Muu päätös 1192/2020

Ympäristölupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus (Vantaa, Riipilä)

Antopäivä: 16.3.2020
Taltionumero: 1192
Diaarinumero: 4730/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T1192

Asia Ympäristölupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja YIT Teollisuus Oy (entinen YIT Infra Oy ja Lemminkäinen Infra Oy)

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 14.9.2018 nro 18/0345/1

Asian aikaisempi käsittely

Vantaan ympäristölautakunta on päätöksellään 22.12.2016 (14.12.2016 § 6) hylännyt Lemminkäinen Infra Oy:n ympäristölupahakemuksen koskien kallion louhintaa, louheen murskausta ja kiviaineksen kierrätystä Vantaan kaupungin Riipilän kylän tiloilla Kumpula 2 (92-416-4-485) ja Köningstedtinvuori (92-416-4-624).

Päätöksen perusteluissa on muun muassa todettu, että toiminnasta aiheutuisi ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin kohtien 2, 4 ja 5 mukainen seuraus. Hiukkaspäästöjen osalta voisi aiheutua lisäksi ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin kohdassa 1 tarkoitettua terveyshaittaa. Lupaharkinnassa on otettu huomioon mahdollisten lupamääräysten vaikutus. Hakemuksen mukainen toiminta ei ole toteutettavissa siten, että siitä aiheutuva pilaantuminen ja pilaantumisvaara voitaisiin riittävästi ehkäistä.

Hankkeen vuonna 2010 valmistuneen YVA-arvioinnin jälkeen on louhinta-alueen eteläpuolelle sijoittuvan Riipilän vanhan metsän suojelualuevarauksen luontoarvoista saatu lisäselvitystä. Alue kuuluu valtioneuvoston vahvistamaan vanhojen metsien suojeluohjelmaan ja siellä esiintyy muun muassa erittäin uhanalaista (EN) luontotyyppiä edustava haapavaltainen kuiva keskiravinteinen lehto sekä vaarantuneita (VU) luontotyyppejä edustavia lehtoja, lehtokorpia ja ruohokorpia. Luonnonsuojelullista arvoa nostavat hyvin järeä vanha ylispuusto sekä kolopuut. Vaikka päätös ei ole lainvoimainen, tulee alueella todetut luontoarvot säilyttää.

Louhittava alue rajautuu lähes suoraan Riipilän metsän suojelualueeseen. Hakemuksen mukaan louhintaa olisi suojelualueen vieressä tasoon +41...+42. Suojelualueesta suurin osa on vähintään tasolla +50, pohjoisosan lehtokorpi valtaosin tasolla +53...+54. Nykyinen maanpinta laskee louhittavalta alueelta suojelualueelle päin. Suojelualueen luoteis-/pohjoisosaa rajaa melko jyrkkä rinne, joka tulisi louhittavaksi yli 10 metriä suojelualueen maanpintaa alemmalle tasolle. Louhinta ja sen aiheuttama vesitasapainon muutos vaikuttaisi Riipilän metsän suojelualueen perustana oleviin luontoarvoihin ja luontotyyppeihin. Olosuhteet muuttuisivat olennaisesti vaikuttaen luonnon monimuotoisuuteen. Riipilän metsän suojelualueen pohjoisosassa sijaitsee myös metsälain 10 §:n mukainen kohde, lehtokorpi. Toiminta heikentäessään tai tuhotessaan Riipilän metsän suojeluperusteet ja vähentäessään luonnon monimuotoisuutta aiheuttaisi ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin kohdan 4 mukaista erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista.

Toiminta-alueen länsipuolella sijaitsee Lamminsuon luonnonsuojelualue (YSA014153). Luonnonsuojelualue saa vetensä alueen pohjoispäässä olevasta lähteestä sekä Lamminsuonojasta. Louhinnassa käytettävillä räjähdysaineilla on muun muassa pintavesiä rehevöittävä vaikutus räjähteissä käytetyn ammoniumnitraatin takia. Louhinta-alueen typpipitoiset vedet päätyisivät, kuljettuaan ensin ojassa moottoritien ali, maanpinnan korkotason mukaisesti Lamminsuon luonnonsuojelualueen itäosan kautta Lamminsuonojaan. Louhinnan ja muun toiminnan vaikutukset Lamminsuon ekologiaan ovat mahdollisia ja todennäköisiä. Toiminta aiheuttaisi Lamminsuolla ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin kohdan 4 mukaista erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Lamminsuon luontotyyppi on Etelä-Suomessa hyvin harvinainen ja pääkaupunkiseudulla ainutlaatuinen.

YVA-selostuksessa olevan melumallinnuksen mukaan melutaso nousisi useilla ottoalueen itä- ja koillispuolella sijaitsevilla kiinteistöillä nykyisestä 35-40 dB:stä tai 40-45 dB:stä tasolle 45-50 dB. Syväojalla ottoalueen lounaispuolella muutamalla kiinteistöllä melutaso yhdessä liikennemelun kanssa olisi 55-60 dB. Suojaustoimenpiteillä melutasoa saadaan jonkin verran alhaisemmaksi, mutta melutason nousu muuttaisi nykyisiä asuinolosuhteita laajalla alueella aiheuttaen merkittävää ympäristön viihtyisyyden vähenemistä hyvin pitkäksi aikaa. Melutasojen nousu asuinkiinteistöillä 10 dB:llä, olisi myös sellaista ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin kohdan 2 mukaista ympäristön merkittävää pilaantumista, joka on luvan myöntämisen este. Ohjearvojen alittuminen ei yksistään merkitse, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät.

YVA-selostuksen mukaan mallinnuksen ja aikaisemmin tehtyjen mittausten perusteella voidaan arvioida, että pakokaasuista tulevien hengitettävien hiukkasten (PM10) pitoisuus voi nousta lähimpien asuintalojen kohdalla ohjearvojen tuntumaan. Korkeammatkin pitoisuudet ovat hetkellisesti mahdollisia muun muassa epäedullisissa sääolosuhteissa. Toiminnan päästöt lisäisivät hengitettävien hiukkasten vuosi- ja vuorokausiraja-arvojen ylittymisen riskiä olennaisesti. Seurauksena voisi tällöin olla ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin kohdan 1 mukainen terveyshaitta. Vähintäänkin pölypitoisuuden lisääntyminen olisi lähiympäristön asuinkiinteistöillä viihtyisyyshaitta.

Toiminta sijoittuisi alueelle, joka on Nuuksiosta ja Vestrasta Keski-Uudenmaan metsäalueille ulottuvan ekologisen verkoston osa. Ekologisen yhteyden säilyminen on pyritty turvaamaan maakuntakaavan viheryhteys-merkinnällä. Voimassaolevassa maakuntakaavassa viheryhteystarve sijoittuu louhinta-alueen luoteispuolelle ja ehdotusvaiheessa olevassa 4. vaihemaakuntakaavassa viheryhteyden sijaintia on tarkennettu. Maakuntakaavan viheryhteystarve-merkinnän suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että merkinnällä osoitettu yhteys säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet, alueen maisema-arvot, arvokkaiden luontokohteiden säilymisen sekä lajiston liikkumismahdollisuudet. Viheryhteyden mitoituksessa on kiinnitettävä huomiota yhteyden merkitykseen ekologisen verkoston osana sekä seudullisten ja paikallisten virkistystarpeiden yhteensovittamiseen siten, että olemassa olevat virkistykseen varatut tai siihen soveltuvat rakentamattomat alueet varataan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa mahdollisuuksien mukaan virkistyskäyttöön.

Maakunnallinen viheryhteys on laaja kokonaisuus, jonka saattaminen kuntien yleiskaavatasolle vie aikaa. Tällöin maakuntakaavan linjaukselle on annettava suuri painoarvo, jotta maakunnallista tavoitetta ei menetetä. Sekä Uudenmaan liitto, että Vantaan kaupunkisuunnittelulautakunta ovat lausunnoissaan tuoneet ilmi huolensa viheryhteyden toteutumisesta, jos lupa myönnetään. Viheryhteyden toteutuminen riittävän leveänä ja ekologiset vaatimukset täyttävänä on edellytys sekä voimassa olevan maakuntakaavan, että kaavaehdotuksen toteutumiselle. Maakuntakaavan toteutuminen edellyttää myös, että Riipilän metsän suojelualue toteutuu eikä toiminnasta aiheudu suojeluedellytysten heikkenemistä. Viheryhteyden menettäminen louhinnan myötä olisi myös ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin kohdan 4 mukaista erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista.

Toiminta ei täytä kivenlouhimojen, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen 800/2010 3 §:ssä säädettyä minimietäisyyttä.

Hakemuksen mukaan louhinta ulottuisi noin 80 metrin etäisyydelle Kalmarintien päähän sijoittuvan asuinrakennuksen piha-alueesta. Melurasituksen vähentäminen muillakin asuinkiinteistöillä edellyttäisi edellä mainittua suurempaa suojaetäisyyttä toiminta-alueen ja asutuksen välillä. Suojaetäisyyksien muuttaminen merkitsisi toiminnan järjestämistä uudelleen louhinta-alueella ja edellyttäisi kokonaan uutta hakemusta melu- ynnä muiden vaikutusten arvioimiseksi. Luvan myöntämisen esteeksi muodostuisivat todennäköisesti tällöinkin aiemmin todetut muut seikat.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lemminkäinen Infra Oy:n (nykyisin YIT Teollisuus Oy) valituksen Vantaan ympäristölautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §:n 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon: 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski; 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset; 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Asiassa saatu selvitys

Ympäristölupahakemus koskee kallion louhintaa ja murskausta sekä muualta tuodun kiviaineksen murskausta ja lupaa on haettu toistaiseksi voimassaolevana. Suunniteltu toiminta sijoittuu Vantaan Riipilään Hämeenlinnanväylän itäpuolelle lähimmillään noin 300 metrin päähän Vantaan kaupungin ja Nurmijärven kunnan välisestä rajasta.

Vantaan kaupunginvaltuuston 17.12.2007 hyväksymässä yleiskaavassa suunniteltu toiminta-alue on maa- ja metsätalousaluetta (M). Ympäristöministeriön 30.10.2014 vahvistamassa Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa alue on taajamatoimintojen aluetta, reservialuetta. Uudenmaan maakuntavaltuuston 24.5.2017 hyväksymässä Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavassa suunnitellulla toiminta-alueella on viheryhteystarve-merkintä. Uudenmaan maakuntahallitus päätti 21.8.2017, että kaava tulee voimaan ennen kuin se saa lainvoiman.

Nurmijärven kunnan puolella on kunnanvaltuusto hyväksynyt 27.1.2016 Klaukkalan osayleiskaavan. Kaavan hyväksymispäätöksestä on valitettu Helsingin hallinto-oikeuteen. Osayleiskaavassa on esitetty maakunnallisesti merkittävä ekologinen yhteys Luhtajoelta kohti Lamminsuon luonnonsuojelualuetta.

Vastaselitykseen liitettyjen päivitettyjen kuvien mukainen ottoalueen eli louhinta-alueen pinta-ala on 11 hehtaaria (aiemmin 16,7 ha) ja ottomäärä on 1 800 000 kiinto-m3 (aiemmin 2 700 000 kiinto-m3). Päivitetyn suunnitelman mukaan louhoksen pohja olisi korkeustasolla +40 - +42 ja nykyisen maanpinnan taso on noin +55 - +75. Vastaselitykseen liitettyjen poikkileikkausten sekä hakemuksen perusteella louhoksen seinämät muotoillaan kaltevuuteen 1:2,5.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa sovellettavana olevan vanhan ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään. Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset. Ympäristönsuojelulain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) mukaan yleispiirteisten kaavojen merkitys lupaharkinnassa riippuu erityisesti kaavan maankäyttövarauksen erityisyydestä ja maankäyttöratkaisujen kokonaisuudesta.

Muutoksenhakija on vasta hallinto-oikeudessa esittänyt uuden hankealueen rajauksen, jonka johdosta louhittava alue siirtyy kauemmaksi asutuksesta. Hallinto-oikeuden tehtävänä ei ole ensiasteena ratkaista, onko hanke toteutettavissa uuden hankealueen rajauksen mukaisesti siten, että edellytykset ympäristöluvan myöntämiselle ovat olemassa. Lähtökohtaisesti ympäristölautakunnan päätös olisi siten kumottava ja asia palautettava uutta käsittelyä varten.

Tässä tapauksessa on kuitenkin otettava huomioon myös, että alueen maankäyttö on muuttumassa Uudenmaan 2. ja 4. vaihemaakuntakaavan myötä. Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa alue on varattu taajamarakentamista varten. Valituksenalaisen hankkeen toteutuminen vastaselityksessä esitetyllä tavalla tarkoittaisi sitä, että suunnitellulle taajama-alueelle tulisi noin 11 hehtaarin suuruinen jyrkkäseinämäinen alue, jonka maanpinta olisi 15-35 metriä ympäröivän maanpinnan alapuolella. Tämä hankaloittaisi merkittävästi alueen tulevaa rakentamista. Samoin Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavassa tarkoitetun viherväylän toteuttaminen hankaloituisi, jos hanke toteutuisi suunnitellusti. Suunniteltu toiminta ei myöskään sovellu taajamatoimintojen alueelle sijoitettavaksi louhinta- ja murskaustoiminnan melu- ja pölypäästöjen vuoksi.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että suunniteltu toiminta vastaselityksessä esitetyllä tavalla supistettunakin haittaisi kohtuuttomasti alueen kaavoituksen mukaista käyttötarkoitusta. Tätä haittaa ei voida poistaa lupamääräyksin. Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvan myöntämiselle ei ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §:n 2 momentin, 41 §:n 1 momentin ja 42 §:n 2 momentin säännösten perusteella ole edellytyksiä. Valitus on siksi hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Kangasmaa, Juha Väisänen ja Patrick Sahlström. Esittelijä Mia Koski-Träskvik.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

YIT Teollisuus Oy on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Vantaan ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Yhtiö on esittänyt, että ympäristöluvan myöntämisedellytykset ovat olemassa toiminnan rajautuessa yhtiön vastaselityksessä Vaasan hallinto-oikeudelle esitetyn 26.6.2017 päivitetyn suunnitelman mukaisesti rajattuna. Hankealueen muutetun rajauksen johdosta asia olisi tullut palauttaa lupaviranomaiselle uutta käsittelyä varten.

Kaavoitus ei ole esteenä ympäristöluvan myöntämiselle. Riipilän alueella ei ole voimassa olevaa asemakaavaa. Vantaan yleiskaavassa, jonka kaupunginvaltuusto on hyväksynyt 17.12.2007, hankealueelle on osoitettu merkintä M (maa- ja metsätalousvaltainen alue), joka ei ole este toiminnan sijoittamiselle. Yleiskaava ei muodosta estettä ympäristöluvan myöntämiselle.

Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa hankealue sijoittuu taajamatoimintojen alueelle, jonka kaavamerkintä kuuluu seuraavasti:

"Merkinnällä osoitetaan yksityiskohtaista suunnittelua edellyttävät asumiseen, palvelu- ja työpaikka- sekä muihin taajamatoimintoihin varattavat rakentamisalueet. Merkintä sisältää taajamien sisäiset liikenneväylät sekä liikenteen tarvitsemat satama-, huolto-, varikko-, terminaali-, ratapiha- ja muut vastaavat alueet, ulkoilureitit, pyöräily- ja jalankulkureitit, paikalliskeskukset, yhdyskuntateknisen huollon alueet, muut eritysalueet, paikalliset suojelualueet sekä virkistys- ja puistoalueet. Taajamatoimintojen alue -merkintä ei estä maa- ja metsätalouskäytössä olevien alueiden säilyttämistä tarvittaessa nykyisessä käytössään."

Taajamatoimintojen merkintää täydentää lisäksi taajamatoimintojen reservialue, joka on kehittämisperiaatemerkintä, jolla osoitetaan pitkällä aikavälillä toteutettavat taajamatoimintojen alueet tai työpaikka-alueet.

Uudenmaan liitto on antanut yhtiön maa-aines- ja ympäristölupahakemuksesta lausunnon 13.6.2016, jossa se on todennut muun muassa seuraavaa:

"Suunniteltu ottotoiminta ei ole lähtökohdiltaan ristiriidassa maakuntakaavan tavoitteellisen maankäytön kanssa."

"Alueen siirtymiseen taajamatoimintojen alueeksi voi liittyä myös maa-ainesten ottoa, jos maa-aineslain mukaiset luvan myöntämisedellytykset täyttyvät."

"Voimassa olevissa maakuntakaavoissa ei ole osoitettu suunnitellulle ottoalueelle sellaisia kaavamerkintöjä tai kaavamääräyksiä, jotka ovat lähtökohdiltaan ristiriidassa maa-aineslaissa tai ympäristönsuojelulaissa säädettyjen lupaedellytysten kanssa."

Yhtiö on todennut, että maakuntakaava tai yleiskaava eivät sisällä sellaisia erityisiä maankäyttövarauksia, jotka ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaisesti estävät luvan myöntämisen. Uudenmaan liiton lausunnossa on todettu nimenomaisesti, että ottotoiminta ei ole ristiriidassa maakuntakaavan tavoitteellisen maankäytön kanssa. Yhtiö on huomauttanut, että taajamatoimintojen kaavamerkintä edellyttää todennäköisesti joka tapauksessa kallion louhimista tiettyyn tasoon kaavan toteuttamiseksi.

Uudenmaan liitto on lisäksi lausunnossaan todennut, että "Voimassa olevassa maakuntakaavassa on ottoalueen luoteispuolelle osoitettu viheryhteystarve." Viheryhteyden sijaintia on tarkennettu 4. vaihemaakuntakaavassa ja lausunnossa on myös todettu seuraavasti:

"Ehdotuksessa tukeutuu viheryhteys voimassa olevaa kaavaa selkeämmin Lamminsuon suojelualueeseen ja ulottuu maakuntakaavassakin osoitettujen estevaikutusten aiheuttamien liikenneväylien ylitse. Maakuntakaavan viheryhteys on kehittämisperiaatemerkintä ja esittämistapa kaavakartalla on yleispiirteinen. Se antaa yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle liikkumavaraa ja mahdollisuuden tarkentaa viheryhteyden sijaintia ja ulottuvuutta maastossa. Olennaisesta on, ettei ottotoiminta estä tai vaikeuta viheryhteyden toteutumista ja toimimista maakunnallisena ekologisena yhteytenä. Viheryhteyden toteutuminen riittävän leveänä ja ekologiset vaatimukset täyttävänä on edellytys sekä voimassa olevan maakuntakaavan että kaavaehdotuksen toteutumiselle. Viheryhteyden turvaaminen on varmistettava yksityiskohtaisemmalla maankäytön suunnittelulla sekä maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain mukaisen lupaharkinnan yhteydessä."

Viheryhteystarvetta ei ole osoitettu suunnitellulle toiminta-alueelle, kuten hallinto-oikeuden perusteluissa virheellisesti esitetään. Maakuntakaavan mukainen viheryhteys toteutuu jo nykyisellään Lamminsuon alikulkusillan kautta, eikä ottotoiminta tule heikentämään sitä. Vastaavasti hankealueen pohjoispuolella on olemassa oleva ylikulkusilta Metsäkyläntieltä. Lisäksi hankealueen pohjoispuolinen Lammin lehtorinne jätetään koskemattomaksi. Samoin hankealueen eteläpuoleinen vanhan metsän luonnonsuojelualue jää ottotoiminnan ulkopuolelle. Ottotoiminta ei estä tai vaikeuta yhteyden toteutumista tai vaaranna Lammin lehtorinnettä tai edellä mainittua luonnonsuojelualuetta. Maakuntakaava ei muodosta estettä ympäristöluvan myöntämiselle.

Uusimaa-kaavan 2050:n luonnoksessa (kuva 1) ei hankealueelle ole osoitettu merkintöjä. Viheryhteystarve, joka on osoitettu myös Uudenmaan 2. ja 4. vaihemaakuntakaavassa, on merkitty kulkemaan Lamminsuon suojelualueelta Hämeenlinnanväylän yli vanhan metsän suojelualueelle. Kaavamerkintä ei kuitenkaan ole tarkka, eikä osoita viheryhteyden täsmällistä sijaintia.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on otettu esille myös Nurmijärven kunnanvaltuuston 27.1.2016 hyväksymä Klaukkalan osayleiskaava, jossa on esitetty maakunnallisesti merkittävä ekologinen yhteys Luhtajoelta kohti Lamminsuon luonnonsuojelualuetta. Luhtajoen ja Lamminsuon suojelualueen sekä hankealueen väliin jää valtatie 3. Ottotoiminnalla ei ole vaikutusta ekologisen yhteyden toteutumiseen Luhtajoelta Lamminsuon luonnonsuojelualueelle. Osayleiskaavaa varten tehty selvitys Ekologiset yhteydet Klaukkalan alueella (Lammi & Routasuo, Enviro 29.10.2014) osoittaa maakunnallisesti tärkeän ekologisen yhteyden selvästi hankealueen pohjoispuolelle. Selvityksessä on esitetty maakunnallisesti tärkeä ekologinen yhteys 150 metrin levyisenä. Maakunnallinen ekologinen yhteys on siis olemassa hankealueen pohjoispuolella, eikä nyt haettava ottotoiminta ole este sen toteutumiselle. Osayleiskaava ei muodosta estettä ympäristöluvan myöntämiselle.

Ympäristönsuojelulain mukaan ympäristölupa on myönnettävä, kun luvan myöntämisedellytykset ovat olemassa. Yhtiön lupahakemuksen mukaiselle toiminnalle ei ole kaavoituksellista estettä. Toiminta on järjestettävissä hakemuksen mukaisesti ja lupamääräyksin siten, että ympäristönsuojelulain mukaiset luvan myöntämisedellytykset täyttyvät. Toiminta ei aiheuta mitään sellaisia vaikutuksia, mitkä eivät olisi lupamääräyksin hallittavissa. Näin ollen luvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa.

Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, sen olisi tullut palauttaa asia lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Hylkäämällä yhtiön valituksen vetoamalla virheellisesti muihin kuin oikeusvaikutteisiin kaavoihin ja lisäksi tulkitsemalla virheellisesti lupahakemuksen kohteena olevan toiminnan haittaavan kohtuuttomasti hankealueen kaavoituksen mukaista käyttötarkoitusta, hallinto-oikeus on tulkinnut voimassa olevia säännöksiä lainsäätäjän tarkoitusta poikkeavasti. Hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja asia palauttaa Vantaan ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vantaan ympäristölautakunta on antanut yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastineen, jossa on esitetty seuraavaa:

Valitusluvan myöntämiselle ei ole hallintolainkäyttölain (586/1996) 13 §:n 2 momentin 1 kohdan perustetta. Maakuntakaavan ohjausvaikutukseen on jo otettu kantaa aiemmin, esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2010:32. Tapauksessa korkein hallinto-oikeus katsoi, että viranomaisten on otettava maakuntakaava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 2 momentin mukaisesti suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta. Lisäksi viranomaisen on ratkaisun mukaan pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista. Huomiota on muun selvityksen ohella kiinnitettävä päätöksentekohetkellä voimassa olevaan maakuntakaavaan.

Hallinto-oikeus ei ole perustanut ratkaisuaan lautakunnan päätöksen aikana ehdotusvaiheessa olleeseen 4. vaihemaakuntakaavaan, vaan ympäristöministeriön 30.10.2014 vahvistamaan 2. maakuntakaavaan, jossa hankealue on taajamatoimintojen aluetta. Hallinto-oikeus on todennut, että suunniteltu louhinta hankaloittaisi merkittävästi alueen tulevaa rakentamista.

Valitusluvan myöntämiselle ei ole myöskään hallintolainkäyttölain (586/1996) 13 §:n 2 momentin 3 kohdan perustetta. Asian käsittelyn pit-kä kesto johtuu osittain hakijasta itsestään, muun muassa puutteista lupahakemuksessa sekä myöhemmin tieoikeuden hankkimisen takia.

Mikäli valituslupa kuitenkin myönnetään, lautakunta on viitannut pää-töksensä perusteluihin sekä Vaasan hallinto-oikeudelle antamaansa lau-suntoon sekä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin. Päätöksen kumoamiselle ja asian palauttamiselle ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi ei ole perusteita.

Valituksenalaista päätöstä on arvioitava niiden tietojen perusteella, jot-ka ovat olleet olemassa lupaviranomaisen ratkaistaessa asian. Hakemuksen mukainen toiminta ei ole toteutettavissa siten, että siitä aiheutuva pilaantuminen ja pilaantumisvaara voitaisiin ehkäistä. Hankealueen eteläpuolella sijaitsee Riipilän vanhan metsän luonnonsuojelualue, johon louhittava alue rajautuisi lähes suoraan. Länsipuolella sijaitsee Lamminsuon luonnonsuojelualue, jonne kulkeutuisi hankealueen valumavesiä. Asutukselle aiheutuisi pitkäkestoista melu- ja pölyhaittaa, ja pölystä voisi aiheutua myös terveyshaittaa tai terveyshaitan syntymistä ei voitaisi poissulkea. Toiminnan rajoittaminen lupamääräyksillä ei ole mahdollista hankkeen tarkoitusta ja luonnetta muuttamatta.

Kaavatilanteen osalta kyseessä ei olisi kallioalueen louhinta muutaman vuoden aikana, vaan toiminta jatkuisi kiviaineksen kierrätyksenä myös louhinnan päätyttyä. Kyseessä olisi pysyväisluonteinen teollinen toiminta, joka sijoittuisi yleiskaavan maa- ja metsätalousalueelle. Toiminnalla vaikeutettaisiin myöhemmin myös maakuntakaavan toteutumista.

Maakuntakaavan taajamatoimintojen aluemerkintä ei estä maa- ja metsätalouskäytössä olevien alueiden säilyttämistä tarvittaessa nykyisessä käytössään. Teollinen toiminta ei olisi nykyistä maa- ja metsätalouskäyttöä. Vaikka yleiskaavan M-alue ei ole luvan myöntämisen este, se ei kuitenkaan tarkoita, että kyseiselle aluevaraukselle sijoittuvalle toiminnalle automaattisesti voitaisiin myöntää ympäristölupa.

Vantaan kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Vantaan kaupungin terveydensuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Nurmijärven kuntasuunnittelulautakunnalle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastineen, jossa on esitetty seuraavaa:

Valituksessa on tukeuduttu Uudenmaan liiton 13.6.2016 § 87 antamaan lausuntoon valituksen kohteena olevan alueen maa-aineslupa- ja ympä-ristölupahakemuksista. Valituksessa ei kuitenkaan ole otettu kantaa edellä mainitun lausunnon lopussa esitettyyn: "Uudenmaan liitto katsoo, että vaikka maa-ainesten otto sinällään ei ole maakuntakaavojen vastaista, se voi vaarantaa alueen muuttamisen taajamatoimintojen alueeksi, luonnonsuojelualueiden ja viheryhteyksien toteutumisen sekä lähialueen asukkaiden turvallisen elinympäristön". ELY-keskus on katsonut, että valituksessa ei ole luonnonsuojelun osalta tuotu esille mitään sellaista uutta tietoa, jonka vuoksi asia tulisi käsitellä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

A:lleja B:llesekä C:lle, D:lle ja E:lle on varattu tilaisuus vastineiden antamiseen yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Vastineita ei ole annettu.

F ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastineen yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

G on antanut vastineen yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

H on antanut vastineen yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

I on antanut vastineen yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

J on antanut vastineen yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

YIT Teollisuus Oy on antanut vastaselityksen. Yhtiö on muun ohessa todennut, että Helsingin hallinto-oikeus on kysymyksessä olevan hankkeen maa-aineslaissa tarkoitettua aineslupaa koskevassa päätöksessä 14.3.2019 nro 19/0166/5 todennut, että sen ratkaiseminen, ovatko edellytykset hakijan valitusasian käsittelyn yhteydessä toimittanut Helsingin hallinto-oikeudelle esitettyjen 26.6.2017 päivitettyjen piirustusten mukaisen maa-ainesluvan myöntämiseen olemassa, kuuluu Vantaan ympäristölautakunnalle ja että hakijan tulee laittaa asia vireille uudella hakemuksella. Hallinto-oikeus on todennut, että se ei tältä osin voi tutkia asiaa.

Korkein hallinto-oikeus on yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta 7.2.2020 tiedustellut yhtiöltä, onko yhtiön tarkoituksena, että ympäristölupaa haetaan enää 26.6.2017 päivitetyn supistetun suunnitelman mukaisena ja onko yhtiön tarkoituksena peruuttaa Vaasan hallinto-oikeudelle ympäristölautakunnan päätöksestä 14.12.2016 (§ 6) tekemänsä, alkuperäisen suunnitelman mukaista hanketta koskeva valituksensa.

YIT Teollisuus Oy on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 21.2.2020 saapuneella kirjoituksella ilmoittanut, että yhtiön tarkoituksena on hakea ympäristölupaa enää vain 26.6.2017 päivitetyn suunnitelman mukaisena. Vaasan hallinto-oikeudelle tehtyä valitusta ei kuitenkaan enää tässä vaiheessa peruta.

Merkitään, että Vantaan ympäristölautakunta on 14.12.2016 tekemällään päätöksellä (§ 7) hylännyt Lemminkäinen Infra Oy:n (sittemmin YIT Suomi Oy, nykyisin YIT Teollisuus Oy) hakemuksen maa-ainesluvan myöntämisestä kalliokiviaineksen ottamiseen Vantaan Riipilässä sijaitsevilla kiinteistöillä 92-416-4-485 ja 92-416-4-624. Helsingin hallinto-oikeus on lainvoimaisella päätöksellään 14.3.2019 nro 19/0166/5 yhtiön valituksen johdosta todennut, että sen ratkaiseminen, ovatko edellytykset hakijan valitusasian yhteydessä Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamien 26.6.2017 päivitettyjen piirustusten mukaisen maa-ainesluvan myöntämiseen olemassa, kuuluu Vantaan ympäristölautakunnalle. Hakijan tulee laittaa asia vireille uudella hakemuksella. Hallinto-oikeus ei tältä osin voi tutkia asiaa. Tilanteessa, jossa hakijan tarkoituksena ei muuttuneissa olosuhteissa enää ole ympäristölautakunnan päätöksessä 14.12.2016 (§ 7) tarkoitetun hankkeen toteuttaminen, enempään lausumiseen mainittua päätöstä koskevan valituksen johdosta ei ole aihetta. Tältä osin asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa on rauennut.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. Lausuminen yhtiön ympäristölautakunnan päätöksessä 14.12.2016 (§ 6) tarkoitettua hanketta koskevan valituksen johdosta enemmälti raukeaa.

Perustelut

Vantaan ympäristölautakunta on 14.12.2016 (§ 6) tekemällään päätöksellä hylännyt Lemminkäinen Infra Oy:n ympäristölupahakemuksen koskien kallion louhintaa, louheen murskausta ja kiviaineksen kierrätystä Vantaan kaupungin Riipilän kylän tiloilla Kumpula 2 (92-416-4-485) ja Köningstedtinvuori (92-416-4-624).

Yhtiö on edellä mainittua päätöstä koskevan valitusasian käsittelyn yhteydessä Vaasan hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä esittänyt uuden, 26.6.2017 päivättyjen piirustusten mukaisen supistetun hankealueen rajauksen, jonka mukaan hankealue on rajattu aikaisemmasta poiketen ja louhittavan alueen pinta-alaksi on esitetty 11 hehtaaria. Ottamisalueen, joka käsittää ottoalueen lisäksi tukitoiminta-alueen ja pintamaiden läjittämisen, pinta-ala päivitettyjen suunnitelmien mukaan on 16,7 hehtaaria ja ottomäärä 1 800 000 kiinto-m3.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään tutkinut, onko hankkeelle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisia edellytyksiä uuden, muutetun hankealueen rajauksen mukaisena. Hallinto-oikeus on päätöksestään ilmenevillä perusteilla katsonut, että suunniteltu toiminta vastaselityksessä esitetyllä tavalla supistettunakin haittaisi kohtuuttomasti alueen kaavoituksen mukaista käyttötarkoitusta, eikä tätä haittaa voida poistaa lupamääräyksin. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristöluvan myöntämiselle ei ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §:n 2 momentin, 41 §:n 1 momentin ja 42 §:n 2 momentin säännösten perusteella ole edellytyksiä, minkä vuoksi yhtiön valitus on hylättävä.

Hanke on valitusvaiheessa hallinto-oikeudessa olennaisesti muuttunut siitä, mikä se on ollut ympäristölautakunnan tehdessä ympäristölupahakemusta koskevan päätöksensä. Sen ratkaiseminen, onko asiassa edellytyksiä ympäristöluvan myöntämiseen 26.6.2017 päivitetyn suunnitelman mukaisesti, kuuluu ensiasteena Vantaan ympäristölautakunnalle. Hakija voi halutessaan laittaa muutettua suunnitelmaa koskevan asian vireille uudella hakemuksella. Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, uuden suunnitelman mukaista hakemusasiaa ei ole yhtiön valituksen johdosta palautettava ympäristölautakunnalle.

Kun hallinto-oikeus ei ole ollut toimivaltainen ensi asteena ratkaisemaan, onko hankkeelle ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä edellä mainitun muutetun suunnitelman mukaisesti, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja poistettava.

Koska yhtiö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle ilmoittanut, että sen tarkoituksena on hakea ympäristölupaa enää vain 26.6.2017 päivätyn suunnitelman mukaisena, enempi lausuminen ympäristölautakunnan päätöksessä 14.12.2016 (§ 6) tarkoitettua hanketta koskevan yhtiön valituksen johdosta raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 16.3.2020