mukana olevat viranomaiset ovat useissa yhteyksissä katsoneet, että mahdollinen uudistus ei estä Ruoveden kuntaa siirtymästä tosiasiassa uudistuksen paremmin toteuttavaan järjestelyyn ja asukasmäärältään nykyistä suurempaan yhteistoiminta-alueeseen. Yhteistoimintasopimus on kesällä 2018 päätetty irtisanoa päättymään 31.12.2019. Yhteistoimintasopimuksen päättymistä valmistelevat työryhmät on perustettu alkusyksystä 2018.

Valtioneuvoston kielteinen päätös on vaikeuttanut ja myöhästyttänyt uudelleenjärjestelyn toteuttamista ja valmisteluaikataulua. Valtioneuvosto on valituksenalaisessa päätöksessään perusteettomasti sivuuttanut Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin sopimussuhteeseen erityisesti vuoden 2015 jälkeen olennaisesti vaikuttaneen luottamuspulan merkityksen sopimuskokonaisuudelle ja potilasturvallisuudelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmissa päätöksissä (KHO 2014:144 ja KHO 2014:195) on otettu kantaa valtioneuvoston mahdollisuuteen velvoittaa kunta pysymään aikaisemmassa yhteistoiminta-alueessa, mikäli kunnan päätöksen mukainen uusi tapa hoitaa puitelain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettuja tehtäviä ei täytä niitä vaatimuksia, joita tehtävien hoidolle asetetaan 5 §:ssä. Mainituissa päätöksissä merkitystä ei ole ollut sillä, että jäljelle jääneiden kuntien yhteenlaskettu väestömäärä ei olisi täyttänyt puitelain asettamia väestöpohjavaatimuksia.

Lain esitöissä ei käsitelty sellaista tilannetta, jossa yksi yhteistoiminta-alueeseen kuuluva kunta irtisanoo yhteistoimintasopimuksen sopimusehtojen mukaisesti ja perustelluista syistä. Lain esitöissä on päinvastoin todettu, että kunnilla on edelleen oikeus muuttaa yhteistoimintatapaa, kunhan muutoksen jälkeenkin kaikkien mukana olleiden kuntien palveluiden tuottaminen täyttää puitelain velvoitteet.

Valtioneuvostolla on uusia yhteistoiminta-alueita perustettaessa ollut oikeus määrätä muun ohella yhteistoimintasopimukseen otettavista ehdoista, mutta tällaisesta oikeudesta ei näytä olevan säädetty muissa tapauksissa. Valtioneuvoston yhteistoimintaan velvoittava päätös on voimassa vain siihen saakka, kunnes kunnat yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla toisin sopivat. Jos siis yhteistoiminta-alueen kunnat valtioneuvoston päätöksen jälkeen sopivat keskenään valtioneuvoston päätöksestä poiketen, nämä sopimukset syrjäyttävät valtioneuvoston päätöksen. Virtain kaupunki ja Ruoveden kunta ovat sopineet yhteistoimintasopimuksen irtisanomismenettelystä. Ruoveden kaupunki on noudattanut näitä Virtain kaupungin kanssa yhdessä sovittuja sopimusehtoja yhteistoimintasopimuksen päättämisessä. Virtain kaupunki on sopimuksessa sitoutunut noudattamaan näitä mainittuja yhteistoimintasopimuksen ehtoja, joten tältä osin yhteistoimintasopimus tulee sopimuksessa yhteisesti sovituin tavoin päättymään viimeistään 31.12.2019.

Paras-puitelakiin ja sen jatkolakeihin ei sisälly säännöstä, joka estäisi kuntaa siirtymästä toiseen puitelain edellytykset täyttävään yhteistoiminta-alueeseen. Valtioneuvoston olisi pelkästään tällä perusteella tullut hyväksyä Ruoveden kunnan siirtyminen uuteen yhteistoiminta-alueeseen.

Valtioneuvostolla on oikeus nyt esillä olevissa olosuhteissa antaa puitelain mukainen ohjaus Virtain kaupungille. Tällaista mahdollisuutta valtiovarainministeriö on käyttänyt esimerkiksi 13.6.2013 antaessaan ohjausta Juupajoen, Kangasalan, Oriveden ja Pälkäneen yhteistoiminta-alueen ollessa purkautumassa. Valtioneuvoston valituksenalainen päätös johtaa muussa tapauksessa siihen, että Virtain kaupunki esitetyllä toiminnallaan tosiasiassa päättäisi Ruoveden kunnan itsemääräämisoikeuteen kuuluvassa asiassa siitä, missä puitelain mukaisessa yhteistoiminta-alueessa Ruoveden kunta toimii. Koska maakuntauudistuksen toteutuminen edelleen usean vuoden jälkeenkin on epäselvää, Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin välinen sopimussuhde on muodostunut kohtuuttomaksi, mikäli kunnalla ei ole mahdollisuutta itse päättää, mihin puitelain mukaiseen yhteistoiminta-alueeseen se kuuluu. Sen sijaan, että valtioneuvosto on hylännyt Ruoveden kunnan siirtymisen uuteen yhteistoiminta-alueeseen, valtioneuvostolla on puitelain säännösten ja niiden esitöiden mukaan kysymyksessä olevissa olosuhteissa myös mahdollisuus määrätä Virtain kaupunki siirtymään uuteen yhteistoiminta-alueeseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon, jossa on vaadittu, että valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin valittaja on vaatinut ratkaistavaksi, onko valtioneuvosto vallitsevissa olosuhteissa velvollinen ryhtymään toimiin Virtain kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleen järjestämiseksi. Valtioneuvoston päätös ei koske Virtain kaupungin velvoittamista yhteistoimintaan.

Lausunnossa on muutoin esitetty muun ohella seuraavaa:

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, jäljempänä Paras-puitelaki) tiettyjen säännösten voimassaoloa on jatkettu lailla eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta (490/2014, jäljempänä puitelain jatkolaki). Laki tuli voimaan 1.7.2014, ja sen voimassaoloa on sen jälkeen jatkettu kolmeen otteeseen siten, että laki on tällä hetkellä voimassa vuoden 2020 loppuun asti.

Puitelain jatkolain ja sen jälkeisten voimassaoloa jatkaneiden lakien mukaan, jotta nykyisiä yhteistoiminta-alueita ei purettaisi ennen sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen yhteydessä perustettavia uusia alueita ja toiminnan käynnistymistä, sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintavelvoitteita jatkettiin. Yhteistoiminta-alueiden toiminnan jatkamisella turvattaisiin alueiden palvelujen häiriötön jatkuminen siihen saakka, kunnes uudistus toteutuisi ja uudet alueet aloittaisivat toimintansa. Puitelain jatkolailla ei ole tarkoitettu missään sen vaiheessa sitä, että se muuttaisi Paras-puitelain kunnilta jo edellyttämiä toimenpiteitä yhteistoimintarakenteiden muodostamiseksi. Perustetut yhteistoiminta-alueet ovat aloittaneet jo toimintansa ja puitelain jatkolailla on tarkoitettu ainoastaan säilyttää tällä hetkellä voimassa oleva tilanne uudistuksen voimaantuloon asti.

Paras-puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Puitelain jatkolaki ei myöskään estä kuntia ja lain tarkoittamia yhteistoiminta-alueita sopimasta esimerkiksi yhteistoiminnan laajentamisesta. Edellytyksenä tälle on kuitenkin, että kaikki yhteistoiminta-alueeseen kuuluvat kunnat kuuluisivat edelleen Paras-puitelain velvoitteiden mukaiseen yhteistoiminta-alueeseen.

Edellä oleva tarkoittaa, ettei puitelain jatkolain tarkoituksen mukaisesti ole riittävää, että Ruoveden kunta täyttää velvoitteen, vaan edellytetään, että kaikki olemassa olevaan yhteistoimintaan osallistuneet kunnat täyttävät velvoitteet jatkossakin. Näin ollen uuden järjestelyn tulisi olla sellainen, jossa myös Virtain kaupunki täyttää velvoitteet. Puitelain jatkolailla on nimenomaisesti tarkoitettu estää tilanne, jossa sellaiset kunnat, jotka eivät moneen vuoteen ole itse vastanneet sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä, voisivat joutua hyvin lyhytaikaisesti tai nopeasti yksin järjestämisvastuuseen sosiaali- ja terveyspalveluista.

Sosiaali- ja terveysministeriöllä ei ole tiedossa, että Ruoveden esittämästä uuden yhteistoiminta-alueen perustamisesta tai liittymisestä toiseen yhteistoiminta-alueeseen olisi jo päätetty ja uusi Paras-puitelain mukainen järjestely siten olisi tosiasiassa olemassa. Ruoveden kunta kuvaa valituksessaan päätöksiä neuvottelujen aloittamisesta ja käymisestä.

Valtioneuvoston päätöksessä esitetty johtopäätös, että yhteistoiminnan päättyminen aiheuttaisi Virtain kaupungille ongelmia palvelujen järjestämisessä lainmukaisella tavalla, ei perustu Virtain kaupungin haluun jatkaa yhteistoimintaa, vaan aluehallintoviraston ja Virtain kaupungin lausunnoissaan esittämiin seikkoihin ja näkemyksiin ja näiden johdosta tehtyyn kokonaisarvioon.

Aluehallintoviraston ministeriön tietopyyntöön antamassa vastauksessa esittämät valvontatoimet eivät antaneet viitteitä siitä, että Keiturin Sote Oy:n toiminta olisi heikkenemässä ja sitä kautta mahdollisesti vaarantamassa potilasturvallisuutta. Tiedot päinvastoin viittasivat siihen, että ongelmat painottuivat yrityksen toiminnan aloitusvaiheeseen.

Valtioneuvostolla on ollut päätöksessään esitetyillä perusteilla toimivalta velvoittaa kunta pysymään päättämässään yhteistoiminta-alueessa.

Maakuntauudistuksen kaatuminen ei tarkoita, että asiaan olisi hallintolain 50 §:n mukaisesti tullut sellaista uutta selvitystä, jonka perusteella valtioneuvoston tulisi asiavirheen johdosta ratkaista asia uudelleen.

Puitelain jatkolailla ei ole missään sen vaiheessa tarkoitettu sitä, että se muuttaisi Paras-puitelain kunnilta jo edellyttämiä toimenpiteitä yhteistoimintarakenteiden muodostamiseksi. Jatkolailla ei näin ollen ole tarkoitettu luoda valtioneuvostolle oikeutta velvoittaa kunta muodostamaan uusia yhteistoimintajärjestelyjä. Perustetut yhteistoiminta-alueet ovat aloittaneet toimintansa ja lailla pyritään ainoastaan säilyttämään tällä hetkellä voimassa oleva tilanne sote-uudistuksen voimaantuloon asti.

Vaikka sote-uudistusta koskevia hallituksen esityksiä ja sitä kautta lakeja ei vahvistettu viime vaalikaudella, on selvää, että tarve uudistukselle on säilynyt ennallaan ja uudistuksen toteuttaminen on palvelujen turvaamisen kannalta välttämätöntä, eikä puitelain jatkolain alkuperäinen tarkoitus ole tämän vuoksi menettänyt merkitystään.

Virtain kaupunginhallitus on antanut selityksen ja esittänyt, että valtioneuvoston päätös pysytetään voimassa. Kaupunginhallitus on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Virtain kaupunki ja Ruoveden kunta sopivat sote-yhteistoiminnasta 18.6.2012 Ruoveden kunnan päätettyä äkisti yhteistyön Mäntä-Vilppulan kaupungin ja Ylä-Pirkanmaan peruspalvelukuntayhtymän kanssa. Yhteistoiminta Virtain kaupungin kanssa käynnistyi vuoden 2013 alusta lukien.

Virtain kaupungin päätettyä siirtää sote-palvelutuotannon omistamalleen yhtiölle vuonna 2016 Ruoveden kunnalle tarjottiin mahdollisuutta tulla yhtiön osakkaaksi, mutta Ruovesi ei ollut siitä kiinnostunut. Ruovesi halusi jatkaa sopimussuhdetta entisellä tavalla, eikä siihen tullut muutoksia Virtain kaupungin siirtäessä tuotannon Keiturin Sote Oy:n vastuulle.

Virtain kaupunki ja Ruoveden kunta kävivät laajat neuvottelut Keiturin Sote Oy:n osakkeiden myynnistä Ruoveden kunnalle talvella 2017–2018. Virtain kaupunginvaltuusto päätti kokouksessaan 12.3.2018 (§ 20), että Virtain kaupunki myy neljä Keiturin Sote Oy:n osaketta Ruoveden kunnalle ja kaupunginvaltuusto hyväksyi neuvotellun osakassopimuksen. Ruoveden kunta päätti samana päivänä ostaa Keiturin Sote Oy:n neljä osaketta ja hyväksyi osakassopimuksen. Neljä osaketta vastaa 40 prosenttia omistuksesta.

Virtain kaupunginvaltuuston osakkeiden myyntiä koskevasta päätöksestä tehtiin kunnallisvalitus Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle. Koska päätöstä ei voitu panna toimeen, Ruoveden kunta päätti valtuuston kokouksessa 2.7.2018 perua osakeoston sekä irtautua sote-yhteistyöstä. Korkein hallinto-oikeus on 27.12.2018 pysyttänyt Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen, jolla Virtain kaupungin valitus edellä mainitusta Ruoveden kunnanvaltuuston päätöksestä oli jätetty tutkimatta.

Koska kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain tiettyjen säännösten voimassaoloa on jatkettu lailla eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta, puitelain mukaiset velvoitteet ovat voimassa vuoden 2020 loppuun, eikä puitelain perusteella muodostettuja sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueita saa lähtökohtaisesti purkaa ennen vuotta 2021. Ruoveden kunnalla ei voi siten olla tosiasiallista mahdollisuutta erota nykyisestä yhteistoiminta-alueesta voimassaolevan lainsäädännön perusteella ennen vuoden 2020 loppua.

Ruoveden kunta on korostanut, että yhteistoimintasopimuksen voimassaolo on päättymässä 31.12.2019 ja asian käsittelyn pitkittyminen saattaa aiheuttaa nykyisellekin yhteistoiminnalle hankaluuksia. Tämä on Ruoveden kunnan yksipuolinen näkemys asiasta.

Mänttä-Vilppulan kaupunginhallitus on 25.2.2019 (§ 54) todennut, että Mänttä-Vilppulan kaupunginvaltuuston päätöksen 3.9.2018 mukaisesti viralliset neuvottelut käynnistetään vasta, kun Ruoveden mahdollisuus neuvotella yhteistoiminta-alueeseen liittymisestä on varmistunut. Asian käsittely on siis mahdollisen uudenkin yhteistoiminta-alueen osalta kesken.

Jos nykyinen yhteistoiminta-alue tulisi vastoin Virtain kaupungin näkemystä purkaa voimassa olevan lainsäädännön aikana eli ennen vuoden 2020 loppua, yhteistoiminta-alueen päättäminen tulisi suorittaa hallitusti ja realistisella aikataululla huomioon ottaen erityisesti henkilöstö-, talous-, sopimus- ja tietojärjestelmäasiat sekä ennen kaikkea huomioida potilaiden asema ja potilasturvallisuus muutoksessa. Ruoveden esittämä yksipuolinen näkemys luottamuspulasta ei saa olla päätöksenteon peruste.

Virtain kaupunki on antanut vastaukset Ruoveden kunnan kysymyksiin laskutuksesta sekä toimittanut kunnalle BDO Oy:n tarkastajien laatiman raportin. Virtain kaupungin näkemyksen mukaan asiat on hoidettu yhteistoimintasopimuksen mukaisesti, mutta jatkossa yhteistoimintaa ja raportointia tulee kehittää.

Virrat-Ruovesi yhteistoiminta-alueella on tällä hetkellä hyvin toimivat sote-palvelut. Keiturin Sote Oy on toiminut hoitotakuun puitteissa ja yhtiön lääkäritilanne vastaa tällä hetkellä tarvetta.

Olisi toiminnallisesti, juridisesti ja taloudellisesti erittäin riskialtista muuttaa yhteistoiminta-alueiden rakenteita kiireellä vuoden 2019 päättyessä, mikä olisi myös vastoin voimassa olevaa lainsäädäntöä.

Virtain kaupunki ei ole tehnyt päätöksiä, jotka estäisivät yhteistoiminta-alueen jatkamisen Ruoveden kunnan kanssa myös voimassa olevan lainsäädännön päättymisen jälkeen. Edellytykset yhteistoiminta-alueen toiminnan jatkamiselle ja kehittämiselle ovat edelleen olemassa.

Valittaja on antanut vastaselityksen ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Sosiaali- ja terveysministeriö on sivuuttanut Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan välisen yhteistoimintasopimuksen sisällön ja sen oikeudellisen merkityksen sekä sen, mitä Ruoveden kunta on esittänyt lääkäripalvelujen tuottamisen epävarmuuteen ja potilasturvallisuuden vaarantumiseen liittyen. Lisäksi ministeriö on sivuuttanut korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmissa päätöksissä annetut oikeusohjeet.

Virtain kaupunki on kieltäytynyt ryhtymästä toimiin järjestääkseen uudessa olosuhteessa sosiaali- ja terveyspalvelunsa puitelain edellyttämällä tavalla. Puitelaki ei vastoin sosiaali- ja terveysministeriön väitettä edellytä sitä, että Virtain kaupungin tulisi samanaikaisesti Ruoveden kunnan kanssa siirtyä uuteen yhteistoiminta-alueeseen. Kun Virtain kaupunki on tähänkin asti ollut nykyisen yhteistoiminta-alueen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä vastuussa oleva taho, ei myöskään ole mahdollista, että Virtain palvelutuotanto Ruoveden siirtyessä toiseen yhteistoiminta-alueeseen vaarantuisi siitä syystä, että Virtain kaupunki jäisi yksin vastuuseen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä.

Sosiaali- ja terveysministeriön huomautus siitä, ettei sillä ole tiedossa, että uuden yhteistoiminta-alueen perustamisesta tai Ruoveden liittymisestä toiseen yhteistoiminta-alueeseen olisi jo päätetty ja uusi Paras-puitelain mukainen järjestely siten olisi tosiasiassa olemassa, on harhaanjohtava. Mänttä-Vilppulan kaupunginvaltuusto (3.9.2018 § 54) ja Juupajoen kunnanhallitus (10.9.2018 § 106) ovat tehneet päätökset yhteistoiminta-alueen perustamisesta ja nimenneet neuvotteluryhmän valmistelutyöhön. Sosiaali- ja terveysministeriö on tietoinen siitä, että uuden lopullisen yhteistoimintasopimuksen solmiminen ja siitä päättäminen edellyttää valtioneuvoston hyväksyntää, eikä Mänttä-Vilppulan kaupungilla ja Juupajoen kunnalla ole mahdollisuutta sopia Ruoveden kunnan kanssa yhteistoimintasopimuksesta ennen valtioneuvoston myönteistä päätöstä.

Ruoveden kunnanhallitus ei ole valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston olisi asiaa käsitellessään samanaikaisesti tullut velvoittaa Virtain kaupunki yhteistoimintaan. Ruoveden kunta on esittänyt vaatimuksensa oikeellisuuden perusteeksi sen, että valtioneuvostolla on mahdollisuus jatkossa puuttua Virtain kaupungin mahdolliseen puitelain vastaiseen olosuhteeseen, eikä valtioneuvostolla ole sillä perusteella oikeutta hylätä Ruoveden kunnan vaatimusta ja oikeutta siirtyä toiseen yhteistoiminta-alueeseen.

Virtain kaupunki ei ole selityksessään esittänyt mitään selvitystä Ruoveden kunnan esiin tuomiin epäilyksiin potilasturvallisuudesta, jotka perustuvat todellisiin tietoihin lääkärisopimusten päättymisistä. Virtain kaupunki ei ole yhteistoimintasopimuksen ehtojen mukaisesti ryhtynyt asianmukaisiin sopimuksen päättymistä koskeviin neuvotteluihin, vaikka myös Keiturin Sote Oy:n yhtiökokous katsoi 23.4.2019, että toimessa olleille hallituksen jäsenille ja edelliselle toimitusjohtajalle voidaan myöntää vastuuvapaus vain osittain. Ruoveden kunnalle on aiheutunut olennainen luottamuspula Virtain kaupungin toimintaa kohtaan. Virtain kaupungin esille tuomia, myös osittain luottamuspulaan liittyviä, seikkoja on pyritty yhdessä selvittämään ja kaupunki onkin tehnyt päätöksen palauttaa selvitystyön jälkeen jo eräitä perimiään kehittämiskorvausmaksuja takaisin Ruoveden kunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Asiaan liittyvät oikeusohjeet ja niiden esitöitä

Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, jäljempänä puitelaki) 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle.

Pykälän 2 momentin mukaan lain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö.

Puitelain 5 §:ssä (384/2011) säädetään kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamisesta. Sen 1 momentin mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta.

Pykälän 2 momentin mukaan kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan 3–5 momentissa tarkoitetun yhteistoiminta-alueen. Kunnat voivat sopia, että yhteistoiminta-alueen tehtävät annetaan kuntalain (365/1995) 76 §:n 2 momentin mukaisesti alueen yhden kunnan hoidettaviksi, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan kuntalain 77 §:ssä tarkoitettu alueen kuntien yhteinen toimielin, tai että yhteistoiminta-alueen tehtävät hoitaa kuntayhtymä.

Pykälän 3 momentin mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja sosiaalihuollosta, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. Yhteistoiminta-alueelle voidaan antaa myös muita tehtäviä.

Pykälän 6 momentin 4 kohdan mukaan kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamiselle 3 ja 5 momentissa väestöpohjalle säädetyistä vaatimuksista voidaan poiketa, jos valtioneuvosto myöntää kunnille oikeuden poiketa 3 momentissa säädetystä väestöpohjavaatimuksesta, koska toiminnallisen kokonaisuuden muodostavan kunnan tai yhteistoiminta-alueen perustamiseksi on alueelliset olosuhteet huomioon ottaen tehty kunnissa riittävät päätökset.

Puitelain 5 a §:ssä (384/2011) säädetään valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan. Sen 1 momentin mukaan, jos kunta ei täytä 5 §:n 3 momentissa säädettyjä väestöpohjavaatimuksia joko itse tai kuulumalla yhteistoiminta-alueeseen, valtioneuvosto voi päättää, että kunta liitetään jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen tai että kunta muodostaa muiden kuntien kanssa kokonaan uuden yhteistoiminta-alueen.

Puitelain 5 b §:ssä (384/2011) säädetään menettelystä velvoitettaessa kunnat yhteistoimintaan. Sen 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi käynnistää 5 a §:ssä säädetyn menettelyn, jos kunta ei elokuun 2011 loppuun mennessä ole tehnyt sitovaa päätöstä 5 §:n 3 momentissa palveluiden järjestämiselle säädettyjen velvoitteiden täyttämisestä. Valtioneuvoston tulee tehdä 5 a §:ssä tarkoitettu päätös kesäkuun 2012 loppuun mennessä. Päätös tehdään valtiovarainministeriön esittelystä, ja se valmistellaan yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa.

Pykälän 4 momentin mukaan kuntien tai yhteistoiminta-alueiden tulee toimittaa valtiovarainministeriölle 5 §:ssä palveluiden järjestämiselle säädettyjen velvoitteiden täyttymisen arvioinnin edellyttämät tiedot siten kuin valtiovarainministeriön asetuksella tarkemmin säädetään.

Puitelain 15 §:n (384/2011) 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 23 päivänä helmikuuta 2007 ja on voimassa vuoden 2012 loppuun.

Pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, 5 §:ää sovelletaan ja valtioneuvoston 5 a §:n nojalla määräämät yhteistoimintavelvoitteet ovat voimassa vuoden 2014 loppuun. Lisäksi valtioneuvosto voi vuoden 2014 loppuun mennessä päättää muuttaa määräämäänsä yhteistoimintavelvoitetta sekä velvoittaa kunta yhteistoimintaan siten kuin 5, 5 a ja 5 b §:ssä säädetään. Valtioneuvosto voi kuitenkin velvoittaa kunnan yhteistoimintaan vain, jos kunta on päättänyt 5 §:n 3 momentissa tarkoitettujen tehtävien hoitamisesta toisin kuin mitä se on ilmoittanut valtioneuvostolle 5 b §:n 4 momentin perusteella eikä kunnan päätös täytä, mitä säädetään 5 §:ssä tehtävien hoitamisesta.

Heinäkuun alusta 2014 voimaan tulleen eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain (490/2014, puitelain jatkolaki) 1 §:n 1 momentin mukaan lailla jatketaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 5, 5 a ja 5 b §:n soveltamista sekä valtioneuvoston mainitun lain 5 a §:n tai 15 §:n 2 momentin nojalla määräämien perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon yhteistoimintavelvoitteiden voimassaoloa vuoden 2016 loppuun. Pykälän 2 momentin mukaan lisäksi mainitulla lailla jatketaan valtioneuvostolle 1 momentissa mainitun lain 15 §:n 2 momentissa säädettyä toimivaltaa vuoden 2016 loppuun.

Joulukuun 14 päivänä 2015 voimaan tulleella lailla 1436/2015 puitelain jatkolain voimassaoloa on jatkettu vuoden 2018 loppuun ja lailla 1058/2017 edelleen vuoden 2019 loppuun sekä viimeksi lailla 1327/2018 31 päivään joulukuuta 2020.

Hallituksen esityksessä muun muassa laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain muuttamisesta (HE 268/2010 vp) kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettuun lakiin ehdotettiin otettavaksi säännökset valtioneuvoston toimivallasta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan sosiaali- ja terveydenhuollossa, jos kunnat eivät oma-aloitteisesti ole muodostaneet lain edellyttämää väestöpohjaa joko perustamalla palveluita varten kuntien yhteistoiminta-alueen tai tekemällä kuntaliitoksen. Valtioneuvosto päättäisi näissä tapauksissa väestöpohjavaatimukset täyttävän yhteistoiminta-alueen perustamisesta ja siihen kuuluvista kunnista tai kunnan liittämisestä jo perustettuun yhteistoiminta-alueeseen.

Mainitussa hallituksen esityksessä on 5 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston yhteistoimintaan velvoittava päätös olisi voimassa siihen saakka, kunnes kunnat yhteistoimintavelvoitteet täyttävällä tavalla toisin sopivat. Jos yhteistoiminta-alueen kunnat valtioneuvoston päätöksen jälkeen sopivat keskenään valtioneuvoston päätöksestä poiketen, syrjäyttävät nämä sopimukset valtioneuvoston päätöksen. Kunnat eivät kuitenkaan voi sopia asioista, jotka tarkoittaisivat puitelaissa säädetyistä väestöpohjavaatimuksista tai yhteistoiminta-alueelle siirrettävistä tehtävistä poikkeamista.

Samassa hallituksen esityksessä on 15 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan nyt muutettavaksi ehdotettua 5 §:ää sovelletaan vuoden 2014 loppuun saakka. Lisäksi valtioneuvoston 5 a §:n nojalla määräämät yhteistoimintavelvoitteet olisivat voimassa vuoden 2014 loppuun. Valtioneuvosto voisi ennen vuoden 2014 loppua myös muuttaa määräämiään yhteistoimintavelvoitteita siten kuin tämän lain 5, 5 a ja 5 b §:ssä säädetään.

Hallituksen esityksessä muun muassa laiksi eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta (HE 61/2014 vp) on yleisperusteluissa (kohta 2 "Esityksen tavoitteet") todettu, että puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Ehdotetut säännökset eivät siten estäisi kuntia ja lain tarkoittamia yhteistoiminta-alueita sopimasta esimerkiksi yhteistoiminnan laajentamisesta. Edellytyksenä tälle on kuitenkin puitelain velvoitteiden osalta, että kaikki yhteistoiminta-alueeseen kuuluvat kunnat kuuluisivat edelleen puitelain velvoitteiden mukaiseen yhteistoiminta-alueeseen.

Viimeksi mainitussa hallituksen esityksessä on yhteistoimintavelvoitteiden jatkamista koskevan 1 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että joissakin esitysluonnoksesta annetuissa lausunnoista velvoitteiden jatkamista vastustettiin muun muassa siksi, että kaikki puitelain nojalla muodostetut yhteistoiminta-alueet eivät välttämättä ole hyvin toimivia. Huonosti toimivia yhteistoiminta-alueita haluttaisiinkin purkaa. Jos yhteistoimintasopimuksia irtisanottaisiin ja laissa säädetystä yhteistoimintavelvoitteesta huolimatta velvoitteet jäisivät täyttämättä, tulee valtioneuvostolla olla toimivalta velvoittaa kunta jatkamaan puitelaissa säädettyjen velvoitteiden noudattamista.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Asiakirjoista saatu selvitys

Ruoveden kunnanvaltuusto ja Virtain kaupunginvaltuusto ovat 18.6.2012 hyväksyneet yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseksi ja tuottamiseksi. Sopimuksen mukaisesti Ruoveden kunta ja Virtain kaupunki hoitavat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämisen yhteistoiminnassa siten, että Virtain kaupunki toimii vastuukuntana ja toimintaa ohjaa kuntien yhteinen toimielin, perusturvalautakunta, joka kuuluu Virtain kaupungin organisaatioon. Molemmat kunnat vastaavat oman kunnan väestölle toteutettujen sosiaali- ja terveyspalveluiden menoista. Yhteistoimintasopimuksen mukaan kunnat muodostavat yhteisen erikoissairaanhoidon tilaajarenkaan.

Virtain kaupunki on hankkinut ostopalveluna sosiaali- ja terveyshuollon palvelutuotannon perustamaltaan, Virtain kaupungin sataprosenttisesti omistamalta osakeyhtiöltä Keiturin Sote Oy:ltä 1.3.2016 alkaen. Keiturin Sote Oy tuottaa palveluja Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin muodostamalle yhteistoiminta-alueelle lukuun ottamatta viranomaistoimintaa sekä hammashuoltoa.

Ruoveden kunnanvaltuusto on 2.7.2018 (§ 20) päättänyt, että Ruoveden kunta purkaa Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan yhteistoimintasopimuksen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseksi ja tuottamiseksi. Ruoveden kunta on Virtain kaupungille 22.8.2018 toimittamallaan kirjeellä ilmoittanut sopimussuhteen päättyvän viimeistään 31.12.2019. Päätös on perustunut taloudellisiin, toiminnallisiin ja sopijapuolten keskinäisen luottamuksen puutteisiin perustuviin seikkoihin.

Sosiaali- ja terveysministeriössä järjestettiin 24.8.2018 neuvottelu koskien Virtain kaupungin ja Ruoveden kunnan mahdollisuutta jatkaa yhteistoimintaa. Sosiaali- ja terveysministeriölle 17.9.2018 tehdyn ilmoituksen mukaan Ruoveden kunta ei nähnyt yhteistoiminnan jatkamista mahdolliseksi. Virtain kaupunki halusi jatkaa sovittua yhteistoimintaa.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on sosiaali- ja terveysministeriön pyynnöstä antanut lausunnon Ruoveden kunnan ja Virtain kaupungin mahdollisuuksista järjestää sosiaali- ja terveyspalvelut muulla tavoin, mikäli Ruoveden kunnan irtautuminen yhteistoiminnasta tulisi voimaan Ruoveden ilmoituksen mukaan. Lisäksi aluehallintovirastoa pyydettiin arvioimaan mahdollisen eron vaikutuksia sekä Ruoveden kuntaan että Virtain kaupunkiin.

Aluehallintovirasto on 1.10.2018 antamassaan ja 2.10.2018 täydentämässään lausunnossa katsonut, että terveydenhuollon palvelujen järjestämisen näkökulmasta Virtain kaupungin omistamalla osakeyhtiöllä on tähän mennessä ollut suuria vaikeuksia etenkin lääkäripalveluiden saatavuudessa. Ruoveden mahdollisuudet järjestää sosiaali- ja terveyspalvelut suunnittelemallaan tavalla Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kuntien kanssa vahvistaa väestöpohjaa, todennäköisesti myös toimintaa sekä turvaa palveluiden saatavuutta. Aluehallintovirasto ei kuitenkaan osaa arvioida, toteutuvatko puitelain edellytykset paremmin Ruoveden kunnan suunnittelemalla tavalla Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen kuntien kanssa kuin nykyisessä mallissa Virtain kaupungin kanssa, sillä uusikaan yhteistoiminta-alue ei yllä väestöpohjaltaan Paras-puitelain edellyttämään vähintään 20 000 asukasmäärään.

Aluehallintovirasto on myös katsonut, että Ruoveden kunnan mahdollisuudet ryhtyä sosiaali- ja terveyspalvelujen uudelleenjärjestelyihin suunnittelemallaan tavalla eivät tuleva sote- ja maakuntauudistus, uudelleenjärjestelyjen vaatima valmisteluaikataulu ja kilpailulainsäädäntö huomioon ottaen ole realistiset. Myös Virtain kaupungin osalta kyseeseen tulee sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen muussa kokonaisuudessa väestöpohjan jäädessä yksinään riittämättömäksi. Molempien kuntien tulisi liittyä toiseen yhteistoiminta-alueeseen 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimuksen täyttymiseksi.

Ruoveden kunta on sosiaali- ja terveysministeriön 11.10.2018 toimittaman kuulemiskirjeen johdosta antamassaan vastineessa todennut, että sosiaali- ja terveyspalvelujen talouden kehitys, palvelupuutteet, kulurakenteen ja laskutuksen epäkohdat sekä kariutuneet osakkuusneuvottelut ovat aiheuttaneet vakavan luottamuspulan ja johtaneet siihen, että Ruoveden kunta on käynnistänyt neuvottelut ja toimenpiteet sote-palvelujen yhteistoiminta-alueen vaihtamiseksi. Mänttä-Vilppula ja Juupajoki ovat tehneet päätöksen neuvottelujen käynnistämisestä Ruoveden kunnan liittymiseksi näiden kuntien kanssa samaan yhteistoiminta-alueeseen. Ruovesi ja Virrat ovat perustaneet neljä työryhmää selvittämään yhteistoiminta-alueen purkamisen toiminnalliset ja taloudelliset vaikutukset. Vuoden 2019 osalta Ruoveden kunnan tilinpäätösennuste on raskaasti alijäämäinen (2,2 miljoonaa euroa). Tämän suuntauksen jatkuessa Ruovesi on ajautumassa kriisikunnaksi vuoteen 2021 mennessä, jollei talouden suuntaa pystytä kääntämään. Kunta etenee itsemääräämisoikeutensa nojalla kaikissa toimenpiteissään yhteistoiminta-alueen vaihtamiseksi siten, että yhteistoiminta-alueen vaihtaminen toteutuu viimeistään 31.12.2019.

Virtain kaupungin vastineen mukaan Ruoveden kunta ei ole aikaisemmin reklamoinut Virtain kaupungille sen toiminnasta, eikä luottamuspulasta ole ollut muitakaan viitteitä. Ruoveden kunta ilmoitti Keiturin Sote Oy:n osakekauppaan tulleiden viipeiden johdosta irtautuvansa yhteistyöstä. Keiturin Sote Oy:n alkuaikojen vaikeuksien jälkeen toiminta on ollut sujuvaa. Työvoiman saannissa sekä lääkäreiden, hoitohenkilökunnan että muun henkilöstön osalta on onnistuttu.

Virtain kaupungin mukaan kustannukset ja laskutus on tehty yhteistyösopimuksen ja yhdessä sovitun mukaisesti. Yhteistoiminta-alueen erosta syntyisi merkittäviä muutoskustannuksia.

Oikeudellinen arviointi

Ruoveden kunta on katsonut, että kunnan tulee yhteistoimintasopimuksen ehtojen mukaisesti voida irtautua yhteistoimintasopimuksesta ja siirtyä toiseen yhteistoiminta-alueeseen. Ruoveden kunnan mukaan on kohtuutonta, että kunta olisi sopimuksen irtisanomismahdollisuudesta huolimatta sidottu yhteistoimintasopimukseen tosiasiassa määräämättömän ajan ottaen huomioon, että puitelain voimassaoloa on jatkettu useita kertoja. Koska Mänttä-Vilppulan ja Juupajoen yhteistoiminta-alueella puitelain 5 §:ssä asetetut väestömäärää koskevat vaatimukset toteutuisivat olennaisesti paremmin, valtioneuvoston tulisi näissä oloissa puitelain perusteella määrätä Virtain kaupunki järjestämään sosiaali- ja terveyspalvelunsa vastaamaan paremmin puitelain edellytyksiä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko valtioneuvosto voinut valituksenalaisella päätöksellään velvoittaa Ruoveden kunnan järjestämään sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut Virtain kaupungin kanssa edelleen siten kuin kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtioneuvoston toimivalta velvoittaa kunta yhteistoimintaan puitelain 5 a ja 15 §:n perusteella sisältää mahdollisuuden velvoittaa kunta myös sellaiseen yhteistoimintaan, jollaiseen se on jo itse aikaisemmin sitoutunut, kuten korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:195 on todettu. Valtioneuvoston tulee samalla voida määrätä, että yhteistoiminta-alueen tehtävät hoitaa puitelain 5 §:n 2 momentin mukaisesti jo toimiva alueen kuntien yhteinen toimielin tai kuntayhtymä, jolleivät kunnat sitten sovi mainitun lainkohdan mukaisesta toisesta mahdollisesta tehtävien hoitamisen tavasta. Puitelain mukainen yhteistoimintavelvoite ja valtioneuvoston siihen liittyvä toimivalta velvoittaa kunta jatkamaan yhteistoimintaa, johon se on aikaisemmin sitoutunut, saattavat näin ollen rajoittaa kunnan mahdollisuutta irtautua solmitusta yhteistoimintasopimuksesta.

Kuten edellä selostetun hallituksen esityksen (HE 61/2014 vp) yleisperusteluista ilmenee, puitelain velvoitteet eivät ole estäneet kuntia vaihtamasta yhteistoiminta-alueesta toiseen, jos syntyvä rakenne täyttää kaikkien kuntien osalta puitelain velvoitteet. Koska Ruoveden kunnan irtautuminen sovitusta yhteistoiminta-alueesta johtaisi siihen, että Virtain kaupunki ei täyttäisi puitelain mukaisia velvoitteita, valtioneuvosto on voinut velvoittaa Ruoveden kunnan jatkamaan yhteistoiminta-alueessa Virtain kaupungin kanssa.

Valtioneuvosto ei ole päätöstä tehdessään ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Ari Wirén ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 9.12.2019