Muu päätös 1604/2020

Kunnallisasia (vuokran markkinaehtoisuus), samasta päätöksestä myös lyhyt ratkaisuseloste

Antopäivä: 8.4.2020
Taltionumero: 1604
Diaarinumero: 3738/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T1604

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja A, X

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 4.7.2018 nro 18/0181/4

Asian aikaisempi käsittely

X:n kunnanhallitus on 23.8.2016 tekemällään päätöksellä (§ 130) päättänyt vuokrata Y:n Osuuskaupalle (jäljempänä osuuskunta) entisestä S:n kunnanvirastosta noin 370 neliömetrin suuruiset tilat kaupalliseen toimintaan päätöksen liitteenä olevan vuokrasopimuksen mukaisesti.

Päätöksen esittelytekstin mukaan osuuskunta on ilmaissut kiinnostuksensa siirtää --- oleva Sale entisen kunnanviraston tiloihin. Osuuskunnan edustajien kanssa on käyty asiasta useita neuvotteluja ja päädytty molempia osapuolia tyydyttävään sopimukseen tilojen vuokraamisesta. Osuuskunta on tehnyt alustavat suunnitelmat tilojen muuttamisesta liiketiloiksi. Vuokrauksen ulkopuolelle jäisivät paloaseman tilat ja osa pohjoisen siiven toimistotiloja sekä arkistotila, jota osuuskunnan ilmoituksen mukaan on erittäin vaikea hyödyntää.

Kaavassa alue on Y-1 -aluetta (yleisten rakennusten korttelialue), jossa kaavamääräysten mukaan kerrosalasta saadaan enintään yksi kolmasosa käyttää asuin-, liike- ja toimistotilaksi. Hanke edellyttää poikkeamisluvan hakemista kaavamääräyksistä.

X:n kunnanhallitus on päätöksellään 20.9.2016 (§ 144) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Päätöksen esittelytekstin mukaan liiketilan vuokrasopimus on luonnoksen mukaan voimassa viisi vuotta, ja vuokralaisella on optio jatkaa sopimusta seuraavaksi viideksi vuodeksi yhden vuoden jaksoissa eteenpäin. Vuokrasopimus ei optioaika mukaan laskettuna ylitä kymmentä vuotta, joten kuntalain 130 §:n 1 momenttia ei ole rikottu.

Liiketilaa ei ennen vuokrasopimusluonnoksen käsittelyä ole ilmoitettu tarjouskilpailulla vuokrattavaksi. Kiinteistö on ollut aiemmin kiinteistönvälityksen kautta sekä myynnissä että vuokrattavana noin kahden vuoden ajan. Kyselyt eivät ole johtaneet myyntiin eivätkä vuokraukseen.

Kuntalain 130 §:n 2 momentin mukaista kirjallista arviota markkinaperusteisesta vuokratasosta ei ennen päätöksentekoa ole pyydetty, vaan asiasta on keskusteltu kiinteistönvälittäjän kanssa. Keskustelussa on todettu, että yleensä liiketilan vuokra sisältää lisäksi lämmön ja ainakin jätehuollon. Kiinteistönvälittäjän mukaan vuokranantajan saama vuokratulo X:n keskustaajamassa on ylittänyt kustannukset yhdellä eurolla neliömetriltä kuukaudessa. Vuokrasopimusluonnoksen mukaan vuokraan sisältyy vain kiinteistön vakuutus kunnan maksamana, muista kustannuksista vastaa vuokralainen.

Kunnan haja-asutusalueella sijaitsevan kiinteistön vuokratason voidaan olettaa olevan huomattavasti alhaisempi kuin kunnan keskustaajamassa. Sopimusluonnoksen mukainen hoito- ja kunnossapitokustannuksia sisältämätön vuokra on 1,35 euroa neliömetriltä kuukaudessa. Vuokrattavan tilan kunnostaminen vähittäiskaupan tarpeisiin edellyttää lisäksi vuokralaiselta varsin mittavia muutostöitä, joita kunta ei sopimusluonnoksen mukaan korvaa vuokralaiselle. Kunta ei ole vuokrakauden päättyessä velvollinen suorittamaan korvausta mahdollisesti tehdyistä muutos- ja parannustöistä vuokralaiselle.

A on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että kunnanhallituksen päätös 20.9.2016 (§ 144) kumotaan ja asia palautetaan kunnanhallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Päätös rikkoo kuntalain 130 §:ää. Ketjuttamalla määräaikaisia sopimuksia kymmeneksi vuodeksi vuokrasopimusluonnos voidaan tulkita toistaiseksi voimassa olevaksi. Lain tarkoituksena ei liene, että sitä voidaan kiertää ketjuttamalla.

Markkinaehtoista vuokraa ei ole määritelty. Vuokrataso alittaa selvästi muun muassa S:n entisen kuntakeskuksen alueella jopa asunnoista perittävän vuokratason ja selvästi myös valtakunnallisesti liiketiloista perittävän vuokratason. Liikepaikka kuuluu liikevaihdoltaan X:n kunnan alueella toimivien palveluyritysten joukossa kärkipäähän.

Kunta ei ole kilpailuttanut liiketilan vuokrausta. Kilpailuttaminen olisi ollut kuntalaisten etu. Aikaisempia vuokraus- ja myyntiyrityksiä ei voida pitää perusteena kilpailuttamisen suorittamatta jättämiselle, koska tiloja ei ole voitu aikaisemmin vuokrata päivittäistavarakaupan käyttöön.

Salassa valmisteltuun vuokrasopimukseen liittyen kunta on hakenut S:n asemakaavaan muutosta. Vasta tämä kaavamuutos on mahdollistanut tilojen vuokraamisen päivittäistavarakaupan käyttöön. Osuuskunnalla on oma liiketila saman tien varressa, jonka peruskorjaukselta on haluttu välttyä. Yrittäjäriskin ottaminen ei kuulu kunnalle.

Vuokrasopimusluonnoksen mukaista 500 euron kuukausivuokraa 370 neliömetrin tiloista ei voida pitää markkinaehtoisena vuokrana ainakaan ilman kilpailuttamista.

Päätös rikkoo hallintolain 6 §:ää. Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisessa sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.

Päivittäistavarakaupassa lämmitys, sähkö ja jätehuolto kuuluvat lähes poikkeuksetta kauppayrityksen vastattaviksi. Liikeyritysten vuokratasot ovat X:ssä 10 euron molemmin puolin neliömetriltä. X:n keskustaajaman vuokratasoa voidaan käyttää perusteena, koska S:n keskustan päivittäistavarakauppa kuuluu myynnillisesti kunnan suurimpien vähittäiskauppojen joukkoon. Kiinteistö sijaitsee asemakaava-alueella eikä haja-asutusalueella. Vertailuperusteena voidaan käyttää myös asuinhuoneistojen vuokria. Vuokratasot S:n taajamassa asuinhuoneistoissa vaihtelevat 5,68–9 euroa neliömetriltä kuukaudessa. Jos vuokralainen maksaa lämmityksen, sähkön ja veden, vuokrat ovat 5,68–6,36 euroa neliömetriltä kuukaudessa.

Kunta ei ole laskenut pääomalleen lähes lainkaan tuottoa. Kunnalle ei ole mitään hyötyä rakennuksen muutostöistä. Salassa neuvoteltua sopimusta nimellisellä vuokralla voidaan pitää jopa piilevänä yritystukena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina tältä osin seuraavaa:

Pääasia

Sovellettavat kansalliset säännökset

Kuntalain (410/2015) 130 §:n 1 momentin mukaan kunta voi luovuttaa tai antaa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja. Tarjouskilpailun on oltava avoin ja siitä on tiedotettava riittävästi.

Saman pykälän 2 momentin mukaan kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman arvioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso.

Edelleen saman pykälän 3 momentin mukaan kunnan on lisäksi otettava huomioon, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklassa säädetään.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Unionin oikeus

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään sisämarkkinoille soveltuvista tuista.

SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan saattaa asioita, joissa ne joutuvat tulkitsemaan ja soveltamaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä etenkin ratkaistakseen sen, olisiko valtion toimenpiteen, joka on toteutettu noudattamatta 108 artiklan 3 kohdan mukaista ennakkovalvontamenettelyä, osalta pitänyt noudattaa mainittua menettelyä vai ei. Jos ne tulevat siihen tulokseen, että asianomainen toimenpide olisi pitänyt ennalta ilmoittaa komissiolle, niiden on todettava se sääntöjenvastaiseksi. Kansallisilla tuomioistuimilla ei sitä vastoin ole toimivaltaa ratkaista sitä, soveltuuko valtiontuki sisämarkkinoille, sillä tämä osa valvonnasta kuuluu komission yksinomaiseen toimivaltaan (ks. tuomio P, C-6/12, EU:C:2013:525, kohta 38 oikeuskäytäntöviittauksineen sekä tuomio OTP Bank, C-672/13, EU:C:2015:185, kohta 31 ja 37).

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkien SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen edellytysten on täytyttävä, jotta kyseessä olisi valtiontuki. Näiden edellytysten mukaisesti 1) toimenpiteen on oltava valtion toteuttama ja rahoitettu valtion varoin, 2) siitä on oltava taloudellista etua tuensaajille, 3) edun on oltava valikoiva siltä osin kuin se suosii tiettyjä yrityksiä ja 4) toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua siten, että se voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (esimerkiksi asia C-237/04 Enirisorse, EU:C:2006:197, kohdat 38–39; asia C-172/03 Heiser, EU:C:2005:130, kohta 27; asia C-280/00 Altmark Trans, EU:C:2003:415, kohta 75).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimenpide, josta on päättänyt jäsenvaltion alueellinen viranomainen, kuten kunnan viranomainen, voi muodostaa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun val-tiontuen (tuomio Saksa v. komissio, 248/84, EU:C:1987:437, 17 kohta ja tuomio Portugali v. komissio, C-88/03, EU:C:2006:511, 55 kohta).

Tuen olemassaolon arvioinnissa on lisäksi määritettävä, onko edunsaajayritys saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla. Tältä osin sovelletaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johdettua niin kutsuttua yksityinen sijoittaja -arviointiperustetta (tuomio komissio v. Électricité de France (EDF), suuri jaosto, C-124/10 P, EU:C:2012:318, 78 kohta).

Komissio on antanut tiedonannon julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista (EYVL C 209, 10.7.1997, jäljempänä maakauppatiedonanto). Tiedonannossa komissio on kuvannut menettelyn, jota noudattaen jäsenvaltiot voivat myydä maa-alueita ja rakennuksia niin, että komissio ei katso olevan kysymys valtiontuen myöntämisestä ja siten komissiolle ilmoitettavasta toimenpiteestä. Tiedonannon johdanto-osion mukaan ohjeet koskevat vain julkisessa omistuksessa olevien maa-alueiden ja rakennusten myymistä. Ne eivät koske muun muassa julkisessa omistuksessa olevien maa-alueiden ja rakennusten vuokraamista, mutta myös tällaisiin toimiin voi sisältyä valtion tukea.

Asiassa esitetty selvitys

Kunnanhallitus on 23.8.2016 tekemällään päätöksellä § 130 päättänyt vuokrata Y:n Osuuskaupalle entisestä S:n kunnanvirastosta noin 370 neliömetrin suuruiset tilat osoitteesta --- kaupalliseen toimintaan liitteenä olevan vuokrasopimuksen mukaisesti. Päätöksen esittelyosiosta ilmenee, että kaavassa alue on Y-1-aluetta (yleisten rakennusten korttelialue), jossa kaavamääräysten mukaan kerrosalasta saadaan enintään 1/3 käyttää asuin-, liike- ja toimistotiloiksi. Näin ollen hanke edellyttää poikkeamisluvan hakemista kaavamääräyksistä.

Vuokrasopimuksen mukaan vuokrakohteena on entisen S:n kunnanvirastorakennuksesta noin 370 neliömetrin suuruinen vuokratila ja piha-alue kaupalliseen toimintaan. Vuokranantaja vastaa tarvittavan poikkeamisluvan hakemisesta, jolloin tilaa voidaan käyttää vuokrasopimuksen mukaiseen käyttötarkoitukseen. Vuokra-aika alkaa 1.11.2016 ja sopimus on voimassa viisi vuotta eli 31.10.2021 saakka, jonka jälkeen vuokralaisella on optio seuraavaksi viideksi vuodeksi jatkaa sopimusta yhden vuoden jaksoissa eteenpäin. Vuokralainen sitoutuu maksamaan vuosivuokraa, joka sopimuksen tekohetkellä on kuusituhatta (6 000,00) euroa lisättynä kulloinkin voimassa olevalla arvonlisäverolla. Vuokra on sidottu elinkustannusindeksiin vuokrasopimuksesta tarkemmin ilmenevällä tavalla. Vuokralaisella on oikeus tehdä muutoksia vuokratiloissa ja tilaa palvelevissa teknisissä tiloissa sen jälkeen, kun kunta on hyväksynyt suunnitelmat. Kunta ei korvaa muutostöistä aiheutuvia kustannuksia vuokralaiselle. Vuokranantaja ei ole vuokrakauden päättyessä velvollinen suorittamaan korvausta vuokralaiselle mahdollisesti tehdyistä muutos- ja parannustöistä. Vuokralaisella ei ole vuokrakauden päättyessä velvollisuutta palauttaa tiloja aiemman käyttötarkoituksen mukaisiksi. Vuokralainen vastaa oman toimintansa jätehuollosta ja vuokrattujen tilojen sähkönkulutuksesta, siivouksesta sekä kunnossapidosta. Vuokranantaja laskuttaa kiinteistön lämmityksestä vuokralaista vuokrattujen huoneistoneliöiden suhteessa. Kunta huolehtii rakennuksen palovakuuttamisesta sen jälleenhankinta-arvosta. Vuokralainen vastaa omaan toimintaansa tarvittavista vakuutuksista.

Rakennusinsinööri, LKV B:n 14.9.2016 päiväämän selvityksen mukaan entinen S:n kunnantalo on ollut tarjolla vuokrattavaksi kesästä 2010 alkaen vuoden 2014 loppuun asti. Vapaata tilaa on ollut tarjolla yhteensä noin 400 neliömetriä. Vuokralla on ollut 15.5.–31.12.2012 kolme toimistohuonetta, yhteensä 50 neliömetriä, 1.8.2012–31.12.2016 toimitilaa noin 25 neliömetriä, 1.11.2011–31.8.2016 noin 6 neliömetrin taukotila ja 1.1.2015 alkaen lomatoimelle ja maaseutuhallinnolle toimitilaa yhteensä noin 174 neliömetriä, jonka jälkeen kohde on poistettu vuokratarjonnasta. Neuvotteluja on käyty muun muassa hoivakotiyrittäjien ja ravintolayrittäjien kanssa. Viime vuosina vapaata toimitilaa on ollut runsaasti tarjolla eikä kaikille ole löytynyt uutta käyttöä. Erityisesti tämä on näkynyt kuntakeskuksesta kauempana olevissa kohteissa. Tämän suuntainen kehitys on johtanut siihen, että etenkin suuremmissa kohteissa, joksi S:n entinen kunnantalo on X:n seudulla laskettava, markkinavuokrat ovat vain hieman yli hoitokustannusten.

Lomituspalveluille --- vuokratun 123,6 neliömetrin suuruisen liiketilan vuokra on 1.1.2015 lukien toistaiseksi voimassa olevan vuokrasopimuksen 4.12.2015 mukaan 930,55 euroa kuukaudessa. Maataloustoimen viranomaistehtäville osoitteesta --- vuokratun 50 neliömetrin suuruisen liiketilan vuokra on 1.1.2015 lukien toistaiseksi voimassa olevan vuokrasopimuksen 4.12.2015 mukaan 376,44 euroa kuukaudessa.

Oikeudellinen arviointi

X:n kunnan ja Y:n Osuuskaupan välisen vuokrasopimusluonnoksen mukaan vuokra-aika on viisi vuotta ja sopimukseen sisältyy optio seuraavaksi viideksi vuodeksi. Kunta ei siten ole antanut kiinteistöä vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi, mistä syystä kuntalain 130 §:n 1 ja 2 momenttia ei sovelleta nyt kyseessä olevaan vuokralle antamiseen. Kunnanhallituksen päätökset 23.8.2016 § 130 ja 20.9.2016 § 144 eivät ole virheellisessä järjestyksessä syntyneitä sen johdosta, että liiketilan vuokrauksessa ei ole menetelty mainituissa säännöksissä edellytetyllä tavalla.

Kunta voi lähtökohtaisesti toimivaltansa puitteissa vuokrata omaisuuttaan tietylle valitsemalleen taholle, eikä hallintolain 6 §:stä ilmenevä yhdenvertaisuusperiaate ole sellaisenaan edellyttänyt, että vuokralainen tulisi valita aina avoimen tarjouskilpailun kautta. Kunnan kiinteistön vuokrausta koskeva päätös voi sen sijaan johtaa yhdenvertaisuusperiaatteen vastaiseen tilanteeseen ainakin silloin, kun vuokraajana oleva markkinoilla toimiva taho saa vuokrasopimuksen myötä sellaista taloudellista etua, jota se olisi saanut (pitää olla: ei olisi saanut) tavanomaisilla markkinoilla. Kunnan onkin tullut myös edellä mainittujen kuntalain 130 §:n säännösten ulkopuolelle jäävän vuokrasopimuksen osalta ottaa huomioon se, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklassa säädetään.

Euroopan unionin tuomioistuimen soveltamiskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että myös kunnan myöntämä tuki voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Yritys saattaa saada taloudellista etua, jota se ei normaalisti saisi, jos se vuokraa kunnan omistaman kiinteistön alihintaan. Unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan vain toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt kumulatiiviset edellytykset. Kunnan kanssa solmittavan vuokrasopimuksen toisena osapuolena on muun muassa vähittäiskauppaa harjoittava osuuskunta, joka toimii kilpailluilla markkinoilla, jonka puitteissa käydään kauppaa myös jäsenvaltioiden välillä. Liiketilan vuokrausta koskevan päätöksen vaikutukset kohdistuvat vain osuuskuntaan, eikä se ole yleinen toimenpide. Potentiaalista kauppavaikutusta ja mahdollisen tuen valikoitavuutta koskevat edellytykset siten täyttyvät.

Asiassa on vielä arvioitava, onko vuokrasopimuksen toisena osapuolena oleva osuuskunta saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kyseessä oleva entinen kunnanvirasto on suurikokoinen kiinteistö, johon sisältyy vuokrattavana olevan 370 neliömetrin suuruisen osan lisäksi paloaseman tilat, arkistotila ja toimistotiloja. Kyseessä olevan vuokrasopimuksen mukainen neliövuokra on noin 1,35 euroa kuukaudessa, ja vuokralainen vastaa toimintansa aiheuttamista kiinteistön muutostöistä ja niiden kustannuksista sekä liiketilan hoito- ja kunnossapitokustannuksista. Laillistetun kiinteistönvälittäjän selvityksen mukaan liiketilaa on ollut alueella runsaasti tarjolla, ja kyseessä olevaa kiinteistöä vastaavissa kohteissa markkinavuokrat ovat olleet vain hieman yli hoitokustannusten. Kiinteistö on ollut aiemmin vuokrattuna vain osittain, mikä osaltaan osoittaa kysynnän olleen rajallista.

Valituksen mukaan kunta olisi hakenut alueelle asemakaavaan muutosta, ja tilojen vuokraaminen päivittäistavarakaupan käyttöön on ollut mahdollista vasta asemakaavamuutoksen jälkeen. Kunnanhallituksen päätöksestä 23.8.2016 (§ 130) kuitenkin ilmenee, ja myös vuokrasopimukseen on merkitty, että kyse on tosiasiassa ollut asemakaavamääräyksistä haettavasta poikkeamisluvasta. Asiassa ei siten ole ilmennyt, että liiketilan vuokraaminen vastaavaan tarkoitukseen kunnan myöntämin poikkeamisluvin ei olisi ollut valittajan esittämällä tavalla aiemmin mahdollista. Laillisen [oikeastaan laillistetun] kiinteistönvälittäjän selvityksen mukaan tilojen vuokrauksesta erilaisiin liiketarkoituksiin on käyty aiemminkin neuvotteluja. Näin ollen se seikka, että kiinteistöä on aiemmin tarjottu myytäväksi tai vuokrattavaksi kiinteistönvälittäjän kautta, voidaan ottaa yhtenä tekijänä huomioon arvioitaessa kyseessä olevan vuosivuokran markkinahintaisuutta.

Liikehuoneiston vuokran markkinahintaisuuteen voivat edelleen vaikuttaa muun muassa vuokrattavan kohteen koko, käyttötarkoitus ja paikalliset olosuhteet. Valittajan esittämä selvitys asuinhuoneistojen tai liikehuoneistojen yleisestä keskimääräisestä vuokratasosta tai vastaavankokoisessa taajamassa eri maakunnassa sijaitsevan päivittäistavarakaupan liiketilan korkeammasta vuokrasta ei sellaisenaan osoita, että nyt kyseessä olevista tiloista perittäväksi päätetty vuokra olisi alihintainen. Myöskään saman kiinteistön 123,6 neliömetrin ja 50 neliömetrin suuruisten vuokrakohteiden kunnan sisäistä vuokratasoa ei voida pitää osoituksena kyseessä olevan, kooltaan huomattavasti suuremman ja käyttötarkoitukseltaan erilaisen liiketilan vuokralle antamisen käyvästä markkinahintaisesta vuokrasta.

Ottaen huomioon kunnan esittämän laillistetun kiinteistönvälittäjän arvio markkinavuokrasta sekä vuokran määrä ja siihen vaikuttavat vuokralaisen vastuulle jäävät muutos- ja parannustöiden sekä hoito- ja kunnossapitotöiden kustannukset, osuuskunnan ei voida katsoa saavan vuokrasopimuksen myötä sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisilla markkinoilla. Hallinto-oikeus katsoo, että valtiontuen olemassaoloa ja valtiontukisäännösten soveltamisen edellytyksiä on tässä tapauksessa asiakirjaselvityksen perusteella selvitetty riittävästi ennen päätöksentekoa. Kun vuokrasopimuksen mukaisen vuosivuokran ei voida arvioida olevan markkinaperusteista vuokratasoa alhaisempi, ei kunnanhallituksen päätösten voida katsoa olevan myöskään hallintolain 6 §:n mukaisten yhdenvertaisuusperiaatteen tai tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisia.

Kunnanhallituksen päätökset 23.8.2016 § 130 ja 20.9.2016 § 144 eivät siten ole valituksessa esitetyillä perusteilla kuntalain (365/1995) 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä syntyneitä tai muutoinkaan lainvastaisia. Valitus on siten hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Hallintolainkäyttölaki 34 § 2 momentti

Kuntalaki (410/2015) 145 § ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Elina Ranz ja Karoliina Hyvärinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja X:n kunnanhallituksen päätökset sekä palauttaa asian kunnanhallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

A on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Päätös on kuntalain 130 §:n ja hallintolain 6 §:n vastainen. Asiaa on leimannut salainen valmistelu, joka ei kuulu kunnalliseen päätöksentekoon. Kunnanhallitus on tehnyt vuokrauspäätöksen 23.8.2016. Vasta tämän jälkeen asia on tullut julkisuuteen. Kunnanhallituksen päätöksen jälkeen kunta on hakenut poikkeuslupaa asemakaavasta. Ilman poikkeamista vuokrasopimusluonnoksessa tarkoitettua tilaa ei olisi voitu muuttaa liiketilaksi. Poikkeamista on haettu vasta vuokrauspäätöksen jälkeen, joten tarkoituksena on ollut estää muiden liiketilasta kiinnostuneiden tarjousten jättäminen.

Vuoden 2014 tilannetta ei voida käyttää perusteena enää vuonna 2016. Kunnanjohdon olisi pitänyt ymmärtää, että markkinatilanne on muuttunut vuoden 2014 jälkeen. S-ryhmän markkinaosuus X:n kunnan päivittäistavarakaupasta on noin 90–95 prosenttia. Edes tässä tilanteessa kunta ei ole osoittanut aktiivisuutta tarjota toimitiloja muille yrittäjille tasapuolisesti kilpailuttamalla. S:n kunnanvirastoon suunniteltu ruokakauppa olisi hyvin todennäköisesti kiinnostanut myös muita yrittäjiä.

Kuntalaisen on voitava luottaa hallinnon puolueettomuuteen ja siihen, että henkilösuhteet tai esimerkiksi oma tai läheisen asema osuusliikkeen hallinnossa eivät vaikuta asioiden valmisteluun.

Kunnanviraston tiloissa sijaitsevat tällä hetkellä maaseututoimen ja lomatoimen tilat. Kunnan elinkeinotoimeen liittyvistä tiloista kunta saa vuokratuloja, jotka ovat huomattavasti paremmat kuin mitä osuuskunta maksaa tiloista.

Kunta ei ole järjestänyt avointa tarjouskilpailua. Mikäli kunta vuokraa vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman tarjouskilpailua, puolueettoman arvioitsijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso.

Rakennusinsinööri LKV B ei ole puolueeton arvioitsija. Kyseiset tilat ovat olleet X:n kunnan lukuun hänen kiinteistönvälitysyrityksellään vuokrattavina ja hän on laskuttanut tästä kuntaa. B:llä on ollut myös muita kunnan kohteita välitettävänään. X:n kunnalta saatu taloudellinen etu ja toimeksiannot tekevät B:n jääviksi ja lausunnon pätemättömäksi. Puolueettomaksi arvioijaksi kunnan olisi tullut valita riippumaton taho, jolla on laajempaa tietämystä päivittäistavarakaupan vuokratasosta, markkinoista ja kulurakenteesta.

Kiinteistön vuokra-aika on vuokrasopimuksen mukaan määritelty osissa. Ilmeisenä tarkoituksena on kiertää kuntalain 130 §:ää. Vuokraoptio estää muita tekemästä tiloista tarjousta, joten sopimus jatkuu kymmenen vuotta. Lain tarkoituksena ei liene se, että säännöksiä kierretään kyseenalaisilla vuokraehdoilla. Vuokraoptiot ovat vain vuokralaisen etu, eivät kunnan etu. Hyvin todennäköistä on, että vuokraa ei olennaisesti nosteta myöskään optiovuosien aikana.

Unionin valtiontukisäännöksiä ei ole otettu huomioon. Päätökset eivät ole läpinäkyviä. Liiketilan vuokraaminen kohdistuu valikoidusti yhteen yritykseen, jolla on ylivoimainen määräävä markkina-asema X:n kunnassa. Vuokraaja saisi vuokrasopimusluonnoksen mukaan taloudellista etua, jota se ei saisi vapaasti kilpailuttamalla.

Hallinto-oikeus ei ole pitänyt A:n toimittamia selvityksiä riittävänä näyttönä markkinahintaisesta vuokrasta. Salassapitosäännökset rajoittavat yksityisten kauppiaiden mahdollisuutta ilmoittaa vuokransa määriä. Osuusliike on lähes poikkeuksetta niiden kilpailija --- alueella.

Market-kokoluokan kauppojen keskimääräinen liiketilan kuukausivuokra on 9,20 euroa neliömetriltä. Tämä edustaa 20 samaa kokoluokkaa olevan myymälän keskiarvoa maakunnassa. Ruokakauppiasyrittäjä maksaa poikkeuksetta myös liiketilan sähkömaksun, jätehuollon, vartioinnin ja puhtaanapitokulut.

X:n kunnan ja osuuskaupan välisen vuokrasopimuksen 1,35 euroa neliömetriltä on poikkeuksellisen alihintainen ja sisältää piilevää yritystukea.

X:n kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

A ei ole valituksessaan esittänyt sellaisia seikkoja, jotka eivät olisi olleet esillä asian käsittelyssä hallinto-oikeudessa.

Vuokrasopimusluonnoksen mukaan sopimus on määräaikainen, koska optiomahdollisuutta vuokra-ajan jatkamiseen ei enää viidennen vuoden jälkeen ole samoilla ehdoilla.

Valtakunnallisten, kuntiin merkittävästi vaikuttavien tulevien uudistusten vuoksi on todennäköistä, että kunnan omistukseen jää tyhjiä kiinteistöjä, joten kuntalaisten edun mukaista on saada olemassa olevia tiloja sellaiseen käyttöön, joihin tulevat uudistukset eivät vaikuta.

Kiinteistö on aikaisemmin ollut kiinteistövälityksen kautta noin kahden vuoden ajan myynnissä ja vuokrattavana. Kyselyt eivät kuitenkaan ole johtaneet myyntiin eivätkä vuokraukseen. Koska kiinteistöä ei ole saatu käyttöön avoimen myynnin ja vuokrauksen perusteella, vuokralaisen tiedusteltua kunnalta mahdollisuutta vuokrata tiloja toimintaansa varten on esitetty mahdollisuus kyseessä olevan tilan vuokraamiseen vuokrasopimusluonnoksen mukaisesti.

Vuokrat sisältävät tiloissa suoritettavat vuosi- ja peruskorjaukset. Kyseessä olevan kiinteistön tasearvo on 113 761 euroa ja vuokrasopimusluonnoksessa vuokralaisen kannettavaksi tulevat korjaus- ja muutostyöt nostavat kiinteistön arvoa ilman, että kunta sijoittaa omia varojaan kiinteistöön.

A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että kunta voi tarpeen mukaan vuokrata tilojaan muuhun käyttöön, mutta markkinaehtoista vuokraa ei voida jättää määrittämättä.

Vuokrasopimuksessa ei ole mainintaa perusparannustöistä. Puolueettoman arvioitsijan laskelmaa tai edes kustannusarviota ei kunnan toimesta ole tehty sen määrittämiseksi, että perittävä vuokra vastaisi markkinaehtoista vuokraa. Yleisenä käytäntönä on, että muutostyöt vähittäiskaupassa, kuten liiketyyppilogot ja liiketyypin mukaiset sisäänkäynnit, kuuluvat vuokralaisen vastattaviksi.

Tasearvolla ei ole merkitystä kiinteistön käyvälle arvolle. Yleisten lähteiden mukaan kiinteistöjen vuosikorjaus- ja kunnossapitokulut ovat noin yksi euro neliömetriltä. Tämän perusteella vuokrahinnan pudottaminen moninkertaisesti alle markkinahinnan ei ole hallintolain 6 §:n tarkoittamalla tavalla tasapuolista ja puolueetonta.

Kunta ei ole tuonut esille uusia seikkoja tai selvitystä siitä, että perittävä vuokra olisi lähelläkään markkinavuokraa. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon sitä, että toimistotiloina vuokrasopimusluonnoksen vuokrahinta on voinut olla lähempänä markkinahintaa, mutta poikkeusluvan myöntämisen jälkeen tilanne on muuttunut olennaisesti.

Kunta on pyytänyt kirjallista lausuntoa vasta vuokrauspäätöksen jälkeen, eikä lausunnossa ole arvioitu päivittäistavarakaupan tilannetta kunnassa ja sen markkinavuokria.

Vuokraa alentavana seikkana ei ole merkitystä sillä, että vuokralainen maksaa kiinteistökuluja, koska vähittäiskaupassa se on yleinen käytäntö. Kun vuokrahinta on lähes seitsemän kertaa markkinavuokraa alempi, näyttää siltä, että kunta on ottanut vastatakseen tosiasiallisesti kiinteistön muutostöistä.

Kunnan olisi pitänyt toimia avoimesti ja kilpailuttaa kiinteistön vuokra tai selvittää puolueettomasti markkinaehtoinen vuokra.

A on 11.6.2019 toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle lisäkirjoituksen, jonka mukaan Y:n Osuuskauppa on ostanut X:n kunnalta määräalan virastotalon tontista ja on rakentanut siihen uuden liikekiinteistön. Valituksenalainen vuokrasopimus entisen virastotalon vuokraamisesta liiketilaksi ei näin ollen tule toteutumaan. Asiassa on kuitenkin merkittävää saada päätös.

X:n kunnanjohtaja on 22.1.2020 toimittanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä selvityksen A:n lisäkirjoituksen johdosta. Selvityksen mukaan X:n kunta on kunnanhallituksen 27.11.2018 päätöksen mukaisesti myynyt 18.1.2019 päivätyllä kauppakirjalla Y:n Osuuskaupalle vähittäiskaupan tarpeisiin kiinteistön, joka sijaitsee entisen S:n kunnan virastotalon viereisellä tontilla. Y:n Osuuskauppa on rakentanut ostamalleen tontille myymälän, joka on aloittanut toimintansa kesäkuussa 2019. Näin ollen osuuskunnalla ei ole tarvetta vuokrata tiloja S:n entisestä kunnanvirastosta.

Edellä mainittu selvitys on lähetetty 23.1.2020 tiedoksi A:lle.

A on 31.1.2020 lähettänyt lisäkirjoituksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen sekä X:n kunnanhallituksen päätökset 23.8.2016 (§ 130) ja 20.9.2016 (§ 144).

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja muu huomioon otettava aineisto

Hallinto-oikeus on päätöksessään selostanut sovellettavat oikeusohjeet.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallituksen esityksessä kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 268/2014 vp) on 130 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että pykälässä ehdotetaan säädettäväksi kunnan omistaman kiinteistön luovutuksessa ja vuokralle antamisessa noudatettavista menettelytavoista silloin, kun kiinteistö luovutetaan tai pitkäaikainen vuokrasopimus tehdään kilpailutilanteessa markkinoilla toimivan tahon, esimerkiksi yrityksen kanssa. Menettelytapoja noudattamalla voidaan varmistua, että kiinteistön luovutus ja vuokraus ovat markkinaehtoisia ja että niihin ei sisälly kiellettyä valtiontukea. Menettelyn tavoitteena on turvata myös tasapuoliset kilpailun edellytykset eri toimijoiden välillä eli kansallinen kilpailuneutraliteetti. Kunnan omistaman kiinteistön luovutuksessa ja vuokralle antamisessa on otettava huomioon EU:n kilpailusäännöstö ja erityisesti sen valtiontukea koskevat säännökset.

Hallituksen esityksen (HE 268/2014 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 130 §:ään ehdotetaan otettavaksi komission tiedonannossa julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista ilmaistut linjaukset perusteista, jolloin maa-alueen ja rakennusten myyntiin ei katsota sisältyvän kiellettyä valtion tukea. Mainitussa tiedonannossa on todettu, että valtiontukea voi sisältyä julkisyhteisöjen tekemiin vuokrasopimuksiin. Siksi pykälä koskisi myös pitkäaikaisia vuokrasopimuksia. Pykälä ei kieltäisi kiinteistöjen luovutusta tai vuokrasopimusten tekemistä käyvästä markkina-arvosta poikkeavasti, vaan ohjaisi, kuinka markkinahinnan määrittäminen voidaan tehdä. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tilanteesta, jossa kiinteistöä ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista luovuttaa tai vuokrata 1 momentissa tarkoitetun tarjouskilpailun avulla. Tällöin tulisi käyttää puolueetonta arvioijaa, jonka avulla määritettäisiin kiinteistön markkina-arvo tai markkinaehtoinen vuokrataso. Arvioijan käyttämistä tulisi harkita esimerkiksi myös tilanteessa, jossa 1 momentin tarkoittamassa tarjouskilpailussa on saatu vain yksi tarjous, eikä sen avulla ole näin ollut mahdollista varmistua todellisesta markkina-arvosta.

Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden päätöksessä selostettu julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista annettu komission tiedonanto (EYVL C 209, 10.7.1997) on korvattu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta val-tiontuen käsitteestä 19.7.2016 annetulla komission tiedonannolla (2016/C 262/01).

Komission tiedonannon (2016/C 262/01) 66 kohdan mukaan perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu etu on mikä tahansa taloudellinen hyöty, jota yritys ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, toisin sanoen ilman valtion toimenpidettä. Tiedonannon 67 kohdan mukaan ainoastaan toimenpiteen vaikutuksilla yritykseen on merkitystä, ei valtion toimenpiteen syyllä eikä tavoitteella. Edusta on kyse aina, kun yrityksen taloudellinen tilanne paranee sellaisen valtion toimenpiteen johdosta, jonka ehdot poikkeavat tavanomaisista markkinaehdoista. Tämän arvioimiseksi yrityksen taloudellista asemaa toimenpiteen jälkeen olisi verrattava sen taloudelliseen tilanteeseen, jos toimenpidettä ei olisi toteutettu.

Tiedonannon 76 kohdan mukaan markkinataloustoimijatestin tarkoituksena on selvittää, onko valtio myöntänyt yritykselle etua, koska se ei ole toiminut markkinataloustoimijan tapaan kyseisessä transaktiossa. Tässä suhteessa ei ole merkitystä sillä, muodostaako toimenpide julkisyhteisöjen kannalta järkevän tavan yhteiskuntapolitiikkaan (esimerkiksi työllisyys) liittyvien tavoitteiden saavuttamiseksi. Vastaavasti tuensaajan kannattavuus tai kannattamattomuus ei ole sinänsä ratkaiseva tekijä määritettäessä, onko kyseinen taloudellinen transaktio markkinaehtojen mukainen. Ratkaisevaa on se, ovatko julkisyhteisöt toimineet, kuten markkinataloustoimija olisi toiminut vastaavassa tilanteessa. Jos näin ei ole, tuensaajayritys on saanut taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa ja jonka johdosta sen tilanne on edullisempi kuin sen kilpailijoiden.

Tiedonannon 78 kohdan mukaan sitä, onko valtion toimenpide markkinaehtojen mukainen, on tutkittava etukäteen niiden tietojen perusteella, jotka olivat saatavilla toimenpiteestä päätettäessä. Tiedonannon 79 kohdan mukaan, jos jäsenvaltio väittää, että se toimi markkinataloustoimijana, mutta tästä on epäilyjä, jäsenvaltion on toimitettava todisteita, joista käy ilmi, että päätös kyseisen transaktion toteuttamisesta tehtiin sellaisten taloudellisten arviointien perusteella, jotka samankaltaisissa olosuhteissa rationaalisesti toimiva markkinataloustoimija (jonka ominaisuudet vastaavat kyseisen julkisen elimen ominaisuuksia) olisi tehnyt määrittääkseen transaktion kannattavuuden tai taloudelliset edut.

Tiedonannon 103 kohdan mukaan sopiva arviointimenetelmä voi riippua markkinatilanteesta, tietojen saatavuudesta tai transaktiolajista. Kun sijoittaja pyrkii saamaan aikaan voittoa sijoittamalla yrityksiin (jolloin sisäinen korkokanta tai nettonykyarvo on todennäköisesti sopivin menetelmä), velkoja puolestaan pyrkii saamaan velallisen sille velkaa olevat määrät (pääoma ja mahdolliset korot) takaisin sopimuksessa ja laissa määritetyn ajan kuluessa (jolloin vakuuksien arvioinnilla, esimerkiksi omaisuuden arvolla, voisi olla enemmän merkitystä). Kun on kyse maakaupoista, riippumattoman asiantuntijan markkina-arvon vahvistamiseksi ennen myyntineuvotteluja antama arvio, joka perustuu yleisesti hyväksyttyihin markkinaindikaattoreihin ja arvostusstandardeihin, on periaatteessa riittävä.

Asian ratkaisun kannalta keskeiset tosiseikat

Hallinto-oikeuden päätöksessä on selostettu asiassa esitetty selvitys.

Asiassa on käynyt lisäksi ilmi, että X:n kunta on kunnanhallituksen 27.11.2018 päätöksen mukaisesti myynyt 18.1.2019 päivätyllä kauppakirjalla Y:n Osuuskaupalle vähittäiskaupan tarpeisiin kiinteistön, jolle osuuskunta on rakentanut myymälän, joka on aloittanut toimintansa kesäkuussa 2019. Kunnan mukaan osuuskunnalla ei ole enää tarvetta vuokrata liiketilaa.

Oikeudellinen arviointi

A on vaatiessaan hallinto-oikeudessa kunnanhallituksen päätösten kumoamista esittänyt perusteluinaan, että kunnanhallitus ei ole noudattanut kuntalain 130 §:ää eikä kunta ole kilpailuttanut liiketilan vuokrausta. Vuokrasopimusluonnoksessa tarkoitettua kuukausivuokraa ei voida pitää markkinaehtoisena ainakaan ilman kilpailuttamista. A:n mukaan kunnanjohdon salassa neuvoteltua sopimusta nimellisellä vuokralla voidaan pitää jopa piilevänä yritystukena.

A on vaatiessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallinto-oikeuden ja kunnanhallituksen päätösten kumoamista toistanut vaatimustensa perustelut.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeudessa A:n valituksesta on ollut ratkaistava ensinnäkin se, onko kunnanhallituksen päätös vuokrata Y:n Osuuskaupalle liiketilat ollut kuntalain 130 §:n vastainen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeus, että kunta voi harkintavaltansa rajoissa päättää vuokrata omistamiaan kiinteistöjä ja liiketiloja valitsemilleen ostajille ottamalla kuitenkin huomioon muun ohella kuntalain 130 §:n ja unionin valtiontukisäännökset.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään kunnanhallituksen tavoin katsonut, että kunnanhallitus ei ole antanut liiketiloja osuuskunnalle vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi ja tämän vuoksi kuntalain 130 §:n 1 ja 2 momenttia ei sovelleta kunnan ja osuuskunnan väliseen vuokrasopimukseen. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kunnanhallituksen päätökset eivät siten olleet virheellisessä järjestyksessä syntyneitä sen vuoksi, että liiketilan vuokrauksessa ei ole menetelty edellä mainituissa säännöksissä tarkoitetulla tavalla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnanhallituksen 23.8.2016 päätöksen liitteenä olevan alustavan vuokrasopimuksen mukaan vuokra-aika alkaa 1.11.2016 ja on voimassa viisi (5) vuotta eli 31.10.2021 saakka, jonka jälkeen vuokralaisella on optio seuraavaksi viideksi (5) vuodeksi jatkaa sopimusta yhden (1) vuoden jaksoissa eteenpäin. Mikäli vuokralainen ei käytä optiovuosia, tulee vuokralaisen ilmoittaa siitä kirjallisesti viimeistään 12 kuukautta ennen kunkin määräajan päättymistä.

Kunta voi kuntalain 130 §:n 1 momentin mukaan luovuttaa tai antaa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja. Tarjouskilpailun on oltava avoin ja siitä on tiedotettava riittävästi. Pykälän 2 momentin mukaan kunnan luovuttaessa tai antaessa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamansa kiinteistön ilman 1 momentin mukaista tarjouskilpailua, puolueettoman arvioijan on arvioitava kiinteistön markkina-arvo tai markkinaperusteinen vuokrataso.

Korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin hallinto-oikeus, että kunnan ja osuuskunnan välisen vuokrasopimuksen pituus optioehto mukaan lukien on ollut 10 vuotta. Kysymys on siten kuntalain 130 §:ssä tarkoitetusta tilanteesta, jossa kunta antaa vuokralle vähintään kymmeneksi vuodeksi omistamastaan kiinteistöstä liiketilat. Tämän vuoksi kunnan ja osuuskunnan välistä vuokrasopimusta koskevassa asiassa olisi tullut soveltaa myös kuntalain 130 §:n 1 ja 2 momenttia, jotka sisältävät säännökset kunnan omistaman kiinteistön luovutuksen tai vuokrasopimuksen markkinaehtoisuuden määrittelystä.

Hallinto-oikeus on päätöksessään arvioinut kunnan ja osuuskunnan välistä vuokrasopimusta kuntalain 130 §:n 3 momentin perusteella. Mainitun momentin sisältämän säännöksen mukaan kunnan on kuntalain 130 §:n 1 ja 2 momentin mukaan lisäksi otettava huomioon, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklassa säädetään. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeus on voinut tulkita A:n valituksessaan esittäneen myös väitteen unionin valtiontukisääntöjen noudattamatta jättämisestä kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 3 momentin mukaisesti.

Kun otetaan huomioon, että hallinto-oikeus on päätöksessään arvioinut A:n esittämän väitteen perusteella markkinaehtoisen vuokran tasoa unionin valtiontukisäännösten perusteella, ei siitä seikasta, että hallinto-oikeus ei ollut soveltanut kuntalain 130 §:n 1 ja 2 momenttia, suoraan johdu, että hallinto-oikeuden ja kunnanhallituksen päätökset olisi tällä perusteella kumottava.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksestä käy ilmi, unionin valtiontukisäännöksiä sovelletaan vain toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt kumulatiiviset edellytykset.

Korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteluilla, että X:n kunnan kanssa tehtävän vuokrasopimuksen toisena osapuolena on muun muassa vähittäiskauppaa harjoittava osuuskunta, joka toimii kilpailluilla markkinoilla, jonka puitteissa käydään kauppaa myös jäsenvaltioiden välillä. Liiketilan vuokrausta koskevan päätöksen vaikutukset kohdistuvat vain osuuskuntaan, eikä se ole yleinen toimenpide. Asiassa ei ole myöskään arvioitavissa, että kysymys olisi puhtaasti paikallisesta vaikutuksesta eivätkä kilpailu- ja kauppavaikutusta koskevat edellytykset saattaisi siten täyttyä.

Asiassa jää siten vielä arvioitavaksi, onko vuokrasopimuksen toisena osapuolena oleva osuuskunta saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla.

Valtiontukivalvonta on ennakollista valvontaa, mikä seuraa SEUT 108 artiklan 3 kohdan säännöksestä. Unionin valtiontukisäännökset, kuten myös kuntalain 130 § edellyttävät, että arvio markkinaehtoisuudesta on tehtävä ennen toimenpiteen toteuttamista. Kunnan viranomaisen, tässä tapauksessa kunnanhallituksen, päätöksen esittelytekstissä tai valmisteluasiakirjoissa tulisi kuvata menettely, jolla on selvitetty mahdollisen tuen määrä ja laatu (hyväksyttävyyden peruste) tai jolla todetaan, että päätös ei sisällä valtiontukea.

Puheena olevaa toimenpidettä koskevassa päätöksenteossaan X:n kunnanhallitus ei ole vuokrannut omistamastaan kiinteistöistä liiketiloja kilpailutilanteessa markkinoilla toimivalle avoimella tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta ehtoja kuntalain 130 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin. Siitä, ettei tarjouskilpailua ole järjestetty ei johdu, että kunta olisi menetellyt kuntalain 130 §:n ja unionin valtiontukisäännösten vastaisesti. Unionin tuomioistuimen ja tätä vastaavan korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan ei ole mahdotonta, että muillakin menetelmillä voidaan päästä tulokseen, joka osoittaa todellisia markkina-arvoja vastaavia hintoja (ks. asia C-239/09 Seydaland EU:C:2010: 778, 35 ja 39 kohta, asia C-39/14 BVVG EU:C:2015:470 sekä KHO 2012:105).

X:n kunnanhallituksen päätöksen 23.8.2016 esittelytekstissä todetaan, että osuuskunnan edustajien kanssa on käyty asiasta useita neuvotteluja ja päädytty molempia osapuolia tyydyttävään sopimukseen tilojen vuokraamisesta.

Kuten kunnanhallituksen päätöksestä 20.9.2016 käy ilmi, kunnanhallitus ei ole hankkinut kirjallista arviota ennen kunnanhallituksen 23.8.2016 tekemää päätöstä. Kunnanhallituksen päätöksestä 20.9.2016 käy ilmi, että kunta on keskustellut kiinteistönvälittäjän kanssa ja että keskustelussa on todettu, että yleensä vuokra sisältää lämmön ja ainakin jätehuollon. Kiinteistönvälittäjän mukaan vuokratulo ylittää X:n keskustaajamassa kustannukset yhdellä eurolla per neliömetri kuukautta kohden.

Kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle toimittaman lausunnon liitteenä on ollut paikallisen kiinteistönvälittäjän antama selvitys tilan myynti- ja vuokrausajasta ja vuokran määrittelyn perusteena käytetystä vuokraustasosta. Rakennusinsinööri, LKV, julkinen kaupanvahvistaja B (--- Oy LKV) on antanut 14.9.2016 päivätyn selvityksen S:n entisen kunnantalon vuokrauksista. Selvitys ei ole ollut kunnanhallituksen käytössä sen tehdessä päätöstään 23.8.2016. Asiakirjojen mukaan se ei ole ollut myöskään kunnanhallituksen käytettävissä sen käsitellessä 20.9.2016 A:n tekemää oikaisuvaatimusta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kunnanhallituksen päätöksestä 23.8.2016 tai muistakaan valmisteluasiakirjoista ei käy ilmi, että liiketilan vuokran markkinaehtoisuutta olisi pyritty päätöstä tehtäessä määrittelemään, eikä saatavilla ole tuolloin ollut selvitystä, jonka perusteella vuokran markkinaehtoisuus olisi ollut arvioitavissa. Sen sijaan, kuten edellä on jo todettu, X:n kunnanhallituksen päätöksen 23.8.2016 esittelytekstistä käy ilmi, että osuuskunnan edustajien kanssa käytyjen useiden neuvottelujen jälkeen on päädytty molempia osapuolia tyydyttävään sopimukseen tilojen vuokraamisesta. Tämän johdosta kunnanhallitus ei ole toiminut kuntalain 130 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla eikä myöskään unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuutta voida sulkea pois. Kun otetaan huomioon SEUT 108 artiklan 3 kohdan säännöksistä seuraava valtiontukivalvonnan ennakollinen luonne, ei vasta hallinto-oikeudessa esitettyä 14.9.2016 päivättyä arviota voida pitää riittävänä korjaamaan sitä menettelyllistä puutetta, ettei kunnanhallituksen päätöstä valmisteltaessa ole selvitetty vuokran markkinaehtoisuutta.

X:n kunta ei ole esittänyt asiassa selvitystä myöskään siitä, että kysymyksessä olisi vähämerkityksinen tuki ja että asiassa olisi noudatettu vähämerkityksistä tukea koskevia menettelyjä. SEUT 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkitykselliseen tukeen annetussa komission asetuksessa (EU) N:o 1407/2013 yksilöityjä menettelyjä ei ole siten osoitettu noudatetun. Mahdollisen tuen ilmoitusvelvollisuutta ei siten voida sulkea pois myöskään kyseisellä perusteella.

Edellä todetun vuoksi ja kun otetaan huomioon kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 2 momentti, hallinto-oikeuden ja X:n kunnanhallituksen päätökset on kumottava. Koska hallinto-oikeuden päätös kumotaan edellä esitetyillä perusteilla, A:n muista valitusperusteista ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Toomas Kotkas, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 8.4.2020