Muu päätös 2307/2018

Julkinen hankinta (puhdistamolietteen ja biojätteen hyödyntämispalvelu, Uusimaa)

Antopäivä: 15.5.2018
Taltionumero: 2307
Diaarinumero: 1528/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T2307

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Envor Group Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 11.4.2016 nro 212/16

Asian aikaisempi käsittely

Hangon kaupunki, Hyvinkään kaupunki, Itä-Uudenmaan Jätehuolto Oy, Lohjan kaupunki, Loviisan kaupunki, Porvoon kaupunki, Raaseporin kaupunki ja Rosk’n Roll Oy Ab (jäljempänä hankintarengas) ovat ilmoittaneet 29.1.2015 julkaistulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella ja 12.2.2015 julkaistulla lisätietoilmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta puhdistamolietteen ja biojätteen hyödyntämispalvelun hankinnasta noin 5–15 vuodeksi viimeistään vuodesta 2018 lähtien.

Rosk’n Roll Oy Ab:n toimitusjohtaja on 31.8.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut yhtiön puolesta ja muiden hankintarenkaan jäsenten valtuuttamana Biovakka Suomi Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintarenkaan ilmoituksen mukaan ollut noin 6 500 000–19 000 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa muun ohella Envor Group Oy ja Gasum Biotehdas Oy ovat yhdessä olleet valittajina (diaarinumero 2015/593), hankintarengas vastapuolena ja Biovakka Suomi Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys hylännyt asiassa diaarinumero 2015/593 Envor Group Oy:n vaatimukset ja velvoittanut Envor Group Oy:n sekä Gasum Biotehdas Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan hankintarenkaan oikeudenkäyntikulut 9 861,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

(---)

Pääasiaratkaisun perustelut

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

(---)

Hankintakausi

Envor Group Oy on esittänyt, että hankintailmoituksessa todettu sopimuksen alkamisajankohta olisi muuttunut tarjouspyynnössä ja tämä vuorostaan olisi rikkonut potentiaalisten tarjoajien yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta.

Hankintarenkaan 29.1.2015 julkaistussa hankintailmoituksessa ja sen liitteenä olleessa hankekuvauksessa on todettu, että hankintamenettelyn tarkoituksena on kilpailuttaa puhdistamolietteen ja biojätteen hyödyntäminen noin 5–15 vuodeksi viimeistään vuodesta 2018 eteenpäin. Hankekuvauksessa on lisäksi todettu, että hankintakausi voi erityisestä syystä jossain määrin vaihdella laitoksittain.

Hankintarenkaan 18.6.2015 päivätyn tarjouspyynnön 2 kohdan mukaan biojätteen osalta palvelun tuottaminen on aloitettava viimeistään 1.4.2016. Puhdistamolietteen osalta palvelun tuottaminen tulee tarjouspyynnön mukaan aloittaa nykyisten sopimuskausien päättyessä. Tarjouspyynnön liitteen mukaan Porvoon osalta nykyinen sopimuskausi päättyy 30.6.2016, Hyvinkään osalta nykyinen sopimuskausi päättyy 14.6.2018 ja Lohjan, Raaseporin ja Hangon osalta nykyinen sopimuskausi päättyy 31.12.2015.

Potentiaaliset tarjoajat ovat voineet hankintailmoituksen perusteella ottaa huomioon, että neuvottelumenettelyllä toteutettavassa hankinnassa hankintakausi voi muuttua hankintailmoituksessa todettujen rajojen puitteissa. Tarjouspyynnössä todetut alkamisajankohdat ovat olleet hankintailmoituksessa todetun puitteissa. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt tältäkään osin virheellisesti.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Erityisalojen hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Erityisalojen hankintalain 42 §:n 1 momentin esitöissä (HE 50/2006 vp s. 157) on tuotu esiin, että siinä vahvistetaan tarjoajan näyttövelvollisuus siitä, että tarjottu tavara on tarjouspyynnön mukainen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikön tulee siten hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Envor Group Oy on ensinnäkin esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta muun muassa siitä syystä, että voittaneella tarjoajalla ei ole ollut laitosta tai ympäristölupaa Nastolassa tai biojätteiden esikäsittelymahdollisuutta Vehmaan biokaasulaitoksellaan.

Hankintayksikön 18.6.2015 päivätyn tarjouspyynnön 9 kohdassa ”Tarjouksen tekeminen” on todettu, että tarjoukseen on tullut sisällyttää seuraavat selvitykset ja tiedot: ”1. laitos (tai laitokset), jossa Jäte hyödynnetään; 2. laitoksen (tai laitosten) osoite, laitoksen omistaja ja laitosta hallinnoiva taho sekä laitostekniikka pääpiirteittäin; 3. tiedossa olevat tarjoajan olennaisimmat alihankkijat jätteen hyödyntämispalvelun tuottamiseksi (kuljetusalihankkijoita ei tarvitse tässä vaiheessa ilmoittaa); 4. laitoksen (tai laitosten) lupatilanne.”

Tarjouspyynnön kohdassa 8 on muun ohella todettu seuraavaa: ”Hyödyntäminen voi tapahtua useissa hyödyntämislaitoksissa. Biojäte ja puhdistamoliete voidaan käsitellä eri hyödyntämislaitoksissa. Ehdokkaan tulee ilmoittaa tarjouksessaan hyödyntämislaitoksen/laitosten sijaintipaikka/-paikat. Palveluntarjoajalla voi olla mahdollisuus vaihtaa laitostaan ja sen sijaintipaikkaa sopimusaikana. Palvelua koskevien vaatimusten tulee täyttyä myös tällöin. Palvelun tarjoajan on saatava vaihtoon Hankintarenkaan suostumus.”

Lisäksi tarjoukseen on tarjouspyynnön 9 kohdan mukaan tullut sisällyttää tarjouspyynnön liitteenä ollut tarjouslomake täytettynä. Tarjouslomakkeen 2 kohdassa on tullut ilmoittaa laitoksen sijaintipaikka ja osoite. Kyseisessä kohdassa on lisäksi ilmoitettu seuraavaa: ”Mikäli laitoksia on useita, vastaavat tiedot tulee ilmoittaa kaikista laitoksista sekä ilmoitettava selkeästi, mitä Jätettä ja kuinka paljon kussakin laitoksessa on tarkoitus käsitellä”.

Biovakka Suomi Oy on lopullisen 7.8.2015 antamansa tarjouksen tarjouslomakkeella ilmoittanut jätteiden käsittelylaitokseksi Turun laitoksen. Muualla tarjousasiakirjoissa on ilmoitettu Turun laitoksen lisäksi tiedot myös Vehmaan ja Nastolan laitoksista. Näistä Vehmaan laitos on nimenomaisesti ilmoitettu varakäsittelypaikaksi. Nastolan laitoksen on ilmoitettu valmistuvan vuonna 2017. Tarjouksessa on todettu vielä, että mahdollisista massojen siirroista käsiteltäväksi Nastolan tai Vehmaan laitoksille neuvotellaan hankintarenkaan kanssa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön mukaan on ollut riittävää ilmoittaa yksi laitos, jossa jäte hyödynnetään. Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut tarjouslomakkeellaan Turun laitoksen. Nastolan ja Vehmaan laitoksista on tarjouksessa todetun perusteella pääteltävissä, että ne on tarkoitettu Turun laitokseen nähden toissijaisiksi käsittelypaikoiksi, joiden käytöstä sovitaan hankintarenkaan kanssa erikseen. Näin ollen Nastolan ja Vehmaan laitoksia koskevilla valittajan väitteillä ei ole merkitystä arvioitaessa Biovakka Suomi Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta.

Toiseksi Envor Group Oy on esittänyt, että Biovakka Suomi Oy:n tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta sillä perusteella, että Turun laitokselta puuttuu asianmukainen ympäristölupa ja Eviran laitoshyväksyntä.

Edellä todetun mukaisesti tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoukseen on tullut sisällyttää tieto laitoksen lupatilanteesta. Lisäksi tarjouspyyntöön liitetyn hankintasopimusluonnoksen 6.2-kohdan ”Palveluntuottajan luvat” mukaan jätteen hyödyntävällä laitoksella tulee olla toiminnan salliva ympäristölupa, lupa jätteen kuljetukseen ja teollisuusjätevesisopimus. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei kuitenkaan ole edellytetty, että ympäristöluvan tulisi olla voimassa jo tarjousta annettaessa eikä ympäristölupaa ole edellytetty liitettäväksi tarjoukseen.

Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan ilmoittanut, että Turun laitoksella on ympäristölupa 75 000 tonnille vuodessa ja ympäristölupaan on tulossa laajennus 150 000 tonniin vuodessa vuoden 2015 loppuun mennessä.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajalta ei voida edellyttää, että sillä täytyisi jo tarjouksentekohetkellä olla käytettävissään esimerkiksi tarpeelliset luvat tai resurssit. Riittävää on, että tarjoaja on osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä, että tarjoaja sopimuksen täyttämisen alkaessa voi täyttää tarjouspyynnössä asetetut soveltuvuutta koskevat edellytykset. Lisäksi tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja tarjousta arvioidaan ainoastaan siitä ilmenevien tietojen perusteella. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, että hankintarengas on voinut luottaa Biovakka Suomi Oy:n tarjouksessaan ilmoittamaan tietoon ympäristölupatilanteesta ja siihen, että Turun laitoksella on palvelun tuottamisen mahdollistava ympäristölupa hankintakauden alkuun mennessä. Biovakka Suomi Oy:n tarjouksesta ei ole ilmennyt mainintaa Eviran laitoshyväksynnästä. Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, ettei tarjouspyyntöasiakirjoissa edes ole vaadittu nimenomaista selvitystä laitoshyväksynnästä.

Envor Group Oy on lisäksi esittänyt, että Biovakka Suomi Oy:n Turun laitokselta puuttuu biojätteiden esikäsittelylaitteisto, eikä uutta esikäsittelylaitteistoa ole mahdollista hankkia ennen sopimuskauden alkamista. Näin ollen Turun laitoksella ei Envor Group Oy:n mukaan ole teknisiä mahdollisuuksia ottaa vastaan biojätettä käsiteltäväksi.

Tarjoajien on tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti tullut tarjouksissaan kuvata ilmoittamansa laitoksen laitostekniikka pääpiirteittäin. Tältä osin tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin yksilöity, mitä kaikkia tietoja kuvauksen on tullut sisältää. Biovakka Suomi Oy on 18.6.2015 (oikeastaan 7.8.2015) antamassaan tarjouksessa ilmoittanut, että biojäte esikäsitellään Turun laitoksella. Laitostekniikan kuvausta koskevassa kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että Turun laitoksella on biojätteen esikäsittely. Aiemmin antamassaan alustavassa tarjouksessa Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut hankkivansa biojätteen esikäsittelyjärjestelmän Turun laitokselle vuoden 2015 aikana, jos yritys voittaa Turun ja Salon biojätteiden käsittelyä koskevan tarjouskilpailun. Lisäksi alustavan tarjouksen mukaan esikäsittelyjärjestelmä olisi muussa tapauksessa käyttökunnossa vuoden 2017 alussa.

Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan sitoutunut tuottamaan tarjouspyynnön mukaisen palvelun ja nimenomaisesti ilmoittanut, että biojäte esikäsitellään Turun laitoksella. Lisäksi yhtiö on markkinaoikeudessa esittänyt, että esikäsittelylaitteiston tilaaminen käyttökelpoiseksi kestää enintään kuusi kuukautta. Markkinaoikeus katsoo edellä todettu huomioiden, että hankintarengas on perustellusti voinut luottaa Biovakka Suomi Oy:n 18.6.2015 (oikeastaan 7.8.2015) päivätyn tarjouksen perusteella siihen, että Turun laitoksella on biojätteen esikäsittelymahdollisuus palvelun aloittamisajankohtaan 1.4.2016 mennessä. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, mitä Biovakka Suomi Oy on alustavassa tarjouksessaan ilmoittanut esikäsittelyjärjestelmän käyttöönottoaikataulusta.

Envor Group Oy on lopuksi esittänyt, että Biovakka Suomi Oy:n käyttämällä strippausteknologialla on mahdotonta täyttää tarjouspyynnössä asetettu typen talteenottoa koskeva vaatimus.

Tarjouspyynnön 8 kohdassa on tältä osin vaadittu, että jätteiden sisältämästä typestä saa johtaa kunnalliselle jätevedenpuhdistamolle korkeintaan 20 prosenttia. Edellä todetuin tavoin tarjouspyynnössä on vaadittu tarjoukseen sisällytettävän selvitys tai tieto laitostekniikasta pääpiirteittäin. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole vaadittu tarjoajien esittävän tarjouksissaan erityistä selvitystä siitä, että typen talteenottotekniikka täyttää tarjouspyynnössä asetetun vaatimuksen.

Biovakka Suomi Oy on 7.8.2015 päivätyssä tarjouksessaan ilmoittanut, että Turun laitoksen laitostekniikkaan kuuluu rejektiveden typen talteenotto, ja nimenomaisesti sitoutunut tuottamaan tarjouspyynnön mukaisen palvelun. Aiemmin antamassaan 8.5.2015 päivätyssä alustavassa tarjouksessaan Biovakka Suomi Oy on todennut, että typen osalta esitetty 80 prosentin talteenottoaste on haastava strippausteknologioille, mutta haihdutusteknologioilla saavutettavissa. Alustavassa tarjouksessa on lisäksi todettu, että Turun laitoksella saadaan käyttöön kaksoisstripperijärjestelmä kesäkuun alussa 2015. Lisäksi alustavan tarjouksen mukaan yhtiö on tehnyt alustavan päätöksen investoida haihdutusjärjestelmään siinä tapauksessa, että kaksoisstripperijärjestelmällä ei saavuteta 80 prosentin talteenottoastetta typen osalta.

Lisäksi asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että Gasum Biotehdas Oy on neuvottelumenettelyn kuluessa alustavaan tarjoukseensa liittyen toimittanut hankintarenkaalle 7.5.2015 päivätyn asiakirjan, jossa se on kommentoinut hankinnan ympäristönäkökohtia. Asiakirjassa on todettu, että Kakolanmäen jätevedenpuhdistamolle on vuonna 2013 palautunut biokaasulaitokselta puhdistamolietteisiin sitoutuneita ravinteita typen osalta 54 prosenttia. Asiakirjassa on viitattu Kakolanmäen jätevedenpuhdistamon tarkkailututkimuksen vuosiraporttiin 2013, jossa on käsitelty Biovakka Suomi Oy:n Turun laitokselta johdettuja rejektivesiä.

Edellä todetuin tavoin Biovakka Suomi Oy on 7.8.2015 päivätyssä tarjouksessaan sitoutunut tuottamaan tarjouspyynnön mukaisen palvelun, mihin sisältyy myös typen talteenottoastetta koskeva vaatimus. Asiassa on siten arvioitavana kysymys siitä, onko hankintarengas perustellusti voinut luottaa tähän Biovakka Suomi Oy:n tarjouksessaan esittämään sitoumukseen ottaen huomioon se, mitä yhtiö on alustavassa tarjouksessaan esittänyt Turun laitoksen strippausteknologiasta ja mitä Gasum Biotehdas Oy on hankintayksikölle toimittamassaan 7.5.2015 päivätyssä asiakirjassa edellä kuvatuin tavoin todennut.

Biovakka Suomi Oy on alustavassa tarjouksessaan todennut typen talteenottoastetta koskevan vaatimuksen olevan strippausteknologioille haastavaa. Alustavasta tarjouksesta ei kuitenkaan ole pääteltävissä, että vaatimuksen täyttäminen olisi mahdotonta. Lisäksi Biovakka Suomi Oy on alustavassa tarjouksessaan ilmoittanut, että Turun laitokselle on tulossa käyttöön uusi kaksoisstripperijärjestelmä kesäkuun alussa 2015. Gasum Biotehdas Oy:n hankintayksikölle toimittamassa 7.5.2015 päivätyssä asiakirjassa on viitattu Kakolanmäen jätevedenpuhdistamon tarkkailututkimuksen vuosiraporttiin 2013. On selvää, että kyseisessä asiakirjassa jätevedenpuhdistamolle palautuneen typen osuudesta esitetty ei ole voinut koskea uutta kesäkuussa 2015 käyttöön otettavaksi ilmoitettua kaksoisstripperijärjestelmää.

Tarjouspyynnössä on edellä todetuin tavoin edellytetty tarjoajien esittävän tarjouksessa kuvauksen laitostekniikasta pääpiirteittäin. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu selvitystä siitä, että typen talteenottoa koskeva vaatimus tosiasiallisesti täyttyy. Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan ilmoittanut Turun laitoksen osalta muun ohella, että laitoksella on käytössä rejektiveden typen talteenotto. Tarjouksessa ei ole tarkemmin eritelty sitä, millä tekniikalla talteenotto tapahtuu.

Asiassa esitetystä selvityksestä ei ilmene, että hankintarenkaan tiedossa olisi hankintapäätöstä tehtäessä ollut typen talteenoton tehokkuus kesäkuun alussa 2015 käyttöön otetun uuden kaksoisstripperijärjestelmän osalta eikä tällaista tietoa ole tarjouspyynnössä edellytetty. Myöskään Biovakka Suomi Oy:n alustavan tarjouksen perusteella ei ole ollut pääteltävissä, ettei typen talteenottoa koskeva tarjouspyynnön vaatimus täyttyisi ottaen huomioon alustavassa tarjouksessa mainittu uusi kaksoisstripperijärjestelmä ja mahdollinen haihduttamoinvestointi. Näin ollen ja koska Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan nimenomaisesti sitoutunut toimittamaan tarjouspyynnön mukaisen palvelun, markkinaoikeus katsoo, että hankintarengas on voinut tältä osin luottaa siihen, että Biovakka Suomi Oy:n tarjoama palvelu täyttää tarjouspyynnön vaatimuksen jätteiden sisältämän typen talteenottoasteesta viimeistään palvelun toimittamisen alkamisajankohtana.

Edellä todetuin perustein asiassa ei ole ilmennyt, että Biovakka Suomi Oy:n tarjous olisi ollut Envor Group Oy:n esittämin tavoin tarjouspyynnön vastainen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintarenkaan jäsenet joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintarenkaan jäsenten oikeudenkäyntikulut, joita on pidettävä tässä asiassa kohtuullisina ottaen muun ohella huomioon valittajien omat kuluvaatimukset.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Riikka Pirttisalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Envor Group Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja velvoittaa hankintarenkaan korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä valitsemaan Envor Group Oy:n tarjouksen ja yhtiön hankinnan toteuttajaksi. Envor Group Oy on lisäksi vaatinut, että hankintarengas velvoitetaan korvaamaan Envor Group Oy:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulut oikeudenkäyntimaksuineen markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Envor Group Oy on vielä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää, ettei markkinaoikeuden päätöstä ole noudatettava eikä hankintapäätöstä pantava täytäntöön ennen kuin asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu.

Envor Group Oy on viitannut markkinaoikeudessa esittämäänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Riittävänä ei voida pitää tarjoajan omaa ilmoitusta resurssien käytössä olon ajankohdasta tai pelkkää ilmoitusta siitä, että tarjoaja sitoutuu tarjouspyynnön mukaisiin edellytyksiin. Voittaneen tarjoajan antamia tietoja on niiden epärealistisuuden ja ristiriitaisuuden vuoksi ollut perusteltua epäillä.

Markkinaoikeuden päätös perustuu pitkälti siihen, että Biovakka Suomi Oy on tarjouskilpailun päätyttyä ja markkinaoikeusprosessin aikana lisäselvityksin osoittanut korjanneensa tarjouksen jättöaikana vallinneet puutteet. Tarjouksen tarjouspyynnönvastaisuutta on arvioitava tarjouksen jättöhetkellä tiedossa olleiden seikkojen valossa. Biovakka Suomi Oy ei ole osoittanut luotettavalla todennäköisyydellä tarjouksessaan, että sen tarjoama palvelu olisi vaatimusten mukainen ja että sillä olisi todellinen mahdollisuus saada käyttöönsä tarvittavat resurssit sopimuskauden alkaessa.

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, ettei hankintarengas ole menetellyt virheellisesti aikaistaessaan hankinnan aloitusajankohtaa. Markkinaoikeus ei ole ottanut kantaa väitteeseen menettelyn tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun velvoitteen vastaisuudesta. Sopimuskauden muutos on ollut hankintailmoituksen rajoissa, mutta niin merkittävä, että se on muodostunut tarjoajien ja potentiaalisten tarjoajien tasapuolisen kohtelun kannalta syrjiväksi ja avoimuuden periaatteen vastaiseksi. Mikäli hankinnan todellinen aloitusajankohta olisi ilmoitettu hankintailmoituksessa, kilpailuun olisi voinut osallistua useampi tarjoaja.

Nastolan ja Vehmaan laitosten puutteita koskevilla väitteillä on ratkaiseva merkitys Biovakka Suomi Oy:n tarjouksen tarjouspyynnönmukaisuutta arvioitaessa, koska Turun laitoksella ei ole ollut riittävää ympäristölupaa tai esikäsittelylaitteistoa. Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut kyseiset laitokset tarjouksessaan, mutta kumpikaan niistä ei sovellu palvelun tuottamiseen suunnitellussa aikataulussa. Laitosten soveltumattomuus osoittaa yleisemminkin tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuutta.

Turun laitoksen ympäristölupa ei ole tarjouksen jättöhetkellä mahdollistanut erilliskerätyn biojätteen vastaanottamista. Kun otetaan huomioon vaatimuksen keskeisyys, ei tarjoajan ilmoitukseen perustuvaa tietoa riittävän ympäristöluvan saamisaikataulusta voida pitää riittävänä osoituksena siitä, että tarjoajalla olisi asianmukainen lupa sopimuskauden alkaessa.

Vaikka selvitystä Eviran laitosluvasta ei ole vaadittu, merkitsee luvan puuttuminen sitä, ettei tarjoaja pysty tuottamaan tarjoamaansa palvelua. Biovakka Suomi Oy:llä ei ole ollut tarjousta jätettäessä eikä myöhemmin syksyllä 2015 laitoshyväksyntää luokan 3 sivutuotteiden vastaanotolle. Yhtiö ei siten ole ollut oikeutettu vastaanottamaan erilliskerättyä biojätettä. Tältäkään osin yhtiö ei ole osoittanut tarjouksessaan luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä olisi laitoshyväksyntä sopimuskauden alkaessa.

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut hankintarenkaan voineen luottaa siihen, että Turun laitoksella on biojätteen esikäsittelymahdollisuus palvelun aloittamisajankohtana 1.4.2016. Johtopäätös ei ole perustunut tarjousten jättö- ja arviointihetkellä käytössä olleisiin tietoihin.

Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan ilmoittanut hankkivansa biojätteen esikäsittelylaitteiston Turun laitokselle vuoden 2015 aikana, mikäli voittaisi Turun ja Salon biojätteiden käsittelyä koskevan tarjouskilpailun 1.1.2016 alkaen. Yhtiö ei ole voittanut sanottuja kilpailuja. Yhtiö on ilmoittanut, että muussa tapauksessa sillä olisi edellytykset rakentaa biojätteiden esikäsittelylinja Turkuun siten, että se olisi tuotantokäytössä vuonna 2017. Yhtiöllä ei ole muissakaan laitoksissaan biojätteiden esikäsittelylinjaa. Yhtiön ilmoitusta hankkia esikäsittelylaitteisto ei voida pitää riittävänä. Markkinaoikeuden päätös perustuu Biovakka Suomi Oy:n jälkikäteen esittämään selvitykseen siitä, että esikäsittelyjärjestelmä olisi saatavissa käyttökuntoiseksi enintään kuudessa kuukaudessa. Yhtiö ei ole esittänyt selvitystä toimitusaikataulusta tarjousta jättäessään.

Markkinaoikeuden johtopäätös siitä, että Biovakka Suomi Oy:n tarjoama palvelu täyttää vaatimuksen jätteiden sisältämän typen talteenottoasteesta viimeistään palvelun alkamisajankohtana, on virheellinen. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että jätteiden sisältämästä typestä saa johtaa kunnalliselle jätevedenpuhdistamolle korkeintaan 20 prosenttia. Typen talteenottoa on tarjouspyynnössä painotettu ympäristönäkökohtiin liittyvänä nimenomaisena vaatimuksena. Vaatimuksen on täytyttävä tosiasiallisesti.

Biovakka Suomi Oy ei ole osoittanut luotettavalla todennäköisyydellä pystyvänsä täyttämään kriteerin. Yhtiö valmistaa biokaasulaitoksen jätevedestä typpinestettä strippaustekniikalla. Yhtiö on alustavassa tarjouksessaan ilmoittanut vaaditun 80 prosentin typen talteenottoasteen olevan sanotulla teknologialla haastavaa, mutta haihdutusteknologialla saavutettavissa. Yhtiö on ilmoittanut tehneensä alustavan päätöksen investoida haihdutusjärjestelmään, mikäli kesäkuussa 2015 Turun laitokselle hankittavalla kaksoisstrippijärjestelmällä ei saavutettaisi talteenottovaatimusta. Mahdollisen haihduttamon rakentaminen edellyttää ympäristölupaa. Yhtiö on itsekin arvioinut mahdollisen haihduttamon olevan toiminnassa aikaisintaan vuonna 2017.

Kakolanmäen jätevedenpuhdistamoa koskevassa tarkkailuraportissa vuodelta 2013 on todettu, että Biovakka Suomi Oy:n Turun laitokselta puhdistamolietteeseen sitoutuneita ravinteita palautui rejektiveden mukana puhdistamolle typen osalta 54 prosenttia. Markkinaoikeus on katsonut, ettei typen osuudesta esitetty voi koskea Biovakka Suomi Oy:n kesäkuussa 2015 käyttöön ottamaksi ilmoittamaa kaksoisstrippijärjestelmää. Tämä pitää paikkansa, mistä huolimatta raporteissa todettuja faktoja ei voida sivuuttaa. Hankintarenkaalla on ollut perusteltu aihe epäillä yhtiön ilmoitusta, kun edellytyksen täyttymisestä ei ole ilmoituksen lisäksi esitetty muuta selvitystä. Toiseksi vuosia 2014 ja 2015 koskevien tarkkailututkimusten mukaan ravinteita palautui rejektiveden mukana puhdistamolle kumpanakin vuonna typen osalta 54 prosenttia.

Tutkimukset osoittavat, että Biovakka Suomi Oy:llä ei ole tarjouksen jättö- ja arviointiaikana ollut tosiasiallisia mahdollisuuksia toteuttaa typpireduktiota sopimuskauden alkuun mennessä ja hankintarenkaalla on ollut perusteltu syy epäillä yhtiön päinvastaista ilmoitusta. Talteenottoaste on ollut sama vuonna 2015. Biovakka Suomi Oy ei siten ole täyttänyt reduktiotasoa myöskään kesäkuussa 2015 mahdollisesti hankkimallaan kaksoisstrippijärjestelmällä.

Biovakka Suomi Oy:n alustavan tarjouksen ilmoituksen ja vuotta 2013 koskevien tutkimustulosten johdosta yhtiö ei ole lopullisessa tarjouksessaan voinut osoittaa luotettavalla todennäköisyydellä täyttävänsä vaatimusta lietteen osalta 1.1.2016 ja biojätteen osalta 1.4.2016 mennessä. Hankintarenkaalla on ollut perusteltu syy epäillä, että Biovakka Suomi Oy ei täytä vaatimusta sopimuskauden alkaessa.

Selitykset

Hankintarengas on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja Envor Group Oy:n velvoittamista korvaamaan hankintarenkaan oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Biovakka Suomi Oy on osoittanut, että sillä on hankintakauden alkaessa sopimuksen täyttämiseen tarjouspyynnössä vaaditut edellytykset. Markkinaoikeuden ratkaisu vastaa vakiintunutta oikeuskäytäntöä.

Envor Group Oy ei ole väittänyt, että hankintakautta koskeva seikka olisi vaikuttanut sen asemaan tai tehokkaan oikeussuojan toteutumiseen. Hankintakausi, joka on alkanut 1.1. ja 1.4.2016, on hankintailmoituksessa todetun aikarajan puitteissa. Ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolinen tai syrjimätön kohtelu ei ole vaarantunut. Hankintakauden mahdollinen alkaminen vuonna 2016 ei ole tullut yllätyksenä potentiaalisille tarjoajille. Lisäksi neuvottelumenettelyn tavoitteena on hankintasopimuksen yksityiskohdista neuvotteleminen.

Väitteillä Nastolan ja Vehmaan laitoksista ei ole merkitystä arvioitaessa Biovakka Suomi Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta. Tarjouspyynnön mukaan on ollut riittävää ilmoittaa yksi laitos. Biovakka Suomi Oy on ilmoittanut Turun laitoksen. Nastolan ja Vehmaan laitokset ovat Turun laitokseen nähden toissijaisia käsittelypaikkoja, ja niiden käytöstä voidaan tarjouspyynnön mukaan sopia hankintarenkaan kanssa erikseen. Kyseisiä laitoksia ei mainita Biovakka Suomi Oy:n tarjouslomakkeella.

Envor Group Oy:n väite siitä, ettei hankintarengas olisi voinut luottaa Biovakka Suomi Oy:n ilmoitukseen ympäristöluvasta, on juridisesti kestämätön. Riittävää on, että tarvittavat luvat ovat toiminnan alkaessa. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty hyväksyntäprosessin käynnissä olemista. Yhtiölle on syksyllä 2015 myönnetty toiminnan mahdollistava uusi ympäristölupa ja Eviran laitoshyväksyntä.

Envor Group Oy on väittänyt, ettei hankintarengas olisi voinut luottaa siihen, että Turun laitoksella on biojätteen esikäsittelymahdollisuus palvelun aloitusajankohtana 1.4.2016. Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan sitoutunut tuottamaan tarjouspyynnön mukaisen palvelun ja ilmoittanut, että biojäte esikäsitellään Turun laitoksella. Yhtiö on tarjouksessaan esittänyt laitostekniikkansa, eikä hankintarenkaalla ole ollut perusteltua syytä epäillä sen käyttökelpoisuutta palvelun toimittamisen alkaessa. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa sopimusluonnoksessa on lisäksi asetettu sopimusoikeudelliset seuraamukset palvelun viivästymisestä. Yhtiö on markkinaoikeudessa esittänyt, että esikäsittelylaitteiston tilaaminen kestää enintään kuusi kuukautta. Hankintarenkaalla on tietämys siitä, mitä palvelun tuottaminen vaatii ja missä aikataulussa vaatimukset voidaan täyttää. Yhtiön esittämä aikataulu on ollut realistinen.

Hankintarengas on voinut luottaa siihen, että Biovakka Suomi Oy:n tarjoama palvelu täyttää tarjouspyynnön vaatimuksen jätteiden sisältämän typen talteenottoasteesta viimeistään palvelun alkamisajankohtana. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu selvitystä typen talteenottoa koskevan vaatimuksen tosiasiallisesta täyttymisestä. Tarjouspyynnön liitteenä olevassa sopimusluonnoksessa on määrätty seuraamukset sen varalta, ettei vaatimus täyty. Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan esittänyt laitostekniikkansa, eikä hankintarenkaalla ole ollut perusteltua syytä epäillä sen käyttökelpoisuutta palvelun toimittamisen alkaessa. Hankintayksiköllä ei ole myöskään ollut syytä epäillä, etteikö yhtiö pääsisi tarjouspyynnössä edellytettyihin rajoihin typen reduktion osalta. Se, että tarjoaja alustavassa tarjouksessaan ilmoittaa talteenottoasteen olevan haastava, ei velvoita hankintayksikköä hylkäämään lopullista tarjousta, jonka antamalla tarjoaja sitoutuu tarjouspyynnön vaatimuksiin.

Kakolanmäen jätevedenpuhdistamon tarkkailututkimus vuodelta 2013 on vanhentunut laitoksella käytettävissä olevan tekniikan osalta. Raportissa viitattu stripperi on korvattu toisella laitteistolla kesäkuussa 2015. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetut tarkkailututkimukset vuosilta 2014 ja 2015 eivät kuulu tähän hankintamenettelyyn. Biovakka Suomi Oy on tarjouksessaan uskottavasti sitoutunut tarjouspyynnön vaatimuksiin, ja hankintarengas on voinut perustellusti luottaa siihen.

Gasum Biovakka Oy (aiemmin Biovakka Suomi Oy) on ilmoittanut, ettei se anna selitystä valituksen johdosta.

Vastaselitys

Envor Group Oy on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintarenkaalla olisi ollut mahdollisuus muotoilla hankintailmoitus ilmoittaen sen tiedossa ollut hankinnan aikaisin mahdollinen alkamisajankohta.

Kun otetaan huomioon Turun laitoksen puutteet, Nastolaa ja Vehmaata koskevien epäselvien vaihtoehtoiskirjausten sisällyttäminen tarjoukseen on yleisemminkin tarjouspyynnön vastaista.

Ympäristölupiin ja Eviran laitoshyväksyntään liittyy ulkopuolista harkintaa, johon tarjoaja ei voi vaikuttaa.

Hankintarenkaalla on ollut tieto Turun laitoksen prosessijäteveden typpipitoisuudesta. Laitoksen prosessijätevesi käsitellään Turun Seudun Puhdistamo Oy:ssä, jonka edustaja on osallistunut hankintamenettelyn alkuvaiheeseen. Ilmeistä on, että ajantasainen tieto typen reduktion riittämättömästä tasosta on mennyt edustajalta hankintarenkaalle.

Viimeisimmän tarkkailututkimuksen mukaan Turun laitos ei vieläkään yllä vaadittuun typen talteenottotasoon. Laitoksen uudistettu prosessointijärjestelmä ei siis ole parantanut typen talteenottotasoa. Näin ollen hankintarenkaalla on ollut syy epäillä Biovakka Suomi Oy:n ilmoittamaa laitoksen typen talteenoton suorituskykyä.

Markkinaoikeus on madaltanut tarjoajan näyttövelvollisuutta ja asettanut näyttötaakan tarjouspyynnön vastaisuudesta virheellisesti hankintayksikölle.

Envor Group Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi hankintarenkaalle.

Muut lausumat ja ilmoitukset

Hankintarengas on ilmoittanut, että se on tehnyt lopullisen hankintasopimuksen 29.6.–5.7.2016. Hankintarenkaan ilmoitus on lähetetty tiedoksi Envor Group Oy:lle.

Envor Group Oy on antanut hankintarenkaan ilmoituksen johdosta lausuman, joka on lähetetty tiedoksi hankintarenkaalle.

Envor Group Oy on lisäkirjelmässään vaatinut toissijaisesti, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa hankintarenkaan maksamaan Envor Group Oy:lle hyvitysmaksua. Envor Group Oy on lausunut muun ohella seuraavaa:

Envor Group Oy:n tietoon on tullut hankintasopimuksen tekemisen jälkeen, että Gasum Biovakka Oy on syyskuussa 2016 aloittanut lietteen ajamisen Riihimäellä ja Huittisissa sijaitseville hyödyntämislaitoksilleen, joita ei ollut yksilöity yhtiön tarjouksessa. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on tullut sisältää tiedot laitoksesta tai laitoksista, joissa jäte hyödynnetään.

Envor Group Oy:n tarjous on ollut hinnaltaan toiseksi halvin. Virheettömässä menettelyssä yhtiö olisi voittanut tarjouskilpailun.

Envor Group Oy:n lisäkirjelmä on lähetetty tiedoksi hankintarenkaalle.

Hankintarengas on Envor Group Oy:n lisäkirjelmän johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyynnön mukaan palveluntarjoajalla on hankintarenkaan suostumuksella oikeus vaihtaa vaatimukset täyttävää hyödyntämislaitosta. Hankintarengas on antanut kyseisen suostumuksen Gasum Biovakka Oy:lle. Puhdistamolietettä käsitellään Turun laitoksen ohella yhtiön Riihimäen ja Huittisten laitoksilla, jotka myös täyttävät tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Envor Group Oy:n esittämä väite ei liity oikeudenkäyntiin ja on virheellinen.

Hankintarengas on ilmoittanut arvonlisäverottomaksi oikeudenkäyntikuluvaatimuksekseen 7 373,75 euroa.

Hankintarenkaan lausuma on lähetetty tiedoksi Envor Group Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Envor Group Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Envor Group Oy määrätään korvaamaan Hangon kaupungin, Hyvinkään kaupungin, Itä-Uudenmaan Jätehuolto Oy:n, Lohjan kaupungin, Loviisan kaupungin, Porvoon kaupungin, Raaseporin kaupungin ja Rosk’n Roll Oy Ab:n yhteiset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 7 373,75 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

3. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen ja hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Esillä olevaa valitusta käsiteltäessä arvioitavana eivät ole hankintasopimuksen tekemisen jälkeiset seikat ja siten se, ovatko hankintarengas ja voittanut tarjoaja sopimuskaudella noudattaneet hankintamenettelyasiakirjoissa ilmoitettua.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Envor Group Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintarengas joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus määrää Envor Group Oy:n hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla korvaamaan Hangon kaupungin, Hyvinkään kaupungin, Itä-Uudenmaan Jätehuolto Oy:n, Lohjan kaupungin, Loviisan kaupungin, Porvoon kaupungin, Raaseporin kaupungin ja Rosk’n Roll Oy Ab:n yhteiset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Maarit Lindroos ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 15.5.2018