Muu päätös 119/2020

Kantakaupungin yleiskaava 2040 (Tampere)

Antopäivä: 17.1.2020
Taltionumero: 119
Diaarinumero: 3797/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T119

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja Tampereen kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 10.7.2018 nro 18/0259/2

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 15.5.2017 (§ 130) hyväksynyt Tampereen kantakaupungin yleiskaavan 2040.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, valitukset enemmälti hyläten kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ja Pirkanmaan maakuntamuseon valituksista seuraavilta osin:

  • Kaavakartalla 1 Paasikiventien pohjoispuolella sijaitseva keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittunutta aluetta koskeva kaavamerkintä (Hiedanranta).
  • Kaavakartalla 1 VAK-ratapihan alueella olevat palvelujen ja työpaikkojen sekoittunutta aluetta ja keskustatoimintojen aluetta osoittavat merkinnät sekä etelän kasvusuuntaa ja kasvun vyöhykettä koskevat kehittämisperiaatemerkinnät.
  • Kaavakartan 1 yleismääräys, jonka mukaan yleiskaavan RA- ja R-alueilla yleiskaavaa voidaan käyttää MRL 72 §:n mukaisesti rakentamisen ohjaamiseen sekä rakennusoikeuden määrää koskevat määräykset.
  • Kaavakartalla 1 Kalevan RKY-alueella olevat kehittämisperiaatemerkinnät kasvun vyöhyke ja elinvoiman vyöhyke.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

(---)

2. Kaavan sisällöllinen lainmukaisuus

2.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (204/2015) 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ja rakentamisen ohjaustarve ja yleiskaavan tarkoitus huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

2.2. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtioneuvoston päätöksissä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista (VNp valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista 30.11.2000 ja niiden tarkistamisesta 13.11.2008) on todettu muun muassa seuraavaa:

Kohdan 4.4 (kulttuuri- ja luonnonperintö-, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Mainitun kohdan tarkoittama inventointi on ollut muun muassa valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY 2009).

Alueidenkäytössä on otettava huomioon pohja- ja pintavesien suojelutarve ja käyttötarpeet.

Kohdan 4.5 (toimivat yhteysverkostot ja energiahuolto)mukaan alueidenkäytössä on turvattava olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen jatkuvuus ja kehittämismahdollisuudet.

2.3. Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva yleisselvitys

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaava 2040 käsittää pääosan Tampereen taajama-alueesta lukuun ottamatta ydinkeskustaa ja Kämmenniemeä. Kaava-alue rajautuu Ylöjärven, Nokian, Pirkkalan, Lempäälän ja Kangasalan kuntiin. Tampereen koillisosat eivät kuulu kaava-alueeseen. Kantakaupungin yleiskaava 2040 korvaa kantakaupungissa voimassa olevat, kaavaselostuksessa luetellut yleiskaavat ja osayleiskaavat.

Kaava esitetään neljällä A3-kokoisella kartalla. Kaavan mittakaava on noin 1:60 000. Kaavakartat on nimetty seuraavasti: 1) yhdyskuntarakenne, 2) viherympäristö ja vapaa-ajan palvelut, 3) kulttuuriperintö ja 4) kestävä vesitalous, ympäristöterveys ja yhdyskuntatekninen huolto. Kaavaselostuksessa on todettu, että yleiskaava on oikeusvaikutteinen kaikkien karttojen ja karttoihin kuuluvien määräysten osalta.

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaavan keskeinen tavoite on ohjata suurin osa yleiskaavan tavoitteen mukaisesta noin 60 000 asukkaan kasvusta hallitusti jo kertaalleen kaavoitettuun ja rakennettuun kaupunkiin siten, että alueet kehittyvät tasapuolisesti ja kaupunkirakenne ydinkeskustan länsi- ja itäpuolella tasapainottuu. Yhdyskuntarakenteen täydentäminen kaupunkistrategian mukaisesti viihtyisyyttä ja elinvoimaa lisäävällä tavalla edellyttää kaupunginosien sisäisen ja keskinäisen kytkeytymisen parantamista kehittämällä muun muassa kävelyn ja pyöräilyn olosuhteita. Lisäksi tulee varmistaa kaupunkirakenteen toiminnallinen sekoittuneisuus tiivistyvässä kaupungissa, mistä syystä erityisesti keskustoissa asumisen ja liikkumisen sekä palvelujen ja elinkeinojen ohjauksen välisen kytköksen ohjaus on tärkeää.

2.4. Saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

(---)

2.4.2. Hiedanranta (ELY-keskuksen valitus)

Saatu selvitys

Hiedanranta on osoitettu kaavassa pääosin keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneena alueena (punavihreä väritys). Kaavamääräysten mukaan aluetta kehitetään hyvään joukkoliikenteen palvelutasoon tukeutuvana monipuolisena asumisen, työpaikkojen, palvelujen ja virkistyksen vyöhykkeenä. Rantatäyttöjen materiaalin tulee olla ympäristökelpoisuudeltaan alueelle ja maankäyttöön soveltuvaa. Rakentaminen ei saa vaarantaa Epilänharju-Villilä pohjavesialueella pohjaveden laatua, aiheuttaa pohjaveden tilaan heikentäviä muutoksia eikä heikentää vedenottamoiden toimintaedellytyksiä. Alue sisältyy myös kasvun vyöhykettä ja osin elinvoiman vyöhykettä osoittavien kehittämisperiaatemerkintöjen sisäpuolelle.

Kaavaselostuksen mukaan Lielahden aluekeskus on toistaiseksi ollut merkittävä kaupallinen keskittymä, josta puuttuvat asukkaat. Aluekeskus vahvistuu tulevaisuudessa merkittävästi Hiedanrannan uuden kaupunginosan rakentuessa. Suuri osa yleiskaavan asuntorakentamisen varannosta kohdentuu juuri Hiedanrantaan. Alueella on käytöstä poistettu tehdasalue ja se sijaitsee Epilänharju-Villilän (A) pohjavesialueella, jolla on toiminnassa oleva Hyhkyn vedenottamo.

Hiedanrannan rakennettavuutta on selvitetty lukuisilla selvityksillä. Alueelta on tehty muun muassa pohjatutkimuksia, esirakentamissuunnitelma, Hyhkyn pohjavedenottamon perustilaselvitys, Nollakuidun stabiloitavuus- ja hyödynnettävyystutkimuksia sekä selvityksiä maaperän ja pohjasedimenttien pilaantuneisuudesta. Geologian tutkimuskeskus on tutkinut vesistöalueen vesisyvyyttä ja maakerroksia luotauksin, sekä tehnyt rakenne- ja virtausmallin Epilänharju-Villilä pohjavesialueesta. Lisäksi GTK on selvittänyt pohjavesialuetta isotooppitutkimuksin. Suomen ympäristökeskus on laatinut Näsijärvestä virtausmallin. Alueella muodostuu pohjavettä laskennalliseen määrään nähden huomattavasti enemmän ja vireillä olevien selvitysten tavoitteena on saada tietoa siitä, mistä pohjaveden runsas muodostuminen johtuu.

Hiedanrannan mahdollisen kehittämisen vaikutuksia on selvitetty Hiedanrannan rakentamisen ympäristö- ja terveysvaikutukset -nimisessä selvityksessä (Ramboll). Selvityksestä ilmenee, että Lielahteen on alueen teollisen historian aikana johdettu erilaisia lietteitä ja jätteitä aina 1980-luvulle saakka. Veden laadun huononemisen vuoksi Hyhkyn vedenottamo on 1980-luvulla jouduttu poistamaan käytöstä. Vedenottamo on palautettu käyttöön vasta ennen vuosituhannen vaihdetta. Tehdasalueelta, pohjaveden havaintoputkista ja suunnitelluilta täyttöalueilta on löydetty haitta-aineita ja jätteeksi luokiteltavia aineksia. Haitta-aineiden pitoisuudet ovat pääosin alhaisia.

Selvityksessä on viitattu GTK:n vuosina 2009, 2011 ja 2016 tekemiin isotooppitutkimuksiin ja 2015–2017 laatimaan pohjaveden virtausmalliin. Vuonna 2016 tehtyjen isotooppitutkimusten perusteella on todettu, että Hyhkyn pohjavesi ei ole peräisin järvistä eli vesistötäytöillä ei ole vaikutusta pohjavedenottamoon. Näsijärvestä kuitenkin suotautuu pienissä määrin vettä pohjavedeksi, sillä lähempää vesistöä tehdyissä tutkimuksissa on havaittu seosvettä. Pohjaveden virtausmallinnuksen perusteella Näsijärvestä ei kulkeudu vettä Hyhkyn vedenottamolle nykyisellä pumppausmäärällä eikä myöskään suurimmalla mahdollisella pumppausmäärällä. Virtausmallin perusteella Näsijärven suunnalta tuleva vesi virtaa pääosin harjun läpi Pyhäjärveen. Näsijärven ja Hyhkyn vedenottamon välisen määräävän virtausyhteyden puutteesta indikoi myös ranta-alueen pohjaveden sekä Näsijärven pinnan tasojen korkeusero. Ranta-alue on huonosti vettä läpäisevää, eikä vesistötäytöillä ole vaikutusta pohjavesialueen antoisuuteen.

Tampereen kaupunginhallitus on lausunnossaan todennut muun ohella, että yleiskaavan yleispiirteisyyden vuoksi sen pohjalta ei voida toteuttaa mitään rakentamistoimenpiteitä, jotka uhkaisivat pohjaveden laatua tai antoisuutta. Jo tehdyt selvitykset antavat riittävät tiedot yleiskaavan toteuttamisen vaikutuksista, eivätkä selvitykset tue ELY-keskuksen valituksessa esitettyjä käsityksiä, joiden tueksi ei löydy objektiivisia selvityksiä.

ELY-keskus on selityksessään todennut, että isotooppitutkimusten perusteella pintavedestä muodostuneen pohjaveden osuus on harjun ydinalueilla 20–30 prosenttia ja suunnitellun vesistötäytön kohdalla harjumuodostumassa 49–90 prosenttia. Näin merkittävä pintavedestä muodostuneen pohjaveden osuus harjun ydinalueilla on mahdollista vain runsaalla rantaimeytymisellä. Selityksessä on vielä viitattu Tampereen yhdyskuntalautakunnan ympäristö- ja rakennusjaoston kokouksessaan 21.11.2017 hyväksymään Vaitinaron vesistötäyttöä koskevaan lausuntoon (lausunto Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle Tampereen kaupungin vesilain mukaisesta hakemuksesta), jonka mukaan GTK:n rakenneselvitys on keskeneräinen ja rantaimeytymisen kautta muodostuvan pohjaveden määrää tulee arvioida tarkemmin. Yhdyskuntalautakunnan päätöspöytäkirjasta ilmenee edelleen, että rantaimeytymistä on hakemuksessa arvioitu mallintamalla, mutta se perustuu tasalaatuisiin maakerroksiin. Todellisuudessa maalajit ja niiden tiiveydet vaihtelevat ja suotautuvan veden sekä pohjaveden virtausnopeuksissa on vaihtelua, mikä tuo epävarmuutta laskennan ja todellisen tilanteen välille.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kaavan yleispiirteisyydestä huolimatta kaavaa varten laadittujen selvitysten avulla on aiempaan maankäyttöön nähden selvästi erilaisten hankkeiden kohdalla voitava varmistua siitä, että hanke eli tässä tapauksessa kokonaan uusi asuinalue, joka sijoittuisi nykyiselle vesialueelle on ainakin pääosin toteutettavissa.

Hiedanrannan uuden asuinalueen toteuttaminen edellyttää mittavia ranta-alueiden täyttöjä pohjavesialueella. Kaava-aineistoon sisältyvä selvitys pohjavesialueesta on ilmeisessä ristiriidassa ELY-keskuksen valituksessa esitettyjen väitteiden kanssa. Keskeisin epäselvyys liittyy siihen, muodostuuko erityisesti suunniteltujen täyttöjen alueella pohjavettä rantaimeytymisen kautta.

Rambollin selvityksessä ja kaavaselostuksessa on viitattu GTK:n pohjavesiselvityksiin, jotka ELY-keskuksen mukaan ovat kuitenkin vielä keskeneräisiä. Pohjavesiselvitysten keskeneräisyydestä ei ole mainintaa kaavaselvityksissä. Sinänsä kaavan hyväksyminen ei edellytä täydellistä tietoa pohjavesialueesta, vaan riittävää varmuutta siitä, ettei ranta-alueiden täytöillä aiheuteta kiellettyjä muutoksia pohjaveteen. Kaavan hyväksymisen jälkeen Tampereen kaupungin oma ympäristönsuojeluviranomainen on kuitenkin todennut, ettei rantaimeytymisen määrästä ole varmuutta. ELY-keskus on valituksessaan viitannut isotooppitutkimuksiin, joiden perusteella rantaimeytymisen määrä täyttöalueella saattaa olla huomattava. Kun näiden tietojen lisäksi otetaan huomioon täyttöalueiden pinta-ala, esitettyjen selvitysten perusteella ei ole mahdollista riittävästi varmistua siitä, että uuden asuinalueen rakentamisen kannalta välttämättömät täytöt voidaan toteuttaa heikentämättä pohjavesialueen veden laatua tai antoisuutta. Asian selvittämistä ei voida jättää tulevien lupamenettelyjen varaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeus kumoaa Paasikiventien pohjoispuolella olevan keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittunutta aluetta koskevan kaavamerkinnän.

2.4.3. Tampereen järjestelyratapiha (ELY-keskuksen valitus)

Saatu selvitys

Tampereen keskustan eteläpuolella sijaitsee niin sanottu VAK-ratapiha, joka on osoitettu kaavassa raitakuviolla ja huutomerkillä. Ratapiha-alue on osoitettu lisäksi palvelujen ja työpaikkojen sekoittuneeksi alueeksi ja osin keskustatoimintojen alueeksi. Ratapiha sisältyy lisäksi etelän kasvusuuntaa koskevaan kehittämisperiaatemerkintään, jonka mukaan ratapihan alue varataan tulevaisuuden tiiviin työpaikka-alueen reservialueeksi. Alue toteutetaan täysimittaisesti järjestelyratapihan siirron jälkeen. Ratapihan pohjois- ja eteläosat sisältyvät myös kasvun vyöhykettä osoittavan strategisen kehittämisperiaatemerkinnän sisäpuolelle. Järjestelyratapihaa koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen maankäytön muutos on mahdollinen sen jälkeen, kun suuronnettomuusriskin aiheuttavat toiminnot poistuvat alueelta.

Kaavaselostuksen vaikutuksia koskevassa osiossa on todettu, että noin 65 hehtaarin suuruinen ratapiha-alue aiheuttaa toiminnallisen kaupunkirakenteen merkittävän esteen ja maankäytön kehittäminen ratapiha-alueen ympäristössä on rajoitettua. Kaavassa ratapiha-alueen kohdalle on esitetty nykyisestä toiminnasta johtuvan rajoitteen lisäksi toissijaisia maankäyttö- ja liikennejärjestelmän kehittämismerkintöjä, jotka on mahdollista toteuttaa nykyisen toiminnan siirryttyä toisaalle. Ratkaisu mahdollistaa Tampereen keskustan laajentumisen ja vetovoimaisen kehittämisen etelänsuuntaiselle yhdyskuntarakenteen vyöhykkeelle, mikä on koko kaupunkiseudun etu. Viinikka-Rautaharkon alueen muutos osaksi kaupunkirakennetta edellyttää uuden järjestelyratapihan toteuttamista maakuntakaavaehdotuksen mukaisesti kaupunkiseudun eteläosaan. Siirron aiheuttaman kustannuksen on arvioitu olevan miljardiluokkaa. Yleiskaavaratkaisun mukainen järjestelyratapihan siirto pois keskustasta sekä läntinen oikorata ja yhdysrata lentokentälle ovat merkittäviä kehittämisen kynnystekijöitä ja edellyttävät valtakunnan tason päätöksiä sekä rahoitusta, joka ei tällä hetkellä ole tiedossa.

Liikennevirasto on kaavavalmistelun aikana antamissaan lausunnoissa todennut, että nykyinen järjestelyratapiha palvelee hyvin näköpiirissä olevia liikenteellisiä tarpeita ja se on erottamaton osa valtakunnallista rataverkkoa, jonka toiminta tulee turvata ja kehittämistä edistää. Tampereen kaupunkiseutua koskevassa MAL-sopimuksessa vuosille 2016–2019 yhtenä kärkihankkeena on selvittää, miten Tampereen tavararatapihaa rataverkon merkittävänä solmupisteenä ja alueeseen kytkeytyvää maankäyttöä voidaan kehittää kokonaisedun kannalta parhaalla tavalla.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Nykyisen järjestelyratapihan siirtoa vastustaa taho, jonka perustoimintoihin se kiinteästi liittyy. Asiassa ei ole esitetty sellaista alustavaakaan selvitystä, jonka perusteella tässä vaiheessa voitaisiin arvioida uuden järjestelyratapihan toteuttamisen olevan taloudellisesti mahdollista. Kaavan toteuttaminen voi estää ratapihatoimintojen lyhyemmän aikavälin kehittämisen esimerkiksi junaliikenteen sujuvoittamiseksi vastoin alueen keskeisen toimijan etuja. Yleiskaavassa osoitettujen nykyisestä käyttötarkoituksesta poikkeavien käyttötarkoitusmerkintöjen ja kehittämisperiaatemerkintöjen ja määräysten oikeusvaikutus siinä tilanteessa, että järjestelyratapiha ei siirrykään pois nykyiseltä paikalta, jää jossain määrin oikeudellisesti epäselväksi. Näissä olosuhteissa ja kun kysymys on vielä mahdollisesti hyvin pitkälle tulevaisuuteen suuntautuvista maankäytön muutoksista, mainitut merkinnät ovat vastoin yleiskaavalle asetettuja vaatimuksia käyttää hyväksi olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta ja ottaa huomioon mahdollisuudet liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen muun muassa talouden kannalta kestävällä tavalla. Myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät, että olemassa olevien valtakunnallisesti merkittävien ratojen jatkuvuus ja kehittämismahdollisuudet turvataan.

2.4.4. Rakentaminen RA- ja R-alueilla (ELY-keskuksen valitus)

Saatu selvitys

Kaavan yleismääräysten mukaan yleiskaavan RA- ja R-alueilla yleiskaavaa voidaan käyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisesti rakentamisen ohjaamiseen.

Kaava-alueen vesistöjen rannoilla on osoitettu keltaisella värillä loma-asuntoalueita. Kaavamääräyksissä on todettu muun muassa, että lomarakennuspaikalle saa sijoittaa loma-asuntokäyttöön tarkoitettua rakentamista olemassa olevan rakennuspaikan pinta-alasta 10 prosenttia kuitenkin enintään 170 k-m². Alueilla ei saa muodostaa uusia rakennuspaikkoja. Vastaavalla tavalla on osoitettu yhteisöjen loma-asuntoalueita R, joilla rakennusoikeus on osoitettu kerrosalaneliömetreissä.

Kaavaselostuksen mukaan RA- ja R-alueet ovat rakennettuja yksityisten käytössä olevia lomarakennuspaikkoja. Vapaat rannat on osoitettu virkistysalueiksi. Kaavaratkaisu toteuttaa maakuntakaavan määräystä, jonka mukaan taajamien rakentamattomat ranta-alueet tulee säilyttää pääsääntöisesti rakentamattomina ja varata yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa yleiseen virkistyskäyttöön.

Kaavaa varten on tutkittu kaikki ranta-alueet kaavatilanteen ja maanomistuksen osalta. Rakennettujen lomarakennuspaikkojen toteutuminen on todettu rakennusvalvonnan rakennustietokannan ja kantakartan pohjalta. Luonto- ja maisemaselvitysten osalta ranta-alueiden ratkaisu perustuu käytössä olevien pohjakartta- ja paikkatietoaineistojen hyödyntämiseen. Kaavassa R- ja RA-alueiksi varatuille alueille ei sijoitu luonnonsuojelualuita, Tampereen kaupungin luonnonsuojeluohjelman kohteita tai alueita, Natura-alueita eikä pohjavesialueita. Ranta-alueita ei myöskään ole rajattu ekologisten tai maisemallisten arvoalueiden joukkoon.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Nyt kysymyksessä oleva yleiskaava on strateginen yleiskaava. Kaavan mittakaavasta johtuen kiinteistöjaotukset eivät näy kaavakartalla, vaan loma-asuntoalueita osoittava merkinnät ovat yleispiirteisiä. Tähän nähden yleiskaavan käyttämistä rakennusluvan myöntämisen perusteena ei lähtökohtaisesti voida pitää mahdollisena. Kaavamääräyksessä on kuitenkin todettu, ettei kaavalla muodosteta uusia rakennuspaikkoja, vaan kaavaan on ainoastaan merkitty olemassa olevat rakennuspaikat. Kaavaselostukseen on liitetty erillinen, kiinteistötunnuksittain tehty yksityiskohtainen selvitys eri järvien ranta-alueilla sijaitsevilla kiinteistöillä olevista rakennuspaikoista. Rakennuspaikkojen sijainnista ei näin ollen jää sellaista epäselvyyttä, joka voisi sellaisenaan johtaa kaavapäätöksen kumoamiseen.

Karttatarkastelun perusteella kaava-alueen varsinaisten asuinalueiden ulkopuolisille ranta-alueille on muodostunut vain vähäisesti loma-asutusta. Pääosa ranta-alueista jää virkistysalueiksi. Ilman nimenomaisia selvityksiä tai mitoituslaskelmiakin voidaan pitää selvänä, että ranta-alueille jää riittävästi vapaata rantaviivaa. Rakentamiseen osoitetuille alueille ei saadun selvityksen perusteella sijoitu luonnon- tai maisemansuojelun kannalta erityisiä alueita. Loma-asuntojen vähäinen määrä huomioon ottaen vesistöille ei ennalta arvioiden aiheudu sellaista kuormitusta, joka edellyttäisi laajempien selvitysten laatimista. Kun erityisesti otetaan huomioon, että kysymys on ainoastaan olemassa olevan tilanteen toteamisesta, kaavaa varten laadittuja selvityksiä on pidettävä riittävinä sen arvioimiseksi, täyttääkö kaava maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 73 §:ssä säädetyt sisältövaatimukset.

Hallinto-oikeuden arvioitavaksi jää kysymys siitä, loukkaako kaava maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, joka edellyttää, että myös muille ranta-alueen maanomistajille on voitava osoittaa rakennusoikeutta samassa suhteessa kuin nyt on myönnetty olemassa oleville rakennuspaikoille. Hallinto-oikeus toteaa, että kaavaratkaisu, jonka mukaan rakentamattomille ranta-alueille ei osoiteta lainkaan laskennallistakaan rakennusoikeutta, ei ilman kaavan sisältövaatimuksista johtuvaa maankäytöllistä perustetta kohtele maanomistajia tasapuolisesti. Maanomistajien tasapuolisen kohtelun kannalta hyväksyttävänä maankäytöllisenä perusteena ei voida pitää yksinomaan sitä, että maakuntakaava ohjaa säilyttämään taajamien rakentamattomat rannat vapaina. Lisäksi ELY-keskuksen valituksessa kerrotuin tavoin on jäänyt epäselväksi, miksi kantakaupungin ranta-alueilla sijaitseville rakennuspaikoille on osoitettu selvästi enemmän rakennusoikeutta verrattuna muihin Tampereella kaavoitettuihin ranta-alueisiin. Epäsuhtaa ei voida perustella yksinomaan sillä seikalla, että rakennuspaikat sijaitsevat eri alueella.

Edellä kerrotuin perustein kaavaratkaisu loukkaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Tämän vuoksi hallinto-oikeus poistaa kaavasta määräykset, jotka koskevat rakennusluvan myöntämistä suoraan yleiskaavan perusteella ja rakennusoikeuden määrää. Muutoin nykytilanteen toteavat R- ja RA-merkinnät jäävät voimaan.

2.4.5. RKY-alueet (ELY-keskuksen ja Pirkanmaan maakuntamuseon valitukset)

Saatu selvitys

Kulttuuriympäristön suojelua ohjataan kaavakartalla 3, johon on merkitty muun muassa valtioneuvoston päätöksellä hyväksytyt Museoviraston inventoinnin perusteella valitut valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt (RKY-alue). Kohteita on kaava-alueella yhteensä kahdeksan (Lielahden rautatieasema, Pispalanrinne, Pyynikin näkötorni, Kalevan kirkko ja kaupunginosa, Kalevankankaan hautausmaa, Hatanpään kartano, Viinikka-Nekalan pientaloalue ja Hervannan keskusakseli).

Kaavakartan 3 yleismääräyksen mukaan muuttuvan maankäytön alueilla on arvioitava kulttuuriympäristöjä koskeva selvitystarve yhteistyössä museoviranomaisen kanssa. RKY-alueita koskevassa kaavamääräyksessä on todettu, että alueella tapahtuva kehittäminen on sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin.

Kaavakartalta 1 ilmenee, että Kalevan RKY-alue sijoittuu keskustatoimintojen alueelle sekä kasvun ja elinvoiman vyöhykkeitä osoittavien kehittämisperiaatemerkintöjen sisäpuolelle. Kasvun vyöhyke on tehokkaan ja toiminnallisesti sekoittuneen täydennysrakentamisen ja keskitettyjen palvelujen vyöhyke. Elinvoiman vyöhyke on tehokkaaseen joukkoliikenteeseen ja raitiotiehen tukeutuva vyöhyke, jolla tulee mahdollistaa uusia sijainteja tehokkaalle työpaikkarakentamiselle. Viinikka-Nekalan pientaloalue sijoittuu osin etelän kasvusuuntaa osoittavan kehittämisperiaatemerkinnän sisäpuolelle. Vyöhykettä kehitetään tulevaisuuden työ- ja toimipaikkaympäristönä.

Kaavaselostuksen kulttuuriperinnön kohdeluettelossa (selostuksen liite 2) on todettu Kalevan kaupunginosasta, että se on yksi yhtenäisimmistä ja laajimmista kaupunginosista, joka on toteutettu toisen maailmansodan jälkeen funktionalismin kaavoitusperiaatteiden mukaisesti. Kalevana tunnetulle entisille Tammelan vainiolle on 1940–1950 -luvuilla rakentunut yksi kaupungin tiheimmin rakennettuja ja asuttuja alueita. Viinikan ja Nekalan omakoti- ja pienkerrostaloalueet ovat 1900-luvun alkupuolen ja jälleenrakennuskauden korkeatasoisesti suunniteltuja osittain kunnallisen asuntotuotannon turvin toteutettuja asuinalueita.

Kaavaselostuksen mukaan tavoitteena on turvata kulttuuriympäristön arvojen säilyminen ja ajallinen kerroksellisuus osana kasvavaa ja tiivistyvää kaupunkia. Kulttuuriympäristön suojelu asettaa reunaehtoja yleiskaavan muiden kehittämistavoitteiden toteuttamiselle erityisesti silloin, kun olemassa olevaa ympäristöä täydennysrakennetaan merkittävästi tai muulla tavalla uudistetaan voimakkaasti. Kehittämisessä on huomioitava se, että eri alueet ovat eri tavalla herkkiä muutoksille.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kalevan ja Viinikka-Nekalan RKY-alueille osoitetut kehittämisperiaatemerkinnät ohjaavat tehostamaan merkittävästi tulevaa maankäyttöä ja Viinikka-Nekalan kohdalla kehittämisperiaatemerkintä ohjaa muuttamaan alueen nykyistä käyttötarkoitusta.

Tampereen kantakaupungin yleiskaava on strateginen, maankäyttöä hyvin yleispiirteisesti ohjaava kaava, jossa tehdyt ratkaisut tarkentuvat alueelle myöhemmin laadittavissa yksityiskohtaisemmissa kaavoissa. Maankäyttö- ja rakennuslaissa tai muussakaan laissa ei varsinaisesti kielletä täydennysrakentamista RKY-alueilla. Tällaisen alueen täydennysrakentamismahdollisuudet ovat kuitenkin jo lähtökohtaisesti hyvin rajattuja. Alueen kehittämisen tulee perustua riittäviin ja tarkkoihin selvityksiin. Valituksenalaisen kaavan kehittämisperiaatteet ovat ilmeisessä ristiriidassa RKY-alueiden arvojen säilyttämistä koskevan tavoitteen kanssa. Kalevan kaupunginosan arvot liittyvät nimenomaan alueen yhtenäisyyteen ja rakenteeseen, jonka tiivistämisen tulisi perustua sellaisiin yksityiskohtaisiin selvityksiin, joita strategista yleiskaavaa laadittaessa ei ole ollut mahdollista tehdä. Näissä olosuhteissa strategisessa yleiskaavassa ei Kalevan kaupunginosan kohdalla voida pitää riittävänä, että valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt on osoitettu kaavassa ja että kaavamääräyksissä on velvoitettu ottamaan alueen erityispiirteet huomioon ja tekemään yhteistyötä museoviranomaisen kanssa. Yleiskaava ei tältä osin täytä rakennetun ympäristön vaalimista koskevaa sisältövaatimusta.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti, 40 § 1 momentti, 41 §, 42 § 3 momentti, 73 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §

Suomen perustuslaki 6 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki 147 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Mäkelä, Elina Tanskanen ja Ria Savolainen, joka on myös esitellyt asian.

Valituslupahakemus ja valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen, ja että kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hiedanranta

Pohjavesialueen huomioiminen on tuotu yleiskaavan määräyksissä esille Hiedanrannan ranta-alueen kehittämisen reunaehtona. Yleiskaava ei mahdollista pohjaveden laatua tai määrää uhkaavien rakentamistoimenpiteiden toteuttamista. Alueen maankäytön muutos edellyttää lisäksi kaikilta osin asemakaavan muutosta selvityksineen ja vaikutusarviointeineen sen lisäksi, että kaikki järven täyttöön liittyvät toimenpiteet edellyttävät erillistä vesilupaa. Täytön tekninen toteutettavuus ja mahdollinen pohjavesialueen antoisuuteen vaikuttaminen ratkaistaan vesilain mukaisessa hakemusmenettelyssä Aluehallintovirastossa.

Yleiskaava on Hiedanrannan vesitäyttöalueen osalta perustunut kaavataso huomioon ottaen erittäin yksityiskohtaisiin selvityksiin, jotka ovat olleet riittäviä yleiskaavan maankäyttötavoitteen pohjaksi. Kaupunki on yhdessä ELY-keskuksen ja Geologian tutkimuskeskuksen kanssa jatkanut pohjavesialueen tutkimustyötä myös yleiskaavan hyväksymispäätöksen jälkeen. Laadittujen tutkimusten perusteella rantaimeytymisen määrä on hyvin pieni pohjavesialueen antoisuuteen verrattuna.

VAK-ratapiha

Järjestelyratapihaa koskeva tavoiteltu muutos perustuu vuonna 2017 hyväksyttyyn Pirkanmaan maakuntakaavaan. Ratapiha-alueen maankäyttö ja toiminnot perustuvat nykytilanteessa ensisijaisesti alueella voimassaolevaan asemakaavaan, jossa alue on kokonaisuudessaan osoitettu rautatieliikenteen alueeksi ja se on myös kokonaisuudessaan toimintaan liittyvien tahojen omistuksessa. Yleiskaavaratkaisusta huolimatta ei ole mahdollista, että ratapiha-alueelle sijoittuisi nykyisen asemakaavan tai maanomistajien tahdon vastaisesti muuta maankäyttöä.

VAK-ratapiha-alueen maankäytön muutos on mahdollinen vasta sen jälkeen, kun suuronnettomuusriskin aiheuttavat toiminnot poistuvat alueelta. Yleiskaavan merkinnät ja määräykset eivät aseta estettä nykyisen toiminnan jatkumiselle ja VAK-ratapiha on huomioitu kaavaratkaisussa niin hyvin kuin se tiiviin yhdyskuntarakenteen keskellä on mahdollista.

RA- ja R -alueita koskeva yleismääräys ja rakennusoikeuden määrä

Hallinto-oikeus on ylittänyt toimivaltansa kumotessaan kaavamerkinnän osittain ja näin käyttänyt kaavoitustoimivaltaa, joka kuuluu Tampereen kaupungille. Hallinto-oikeus on päätöksellään muuttanut kaupunginvaltuuston päätöstä.

Yleiskaava on laadittu maakuntakaavan yleismääräyksen mukaisesti siten, että kantakaupungissa vielä vapaat rannat on varattu kaavassa virkistyskäyttöön. Yleiskaavan tavoitteena on kantakaupungin asukasmäärän kasvattaminen noin 60 000 asukkaalla, eikä rakentamattomia virkistysalueita etenkään järvien rannoilla voida varata nykyistä enempää rakentamiseen ja yksityiseen käyttöön, jotta nykyisille ja uusille asukkaille voidaan tarjota riittävät ja laadukkaat vapaa-ajanalueet palveluineen ja toimintoineen. Suurin osa kantakaupungin yleiskaavassa virkistysalueiksi osoitetuista alueista on jo aikaisemmin laadituissa ja voimassa olevissa yleiskaavoissa osoitettu virkistyskäyttöön.

Yleiskaavan ratkaisu perustuu toteutuneeseen tilanteeseen ja asianmukaiseen selvitykseen. Kaupunki voi kaavoitustoimivaltaa käyttävänä viranomaisena päättää rakennusoikeuden määrästä kunnan eri alueilla. Kantakaupungin ja maaseutualueiden rannoilla rakentamista voidaan ohjata erilaisilla periaatteilla.

Kalevan RKY-alue

Yleiskaavassa osoitetut strategiset kasvun ja elinvoiman vyöhykkeet liittyvät raitiotien linjauksiin Sammonkadulla ja Teiskontiellä sekä niihin liittyvään Tampereen ydinkeskustan laajentumiseen. Kasvun vyöhykkeitä on osoitettu yleiskaavan alueelle yli 20 neliökilometrin laajuisesti.

Valtakunnallisesti arvokkaita kulttuuriympäristöjä koskevassa yleiskaavan velvoittavassa määräyksessä todetaan, että alueella tapahtuva kehittäminen on sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin. Merkinnät eivät ota kantaa yksityiskohtaisiin muun muassa rakentamista koskeviin ratkaisuihin, vaan muutokset edellyttävät aina asemakaavaa selvityksineen ja vaikutusarviointeineen.

Kaupunginhallitus on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 12.11.2018 taltionumero 5221 myöntänyt Tampereen kaupunginhallitukselle valitusluvan.

Lausunnot ja vastaselitys korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pirkanmaan ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä, uudistanut asiassa aiemmin lausumansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hiedanranta

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on 10.10.2018 myöntänyt luvan Hiedanrannan alueeseen liittyvän Vaitinaron vesistötäytölle. ELY-keskus on valittanut aluehallintoviraston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen, joka on 4.12.2018 antamallaan välipäätöksellä kieltänyt päätöksen täytäntöönpanon.

Vesistötäytön pohjavesivaikutuksiin liittyviä riskejä ei tehdyissä selvityksissä ole suljettu pois. Tutkimuksissa havaitun, pintavedestä syntyneen pohjaveden merkittävän osuuden ja kaupungin arvioiman rantaimeytymisen välillä on ristiriita, jota ei ole kyetty selittämään. Pohjavesialueen todellinen, laskennallista antoisuutta huomattavasti suurempi antoisuus ja pintavedestä syntyneen pohjaveden osuutta kuvaavat happi-isotooppitutkimustulokset viittaavat vahvasti merkittävään rantaimeytymiseen. Koska rantaimeytymisen määrää ja mekanismia ei tunneta riittävästi, ei ole mahdollista arvioida pohjavesimuodostumaan aiheutuvaa pohjaveden määrällisen tilan haitallista muutosta eikä mahdollista pohjaveden laadullisen tilan haitallista muutosta.

Yleiskaavassa osoitettujen merkintöjen tulisi olla pääpiirteissään toteuttamiskelpoisia. Paasikiventien pohjoispuolelle esitetty keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneen alueen kaavamerkintä edellyttää vesistötäyttöä, jonka vesilain mukaisia edellytyksiä ei ole lainvoimaisesti ratkaistu. Riski kielletyistä vaikutuksista pohjavesiesiintymälle on edelleen olemassa, eikä pohjaveden suojelemista koskevia kaavamääräyksiä voida pitää riittävinä, kun alueen toteuttamisen edellytyksenä olevasta vesistötäytöstä voi itsessään aiheutua kiellettyjä vaikutuksia.

RA- ja R-alueita koskeva yleiskaavamääräys ja rakennusoikeuden määrä

ELY-keskuksenkaan käsityksen mukaan maanomistajien yhdenvertainen kohtelu ei sinänsä edellytä, että kaikissa olosuhteissa rakennuspaikoille osoitetaan yhtä suuri rakennusoikeus. Kunnan tulisi kuitenkin osoittaa maankäytölliset syyt, joihin maanomistajien erilainen kohtelu perustuu. Valituksessa tai kaavan valmisteluaineistossa ei ole tarkemmin käsitelty eri alueiden erilaista luonnetta ja perusteita sille, että maanomistajat on asetettu erilaiseen asemaan.

Kalevan RKY-alue

Kehittämisperiaatteita koskevien merkintöjen ja RKY-alueiden arvojen säilyttämistä koskevien tavoitteiden välinen ristiriita liittyy kaavan esittämistavan ongelmallisuuteen. Kaavan esittämistapa tulee huomioida kaavaratkaisun lainmukaisuuden arvioinnissa vastaavalla tavalla kuin Helsingin yleiskaavaa koskevassa vuosikirjaratkaisussa KHO 2018:151. Lähtökohdaksi tulee ottaa kaikki sellaiset ratkaisut, joiden toteuttamisen kaava sellaisenaan tai yksityiskohtaisempaan suunnitteluun kohdistuvan oikeusvaikutuksen kautta mahdollistaa.

Kalevan RKY-alueella kehittämisperiaatteiden mukainen tehokas rakentaminen ei suurelta osin ole mahdollista kulttuuriympäristön arvoja menettämättä. Kasvun ja elinvoiman vyöhykkeen merkinnät ohjaavat yksityiskohtaisempaa suunnittelua tavalla, joka on ristiriidassa Kalevan rakennetun kulttuuriympäristön säilyttämisen kanssa.

Pirkanmaan maakuntamuseo on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä sekä esittänyt Kalevan RKY-aluetta koskien lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kalevan aluetta koskevien kehittämisperiaatemerkintöjen ensisijainen tavoite on tehostaa maankäyttöä. Yleiskaavan tehostamistavoitteet ovat ristiriidassa kulttuuriympäristön arvojen vaalimisen kanssa ja näin ollen yleiskaava ei sovita eri toimintoja yhteen maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n edellyttämällä tavalla. Rakennetun ympäristön arvojen säilyttämisvelvoitteen tulee näkyä kaavassa kaavan tavoitteiden yksiselitteisyyden ja riittävän ohjausvaikutuksen vuoksi sekä kiinteistönomistajien oikeusturvan ja tasavertaisen kohtelun turvaamiseksi. Yleiskaava esittää tiivistämisen kautta tapahtuvia muutoksia alueelle, jonka yhtenä erityisenä arvona pidetään avointa korttelirakennetta.

Kulttuuriympäristön huomioimisen tapa ratkaistaan käytännössä vasta asemakaavassa. Koska yleiskaavan ohjausvaikutus on riittämätön, ei voida luottaa siihen, että asia tulee asemakaavoituksen yhteydessä ratkaistua valtakunnalliset rakennetun ympäristön arvot säilyttävällä tavalla.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Pirkanmaan ELY-keskuksen ja Pirkanmaan maakuntamuseon valitukset Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksestä, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylätään.

Perustelut

Hiedanrannan alue

Hiedanrannan alueen Paasikiventien pohjoispuolelle sijoittuva osuus on osoitettu yleiskaavan kaavakartalla 1 keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittuneena alueena. Kaavamerkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan aluetta kehitetään hyvään joukkoliikenteen palvelutasoon tukeutuvana monipuolisena asumisen, työpaikkojen, palvelujen ja virkistyksen vyöhykkeenä. Rantatäyttöjen materiaalin tulee olla ympäristökelpoisuudeltaan alueelle ja maankäyttöön soveltuvaa. Rakentaminen ei saa vaarantaa Epilänharju-Villilä pohjavesialueella pohjaveden laatua, aiheuttaa pohjaveden tilaan heikentäviä muutoksia eikä heikentää vedenottamoiden toimintaedellytyksiä.

Hiedanrannan alue sijaitsee Epilänharju-Villilän I luokan pohjavesialueella ja noin 400 metrin etäisyydellä Hyhkyn käytössä olevasta vedenottamosta. Rantatäytön toteuttamisesta nyt kysymyksessä olevalle Hiedanrannan Vaitinaron alueelle aiheutuvia vaikutuksia on selvitetty Hiedanrannan rakentamisen ympäristö- ja terveysvaikutukset -selvityksessä, jonka lähdeaineistona ovat olleet muun ohella Geologian tutkimuskeskuksen laatimat isotooppitutkimukset sekä kysymyksessä olevasta pohjavesialueesta ja Hyhkyn vedenottamon alueesta laaditut virtausmallinnukset. Kaupunginhallitus on liittänyt valitukseensa lisäksi Geologian tutkimuskeskuksen 18.5.2018 päivätyn loppuraportin Hyhkyn alueen maaperän 3D- ja pohjavedenvirtausmallinnuksesta. Laadituissa virtausmallinnuksissa on tarkasteltu muun ohella sitä, kuinka paljon Näsijärven vettä suotautuu harjumuodostumaan Hietalahden alueelta ja Vaitinaron alueelta.

Hiedanrannan rakentamisen ympäristö- ja terveysvaikutukset -selvityksen perusteella Näsijärven vesi ei kulkeudu Hyhkyn vedenottamolle, eikä tällöin vesistötäytöllä ole vaikutusta Hyhkyn pohjaveden ottoon tai veden laatuun. Näsijärvestä rantaimeytyy pieniä määriä järvivettä pohjavedeksi virraten harjualueen läpi Pyhäjärveen, ja tämä tulee ottaa huomioon alueen suunnittelussa. Selvityksessä todetaan edelleen, että Vaitin-aron rantatäyttöjen rakentamisesta ei aiheudu ympäristö- ja terveyshaittaa, kun täytössä käytettävä materiaali on sekä rakennusteknisesti että ympäristöominaisuuksiltaan soveltuvaa alueen rakentamiseen.

Pirkanmaan ELY-keskus on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vedonnut erityisesti siihen, että alueen toteuttamisen vaikutus pohjavesiin on puutteellisesti selvitetty eikä täyttöjen haitattomuutta ole pystytty ristiriidattomasti osoittamaan. ELY-keskus on edelleen todennut, että rannan täyttö voi muuttaa pohjavesimuodostuman olosuhteita merkittävästi.

Yleiskaava on yleispiirteinen maankäytön suunnitelma. Suunnitellun maankäytön, kuten tässä tapauksessa uuden mittavia rantatäyttöjä edellyttävän alueen toteuttamisen, merkittävät vaikutukset on selvitettävä sillä tavoin ja siinä laajuudessa kuin se yleiskaavan suunnittelutarkkuus huomioon ottaen on tarpeen ja mahdollista. Laadittujen selvitysten perusteella on voitava varmistaa yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä asetettujen sisältövaatimusten täyttyminen. Aluevarauksen yksityiskohtainen toteutustapa ratkaistaan asemakaavalla siihen liittyvien yleiskaavavaihetta täsmällisempien selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella.

Rantatäyttöjen toteuttaminen edellyttää vesilain mukaista lupaa. Tässä kaavoitukseen nähden erillisessä menettelyssä lopullisesti ratkaistaan, onko yleiskaavassa Vaitinaron alueelle osoitettu rantatäyttö toteutettavissa sekä määrätään lisäksi tarvittavista ehdoista ja toimenpiteistä sen varmistamiseksi, ettei täyttöjen toteuttamisesta aiheudu pohjaveden laatua tai pohjaveden tilaa heikentäviä muutoksia Epilänharju-Villilä pohjavesialueella, ja ettei rantatäyttö heikennä vedenottamoiden toimintaedellytyksiä. Vastaavia yksityiskohtaisia lupamenettelyyn liittyviä selvityksiä ja tietoja ei voida edellyttää sen arvioimiseksi täyttyvätkö yleiskaavan sisältövaatimukset.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavan edellyttämien rantatäyttöjen toteuttamista koskeviin vaikutusten arviointeihin liittyy saadun selvityksen perusteella epävarmuustekijöitä. Kysymys on kuitenkin seikoista, jotka tulevat tarkemmin arvioitavaksi vasta vesilain mukaisessa lupaharkinnassa. Laadittujen selvitysten perusteella, kun otetaan huomioon kaavan strateginen luonne muun ohella tämän aluevarauksen osalta, ei mainituista epävarmuustekijöistä huolimatta voida päätellä, ettei kaavan toteuttaminen nyt kysymyksessä olevan alueen osalta olisi ennalta arvioiden mahdollista.

Kun edellä olevan lisäksi otetaan huomioon Hiedanrannan aluetta koskevat alueen pohjavesiolosuhteiden turvaamista koskevat kaavamääräykset, yleiskaavaa laadittaessa tehdyt selvitykset ovat riittävän yksityiskohtaisia ja kattavia sen varmistamiseksi, että yleiskaavaratkaisussa on maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla otettu huomioon ympäristöhaittojen vähentämistä ja luontoarvojen vaalimista koskevat yleiskaavan sisältövaatimukset.

Hallinto-oikeus ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole voinut Pirkanmaan ELY-keskuksen valituksen johdosta kumota lainvastaisena kaupunginvaltuuston päätöstä koskien Paasikiventien pohjoispuolella sijaitsevaa keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittunutta aluetta koskevaa kaavamerkintää (Hiedanranta) kaavakartalla 1.

VAK-ratapihan alue

Tampereen keskustan eteläpuolella sijaitseva järjestelyratapihan alue on osoitettu yleiskaavan kaavakartassa 1 maankäyttömerkinnällä VAK-ratapiha, joka on osoitettu kaavassa raitakuviolla ja huutomerkillä. VAK-ratapihaa koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen maankäytön muutos on mahdollinen sen jälkeen, kun suuronnettomuusriskin aiheuttavat toiminnot poistuvat alueelta.

Ratapiha-alue on osoitettu lisäksi pohjois- ja keskiosastaan palvelujen ja työpaikkojen sekoittuneeksi alueeksi ja eteläosastaan keskustatoimintojen alueeksi. Ratapiha-alue sisältyy myös etelän kasvusuuntaa koskevalla kehittämisperiaatemerkinnällä osoitettuun aluerajaukseen. Etelän kasvusuunta -kehittämisperiaatemerkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan ratapihan alue varataan tulevaisuuden tiiviin työpaikka-alueen reservialueeksi. Alue toteutetaan täysimittaisesti järjestelyratapihan siirron jälkeen. Ratapihan pohjois- ja eteläosat sisältyvät kasvun vyöhykettä osoittavalla strategisella kehittämisperiaatemerkinnällä osoitettuun aluerajaukseen.

Yleiskaavan järjestelyratapihaa koskeva maankäyttöratkaisu perustuu Pirkanmaan maakuntavaltuuston 27.3.2017 hyväksymään ja 29.5.2017 voimaan tulleeseen Pirkanmaan maakuntakaavaan 2040. Mainittu uusi maakuntakaava ei ole ollut voimassa vielä yleiskaavaa hyväksyttäessä, mutta se voidaan kuitenkin ottaa asiassa selvityksenä huomioon.

Yleiskaavaselostuksessa on järjestelyratapihan aluetta koskien todettu, että noin 65 hehtaarin suuruinen ratapiha-alue aiheuttaa toiminnallisen kaupunkirakenteen merkittävän esteen ja maankäytön kehittäminen ratapiha-alueen ympäristössä on rajoitettua. Kaavassa ratapiha-alueen kohdalle on esitetty nykyisestä toiminnasta johtuvan rajoitteen lisäksi toissijaisia maankäyttö- ja liikennejärjestelmän kehittämismerkintöjä, jotka on mahdollista toteuttaa nykyisen toiminnan siirryttyä toisaalle. Ratkaisu mahdollistaa Tampereen keskustan laajentumisen ja vetovoimaisen kehittämisen etelänsuuntaiselle yhdyskuntarakenteen vyöhykkeelle, mikä on koko kaupunkiseudun etu. Viinikka-Rautaharkon alueen muutos osaksi kaupunkirakennetta edellyttää uuden järjestelyratapihan toteuttamista maakuntakaavaehdotuksen mukaisesti kaupunkiseudun eteläosaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavalla ei ole ratkaistu eikä voidakaan ratkaista Tampereen nykyisen järjestelyratapihan toimintojen siirtymistä toisaalle. VAK-ratapihaa koskevan kaavan ajoitusmääräyksen mukaan alueen maankäytön muutos on mahdollinen vasta sen jälkeen, kun suuronnettomuusriskin aiheuttavat toiminnot poistuvat alueelta. Järjestelyratapihan aluetta koskevat kaavamerkinnät ja -määräykset eivät muutoinkaan sisällä velvoitetta järjestelyratapihan toimintojen siirtämiseen toisaalle. Kaavamerkintöjen ja -määräysten tarkoituksena on sen sijaan mahdollistaa alueen käyttö palvelujen ja työpaikkojen sekoittuneena alueena ja keskustatoimintojen alueena siinä tilanteessa, että järjestelyratapihan toiminnot siirtyvät alueelta pois. Yleiskaavan merkinnät mahdollistavat myös alueen säilymisen edelleen järjestelyratapihakäytössä, jos ratapihan toimintojen siirtämiselle ei myöhemmässä päätöksenteossa todeta olevan edellytyksiä. Järjestelyratapiha on osoitettu yleiskaavassa nykyisessä laajuudessaan, eikä kaavaratkaisu muutoinkaan estä ratapiha-alueen kehittämistä myöskään sen nykyisellä sijainnilla. Yleiskaava ei näin ollen vaaranna Tampereen järjestelyratapihan toimintaedellytyksiä tai kehittämistä yleiskaavan sisältövaatimusten tai valtakunnallisesti merkittävien ratojen jatkuvuuden ja kehittämismahdollisuuksien turvaamista koskevien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaisella tavalla.

Hallinto-oikeus ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole voinut Pirkanmaan ELY-keskuksen valituksen johdosta kumota lainvastaisena kaupunginvaltuuston päätöstä VAK-ratapihan alueelle kaavakartalla 1 osoitettujen palvelujen ja työpaikkojen sekoittunutta aluetta ja keskustatoimintojen aluetta osoittavien merkintöjen eikä etelän kasvusuuntaa ja kasvun vyöhykettä koskevien kehittämisperiaatemerkintöjen osalta.

RA- ja R-alueet

Yleiskaavan yleismääräysten mukaan yleiskaavan loma-asuntoalueilla (RA) ja yhteisöjen loma-asuntoalueilla (R) yleiskaavaa voidaan käyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisesti rakentamisen ohjaamiseen.

Kaavakartalla 1 on osoitettu keltaisella värillä vesistöjen rannoille sijoittuvat loma-asuntoalueet ja yhteisöjen loma-asuntoalueet. Loma-asuntoalueita koskevan kaavamääräyksen mukaan alue varataan olemassa olevalle loma-asutukselle. Lomarakennuspaikalle saa sijoittaa loma-asuntokäyttöön tarkoitettua rakentamista olemassa olevan rakennetun rakennuspaikan pinta-alasta 10 prosenttia kuitenkin enintään 170 k-m². Yhteisöjen loma-asuntoalueiden R rakennusoikeus on osoitettu kerrosala-neliömetreissä kaavakartalla. Alueilla ei saa muodostaa uusia rakennuspaikkoja.

Kaavaselostuksen mukaan RA- ja R-alueet ovat rakennettuja yksityisten käytössä olevia lomarakennuspaikkoja. Vapaat rannat on osoitettu virkistysalueiksi. Kaavaselostuksessa todetaan, että kaavaratkaisu toteuttaa maakuntakaavan määräystä, jonka mukaan taajamien rakentamattomat ranta-alueet tulee säilyttää pääsääntöisesti rakentamattomina ja varata yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa yleiseen virkistyskäyttöön.

Kaavaselostuksessa todetaan edelleen, että kaavaa varten on tutkittu kaikki ranta-alueet kaavatilanteen ja maanomistuksen osalta. Rakennettujen lomarakennuspaikkojen toteutuminen on todettu rakennusvalvonnan rakennustietokannan ja kantakartan pohjalta. Ranta-alueita koskevia linjauksia on kantakaupungin osalla voimassa yhteensä viidessä eri aikoina hyväksytyssä yleiskaavassa. Yleiskaavaratkaisun lähtökohtana on olemassa olevan tilanteen kehittäminen. Luonto- ja maisemaselvitysten osalta ranta-alueiden ratkaisu perustuu käytössä olevien pohjakartta- ja paikkatietoaineistojen hyödyntämiseen. Kaavassa R- ja RA-alueiksi varatuille alueille ei sijoitu luonnonsuojelualueita, Tampereen kaupungin luonnonsuojeluohjelman kohteita tai alueita, Natura-alueita eikä pohjavesialueita. Ranta-alueita ei myöskään ole rajattu ekologisten tai maisemallisten arvoalueiden joukkoon.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaupunki voi sille kaavoitusviranomaisena kuuluvan harkintavallan nojalla ja rantarakentamista ohjaavalle kaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 73 §:ssä asetetut sisältövaatimukset huomioon ottaen päättää kaava-alueelle sijoittuvien lomarakennuspaikkojen enimmäismäärästä. Vapaiden rantojen osoittamista virkistysalueiksi on perusteltu maakuntakaavan määräyksellä, jonka mukaan taajamien rakentamattomat ranta-alueet tulee säilyttää pääsääntöisesti rakentamattomina ja varata yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa yleiseen virkistyskäyttöön. Kaupunginhallituksen valituksessa on lisäksi tuotu esiin, että rakentamattomia virkistysalueita järvien rannoilla ei voida varata nykyistä enempää rakentamiseen ja yksityiseen käyttöön, jotta kaupungin nykyisille ja uusille asukkaille voidaan kantakaupungin asukasmäärän kasvaessa tarjota riittävät ja laadukkaat vapaa-ajan alueet palveluineen ja toimintoineen. Kaupunginhallitus on myös todennut, että suurin osa kantakaupungin yleiskaavassa virkistysalueiksi varatuista alueista on jo aikaisemmin laadituissa ja voimassa olevissa yleiskaavoissa osoitettu virkistyskäyttöön.

Yleiskaavalla ei ole muodostettu RA- tai R-alueille uusia rakennuspaikkoja, vaan kaavaratkaisu on tältä osin luonteeltaan olemassa olevan tilanteen toteava. Kun lisäksi otetaan huomioon ne maankäytölliset perusteet, jotka kaupunki on esittänyt rakentamattomien ranta-alueiden osoittamiselle virkistysalueiksi, kaavaratkaisua ei ole pidettävä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisena sillä perusteella, että rakentamattomille ranta-alueille ei ole osoitettu laskennallista rakennusoikeutta. Kaavaratkaisu ei ole kaupungille kaavoitusviranomaisena kuuluva harkintavalta huomioon ottaen maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastainen myöskään sillä perusteella, että Tampereen kantakaupungin ranta-alueilla sijaitseville jo rakennetuille rakennuspaikoille on osoitettu enemmän rakennusoikeutta kuin joillekin muille kaupungin ranta-alueille on yleiskaavoissa osoitettu.

Hallinto-oikeus ei edellä mainittu huomioon ottaen ole voinut Pirkanmaan ELY-keskuksen valituksen johdosta kumota lainvastaisena kaupunginvaltuuston päätöstä koskien kaavakarttaan 1 sisältyvää yleismääräystä yleiskaavan käyttämisestä MRL 72 §:n mukaisesti rakentamisen ohjaamiseen RA- ja R-alueilla koskevan yleismääräyksen eikä myöskään rakennusoikeuden määrää koskevien määräysten osalta.

Kalevan RKY-alue

Kalevan alue on osoitettu kaavakartassa 1 maankäytöltään keskustatoimintojen alueeksi. Kalevan alueelle on kaavakartassa 3 osoitettu lisäksi valtakunnallisesti arvokasta rakennettua kulttuuriympäristöä tai kohdetta osoittava aluerajaus V4, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan alueella tapahtuva kehittäminen on sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin. Kaavakarttaa 3 koskevassa yleismääräyksessä on edelleen todettu, että muuttuvan maankäytön alueilla on arvioitava kulttuuriympäristöjä koskeva selvitystarve yhteistyössä museoviranomaisen kanssa.

Kalevan aluetta, johon sisältyy myös edellä mainittu RKY-alue, koskevat edellä mainittujen merkintöjen ohella myös kehittämisperiaatemerkinnät kasvun vyöhyke ja elinvoiman vyöhyke. Kasvun vyöhyke on merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan tehokkaan ja toiminnallisesti sekoittuneen täydennysrakentamisen ja keskitettyjen palvelujen vyöhyke. Kasvun vyöhyke koostuu keskuksista, ratavyöhykkeistä ja joukkoliikenteen laatukäytävistä, ja sille ohjataan kestävän kaupunkirakenteen tavoitteiden mukaan suurin osa kaavoitettavasta asuinkerrosalasta. Rakentaminen sovitetaan ympäristöönsä siten, että muun ohella kulttuuriympäristön arvot säilyvät. Elinvoiman vyöhykkeellä tarkoitetaan merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan tehokkaaseen joukkoliikenteeseen ja raitiotiehen tukeutuvaa vyöhykettä, jolla tulee mahdollistaa uusia sijainteja tehokkaalle työpaikkarakentamiselle.

Kaavaselostuksen liitteenä olevassa kohdeluettelossa on RKY-alueen Kalevan kaupunginosa ja kirkko osalta todettu muun ohella seuraavaa:

Tampereen Kaleva on yksi yhtenäisimmistä ja laajimmista kaupunginosista, joka on toteutettu toisen maailmansodan jälkeen funktionalismin kaavoitusperiaatteiden mukaisesti. Kalevan kirkko on Suomen uudemman kirkkoarkkitehtuurin monumentaalisin esimerkki ja kirkko seisoo Liisankalliolla veistoksellisen vapaasti. Sampolan rakennus on Kalevan kaupunginosan kärjessä, Kalevan kirkkoon päättyvän aukion laidalla.

Kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa todetaan, että yleiskaavan mahdollistama maankäyttö tulisi sovittaa RKY-alueiden arvojen mukaiseksi. Käytännössä RKY-alueiden kehittäminen arvoja uhkaavasti edellyttäisi merkittävää rakennuskannan purkamista, mitä ei voi pitää todennäköisenä. Myös täydentäminen RKY-alueiden välittömässä läheisyydessä saattaa vaikuttaa alueiden arvoihin, mistä syystä tarkemmassa suunnittelussa tulisi huolehtia siitä, että täydentäminen soveltuu arvoalueiden läheisyyteen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtakunnallisesti arvokasta rakennettua kulttuuriympäristöä koskeva merkintä ei yleensä edellytä alueen jättämistä kokonaan uudesta rakentamisesta vapaaksi. Maankäytössä on kuitenkin turvattava alueen keskeisten arvojen säilyminen, minkä on lähtökohtaisesti katsottava asettavan rajoituksia alueen osoittamiselle tehokkaaseen rakentamiseen.

Kasvun vyöhykettä ja elinvoiman vyöhykettä koskevat merkinnät ovat strategisia kehittämisperiaatemerkintöjä, jotka koskevat Kalevan RKY-aluetta huomattavasti laajempia aluekokonaisuuksia. Kehittämisperiaatemerkinnöillä ei ole sitovia oikeusvaikutuksia niillä osoitettujen alueiden yksityiskohtaisempaan suunnitteluun esimerkiksi täydennysrakentamisen mitoituksen tai tarkemman sijoittelun osalta.

Kalevan RKY-alueella tapahtuva kehittäminen on yleiskaavan kasvun vyöhykettä ja valtakunnallisesti arvokasta rakennettua kulttuuriympäristöä koskevien kaavamääräyksien mukaan sovitettava arvokkaan kulttuuriympäristön vaatimuksiin. Mahdollisuudet alueen täydennysrakentamiseen ratkaistaan asemakaavoituksella yksityiskohtaisempaan selvitykseen perustuen. Asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin sisältövaatimus, jonka mukaan rakennettua ympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kalevan aluetta koskevat rakennetun kulttuuriympäristön arvot on yleiskaavassa sen suunnittelutarkkuuteen nähden riittävällä tavalla turvattu, eikä yleiskaava ole rakennetun ympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen vastainen sillä perusteella, ettei mahdollisuuksia Kalevan alueen tiivistämiseen ole vielä yleiskaavavaiheessa yksityiskohtaisesti ratkaistu.

Hallinto-oikeus ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole voinut Pirkanmaan ELY-keskuksen ja Pirkanmaan maakuntamuseon valitusten johdosta kumota lainvastaisena kaupunginvaltuuston päätöstä Kalevan RKY-alueelle kaavakartalla 1 osoitettujen kehittämisperiaatemerkintöjen kasvun vyöhyke ja elinvoiman vyöhyke osalta.

Lopputulos

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole nyt kysymyksessä olevilta osin lainvastainen hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on Pirkanmaan ELY-keskuksen ja Pirkanmaan maakuntamuseon valitusten johdosta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen. Kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt Pirkanmaan ELY-keskuksen ja Pirkanmaan maakuntamuseon valitukset on nyt kysymyksessä olevilta osin hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätös yleiskaavan hyväksymisestä jää siten kaikilta osin voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 17.1.2020