Muu päätös 1181/2017

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (konsulttisopimus)

Antopäivä: 14.3.2017
Taltionumero: 1181
Diaarinumero: 3454/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Wärtsilä Finland Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 24.9.2015 nro 15/0751/5

Asian aikaisempi käsittely

Talouselämä-lehden toimituspäällikkö Olli Ainola on 19.11.2013 pyytänyt saada nähtäväkseen Keskusrikospoliisin tutkiman rikosasian 2400/R/150/07 esitutkintapöytäkirjan liitteenä 6.1 olevan konsulttisopimuksen.

Keskusrikospoliisi on päätöksellään 10.12.2013 päättänyt luovuttaa pyydetyn asiakirjan. Päätös on määrätty täytäntöönpantavaksi, kun se on saanut lainvoiman.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Keskusrikospoliisille tehdyn asiakirjapyynnön arviointiin sovelletaan tässä tapauksessa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n mukaista yleisöjulkisuutta ja sen edellytyksiä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa on säädetty salassa pidettäviksi ne viranomaisen asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- ja ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Liike- ja ammattisalaisuudet kuuluvat lainkohdan perusteella ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin. Wärtsilä Finland Oy on 27.11.2013 päivätyssä lausunnossaan katsonut, että kyseinen konsulttisopimus sisältää kyseisen lainkohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Vaikka Wärtsilä Finland Oy on katsonut kyseisen konsulttisopimuksen sisältävän liike- ja/tai ammattisalaisuuksia, on Keskusrikospoliisin arvioitava salassapidon perusteita objektiivisesti. Asiakirjan salassa pitäminen merkitsee poikkeamista julkisuuslain pääsääntönä olevasta asiakirjajulkisuudesta.

Konsulttisopimuksen sisällön ilmeneminen muista julkisista lähteistä

Konsulttisopimuksen asiallista sisältöä on käsitelty rikosasian 2400/R/150/07 esitutkinnassa, syyttäjän haastehakemuksessa sekä Mustasaaren käräjäoikeuden valmisteluistunnossa ja pääkäsittelyssä. Koska konsulttisopimuksella on ollut keskeinen rooli epäillyn rikoksen toteuttamisessa, sen sisältöä on jouduttu myös käsittelemään laajasti erityisesti esitutkinnassa ja haastehakemuksessa. Asiaa koskevasta julkisesta kirjallisesta materiaalista on nähtävissä konsulttisopimuksen keskeinen sisältö. Esimerkiksi esitutkinnassa suoritetuissa kuulusteluissa on käyty osin hyvinkin yksityiskohtaisesti läpi konsulttisopimuksen sisältöä. Lisäksi konsulttisopimuksen sisältöä on käsitelty asiaa koskevan esitutkintapöytäkirjan julkisessa johdanto-osuudessa.

Tieto, joka on saatavissa kerrotulla tavalla julkisista lähteistä, tai joka on koostettavissa julkisista lähteistä saatavien tietojen perusteella, ei voi täyttää liikesalaisuuden tunnusmerkkejä, vaikka se sinänsä olisi negatiivista liiketoiminnan kannalta tai omaisi liiketaloudellista merkitystä. Tiedon esitysmuotoa sinänsä ei voida tässä tapauksessa myöskään katsoa sen salassapitoa perustelevaksi seikaksi, vaan arvioinnin kohteena tulee olla tiedon keskeinen sisältö. Konsulttisopimuksen sisältämä tieto ei Keskusrikospoliisin käsityksen mukaan ole liikesalaisuutena salassa pidettävää tietoa.

Konsulttisopimuksen sisältämän tiedon luonne

Päätöksen kohteena oleva konsulttisopimus liittyy Keskusrikospoliisin suorittamaan esitutkintaan asiassa 2400/R/150/07, syyttäjän syyteharkintaan sekä Mustasaaren käräjäoikeuden tekemään ratkaisuun rikosasiassa. Keskusrikospoliisi on konsulttisopimuksen julkisuutta arvioidessaan käyttänyt arviointinsa pohjana rikosprosessin aikana kertynyttä materiaalia ja tietoa konsulttisopimuksen luonteesta.

Rikosasiaa koskevasta materiaalista on nähtävissä, että kyseisellä konsulttisopimuksella on ollut keskeinen rooli epäillyn ja syytteen perustana olleen rikoksen toteuttamisessa. Syyttäjän haastehakemuksen teonkuvaus on perustunut keskeisesti sille lähtökohdalle, että kyseisellä konsulttisopimuksella on toteutettu rikostunnusmerkistön täyttävä teko. Kyseisen sopimuksen ei ole haastehakemuksessa katsottu vastaavan sitä,

mitä todellisuudessa on sovittu sopimuksen tarkoitukseksi. Haastehakemuksessa esitettyä tukee osaltaan se, että suoritetussa esitutkinnassa on muun muassa käynyt ilmi, että kyseisen konsulttisopimuksen allekirjoittaneen henkilön henkilöllisyydestä ei ole saatu selvitystä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella konsulttisopimuksen ei voida katsoa perustaneen sellaista todellista oikeussuhdetta tai sisältävän sellaisia todelliseen liiketoimintaan liittyviä tietoja, joita olisi mahdollista suojata liikesalaisuutena.

Keskusrikospoliisi katsoo edellä kerrotun perusteella, ettei asiakirjapyynnön kohteena oleva konsulttisopimus ole julkisuuslain perusteella salassa pidettävä, koska sopimuksen keskeinen sisältö käy ilmi julkisista lähteistä eikä sopimuksen sisältö myöskään kuvaa sellaista todellista oikeussuhdetta, jota voitaisiin suojata liikesalaisuutena.

Käräjäoikeuden päätös asiakirjan salassapidosta

Wärtsilä Finland Oy on 27.11.2013 päivätyssä lausunnossaan todennut, että Mustasaaren käräjäoikeus on 23.10.2009 antamallaan päätöksellä määrännyt esitutkintapöytäkirjan liitteen 6.1 salassa pidettäväksi ja että Keskusrikospoliisin on julkisuuslain 22 §:n mukaisesti pidettävä kyseinen asiakirja salassa.

Julkisuuslain 14 §:n mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on, jollei julkisuuslain 15 §:n 3 momentissa tai muualla laissa toisin säädetä. Lain 15 §:n 3 momentissa säädetään erikseen turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja koskevien asiakirjapyyntöjen käsittelystä. Julkisuuslain 14 §:ssä ei sen sijaan ole viitattu poikkeussäännöksenä saman lain 22 §:ään. Keskusrikospoliisin käsityksen mukaan lain 14 §:ään olisi tehty viittaus myös 22 §:ään, mikäli kyseisen säännöksen olisi tarkoitettu olevan poikkeus siihen pääsääntöön, että nimenomaan asiakirjaa hallussaan pitävä viranomainen päättää asiakirjan julkisuudesta.

Wärtsilä Finland Oy:n tulkinta julkisuuslain 22 §:stä johtaisi käytännössä siihen, että oikeuskäsittelyyn edenneen rikosasian materiaaliin kohdistuvan asiakirjapyynnön yhteydessä poliisin tulisi aina selvittää julkisuuslain mukaisen määräajan puitteissa eri oikeusasteista, kohdistuuko pyydettyyn asiakirjamateriaaliin esimerkiksi tuomioistuimen erikseen antamia salassapitomääräyksiä. Sama periaate koskisi kaikkia jostain syystä oikeudenkäyntimateriaaliksi päätyneitä asiakirjoja, joita eri viranomaisilla on tehtäviinsä liittyen hallussaan. Kyseinen tulkinta merkitsisi myös,

että esimerkiksi käräjäoikeuden antama salassapitomääräys tulisi sitomaan myös oikeusasteita, jotka käsittelevät samaa asiakirjaa myöhemmin muutoksenhakuasian yhteydessä.

Käräjäoikeuden antaman salassapitomääräyksen tulkitseminen muita viranomaisia sitovaksi johtaisi käytännössä siihen, että esimerkiksi toisen viranomaisen myöhemmästä asiakirjan salassapitopäätöksestä tehtyä valitusta käsiteltäessä ei enää lainkaan voitaisi käsitellä julkisuuden ja salassapidon sisältökysymyksiä. Tämä merkitsisi tosiasiallisesti muutoksenhakumahdollisuuden puuttumista.

Käräjäoikeuden antaman salassapitomääräyksen edellä kerrottu sitovuus olisi ongelmallinen julkisuuslain salassapitoperusteiden soveltamisen kannalta siksi, että salassapitoperusteita ja niiden olemassaoloa tulee arvioida aina kulloisellakin hetkellä erikseen. Käytännössä voi olla niin, että esimerkiksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukainen liikesalaisuus muuttuu salassapitoperusteisiin vaikuttavien olosuhteiden muuttumisen johdosta julkiseksi tiedoksi. Tässä tilanteessa käräjäoikeuden salassapitomääräyksen sitovuus merkitsisi sitä, että julkinen asiakirja tai tieto tulisi myös tulevaisuudessa pitää salassa sen vuoksi, että siihen liittyen on jossakin vaiheessa annettu salassapitomääräys.

Korkein hallinto-oikeus on 24.10.2013 tekemässään päätöksessä (taltionumero 3359, diaarinumero 3979/2/11) todennut muun muassa, että

"käräjäoikeudessa oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain nojalla annettu salassapitomääräys koskee ainoastaan oikeudenkäyntiä varten tuomioistuimelle toimitettua tai tuomioistuimessa laadittua oikeudenkäyntiasiakirjaa, eikä määräys ulotu Keskusrikospoliisin hallussa oleviin asiakirjoihin, vaikka kysymys olisikin sinänsä samasta asiakirjasta, joka oikeudenkäyntiasiakirjana on tuomioistuimessa määrätty salassa pidettäväksi."

Edellä selostetun perusteella Keskusrikospoliisi katsoo, että sillä on julkisuuslain 14 §:n perusteella oikeus päättää hallussaan olevan konsulttisopimuksen antamisesta ja julkisuudesta julkisuuslain salassapitovelvoitteet huomioiden.

(- - -)

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Wärtsilä Finland Oy:n valituksen Keskusrikospoliisin päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavia säännöksiä

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään.

Julkisuuslain 14 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on, jollei 15 §:n 3 momentissa tai muualla laissa toisin säädetä.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se julkisuuslaissa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella esitutkintaa ja syyteharkintaa varten saadut ja laaditut asiakirjat kunnes asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna rikoksen selvittämistä tai tutkinnan tarkoituksen toteutumista tai ilman painavaa syytä aiheuta asiaan osalliselle vahinkoa tai kärsimystä tai estä tuomioistuinta käyttämästä oikeuttaan määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain mukaan.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjaa ei saa pitää salassa, kun salassapidolle laissa säädetty tai lain nojalla määrätty aika on kulunut tai kun asiakirjan salassa pidettäväksi määrännyt viranomainen on peruuttanut salassapitoa koskevan määräyksen.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 3 §:n 5 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan oikeudenkäyntiasiakirjalla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettua asiakirjaa, joka on toimitettu tuomioistuimelle tai laadittu tuomioistuimessa oikeudenkäyntiä varten.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n mukaan tuomioistuin voi asianosaisen pyynnöstä tai erityisestä syystä muutoinkin päättää, että oikeudenkäyntiasiakirja on pidettävä tarpeellisin osin salassa, jos siihen sisältyy muussa laissa salassa pidettäviksi säädettyjä tietoja, joiden julkisiksi tuleminen todennäköisesti aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty.

Asian oikeudellinen arviointi

Pyydetty asiakirja

Toimittaja Olli Ainola on pyytänyt saada nähtäväkseen Keskusrikospoliisin tutkiman rikosasian 2400/R/150/07 esitutkintapöytäkirjan liitteenä 6.1 olevan konsulttisopimuksen. Keskusrikospoliisi on katsonut, että pyydetty asiakirja ei ole julkisuuslain perusteella salassa pidettävä, koska asiakirjan keskeinen sisältö käy ilmi julkisista lähteistä, eikä sopimuksen sisältö kuvaa sellaista todellista oikeussuhdetta, jota voitaisiin suojata liikesalaisuutena.

Mustasaaren käräjäoikeus on 23.10.2009 törkeää lahjuksen antamista koskevassa asiassa R/09/277 tekemässään käsittelyratkaisussa Wärtsilä Finland Oy:n vaatimuksesta määrännyt muun ohella esitutkintapöytäkirjan liitteen 6.1 oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n ja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella salassa pidettäväksi 25 vuoden ajaksi. Käräjäoikeus on samalla päättänyt, että siltä osin kuin oikeudenkäynnissä käsitellään salaiseksi määrättyjä asiakirjoja, oikeudenkäynti toimitetaan ilman yleisön läsnäoloa. Vaasan hovioikeuden 25.4.2014 asiassa R 13/503 antamassa tuomiossa liite 6.1 on merkitty salassa pidettäväksi.

Wärtsilä Finland Oy on Ainolan asiakirjapyynnön johdosta Keskusrikospoliisille antamassaan 27.11.2013 päivätyssä lausunnossa katsonut konsulttisopimuksen sisältävän yhtiön salassa pidettäviä liikesalaisuuksia.

Yhtiö on tuonut esille, että sopimukseen sisältyy nimenomainen salassapitovelvoite, jonka voimassaololle ei ole asetettu aikarajaa. Wärtsilä Finland Oy on lisäksi vedonnut käräjäoikeuden salassapitomääräykseen.

Käräjäoikeuden salassapitomääräyksen merkitys

Oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan tiettyä yksittäiseen oikeudenkäyntiin liittyvää tuomioistuimelle toimitettua tai tuomioistuimessa oikeudenkäyntiä varten laadittua asiakirjaa. Muiden viranomaisten hallussa olevat kappaleet tai jäljennökset oikeudelle annetuista asiakirjoista jäävät oikeudenkäyntiaineiston ulkopuolelle.

Kysymys asiakirjan salassapidosta ratkaistaan jokaisen tietopyynnön yhteydessä erikseen ja kukin viranomainen, jolta tietoa pyydetään, ratkaisee asian itsenäisesti. Käräjäoikeuden oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain nojalla antama salassapitomääräys koskee ainoastaan käräjäoikeudelle oikeudenkäyntiä varten toimitettua tai käräjäoikeudessa laadittua oikeudenkäyntiasiakirjaa. Määräyksen vaikutus ei ulotu toisen viranomaisen hallussa olevaan asiakirjaan, vaikka kysymys tosiasiallisesti olisikin samasta asiakirjasta, jonka käräjäoikeus on määrännyt oikeudenkäyntiasiakirjana salassa pidettäväksi. Keskusrikospoliisin on siten tullut itsenäisesti harkita, onko siltä pyydetyn asiakirjan salassa pitämiselle julkisuuslain mukaisia perusteita, ja se on voinut tässä harkinnassaan päätyä käräjäoikeuden kannasta poikkeavaan arvioon.

Asiakirjan julkisuus

Liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleiseen tietoon, ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta yrityksellä voidaan katsoa olevan erityinen intressi.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on ehdotetun 24 §:n 1 momentin 20 kohdan osalta todettu, että liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä. Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena.

Keskusrikospoliisi on valituksen johdosta antamansa lausunnon liitteenä toimittanut hallinto-oikeudelle tietopyynnön kohteena olevan asiakirjan ohella otteita rikosasian 2400/R/150/07 esitutkintapöytäkirjasta, Mustasaaren käräjäoikeuden tuomion 18.12.2009 nro 09/976 ja Pohjanmaan käräjäoikeuden tuomion 21.3.2013 nro 13/314.

Esitetyn selvityksen perusteella hallinto-oikeus toteaa, että esitutkintapöytäkirjan liitteenä 6.1 olevan sopimuksen osapuolet, hanke, johon sopimus liittyy, sopimuksen tekopäivä ja sopimuksen Wärtsilä NSD Nederland B.V:n puolesta allekirjoittanut henkilö ilmenevät julkisista esitutkintapöytäkirjoista ja Mustasaaren käräjäoikeuden asiassa antamasta tuomiosta, joka on kaikilta osin julkinen. Samoista lähteistä ilmenee suoraan myös sopimuksen kohtien 1–4 sisältö (sopimuksen kohde, konsultin korvaukset ja kustannukset sekä konsultin tarjoamat palvelut).

Näin ollen pyydetyn asiakirjan sisältö on jo ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä tullut keskeisiltä osiltaan julkisuuteen. Yksin se seikka, että mahdollisesti salassa pidettävä tieto on tullut julkisuuteen, ei kuitenkaan sellaisenaan merkitse salassapidon päättymistä, vaan salassa pitämisen perusteita on arvioitava tapauskohtaisesti. Kun otetaan huomioon nyt kysymyksessä olevan asiakirjan sisältö, hallinto-oikeus katsoo, että asiakirjapyynnön kohteena oleva konsulttisopimus ei edellisessä kappaleessa mainituilta osin ainakaan enää täytä liikesalaisuuden tunnusmerkkejä. Mahdollisen salassapitoperusteen on katsottava tältä osin lakanneen.

Konsulttisopimuksen kohdat 5–7 eivät sellaisenaan ilmene hallinto-oikeudelle toimitetuista julkisista lähteistä. Hallinto-oikeus katsoo, että mainitut sopimuksen kohdat, jotka koskevat sopimuksen voimassaolo­aikaa, luottamuksellisuutta ja siihen tehtäviä muutoksia, eivät kuitenkaan sisällä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liike­salaisuuksia, jotka sellaisina olisivat salassa pidettäviä.

Viranomaisen asiakirjan salassapidosta voidaan säätää vain lailla. Sopimukseen perustuvalla salassapitovelvoitteella ei siten ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa asiakirjan julkisuutta.

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että Keskusrikospoliisi on voinut päättää asiakirjan antamisesta valituksenalaisen päätöksen mukaisesti.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Oikeudenkäynti ei ole johtunut viranomaisen virheestä. Pääasiassa annetun ratkaisun lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että Wärtsilä Finland Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Jonna Konstari, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Wärtsilä Finland Oy on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Keskusrikospoliisin päätökset kumotaan. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että Keskusrikospoliisi velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Julkisuuslain 22 §:n mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi.

Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan 22 §:n osalta, että säännöksessä tarkoitetaan vain sellaisia tilanteita, joissa viranomaisella erityislain nojalla on oikeus yksittäistapauksessa antaa salassapitomääräys. Hallituksen esityksessä viitataan salassapitomääräyksen antamista koskevien erityissäännösten osalta muun muassa oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain (945/1984) 9 §:n 2 momenttiin, joka vastaa nykyisen oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:ää. Lisäksi hallituksen esityksessä todetaan, että näitä erityissäännöksiä ei ole tarkoitus kumota, että erityssäännöksiä saattaa olla tarpeellista antaa vastaisuudessa ja että näistä syistä säännöksessä todetaan määräys asiakirjasalaisuuden perusteena.

Hallinto-oikeus on sivuuttanut julkisuuslain 22 §:n ja siitä hallituksen esityksessä todetun. Keskusrikospoliisin olisi harkinnassaan tullut huomioida mainittu säännös ja käräjäoikeuden määräys konsulttisopimuksen salassa pitämisen perusteena. Keskusrikospoliisin päätös on tehty käräjäoikeuden päätöksen jälkeen ja se on kohdistunut asiakirjaan, josta käräjäoikeus on antanut salassapitomääräyksen. Keskusrikospoliisin olisi tullut noudattaa käräjäoikeuden oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n nojalla antamaa määräystä salassapidosta.

Keskusrikospoliisi on päätöksessään ja lausunnossaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että konsulttisopimus ei vastaa sitä, mitä tosiasiallisesti on sovittu. Tämä oletus perustuu Keskusrikospoliisin subjektiivisiin mielipiteisiin ja spekulaatioihin. Lisäksi Keskusrikospoliisi on päätöksessään katsonut vastoin keskeisintä rikosoikeudellista periaatetta, että konsulttisopimus ei vastaa todellista asiantilaa vain siitä syystä, että syyttäjä on näin väittänyt. Asiassa on nyt annettu Vaasan hovioikeuden lainvoimainen tuomio, jolla kaikki syytteet vastaajia vastaan on hylätty. Keskusrikospoliisin oletukset konsulttisopimuksen sisällöstä ovat siten olleet virheellisiä eikä se ole voinut perustaa päätöstään niihin. Hallinto-oikeus ei ole ottanut tätä huomioon.

Hallinto-oikeus on viitannut julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan osalta hallituksen esitykseen, jossa todetaan, että toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvä salassapitointressi kokonaisuutena. Toiminnan harjoittajan salassapitotahto on kuitenkin lähtökohtana ja pääasiallisena perusteena asiaa ratkaistaessa. Hallituksen esityksessä todetaan myös, että viranomaisen tulee erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset.

Keskusrikospoliisi on asiakirjan luonnetta koskevien virheellisten näkemysten perusteella sivuuttanut yhtiön salassapitotahdon. Se on sivuuttanut myös yhtiön sopimuskumppanin salassapitotahdon, joka ilmenee konsulttisopimuksen kohdasta 6, jossa osapuolet ovat sitoutuneet pitämään sopimuksen luottamuksellisena. Tämä velvoite on kohdan mukaan voimassa myös sopimuksen päättymisen jälkeen.

Hallinto-oikeuden toteamus siitä, että sopimukseen perustuvalla salassapitovelvoitteella ei olisi oikeudellista merkitystä, on virheellinen, koska tällä seikalla on merkitystä salassapitoperustetta arvioitaessa.

Keskusrikospoliisi on lausunnossaan viitannut päätökseensä, hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja hallinto-oikeuden päätökseen ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kysymys on prosessikohtaisesta harkinnasta. Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain soveltamisalasäännöksen mukaan mainitussa laissa säädetään oikeudenkäynnin ja oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuudesta valtakunnanoikeudessa, korkeimmassa oikeudessa, hovioikeudessa, käräjäoikeudessa, työtuomioistuimessa ja sotaoikeudessa. Mainitun lain 10 §:n nojalla annettu salassapitomääräys ei sido Keskusrikospoliisia, kun kysymys on julkisuuslain mukaisesta asiakirjan antamista koskevasta hallintoprosessista.

Olli Ainolalle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Ainola ei ole antanut selitystä.

Wärtsilä Finland Oy on lausunut, että Keskusrikospoliisin lausunto ei anna aihetta vastaselityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Annetun salassapitomääräyksen merkitys

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen HE 30/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 22 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Asiakirjasalaisuus voisi ehdotuksen mukaan perustua myös viranomaisen määräykseen. Lakiehdotuksessa ei ole yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 9 §:n 3 momenttia vastaavaa säännöstä, joka oikeuttaisi valtioneuvoston ja tasavallan presidentin yksittäistapauksessa määräämään asiakirjat salassa pidettäviksi. Siten säännöksessä tarkoitetaan vain sellaisia tilanteita, joissa viranomaisella erityislain nojalla on oikeus yksittäistapauksessa antaa salassapitomääräys. Salassapitomääräyksen antamista koskevia säännöksiä ovat oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain 9 §:n 2 momentti ja tasavallan presidentin kansliasta annetun lain 60 § sekä valtiopäiväjärjestyksen 54 f §. Näitä erityissäännöksiä ei ole tarkoitus kumota. Erityissäännöksiä saattaa olla tarpeellista vastaisuudessakin antaa. Näistä syistä momentissa todetaan määräys asiakirjasalaisuuden perusteena. Lainkohdassa tarkoitettuna määräyksenä ei pidetä salassapitosäännöksen tulkintaa, toisin sanoen sitä, että viranomainen laissa olevan salassapitosäännöksen perusteella toteaa asiakirjan salassa pidettäväksi."

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain (370/2007) 3 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan tuossa laissa oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 5 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettua asiakirjaa, joka on toimitettu tuomioistuimelle tai laadittu tuomioistuimessa oikeudenkäyntiä varten.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annettua lakia koskevan hallituksen esityksen HE 13/2006 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lainkohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"(- - -). Oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitettaisiin ehdotetussa laissa tiettyyn yksittäiseen oikeudenkäyntiin liittyvää, tuomioistuimelle toimitettua tai siellä laadittua asiakirjaa.

(- - -)

Määritelmästä johtuisi, että asiakirjan luonne oikeudenkäyntiasiakirjana säilyy senkin jälkeen, kun asia ei ole enää tuomioistuimessa vireillä, ja siihen sovellettaisiin siten tämänkin jälkeen oikeudenkäynnin julkisuuslain säännöksiä. On huomattava, että oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitettaisiin vain asiakirjoja, jotka ovat tuomioistuimen hallussa nimenomaisesti oikeudenkäyntiä varten. Samoista asiakirjoista saattaa olla muita kappaleita, kuten esimerkiksi jäljennöksiä, myös muiden viranomaisten hallussa. Ehdotettu laki oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa ei kuitenkaan tulisi sovellettavaksi muussa viranomaisessa näidenkään asiakirjojen osalta, vaan julkisuus määräytyisi julkisuuslain tai muun erityislainsäädännön perusteella siitä huolimatta, että sama asiakirja on tuomioistuimen hallussa oikeudenkäyntiasiakirjana. Asiakirjaan ei tulisi sovellettavaksi ehdotettu oikeudenkäynnin julkisuuslaki siinäkään tilanteessa, että asiakirja on ollut tuomioistuimen hallussa, mutta se on palautettu esimerkiksi tarpeettomana takaisin asianosaiselle ilman, että sitä käsitellään enemmälti.

Sen sijaan tilanteessa, jossa oikeudenkäyntiasiakirjat siirretään oikeudenkäynnin päätyttyä säilytettäväksi ja arkistoitavaksi muulle viranomaiselle kuin tuomioistuimelle, oikeudenkäyntiasiakirjojen status ei muuttuisi, vaikka ne eivät enää olisikaan tuomioistuimen hallussa."

Oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n mukaan tuomioistuin voi asianosaisen pyynnöstä tai erityisestä syystä muutoinkin päättää, että oikeudenkäyntiasiakirja on pidettävä tarpeellisin osin salassa, jos siihen sisältyy muussa laissa salassa pidettäviksi säädettyjä tietoja, joiden julkisiksi tuleminen todennäköisesti aiheuttaisi merkittävää haittaa tai vahinkoa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty.

Oikeudellinen arviointi

Asiakirjoista ilmenee, että asiakirjapyynnön kohteena oleva konsultti­sopimus on määrätty rikosasiaa koskevan oikeudenkäynnin yhteydessä salassa pidettäväksi.

Edellä mainituista säännöksistä ja niiden esitöistä ilmenevän perusteella tuomioistuimen oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain 10 §:n perusteella antama salassapitomääräys voi kohdistua ja olla sitova ainoastaan oikeudenkäyntiasiakirjan suhteen. Kysymyksessä on oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvä erityissäännös, jonka nojalla annetun salassapitomääräyksen ulottuvuutta ja merkitystä muussa viranomaistoiminnassa on tulkittava sen omista lain esitöistä ilmenevistä lähtökohdista ja tavoitteista käsin. Julkisuuslain 22 §:n yleisellä säännöksellä viranomaisen asiakirjojen salassa pitämisestä ei ole merkitystä silloin, kun asiakirjan salassa pitämistä koskeva määräys on annettu mainitun erityissäännöksen nojalla.

Edellä lausutun perusteella oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain nojalla annettu nyt kysymyksessä olevaa konsulttisopimusta koskeva salassapitomääräys ei ole sitonut Keskusrikospoliisia, vaan sen on tullut itsenäisesti harkita, onko sopimus salassa pidettävä vai julkinen asiakirja.

Asian arviointi muutoin ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut asiakirjapyynnön kohteena olleeseen konsulttisopimukseen.

Asiakirjan salassapidosta voidaan säätää vain lailla. Yleisenä lähtökohtana voidaan sen vuoksi todeta, että sellaisilla sopimusten salassapitomääräyksillä, jotka poikkeavat julkisuuslaissa salassapidosta säädetystä, ei ole sitovaa merkitystä arvioitaessa sopimuksen julkisuutta sitä viranomaiselta pyydettäessä. Toisaalta sopimusten salassapitomääräykset osoittavat osapuolten salassapitotahtoa ja salassapitointressejä, joilla seikoilla on merkitystä arvioitaessa sopimusten julkisuutta ja salassapitoa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella.

Kun kuitenkin otetaan huomioon edellä ilmenevät Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä asiakirjan julkisuutta että oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta, päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasiaratkaisun eikä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Koska valitus on hylätty ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Wärtsilä Finland Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Janne Aer, Kari Tornikoski ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 14.3.2017