Muu päätös 1131/2020

Valtionavustuksen takaisinperintää koskeva valitus

Antopäivä: 11.03.2020
Taltionumero: 1131
Diaarinumero: 6034/2/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T1131

Asia Valtionavustuksen takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Suomen Olympiakomitea ry

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 27.11.2018 nro 18/0908/2

Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 17.5.2016 tekemällään päätöksellä määrännyt Suomen Olympiakomitea ry:n (jäljempänä myös Olympiakomitea tai yhdistys) maksamaan valtiolle takaisin yhteensä 406 121,43 euroa rahoituspäätöksillä OKM/1246/625/2014, OKM 1403/625/2014, OKM/1407/625/2014, OKM/612/625/2012,OKM/1974/625/2013 ja OKM/1972/625/2013 myönnetyistä valtionavustuksista säädettyine korkoineen. Takaisinperittävä määrä ja valtioavustuslain 24 §:n mukainen korko ovat yhteensä 435 078,54 euroa.

Suomen Olympiakomitea ry on vaatinuttakaisinperintäpäätöksen oikaisemisesta siltä osin kuin takaisinperintä koskee rahoituspäätöksillä OKM/1246/625/2014, OKM 1403/625/2014, OKM/1407/625/2014, OKM/1974/625/2013 ja OKM/1972/625/2013 myönnettyjä valtionavustuksia ja ylittää yhteensä enintään 157 194,37 euroa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 11.8.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt yhdistyksen oikaisuvaatimuksen.

Suomen Olympiakomitea ry on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että takaisinperintäpäätöstä on muutettava rahoituspäätöksilläOKM/1246/625/2014, OKM 1403/625/2014, OKM/1407/625/2014 ja OKM/1972/625/2013 myönnettyjä avustuksia koskevilta osin. Takaisinperittävää määrää on alennettava yhteensä enintään 215 388,91 euroon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Olympiakomitean valituksen enemmälti hyläten alentanut rahoituspäätöksistä OKM/1246/625/2014 ja OKM/1403/625/2014 takaisinperittävän avustuksen määrää 30 791 eurolla.

Siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hallinto-oikeus on selostettuaan valtionavustuslain 11 §:n 4 momentin 1 ja 3 kohdan, 13 §:n 1 momentin, 20 §:n 1 momentin, 21 §:n, 22 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 26 §:n 1 momentin ja hallintolain 6 §:n säännökset sekä hallintolain 6 §:n esitöitä (HE 72/2002 vp) perustellut päätöstään seuraavasti:

Erityisavustukset OKM/1246/625/2014 ja OKM/1403/625/2014

Opetus- ja kulttuuriministeriö oli myöntänyt päätöksellään 12.3.2014 OKM/1246/625/2014 Suomen Olympiakomitea ry:lle eritysavustuksena vuodelle 2014 huippu-urheiluyksikön toimintaan ja ohjelmiin 6 860 000 euroa ja päätöksellään 4.7.2014 OKM/1403/625/2014 erityisavustuksena Sotšin vuoden 2014 olympialaisiin 250 000 euroa.

Takaisinperintäpäätöksen perusteena olevalla laskelmalla on katsottu nyt kyseessä olevien valtionavustuskohteiden osalta hyväksyttäviksi menoiksi yhteensä 8 033 734 euroa, mistä määrästä on laskelmalla vähennetty varainhankinnan nettotuottoina 964 421 euroa sekä opetus- ja kulttuuriministeriön nyt kyseessä olevilla rahoituspäätöksillään myöntämät avustukset. Näiden erien vähentämisen jälkeen laskelma on osoittanut ylijäämää 40 687 euroa, minkä määrän ministeriö on päättänyt periä takaisin.

Palkkauskustannukset

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättäessään myönnetyn rahoituksen osittaisesta takaisinperinnästä katsonut, että Olympiakomitean oikaistulla hankeraportilla huippu-urheiluyksikön kuluiksi ilmoittamista yhteensä 7 246 329,03 euron kuluista eivät ole valtionavustuksessa hyväksyttäviä kuluja muun ohessa yli 70 000 euroa/työntekijä/vuosi ylittävät palkkauskustannukset, yhteensä 237 861 euroa. Tarkastuskertomuksen mukaan valittajan toimittamalla huippu-urheiluyksikön hankelaskelmalle on kirjattu palkkoja ja palkkioita vuonna 2014 yhteensä 1 007 952,07 euroa. Valittajalta saadun henkilölistauksen mukaan vuonna 2014 yksikössä on työskennellyt 23 henkilöä, joista 15 koko vuoden ja kahdeksan osan vuotta. Mainituista 15 henkilöstä kahdeksan vuosipalkka on ollut sivukuluineen yli 70 000 euroa. Ylittävä osuus on ollut 8 406–69 962 euroa.

Valituksessa on katsottu, että takaisinperintäpäätöksessä on erityisavustuksen OKM/1246/625/2014 osalta sovellettu virheellisesti vain yleisavustuksia koskevaa 70 000 euron palkkakattoa. Valituksen mukaan erityisavustusten ehtoihin tai hakuohjeisiin ei ollut kirjattu palkkauskustannusten määrää koskevia rajoituksia, joten myös mainitun määrän ylittäviä palkkauskuluja on pidettävä hyväksyttävinä menoina.

Hallinto-oikeus toteaa, että valtionavustuksen ehtojen on ilmettävä selkeästi avustuspäätöksestä ja siihen mahdollisesti liitetyistä asiakirjoista. Erityisavustusten OKM/1246/625/2014 ja OKM/1403/625/2014 myöntämistä koskevissa päätöksissä on todettu, että valtionavustus on myönnetty käytettäväksi liitteessä dnro 6/091/2011 mainituin ehdoin ja rajoituksin, minkä lisäksi ensin mainitussa avustuspäätöksessä on myös viitattu liitteessä dnro 2/290/2007 annettuihin ehtoihin ja rajoituksiin. Hallinto-oikeus toteaa, että mainitut ehdot ja rajoitukset ovat siten tulleet osaksi kyseisiä valtionavustuspäätöksiä.

Erityisavustuksen OKM/1246/625/2014 myöntämispäätöksen mukaan hyväksyttäviä kustannuksia ovat yksikön henkilöstön ennakonpidätyksen alaiset palkat. Henkilösivukustannuksia, jotka hyväksytään, ovat välilliset palkat (mm. loma-ajan ja sairausajan palkka sekä lomaraha), sosiaalikustannukset sekä muut työvoimakustannukset. Päätöksen mukaan valtionavustusta ei saa yksikköön palkatun henkilöstön rahapalkan päälle maksettaviin luontaiseduista syntyviin kustannuksiin.

Avustuspäätöksessä tai sen osaksi tulleissa avustuksen käyttöön sovellettavissa erityisavustukseen liittyvissä ehdoissa ja rajoituksissa dnro 6/091/2011 ja dnro 2/290/2007 ei ole mainintaa valtionavustuksella katettavaksi hyväksyttävien palkkauskustannusten enimmäismäärästä.

Mainittujen ehtojen ja rajoitusten mukaan hyväksyttäviksi menoiksi katsotaan avustettavan kohteen kannalta tarpeelliset ja määrältään kohtuulliset menot. Hallinto-oikeus toteaa, että määrän kohtuullisuutta koskeva ehto koskee kaikkia avustuspäätöksen mukaan hyväksyttäviä menoja ja on siten mahdollistanut takaisinperinnästä päätettäessä sen arvioimisen, onko valittajan maksamia palkkauskustannuksia pidettävä määrältään kohtuullisina, valtionavustuksesta hyväksyttävinä menoina.

Saadun selvityksen mukaan valittaja oli hakenut nyt kyseessä olevaa avustusta yleisavustuksena. Liikuntajärjestöjen yleisavustusten hakemista koskevassa ohjeessa "Valtionavustusten hakeminen vuodelle 2014" nro 1731/625/2013 on todettu, että järjestöt voivat päättää oman henkilöstönsä määrästä, toiminimikkeestä ja palkkauksesta talousarvionsa puitteissa kuitenkin niin, että valtionavustuksella voidaan kattaa työntekijän palkkauskustannuksia enintään 70 000 euroa/työntekijä.

Tarkastuskertomuksen mukaan 70 000 euron palkkauskatto on esitelty kansallisessa liikuntafoorumissa 22.–23.9.2013 kulttuuri- urheiluministeri Paavo Arhinmäen toimesta. Valittaja oli yksi foorumin järjestäjistä ja tilaisuuteen osallistui yhteensä 10 valittajan edustajaa. Hallinto-oikeus toteaa, että myös valittajan esittämästä opetus- ja kulttuuriministeriön 22.9.2013 julkaisemasta tiedotteesta ilmenee, että valtionavustusta voi jatkossa käyttää palkkausmenoihin kaikkine sivukuluineen enintään 70 000 euroa työntekijää kohden.

Valittaja ei ole kiistänyt sitä tarkastuskertomuksesta ilmenevää seikkaa, että huippu-urheiluyksikön palkkataso on ollut huomattavasti korkeampi kuin muiden urheilujärjestöjen. Tarkastuskertomuksesta myös ilmenee, että muut ministeriön avustamat liikuntajärjestöt noudattavat kyseistä palkkakattoa. Toisaalta tarkastuskertomuksen johtopäätösosiossa on myös todettu, että huippu-urheilun kehittämistehtävissä toimivien korkea palkkaustaso perustuu kilpailuun parhaista osaajista myös kansainvälisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että ministeriön hyväksymät erityisavustuksiin liittyvät ehdot ja rajoitukset on tarkoitettu avustuksia myönnettäessä sitoviksi ohjeiksi. Ministeriön myöntämissä avustuksissa on kysymys harkinnanvaraisista avustuksista, jolloin ministeriö päättää siitä, millä perusteilla avustuksia myönnetään. Tähän harkintavaltaan sisältyy myös mahdollisuus päättää ehtoja ja rajoituksia soveltaen, mitä kuluja pidetään avustettavan kohteen kannalta kohtuullisina menoina. Ministeriön toimivaltaa arvioida kulujen kohtuullisuutta ei ole syytä arvioida toisin sillä perusteella, ettei erityisavustuksen ehtoihin ja rajoituksiin ole sisältynyt nimenomaista mainintaa yli 70 000 euroa ylittävien palkkamenojen kohtuuttomuudesta. Hallinto-oikeus katsoo, ettei valittajalle ole nyt kyseessä olevissa oloissa voinut syntyä myöskään oikeudellisesti perusteltua odotusta 70 000 euroa ylittävien palkkauskustannusten hyväksymisestä valtionavustuksella katettaviksi menoiksi. Edellä mainitut seikat kokonaisuutena huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että ministeriö on voinut pitää 70 000 euroa per työntekijä ylittäneitä yhteensä 237 861 euron palkkauskustannuksia menoina, jotka eivät ole olleet erityisavustusten ehtojen ja rajoitusten puitteissa määrältään kohtuullisia ja siten valtionavustuksella katettavia hyväksyttäviä menoja.

Varainhankinnan tuottojen vähentäminen

Valituksessa on katsottu, että takaisinperintäpäätöksissä on erityisavustuksien OKM/1246/625/2014 ja OKM/1403/625/2014 osalta virheellisesti vähennetty hyväksyttävistä kuluista varainhankinnan nettotuotot 964 421 euroa. Valittajan yritysten kanssa tekemät sponsori- ja yhteistyösopimukset kohdistuvat lähtökohtaisesti valittajan koko toimintaan, eivätkä erityisesti huippu-urheiluyksikön hankkeisiin. Vain selkeästi erityisavustusten kattamien hankkeiden tuotot tulisi voida vähentää erityisavustuksista. Ennen keväällä 2016 tehtyä taloustarkastusta varainhankinnan tuotot on ministeriössä kohdistettu valittajaan kokonaisuudessaan eikä kohdennettu huippu-urheiluyksikön erityissavustukseen. Varainhankinnan tuottojen tulouttamisen vuoksi valittaja ei voi kattaa omalla varainhankinnallaan niitä kulujaan, joita avustuksella ei voi kattaa, eikä myöskään hakuohjeen mukaisesti 70 000 euroa/työntekijä ylittäviä palkkauskulujaan. Valituksen mukaan samaa varainhankinnan tuottoa on myös vähennetty useammasta eri avustuksesta, koska erityisavustuksen OKM/1974/625/2013 kohdalla hyväksyttävistä kokonaiskuluista on vähennetty 82 500 euroa, vaikka ne oli kirjattu varainhankinnan tuottoihin ja varainhankinnan nettotuotoista 71,1 prosenttia oli jo kertaalleen vähennetty avustusten OKM/1246/625/2014 ja OKM/1403/625/2014 kohdalla.

Hallinto-oikeus toteaa, että valtionavustuslain 11 §:n 4 momentin 3 kohta edellyttää, että valtionavustuksen myöntämispäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen asianmukaisen käyttämisen sekä valtionavustuksen saajan oikeuksien ja velvollisuuksien selkeyden edellyttämällä tavalla saajan valtionavustuksen kohteena olevasta toiminnasta tai hankkeesta saamien tulojen sekä saajan muiden tulojen vaikutus valtionavustuksen määrään ja käyttöön.

Erityisavustukseen liittyvien ehtojen ja rajoitusten dnro 6/091/2011 ja dnro 2/290/2007 mukaan hyväksyttäviä menoja laskettaessa otetaan vähennyksenä huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja hankkeesta saatavat tuotot. Erityisavustuspäätöksestä OKM/1403/625/2014 ilmenee, että siihen on ollut liitettynä erityisavustukseen liittyvät ehdot ja rajoitukset dnro 6/091/2011.

Tarkastuskertomuksen mukaan valittaja on tilinpäätöksellään ilmoittanut yhteistyösopimustuottoja 1 679 541 euroa. Huippu-urheiluyksikön hankeraportilla ei ole kirjattu toimintaan/"hankkeeseen" saatuja tuottoja. Valittajan 15.4.2016 toimittamassa vastineessa on tarkastuskertomuksen mukaan muun ohella todettu, että: "Tukipäätökset eivät laisinkaan koske sitä toimintaa, joka rahoitetaan varainhankinnan keinoin." ja "Varainhankinta on koko Olympiakomiteaa koskevaa ja ei voida millään perustella, että varainhankinnan tulot koskisivat vain Huippu-urheiluyksikköä." Tarkastuskertomuksen mukaan vastineessa esitetty on ristiriidassa Olympiakomitean talouspäälliköltä muun muassa 16.2.2016 saadun sähköpostin kanssa, jonka mukaan: "Käytännössä koko Olympiakomitean oman varainhankinnan (yhteistyösopimukset) nettotuotto kohdistuu Huippu-urheiluyksikön rahoittamiseen."

Tarkastuskertomuksesta ilmenee, että takaisinperinnän perusteena olevalla laskelmalla on jyvitetty valittajan varainhankinnan tuotoista Huippu-urheiluyksiön hankkeelle (ml. Sotši) 71,1 prosenttia, koska Huippu-urheiluyksikön kulut (ml. Sotši) muodostavat 71,1 prosenttia valittajan toiminnan kuluista sisältäen molempien kulukokonaisuuksien edelleen jaettavat avustukset. Huippu-urheiluyksikön ja Sotšin osuudeksi varainhankinnan 1 679 541 euron kokonaistuotoista on mainittua prosenttiosuutta vastaavasti katsottu 1 194 154 euroa ja tarkastuskertomuksessa hyväksyttäviksi katsotuista varainhankinnan 323 112 euron kokonaiskuluista mainittua prosenttiosuutta vastaavasti 229 733 euroa, minkä perusteella nettotuotoiksi on katsottu 964 421 euroa.

Hallinto-oikeus toteaa, että erityisavustusten ehtojen ja rajoitusten mukaisesti menojen vähennyksenä on otettava huomioon muut avustukset ja hankkeesta saatavat tuotot. Kun otetaan huomion, että valittajan antaman vastineen mukaan varainhankinta on ollut koko valittajan toimintaa koskevaa, ja että huippu-urheiluyksikön ja Sotšin kulut ovat muodostaneet peräti 71,1 prosenttia valittajan koko toiminnan kuluista, on sanottua prosenttiosuutta vastaava määrä varainhankinnan tuotoista voitu lähtökohtaisesti jyvittää näiden hankkeiden tuotoiksi.

Tarkastuskertomuksen (s. 38) mukaan tarkastustoimi ei ole tehnyt vastaavaa varainhankinnan tuottojen ja kulujen jyvitystä muiden erityisavustusten kuin OKM/1246/625/2014 ja OKM/1403/625/2014 osalta. Takaisinperintäpäätöksestä ilmenee, ettei tällaista oikaisua ole tehty myöskään takaisinperinnästä päätettäessä. Tarkastuskertomuksesta ilmenee, että yleisavustuksen OKM/1972/625/2013 kohteena olleen toiminnan kuluosuus valittajan toiminnan kuluista on vuonna 2014 ollut 10,9 prosenttia. Hallinto-oikeus toteaa, että tarkastuskertomuksesta ilmenevillä, takaisinperinnästä päätettäessä käytetyillä varainhankinnan tuottojen jyvitysperusteilla varainhankinnan tuotoista on siten katsottava kohdistuvan yleisavustukseen 183 069,96 euroa. Edellä todetun perusteella sopimusyhteistyötuotoista on takaisinperinnästä päätettäessä jätetty jyvittämättä muille erityisavustuksille niihin kohdistuvia nettotuottoja yhteensä 244 157 euroa.

Tarkastuskertomuksen mukaan alustavan tarkastuskertomuksen ja valittajan siihen antaman vastineen jälkeen valittajalta on pyydetty varmistusta, ettei hankkeelle OKM/1974/625/2013 ole saatu hakemuksella esitettyjä tuottoja kaupungeilta. Valittajan talouspäällikkö on 27.4.2016 ilmoittanut, että hankkeelle saatiin kaupungeilta tuottoja 82 500 euroa, mutta ne oli kirjattu varainhankinnan tuottoihin. Ilmi tulleet hankkeen tuotot on oikaistu tarkastuskertomukseen sisältyvässä oikaisulaskelmassa Sport Finlandille, mikä on vähentänyt tämän avustuksen hyväksyttäviä menoja 82 500 euroa. Kun erityisavustuksille jyvittämättä jätettyjen nettotuottojen kokonaismäärä on erityisavustuksen OKM/1974/625/2013 kohdalla Sport Finlandin hankkeelle kuuluvaksi katsottuja 82 500 euron tuottoja suurempi, ei erityisavustusta OKM/1974/625/2013 koskevalla laskelmalla hankkeen hyväksyttävistä menoista vähennettyjä varainhankinnan tuottoja ole vähennetty osittainkaan avustusten OKM/1246/624/2014 ja OKM/1403/625/2014 kohdalla.

Erityisavustuspäätöksessä OKM/1246/625/2014 on muun ohessa todettu, että valittaja kattaa omalla varainhankinnallaan leasingautojen vuokrista, näiden polttoainekustannuksista sekä autohallipaikoista syntyvät kustannukset. Hallinto-oikeus katsoo, että tämä toteamus merkitsee poikkeusta varainhankinnan tuottojen tulouttamista koskevaan yleisehtoon eikä kyseisiä kuluja vastaavaa määrää avustettavan kohteen nettotuotoista voida siten vähentää kohteen hyväksyttävinä pidettävistä menoista.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättäessään myönnetyn rahoituksen osittaisesta takaisinperinnästä katsonut, että Olympiakomitean oikaistulla hankeraportilla huippu-urheiluyksikön kuluiksi ilmoittamista yhteensä 7 246 329,03 euron kuluista eivät ole valtionavustuksessa hyväksyttäviä kuluja muun ohessa autokulut 30 791 euroa. Tarkastuskertomuksesta ilmenee, että nämä takaisinperintäpäätöksen perusteena olevalla korjauslaskelmalla hyväksyttävistä menoista vähennetyt 30 791 euron kulut muodostuvat leasingautojen vuokrista, polttoainekustannuksista ja autohallipaikoista. Hallinto-oikeus toteaa, että kyseiset kustannukset ovat siten avustuspäätöksessä olevan erityisehdon mukaan omalla varainhankinnalla katettavia kustannuksia. Tarkastuskertomuksesta selostetuista, korjauslaskelmalla tuloutettujen varainhankinnan tuottojen määräytymisperusteista ilmenee, ettei kyseisiä kustannuksia ole vähennetty hankkeelle jyvitetyistä, laskelmalla tuloutetuista nettotuotoista, vaan nettotuotot on tuloutettu laskelmalla suoraan valittajan kokonaistoiminnan kuluosuutta vastaavan määrän suuruisina. Oman varainhankinnan tuotot on siten laskelmalla tuloutettu myös siltä osin kuin valittajalla on avustuspäätöksessä olevan erityisehdon mukaan ollut oikeus käyttää niitä nyt kyseessä olevien kustannusten kattamiseen. Hallinto-oikeus toteaa, että erityisavustuksista 1246/625/2014 ja 1403/625/2014 takaisinperitty määrä on tämän seurauksena muodostunut 30 791 euroa liian suureksi.

Valittajan mukaan sillä on ollut hallintolain 6 §:ssä tarkoitetun luottamuksensuojaperiaatteen mukaisesti oikeus odottaa, että sen omaa varainhankintaa kohdellaan aiemmalla tavalla eli muuna kuin avustuksista vähennettävänä eränä. Valittaja on vastaselityksessään lisäksi katsonut, että päätös myöntää tuki erityisavustuksena ei ole ollut perusteltu ja on vedonnut muun ohessa siihen, että vuosi 2014 oli ensimmäinen vuosi, jolloin huippu-urheiluyksikkö sai vain erityisavustusta.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleisavustuksena haetun mutta valittajalle erityisavustuksena myönnetyn avustuksen OKM/1246/625/2014 ehdoissa on nimenomaisesti todettu, että hyväksyttäviä menoja laskettaessa otetaan vähennyksenä huomioon hankkeesta saatavat tuotot. Valittajalle ei näin ollen ole voinut syntyä oikeudellisesti perusteltua odotusta siitä, ettei nettotuottoja tuloutettaisi.

Valittajalla on ollut mahdollisuus hakea muutosta avustuspäätökseen, jolla yleisavustuksena haettu avustus myönnettiin erityisavustuksena. Valittajan kirjelmistä ilmenee, ettei valittaja ole tätä mahdollisuutta käyttänyt. Hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeudessa ei voi valtionavustuksen takaisinperintää koskevassa asiassa tulla ratkaistavaksi, olisiko takaisinperinnän kohteena oleva erityisavustus tullut valtionavustusta myönnettäessä myöntää yleisavustuksena.

Ministeriön ei ole katsottava valittajan mainitsemilla perusteilla loukanneen hallintolain 6 §:stä ilmenevää luottamuksensuojaa koskevaa vaatimusta.

Johtopäätös

Takaisinperittävää määrää alennetaan nyt kyseessä olevien avustusten osalta edellä mainitulla perusteella 30 791 euroa.

Erityisavustus OKM/1407/625/2014

Opetus- ja kulttuuriministeriö oli myöntänyt päätöksellään 4.7.2014 OKM/1407/625/2014 erityisavustuksena 85 000 euroa joukkuepalloilulajien kehittämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättäessään myönnetyn rahoituksen osittaisesta takaisinperinnästä katsonut, että valtionavustuksella katettavaksi hyväksyttäviä kuluja eivät ole yli 70 000 euroa/työntekijä/vuosi ylittävät palkkauskustannukset. Avustuksesta takaisinperittäväksi päätetty määrä muodostuu palkkauskulujen lisäksi avustuksen käyttämättä jääneestä ylijäämästä, josta hallinto-oikeudessa ei ole kysymys.

(---)

Valituksessa on katsottu, että takaisinperintäpäätöksessä on sovellettu virheellisesti vain yleisavustuksia koskevaa 70 000 euron palkkakattoa. Valituksen mukaan erityisavustusten ehtoihin tai hakuohjeisiin ei ollut kirjattu palkkauskustannusten määrää koskevia rajoituksia, joten myös mainitun määrän ylittäviä palkkakuluja on pidettävä hyväksyttävinä menoina.

Hallinto-oikeus toteaa, että valtionavustuksen ehtojen on ilmettävä selkeästi avustuspäätöksestä ja siihen mahdollisesti liitetyistä asiakirjoista. Erityisavustuksen myöntämistä koskevassa päätöksessä on todettu, että valtionavustus on myönnetty käytettäväksi liitteessä dnro 6/091/2011 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Hallinto-oikeus toteaa, että liitteessä mainitut ehdot ja rajoitukset ovat siten tulleet osaksi kyseistä valtionavustuspäätöstä.

Avustuspäätöksessä tai sen osaksi tulleissa erityisavustukseen liittyvissä ehdoissa ja rajoituksissa ei ole mainintaa valtionavustuksella katettavaksi hyväksyttävien palkkauskustannusten enimmäismäärästä. Mainituissa erityisavustuksia koskevissa ehdoissa ja rajoituksissa on todettu, että hyväksyttäviksi menoiksi katsotaan avustettavan kohteen kannalta tarpeelliset ja määrältään kohtuulliset menot, joita laskettaessa otetaan vähennyksenä huomioon samaan tarkoitukseen myönnetyt muut avustukset ja hankkeesta saatavat tuotot. Hallinto-oikeus toteaa, että määrän kohtuullisuutta koskeva ehto koskee kaikkia avustuspäätöksen mukaan hyväksyttäviä menoja ja on siten mahdollistanut takaisinperinnästä päätettäessä sen arvioimisen, onko valittajan maksamia palkkauskustannuksia pidettävä määrältä kohtuullisina, valtionavustuksesta hyväksyttävinä menoina.

Hallinto-oikeus toteaa, että kyseessä olevan erityisavustuksen takaisinperintää koskevassa oikeudellisessa harkinnassa on kyse sen arvioimisesta, ovatko 70 000 euroa ylittävät työntekijäkohtaiset palkkauskulut olleet avustettavan kohteen kannalta erityisavustuksia koskevissa ehdoissa ja rajoituksissa tarkoitetulla tavalla määrältään kohtuullisia.

Valittaja ei ole kiistänyt sitä tarkastuskertomuksesta ilmenevää seikkaa, että valittajan maksama palkkataso on ollut myös nyt kyseessä olevilta osin huomattavasti korkeampi kuin muiden urheilujärjestöjen. Tarkastuskertomuksesta myös ilmenee, että muut ministeriön avustamat liikuntajärjestöt noudattavat kyseistä palkkakattoa. Edelleen tarkastuskertomuksesta ilmenee, että valittajan on täytynyt olla tietoinen ministeriön liikuntafoorumissa 22.–23.9.2013 esittelemästä valtionavustuksiin liittyvästä palkkauskustannusten kohtuullisuutta yleisemminkin koskevasta linjauksesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että ministeriön hyväksymät erityisavustuksiin liittyvät ehdot ja rajoitukset on tarkoitettu avustuksia myönnettäessä sitoviksi ohjeiksi. Kysymys on ministeriön myöntämistä harkinnanvaraisista avustuksista, jolloin ministeriö päättää myös siitä, millä perusteilla avustuksia myönnetään. Tähän harkintavaltaan sisältyy myös mahdollisuus päättää ehtoja ja rajoituksia soveltaen, mitä kuluja pidetään avustettavan kohteen kannalta kohtuullisina menoina. Ministeriön toimivaltaa arvioida menojen kohtuullisuutta ei ole syytä arvioida toisin sillä perusteella, ettei ehtoihin ja rajoituksiin ole sisältynyt nimenomaista mainintaa yli 70 000 euroa ylittävien palkkamenojen kohtuuttomuudesta. Hallinto-oikeus katsoo, ettei valittajalle ole nyt kyseessä olevissa oloissa voinut syntyä myöskään oikeudellisesti perusteltu odotusta 70 000 euroa ylittävien palkkauskustannusten hyväksymisestä valtionavustuksella katettaviksi menoiksi. Edellä mainitut seikat kokonaisuutena huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että ministeriö on voinut pitää 70 000 euroa per työntekijä ylittäneitä palkkauskustannuksiakuluja menoina, jotka eivät ole olleet erityisavustusten ehtojen ja rajoitusten puitteissa määrältään kohtuullisia ja siten valtionavustuksella katettavia hyväksyttäviä menoja.

Ministeriön ei ole katsottava valittajan mainitsemilla perusteilla loukanneen myöskään hallintolain 6 §:stä ilmenevää luottamuksensuojaa koskevaa vaatimusta.

Takaisinperittävää määrää ei ole nyt kyseessä olevan avustuksen osalta syytä muuttaa.

Yleisavustus OKM/1972/625/2013

Valittaja on vaatinut, että erityisavustuksella kattamatta jääneet huippu-urheiluyksikön kulut tulee hyväksyä yleisavustuksen OKM/1972/625/2013 kuluiksi, koska kyse on valittajan varsinaisen toiminnan kuluista.

Hallinto-oikeus toteaa, että erityisavustuksesta OKM/1246/625/2014 hyväksymättä jätetyt huippu-urheiluyksikön kulut sisältävät yli 70 000 euroa/työntekijä/vuosi ylittäviä palkkauskustannuksia yhteensä 237 861 euroa, työntekijöille annettuja luontoisetuja yhteensä 31 145 euroa, poistoja 2 975 euroa, autokuluja 30 971 euroa sekä kilpailuttamatta jätettyinä hankintoina Kilpa- ja huippu-urheilun tutkimuskeskukselle palveluista maksettuja suorituksia 150 000 euroa.

Avustuspäätökseen OKM/1972/625/2013 on kirjattu, että valtionavustus on myönnetty käytettäväksi liitteessä dnro 5/091/2011 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Mainituissa yleisavustuksia koskevissa ehdoissa ja rajoituksissa on muun ohessa todettu, että hyväksyttäviksi menoiksi katsotaan avustettavan toiminnan kannalta tarpeelliset ja määrältään kohtuulliset menot; että hyväksyttäviä menoja eivät ole poistot; ja että avustusta saavan tahon tulee ottaa toiminnassaan huomioon mahdollinen velvollisuutensa noudattaa voimassa olevaa hankintalainsäädäntöä (laki julkisista hankinnoista 348/2007).

Liikuntajärjestöjen yleisavustusten hakemista koskevassa ohjeessa "Valtionavustusten hakeminen vuodelle 2014" dnro 1731/625/2013 on todettu, että valtionavustuksen ulkopuolella jääviä menoja ovat muun ohessa järjestön työntekijälle rahapalkan lisäksi antamista työsuhde-eduista (auto-, ravinto-, asunto- ja polttoainekustannukset) aiheutuvat menot sekä poistot ja varaukset. Saman ohjeen mukaan järjestöt voivat päättää oman henkilöstönsä palkkauksesta talousarvionsa puitteissa kuitenkin niin, että valtionavustuksella voidaan kattaa työntekijän palkkauskustannuksia enintään 70 000 euroa/työntekijä.

Hallinto-oikeus on edellä katsonut, että erityisavustukseen OKM/1246/625/2014 kohdistuvat autokulut 30 971 euroa on tullut vähentää kyseiselle erityisavustukselle tuloutetuista nettotuotoista. Autokulut ovat siten tulleet katetuiksi näillä nettotuotoilla.

Hallinto-oikeus toteaa, että 70 000 euroa ylittävien työntekijäkohtaisten palkkauskulujen, työntekijöille annettujen luontoisetujen, poistojen sekä hankintalain kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin kuuluvista, kilpailuttamatta jätetyistä hankinnoista aiheutuneiden kustannusten kattaminen yleisavustuksella olisi edellä selostettujen yleisavustusta koskevien ehtojen ja rajoitusten sekä liikuntajärjestöjen yleisavustusten hakemista koskevan ohjeen vastaista. Erityisavustuksesta OKM/1246/625/2014 hyväksymättä jätettyjä ja näin ollen kyseisellä erityisavustuksella kattamatta jääneitä menoja ei siten voida osittainkaan pitää yleisavustuksesta hyväksyttävinä menoina.

Valittajan mukaan ministeriön äkkinäinen linjanmuutos, jonka mukaan kuluja, joita ei ole hyväksytty erityisavustuksen kuluiksi, ei hyväksytä myöskään yleisavustuksen kuluiksi, on hallintolain 6 §:ssä tarkoitetun luottamuksensuojaperiaatteen vastainen.

Valtionavustuksen myöntäminen liikuntajärjestöille ja niiden hankkeille perustuu ministeriön harkintaan, jota rajoittavat valtionavustuslain säännökset sekä yleiset hallinto-oikeudellisen harkintavallan käytön rajoitusperiaatteet. Hallinto-oikeus toteaa, että yleisavustuksen hakuohjeista ja osaksi yleisavustuspäätökseen sisältöä tulleista yleisavustukseen liittyvistä ehdoista ja rajoituksista on yksiselitteisesti ilmennyt, että valittajan nyt hyväksyttäviksi vaatimat menot eivät ole yleisavustuksessa hyväksyttäviä menoja. Ministeriön ei ole siten katsottava valittajan mainitsemalla perusteella loukanneen hallintolain 6 §:stä ilmenevää luottamuksensuojaa koskevaa vaatimusta.

Takaisinperittävää määrää ei ole nyt kyseessä olevan avustuksen osalta syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat muut oikeusohjeet

Valtionavustuslaki 24 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Rita Ruuhimäki, Pia Repo ja Jussi Huttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen Olympiakomitea ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset kumotaan ja takaisinperittäväksi määräksi muutetaan enintään yhteensä 215 388,91 euroa vähentämällä takaisinperittävää määrää 190 792,50 eurolla. Takaisinperittävälle määrälle ei tule määrätä maksettavaksi korkoa. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö on velvoitettava korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Päätösten täytäntöönpano on kiellettävä valituksen käsittelyn ajaksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Huippu-urheiluyksikköä koskevista erityisavustuspäätöksistä OKM/1246/625/2014 ja OKM/1403/625/2014 on puuttunut ehto siitä, että vähennyksenä otettaisiin huomioon valtionavustuksen kohteena olevasta yleisestä toiminnasta saadut tuotot. Ehto viittaa vain hankkeesta saataviin tuottoihin. On myös epäselvää, minkälaisia tuottoja tulisi ylipäänsä pitää hankkeesta saatavina tuottoina. Olympiakomitean yritysten kanssa tekemät sponsori- ja yhteistyösopimukset ovat kohdistuneet lähtökohtaisesti yhdistyksen koko toimintaan eivätkä erityisesti huippu-urheiluyksikön hankkeisiin. Vain selkeästi erityisavustusten kattamien hankkeiden tuotot voidaan vähentää erityisavustuksista.

Ministeriön toiminta rikkoo luottamuksensuojan periaatetta. Avustuspäätöksen epäselvyyttä on tulkittava ministeriön eikä Olympiakomitean vahingoksi. Asia korostuu, kun otetaan huomioon se, että varainhankinnalla on Olympiakomitealle ja sen huippu-urheilutoiminnalle suuri merkitys ja että ministeriö on itse korostanut varainhankinnan merkitystä huippu-urheilutoiminnan rahoituksessa.

Olympiakomitean rahoitus koostuu valtionavustuksista sekä varsinaisen toiminnan ja varainhankinnan tuotoista. Olympiakomitealle jää väistämättä kustannuksia, joita on katettava omalla varainhankinnalla. Varainhankinnan tuottoja ei voida käsitellä valtionavustusta vähentävinä tuottoina kuin korkeintaan tilanteessa, jossa tuotot selkeästi kohdistuvat tiettyyn erityisavustuksen nimenomaisesti kattamaan hankkeeseen. Muutoin valtionavustus ei enää todelliselta luonteeltaan olisikaan avustus vaan etukäteinen tappiontakuu.

Nyt tehdyllä tulkinnalla Olympiakomitean toiminta olisi tuomittu pysyvästi tappiolliseksi, vaikka varainhankinta olisi hyvinkin onnistunutta. Tämä myös vähentäisi olennaisesti Olympiakomitean intressiä aktiiviseen varainhankintaan, mikä puolestaan lisäisi avustuksen tarvetta tulevina vuosina. Ainakin vähennettävät erät tulisi ilmetä selkeästi avustuspäätöksistä, jotta taloutta voitaisiin järkevästi suunnitella.

Erityissavustuspäätösten OKM/1246/625/2014 ja OKM/1407/625/2014 ehtoihin ja rajoituksiin ei ole sisältynyt rajoitusta hyväksyttävien palkkakustannusten määrästä. Kun 70 000 euron palkkakattoa ei ole mainittu päätöksen ehdoissa, joissa palkkakustannukset ilmoitetaan hyväksyttäviksi kustannuksiksi, ministeriö ei voi vedota palkkakattoon jälkikäteisessä tarkastelussa. Asian merkitystä korostaa ministeriön tietoisuus siitä, että Olympiakomiteassa ja erityisesti huippu-urheiluyksikössä joudutaan maksamaan 70 000 euron eli käytännössä 4 500 euron kuukausipalkan ylittäviä palkkoja. Palkat on jopa listattu vuoden 2014 toiminta-avustushakemuksessa.

Ministeriö ei myöskään ole tehnyt palkkakustannuksen osalta lainkaan tosiasiallista kohtuullisuusharkintaa vaan soveltanut kaavamaisesti kyseistä yleisavustusten palkkakattoa erityisavustuksiin. Aitoon kohtuullisuusharkintaan kuitenkin sisältyy sen arviointi, onko maksettu palkka ollut kohtuullinen erityisavustuksen kattaman toiminnan olosuhteissa. Huippu-urheilun kehittämistehtävissä toimivien henkilöiden palkkataso on korkea, koska parhaista osaajista kilpaillaan myös kansainvälisesti. Velvollisuus aitoon ja perusteltuun kohtuullisuusarviointiin korostuu, kun kohtuullisuuden rajaa ei ole mainittu erityisavustuksen ehdoissa.

Palkkakattoa ei voida soveltaa erityisavustusten osalta ennen kuin siitä on mainittu erityisavustuksen hakuehdoissa tai avustuspäätöksissä. Nyt ministeriö on soveltanut palkkakattoa taannehtivasti, mitä on pidettävä luottamuksensuojan periaatteen vastaisena. Huomionarvoista on myös se, ettei palkkakatto ole kaikkia avustuksia yleisesti koskeva rajoitus. Vastaavaa rajoitusta ei esimerkiksi lainkaan noudateta kulttuurijärjestöjen tukia koskevissa ohjeissa.

Tarkastuksen yhteydessä on selvitetty Sport Finland -tapahtumatoimistoa varten myönnetyn 200 000 euron erityisavustuksen osalta tiettyjen kaupunkien antamia tukia, jotka on kirjattu Olympiakomitean yleisiin varainhankinnan tuottoihin. Nämä tuet on kirjattu Sport Finland -hankkeen tuottoihin, mikä on vähentänyt hankkeelle myönnetyn erityisavustuksen määrää 82 500 eurolla. Tämä vähennys on oikein ja avustuspäätöksen ehtojen mukainen. Mainittu tukimäärä on kuitenkin sisältynyt myös yleisiin varainhankinnan tuottoihin, joiden osalta on tehty 71,1 prosentin vähennys erityisavustusten OKM/1246/624/2014 ja OKM/1403/625/2014 kohdalla. Näin ollen 71,1 prosenttia 82 500 eurosta eli 58 657,50 euroa on tullut vähennetyksi kahteen kertaan. Erityisavustusten OKM/1246/624/2014 ja OKM/1403/625/2014 takaisinperittävää määrää on oikaistava tältä osin. Tälläkään perusteella näistä erityisavustuksista ei jää mitään takaisinperittävää.

Yleisestä toiminnasta aiheutuvia menoja tulee voida ottaa huomioon erityis- tai yleisavustuksen kustannuksina ja tiettyjä kustannustensiirtoja tehdä näiden avustusten kesken, jotta avustukset saadaan täysimääräisesti käytettyä. Ministeriö tunnistaa sen, että Olympiakomitean huippu-urheiluyksikkö ja sen työntekijät ovat kiinteä osa yhdistyksen pysyväistoimintaa. Ministeriön linjaus kuitenkin tarkoittaa sitä, että siltä osin kuin huippu-urheiluyksikön kustannukset ylittävät huippu-urheiluun tarkoitetun eritysavustuksen määrän, näitä kustannuksia ei lainkaan voida hyväksyä yleisavustuksen piiriin. Aikaisemmin tällaista kategorista tulkintaa ei ole tehty. Äkkinäinen linjanmuutos ilman, että asiasta olisi informoitu avustuksensaajaa etukäteen, ei ole luottamuksensuojan periaatteen mukainen.

Takaisinperintää koskeva päätös johtaa Olympiakomitean kannalta mahdottomaan lopputulokseen. Kun yhdistetään ministeriön näkemys siitä, että oma yleinen varainhankinta vähentää erityisavustuksen määrää ja että 70 000 euron ylittäviä palkkakustannuksia ei voida hyväksyä erityisavustuksen piiriin, palkkakaton ylittäviä kustannuksia ei voitaisi kattaa omalla varainhankinnalla eikä erityisavustuksella. Kaiken lisäksi ministeriö on linjannut, ettei näitä kustannuksia voida kattaa myöskään yleisavustuksella. Tällaista lopputulosta Olympiakomitea ei ole voinut lukea tehdyistä tukipäätöksistä eikä myöskään ministeriön tiedotteista tai yleisistä linjauksista, joissa on haluttu korostaa oman varainhankinnan merkitystä.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon täytäntöönpanokieltovaatimuksen johdosta. Lausunnossa on muun ohella todettu seuraavaa:

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 18.12.2018 tekemällään päätöksellä päättänyt kyseisten avustusten osalta maksuajan jatkamisesta siihen asti, kun takaisinperintäpäätös on saanut lainvoiman tai viimeistään 31.12.2019 asti. Ministeriö on tarvittaessa valmis jatkamaan takaisinperittävän määrän maksuaikaa edelleen, mikäli ministeriön takaisinperintäpäätös ei ole saanut lainvoimaa 31.12.2019 mennessä.

Suomen Olympiakomitea ry on antanut vastaselityksen, jossaon muun ohella todettu seuraavaa:

Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnossa annettu sitoumus takaisinmaksuajan pidentämisestä on riittävä. Näin ollen asiassa ei ole tarvetta täytäntöönpanokieltoa koskevalle määräykselle.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen ja lausuttu 70 000 euroa ylittävien palkkauskustannusten osalta muun ohella seuraavaa:

Olympiakomitea on hakenut huippu-urheiluyksikön toimintaan ja ohjelmiin avustusta yleisavustuksena. Avustus on kuitenkin myönnetty erityisavustuksena. Vaikka erityisavustuksen ehtoihin ja rajoituksiin ei ole sisältynyt nimenomaista mainintaa 70 000 euroa ylittävien palkkauskustannusten kohtuuttomuudesta, erityisavustuksella katettavien palkkauskustannusten osalta mainitun enimmäismäärän ylittäviä kustannuksia ei voida pitää avustettavan kohteen kannalta kohtuullisina, koska yleisavustuksella katettavaksi hyväksyttävien palkkauskustannusten enimmäismäärä on 70 000 euroa työntekijää kohden.

Suomen Olympiakomitea ry on antanut vastaselityksen sekä oikeudenkäyntikulujen määrää koskevan selvityksen, jonka mukaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulujen määrä korkeimmassa hallinto-oikeudessa on 7 558,70 euroa.

Vastaselitys ja oikeudenkäyntikulujen määrää koskeva selvitys on annettu tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki takaisinperittävälle määrälle maksettavan koron kohtuullistamista koskevaa vaatimusta siltä osin kuin se kohdistuu siihen takaisinperittävään valtionavustuksen määrään, joka ei ole oikeudenkäynnin kohteena korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset siltä osin kuin kysymys on erityisavustuspäätöksillä OKM/1246/625/2014 ja OKM/1407/625/2014 myönnettyjen valtionavustusten takaisinperinnästä tukikelvottomiksi katsottujen palkkauskustannusten osalta ja palauttaa asian tältä osin opetus- ja kulttuuriministeriölle uudelleen käsiteltäväksi palkkauskustannusten määrällisen kohtuullisuusarvioinnin tekemistä varten.

3. Valitus hylätään muilta osin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei näiltä osin muuteta.

4. Opetus- ja kulttuuriministeriö määrätään korvaamaan Olympiakomitean oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

5. Lausuminen opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Takaisinperittävälle määrälle maksettavaa korkoa koskeva vaatimus tutkimatta jätetyiltä osin

Hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää vireillä olevassa asiassa ainoastaan sellaisen uuden vaatimuksen, joka perustuu olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan. Valittaja saa vaatia myös täytäntöönpanon kieltämistä tai tehdä muun sivuvaatimuksen.

Suomen Olympiakomitea ry on ensimmäisen kerran vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että valtionavustuksen takaisin perittävälle määrälle ei tule määrätä maksettavaksi korkoa. Siltä osin kuin yhdistyksen korkoa koskeva vaatimus kohdistuu siihen takaisin perittävään määrään, joka ei ole oikeudenkäynnin kohteena korkeimmassa hallinto-oikeudessa, kysymys on valitusajan päättymisen jälkeen esitetystä muusta kuin hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetusta uudesta muutosvaatimuksesta. Tämän vuoksi yhdistyksen vaatimus on jätettävä tältä osin tutkimatta.

2. Tukikelvottomat palkkauskustannukset

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Valtionavustuslain 11 §:n 4 momentin 1 ja 4 kohdan mukaan valtionavustuspäätöksestä, jolla valtionavustus myönnetään, tulee käydä ilmi valtionavustuksen asianmukaisen käyttämisen sekä valtionavustuksen saajan oikeuksien ja velvollisuuksien selkeyden edellyttämällä tavalla valtionavustuksen kohteena olevan toiminnan tai hankkeen hyväksyttävät kustannukset ja valtionavustuksen käyttöaika sekä 13 §:n 2–4 momentissa tarkoitetut ehdot ja rajoitukset.

Valtionavustuslain 13 §:n 1 momentin mukaan valtionavustus saadaan käyttää ainoastaan valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä asianomaisessa laissa tai 8 §:n nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetään, valtionavustuksen saajan on noudatettava avustettavassa hankkeessa tai toiminnassa valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia.

Valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valtionapuviranomainen voi päätöksellään määrätä valtionavustuksen maksamisen lopetettavaksi sekä jo maksetun valtionavustuksen tai sen osan takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on menetellyt 12 §:n 4 momentin taikka 13 tai 14 §:n vastaisesti.

2.2 Asiassa saatu selvitys

Opetus- ja kulttuuriministeriö on erityisavustuspäätöksellä OKM/1246/625/2014 myöntänyt Suomen Olympiakomitea ry:lle val-tionavustusta huippu-urheiluyksikön toimintaa ja ohjelmia varten sekä erityisavustuspäätöksellä OKM/1407/625/2014 joukkuepalloilulajien kehittämistä varten. Valtionavustukset on myönnetty vuodelle 2014 käytettäväksi ensin mainitun päätöksen liitteissä dnro 2/290/2007 ja 6/091/2011 sekä jälkimmäisen päätöksen liitteessä dnro 6/091/2011 mainituin ehdoin ja rajoituksin. Mainittujen ehtojen ja rajoitusten mukaan hyväksyttäviksi menoiksi katsotaan avustettavan kohteen kannalta tarpeelliset ja määrältään kohtuulliset menot.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 17.5.2016 tekemällään päätöksellä määrännyt Suomen Olympiakomitea ry:n maksamaan valtiolle takaisin muun ohella erityisavustuspäätöksellä OKM/1246/625/2014 ja OKM/1407/625/2014 myönnettyä valtionavustusta. Erityisavustuspäätöstä OKM/1246/625/2014 koskevalla takaisinperintälaskelmalla on tukikelvottomiksi menoiksi katsottu muun ohella huippu-urheiluyksikön toiminnasta aiheutuneet yli 70 000 euron vuosittaiset palkkauskustannukset sivukuluineen työntekijää kohden eli yhteensä 237 861 euroa. Erityisavustuspäätöstä OKM/1407/625/2014 koskevalla takaisinperintälaskelmalla on tukikelvottomiksi menoiksi katsottu vastaavasti joukkuepalloilulajien kehittämisestä aiheutuneet yli 70 000 euron vuosittaiset palkkakustannukset sivukuluineen työntekijää kohden.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 11.8.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt Suomen Olympiakomitea ry:n oikaisuvaatimuksen.

2.3 Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriö voinut valtioavustuslain 22 §:n 1 momentissa 1 kohdassa säädetyn harkintavaltansa puitteissa määrätä erityisavustuspäätöksillä OKM/1246/625/2014 ja OKM/1407/625/2014 myönnettyä valtionavustusta takaisinperittäväksi siltä osin kuin avustuksella katettavien vuosittaisten palkkauskustannusten määrä on ylittänyt 70 000 euroa työntekijää kohden.

Valtionavustuksen harkinnanvarainen takaisinperintä edellyttää, että valtionavustuksen saaja on menetellyt valtionavustuslain 13 §:n vastaisesti. Valtionavustusta saa käyttää ainoastaan siihen tarkoitukseen, johon avustus on myönnetty. Lisäksi valtionavustuksen käytössä on noudatettava valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia. Valtionavustuslain 11 §:n 4 momentin 1 ja 4 kohdan mukaisesti valtionavustuspäätöksestä on ilmettävä riittävän selvällä tavalla tukikelpoiset kustannukset, jotka valtionavustuksesta hyväksytään katettavaksi samoin kuin avustuksen saajan noudatettavaksi asetetut ehdot ja rajoitukset.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei mainituissa erityisavustuspäätöksissä eikä niihin liittyvissä ehdoissa ja rajoituksissa ole asetettu hyväksyttäville palkkauskustannuksille euromääräistä enimmäisrajaa. Sen sijaan hyväksyttävien tukikelpoisten menojen määrä on jätetty valtionapuviranomaisen jälkikäteisen kohtuullisuusarvioinnin varaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtionapuviranomaisen arvioidessa hyväksyttävien tukikelpoisten palkkauskustannusten kohtuullista määrää viranomaisen tulee ottaa huomioon valtionavustuksen saaja, valtionavustuksen kohteena oleva toiminta tai hanke, siinä toimivat työntekijät, heidän toimenkuvansa ja muut työntekijöiden palkkauksen tasoon vaikuttavat seikat. Tähän nähden kaavamaisen palkkauskustannusten työntekijäkohtaisen 70 000 euron suuruisen enimmäismäärän asettaminen ilman edellä tarkoitettua tarkastelua ei täytä nyt kysymyksessä olevien valtionapupäätösten ehdoissa asetetun kohtuullisuusarvioinnin asianmukaisen suorittamisen edellytyksiä.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset mainituilta osin ja palauttaa asian ministeriölle valtionapupäätösten ehtojen mukaisen palkkauskustannusten määrällisen kohtuullisuusarvioinnin suorittamista varten.

3. Takaisinperintä muilta osin

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä.

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden.

Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:ää koskevien esitöiden (HE 63/2001 vp) mukaan pykälän 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa yksittäisissä olosuhteissa. Esitöiden mukaan kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin avustuksensaajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Myös viranomaisen virheellinen menettely on otettava huomioon kohtuullistamista koskevassa harkinnassa. Kohtuullista olisi jättää ainakin korko perimättä silloin, kun viranomaisen virheellinen menettely on vaikuttanut takaisinperintätilanteen syntymiseen. Esitöiden mukaan pykälän 2 momentilla rajoitetaan valtionapuviranomaisen 1 momentin mukaista oikeutta kohtuullistaa valtionavustuksen saajan suoritusvelvollisuutta. Kohtuusperiaatteeseen kuuluu, että suoritusvelvollisuutta helpotetaan vain osittain ja siltä osin kuin se on kohtuuton. Kynnyksen suoritusvelvoitteiden täysimääräiseen poistamiseen tulee olla erittäin korkea.

Suomen Olympiakomitea ry on ensimmäisen kerran vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että valtionavustuksen takaisin perittävälle määrälle ei tule määrätä maksettavaksi korkoa. Valituksessaan Olympiakomitea ei ole esittänyt tätä vaatimusta koskevia nimenomaisia perusteluja. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole tullut esille sellaisia valtionavustuslain 26 §:ssä ja sen esitöissä tarkoitettuja kohtuussyitä, joiden vuoksi takaisinperittävälle määrälle laskettava korko tulisi jättää perimättä joko kokonaan tai osittain. Opetus- ja kulttuuriministeriö tekee kuitenkin tarvittavat muutokset maksettavan koron määrään siltä osin kuin ministeriö mahdollisesti muuttaa takaisinperintää koskevaa päätöstään asian tultua tällä päätöksellä kumotuksi ja palautetuksi ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Näin ollen ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Suomen Olympiakomitea ry joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriö on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

5. Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

Suomen Olympiakomitea ry on asiassa antamassaan vastaselityksessä peruuttanut vaatimuksensa opetus- ja kulttuuriministeriön ja hallinto-oikeuden päätösten täytäntöönpanon kieltämisestä. Tämän vuoksi lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Stina-Maria Lund.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mikko Pikkujämsän äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Hannele Ranta-Lassila yhtyi:

"Siltä osin kuin kysymys on erityisavustuspäätöksillä OKM/1246/625/2014 ja OKM/1407/625/2014 myönnettyjen valtionavustusten takaisinperinnästä tukikelvottomiksi katsottujen palkkauskustannusten osalta kumoan hallinto-oikeuden ja opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset asiaa ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi palauttamatta. Katson enemmistön tavoin, että kaavamaisen työntekijäkohtaisen 70 000 euron suuruisen enimmäismäärän asettaminen ei täytä valtion-apupäätösten ehdoissa asetetun kohtuullisuusarvioinnin asianmukaisen suorittamisen edellytyksiä. Sen väitteensä tueksi, ettei palkkauskustannuksia voitaisi pitää valtionapupäätösten ehdoissa tarkoitetulla tavalla kohtuullisina ja siten hyväksyttävinä, opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole asiaa käsiteltäessä esittänyt muita näkökohtia kuin mainitun kaavamaisen rajan ylittymisen. Tämän vuoksi katson, että asian palauttaminen ministeriön uudelleen käsiteltäväksi on tarpeetonta. Muilta osin olen samaa mieltä kuin enemmistö."

 
Julkaistu 11.3.2020