Annat beslut 1640/2018

Besvär gällande registrering av en fast fornlämning (Föglö, Åland)

Givet: 10.04.2018
Liggarnummer: 1640
Diarienummer: 723/1/17
ECLI: ECLI:FI:KHO:2018:T1640

Ärende Besvär gällande registrering av en fast fornlämning

Ändringssökande A

Beslut som överklagas

Ålands landskapsregering 17.1.2017 nro ÅLR 2017/170

Ärendets tidigare handläggning

A har till Ålands landskapsregering gjort rättelseyrkanden rörande anteckningar i Ålands fornminnesregister som avser fornlämning Fö 9.2 i Granboda by i Föglö kommun. A har yrkat på att det aktuella området skall avföras från fornminnesregistret. I andra hand har A yrkat att enbart fornminnesområden utan felaktiga skyddsområden antecknats på till registret hörande karta. Alla anteckningar som hänför sig till tidpunkten 18.2.2013 skall avlägsnas ur registret.

Ålands landskapsregering har med sitt beslut 17.1.2017 avslagit A:s rättelseyrkanden.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A har i sina besvär yrkat att landskapsregeringens beslut upphävs och återförvisas för ny behandling. Även registreringen 18.2.2013 av fornlämningen Fö 9.2 (Granboda flygstation) ska avlägsnas ur fornminnesregistret. I andra hand har A yrkat att registrering av fornlämningen Fö 9.2 inte kan omfatta andra områden än de som uttryckligen kan anses vara fornlämningar.

Därtill yrkar A att Ålands landskapsregering åläggs att ersätta ändringssökandens rättegångskostnader av 2 388,24 euro jämte laga ränta.

A har motiverat sina yrkanden på bland annat följande sätt:

De områden som landskapsregeringen benämner Fö 9.2 ska inte anses vara fornlämningar. Finska staten sålde samtliga kvarvarande byggnader hörande till Granboda flygstation till den nuvarande ägarens och ändringssökandens farfars far enligt statsrådets beslut 23.3.1923. Ålands landskapsregering har inte på något sätt, varken i sitt beslut om registreringen eller i sitt beslut angående ändringssökandens rättelseyrkande motiverat varför byggnadslämningarna, trots statens försäljning, kan betraktas som fasta fornlämningar. Ett sådant övertagande måste innebära en skyldighet att ersätta de inköpta lämningarna och den värdeminskning som fastighetens strandområde därmed drabbas av. Beslutet är omotiverat och bör upphävas.

Det cirka 8 ha stora området med cirka 400 m strandlinje omfattar även andra områden än de områden där byggnadslämningar finns. Detta förefaller ha gjorts av ändamålsenlighetsskäl för att sammanföra olika skilt från varandra belägna fornminnen. Landskapsregeringen har därmed överträtt sina befogenheter.

Ett nytt övertagande av tidigare sålda lämningar måste medföra en samtidig skyldighet att ersätta dessa och ersätta den väsentliga värdeminskning det aktuella strandområdet därmed skulle underkastas. Kartmaterialet till grund för registreringen är otidsenligt och otydligt. Det är omöjligt att ur materialet kunna avgöra exakt var gränserna är dragna. Detta äventyrar ändringssökandens rättssäkerhet.

Ålands landskapsregering har redan 18.2.2013 registrerat Fö 9.2 i fornminnesregistret men gjorde inte något meddelande därom till fastighetsägaren. Landskapsregeringen har i det nu överklagade beslutet hävdat, att registreringen enbart skulle avse de delar av fornlämningen Fö 9.2 som ligger på en annan fastighet. Detta är ett oriktigt påpekande, då i fornminnesregistret antecknas fornminnen utan hänvisning till berörda fastigheter och det är sålunda omöjligt att säga att registreringen inte skulle gälla någon av de fastigheter där lämningen eventuellt är belägen. I bilaga 1 till anmälan postad 23.10.2015 till A framkommer tydligt, att denne redan 18.2.2013 blivit belastad med en anteckning av fast fornlämning Fö 9.2. Detta utan att ha blivit delgiven detta och beretts möjlighet att framställa ett rättelseyrkande. Anteckningen är därmed olaglig och bör undanröjas.

Ålands landskapsregering har i sitt utlåtande anfört att besvären borde avslås och bestridit skyldigheten att ersätta ändringssökandens rättegångskostnader.

Alla lämningar efter befästningar från första världskriget är att betrakta som fasta fornlämningar enligt 2 § mom. 1 p. 6 i fornminneslagen. Granboda flygstation är således en fast fornlämning. Det är inte möjligt att bifalla ändringssökandes yrkande om att Fö 9.2 ska avföras från fornminnesregistret.

Enligt 2 § mom. 2 landskapslag om fornminnen ska kända fasta fornlämningar i landskapet antecknas i ett register som landskapsregeringen upprätthåller. Fastighetsägare ska ges tillfälle att bli hörda innan anteckning görs om initiativet till anteckningen har tagits av landskapsregeringen. Landskapsregeringen fattade beslut 25.10.2008 om hörande av fastighetsägare om anteckning i fornminnesregistret, som även omfattade ägarna till de fastigheter där fornlämning Fö 9.2 ligger.

Landskapsregeringens beslut är motiverat med tillämpliga bestämmelser i fornminneslagen och tidigare utredda fakta om fornlämningens karaktär. Landskapsregeringen fattade sitt beslut på samma grunder som besluten gällande Granboda flygstations status som fast fornlämning fattats på sedan det inledande beslutet 12.9.2000. En fast fornlämnings ålder är inte avgörande för om lämningen ska falla under lagen om fornminnen. Befästningar från första världskriget är att betrakta som fasta fornlämningar. Kvar finns välbevarade lämningar i form av grunder efter de militära anläggningarna. Till följd av Ålands demilitariserade status är det än mer betydligt att övergivenhetsrekvisitet uppfylls, i och med att lämningarna efter de militära anläggningarna inte får användas i sitt ursprungliga syfte.

En fast fornlämning förlorar inte sin skyddsvärda status enligt fornminneslagen på grund av en försäljning. I enlighet med 11 § i fornminneslagen finns det en möjlighet för fastighetsägaren att ansöka hos landskapsregeringen om rubbande av fornlämning om den fasta fornlämningen orsakar oskäligt stor olägenhet i förhållande till sin betydelse. Det är även möjligt att fastställa skyddsområde för den fasta fornlämningen. Om skyddsområdet orsakar fastighetsägaren olägenhet som inte är ringa vid användandet av fastigheten, kan ersättning ur landskapets medel fastställas. Gällande den del av fornlämning Fö 9.2 som ligger på ändringssökandes mark, har inget skyddsområde fastställts. På de grunder som ändringssökanden önskar ersättning finns inte ersättningsmöjlighet enligt fornminneslagen.

Kända fasta fornlämningar i landskapet ska antecknas i ett register som landskapsregeringen för. Registret förs över fasta fornlämningar kommunvis, uppdelat per by, kommundel eller något med dessa jämförbart område. I registret ska finnas uppgifter om fornlämningens identifiering, lokalisering på karta i lämplig skala och med kartkoordinater, typ av fornlämning, samt med registreringstidpunkt. Enligt arbetsordningen för anteckning i fornlämningsregistret anges fasta fornlämningarnas lokalisering vid registreringsförfarandet på karta i skalan 1:20 000. Den fasta fornlämningen Fö 9.2 är registrerad och dess lokalisering på kartan har angetts i enlighet med detta.

Registreringen av fasta fornlämningar riktar sig till enskilda fastighetsägare med fasta fornlämningar på sin fastighet. Den fasta fornlämningen Fö 9.2 berör flera fastighetsägare, av vilka de övriga har accepterat registreringsförfarandet på sin fastighet. Registreringen av Fö 9.2 har således gjorts till de delar som inte berör mark som ägs av ändringssökanden. Enligt fornminneslagen ska fastighetsägare ges tillfälle att blir hörda innan anteckning görs i fornminnesregistret. Någon skyldighet att höra eller informera grannar finns inte. Ändringssökanden är därmed inte part i registreringen av den fasta fornlämningen på fastigheterna 62-409-1-24, 62-409-2-11 och 62-409-2-15.

A har gett ett genmäle. Granboda flygstation är inte en fast fornlämning efter uppgörelsen med Finska staten år 1923. Efter köpet av byggnaderna användes ett av husen som arbetarbostad för det intilliggande Granboda Cement och Tegelfabrik. Huset såldes 1935 till arbetsledaren på fabriken och var fast bosättning till år 1980. Under flera decennier användes en källare som lager. Resterande byggnader monterades ner. Byggnaderna kan således inte anses vara varaktigt övergivna enligt fornminneslagen.

Den karta som används i registreringen är mycket otydlig. Det kan inte anses höra till god förvaltningssed att basera sina beslut och tillhörande register på så här oklart kartmaterial. Enligt förordningen om fornminnesregistret skall i registret bland annat finnas uppgifter om koordinater för fornlämningen. Detta måste innebära att fornlämningens hörnpunkter finns koordinatbestämda. Avgränsningen på kartan utgörs av flygstationens tomt vilken omfattar väsentligt mera område än de aktuella byggnadslämningarna. Registreringen omöjliggör på ett helt oskäligt sätt för markägaren att under långa tider nyttja även områden, som inte har något med de presumtiva fornlämningarna eller deras tänkta skyddsområden att göra.

Fornlämningsregistret är uppbyggt per fornlämning inte per fastighet. Fornlämningar som sträcker sig över flera fastigheter borde inte registreras såsom laga kraft vunna innan alla beslut rörande de inblandade fastigheterna har vunnit laga kraft. Förfaringssätten för de registreringar och ändringar av registrering har inte gjorts på ett korrekt sätt eftersom fornlämningen Fö 9.2 har registrerats redan 18.2.2013 utan att ändringssökanden underrättas därom.

Med tanke på ärendets art och stora ekonomiska betydelse har det varit motiverat att anlita ett sakkunnigt ombud i ärendet.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Högsta förvaltningsdomstolen prövar inte yrkandet som gäller att ur fornminnesregistret avföra den 18.2.2013 gjorda anteckningen.

2. Högsta förvaltningsdomstolen har till övriga delar prövat ärendet. Besvären avslås.

3. Yrkandet om ersättning av rättegångskostnader avslås.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Yrkande som lämnas utan prövning

Det är inte möjligt att inom ramen för förevarande överklagande ändra i registret över fasta fornlämningar 18.2.2013 gjorda anteckningar som grundar sig på ett beslut som vunnit laga kraft. Besvären prövas därför inte till denna del.

2. Huvudsaken

Tillämpliga rättsregler

Enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen om fornminnen är fasta fornlämningar fredade som minne av Ålands tidigare bebyggelse och historia.

I 2 mom. i samma paragraf föreskrivs att det är förbjudet att gräva ut, ändra, skada, ta bort eller på annat sätt rubba en fast fornlämning eller att täcka över den utan tillstånd som meddelats med stöd av landskapslag om fornminnen.

Enligt 2 § 1 mom. i samma lag är fasta fornlämningar följande varaktigt övergivna lämningar efter människors verksamhet under forna tider:

(---)

5) bostadslämningar samt bo- och arbetsplatser från forna tider liksom bildningar, vilka uppkommit vid användning av sådana bostäder eller platser,

6) forntida övergivna borgar, borgbackar, befästningar, fästen, vallar och vallgravar samt rester av dem, ruiner av kyrkor, kapell, kloster och andra byggnader av historisk betydelse samt forntida gravplatser, vilka inte finns på en begravningsplats som vårdas av en församling.

I 2 mom. i samma paragraf föreskrivs att kända fasta fornlämningar ska antecknas i ett register som landskapsregeringen för. Närmare bestämmelser om vilka uppgifter som ska antecknas i registret utfärdas av landskapsregeringen genom en landskapsförordning.

Enligt 4 § i samma lag hör sådant jordområde, som erfordras för att fornlämningen skall kunna bevaras samt för att med hänsyn till fornlämningens art och betydelse nödvändigt utrymme beredes däromkring till fast fornlämning.

I 2 mom. i samma paragraf föreskrivs att område, varom i 1 mom. är stadgat, benämnes i lag om fornminnen skyddsområde.

Enligt 5 § 1 mom. i samma lag ska, då en fast fornlämning jämte skyddsområde fastställts vid fastighetsförrättning eller exproprierats, därvid fastställda gränser gälla.

Enligt 2 mom. i samma paragraf ska, om en fornlämnings gränser inte fastställts vid fastighetsförrättning eller exproprierats, landskapsregeringen fastställa gränserna på eget initiativ eller på ansökan av fastighetsägaren. Till ansökan ska bifogas förslag till gränser för fornlämningen, utredning om äganderätten till den fastighet inom vilken fornlämningen finns, utdrag ur fastighetsregistret samt tillförlitlig karta eller kartskiss som visar var fornlämningen finns. Ska gränserna fastställas på landskapsregeringens initiativ ska fastighetsägaren ges tillfälle att bli hörd.

Enligt 3 mom. i samma paragraf ska, om en fornlämnings gränser inte fastställts så som anges ovan gränserna gå så att skyddsområdet blir två meter brett räknat från fornlämningens synliga ytterkanter.

Enligt 1 § i landskapsförordningen om fornminnesregister förs registret över kända fornlämningar kommunvis, uppdelat per by, kommundel eller något med dessa jämförbart område. Registret förs dock endast kommunvis till den del det gäller fornlämningar i Mariehamn. I registret ska åtminstone följande uppgifter finnas:

1) identifieringsuppgift över fornlämningen, denna utgörs av en förkortning av kommunens namn, i förkortad form det lokaliseringsområdesnummer som används i det statliga fastighetsregistret för by eller jämförbart område samt ett individuellt nummer ur en löpande nummerserie per by eller jämförbart område; identifieringsuppgiften över fornminnen i Mariehamn utgörs dock endast av en förkortning av stadens namn och ett individuellt nummer ur en löpande nummerserie för staden,

2) lokaliseringsuppgift över fornlämningen, denna utgörs dels av fornlämningen på karta i lämplig skala, varvid skalan ska anges, och dels av koordinaterna för fornlämningen, varvid även det koordinatsystem som använts ska anges,

3) typ av fornlämning, indelningen i olika typer av fornlämningar görs utgående från klassificeringen i 2 § landskapslagen (1965:9) om fornminnen,

4) registreringstidpunkt, under denna punkt anges datum för den första registreringen och datum för när ändringar gjorts jämte uppgift om vad som ändrats.

Enligt 2 § i samma förordning kan kan även följande uppgifter införas i registret:

1) datering, utgående från tidsperioderna från stenåldern till modern tid, 2) namn på fornlämningen, när fornlämningen har ett allmänt använt namn anges namnet,

3) topografisk beskrivning, denna innehåller en beskrivning av var fornlämningen finns i förhållande till omgivningen i de fall där en sådan beskrivning är ändamålsenlig,

4) uppgift om specialkartering, i de fall då specialkartering gjorts anges nummer på inventeringskartan,

5) övriga uppgifter, under denna punkt anges andra uppgifter om fornlämningen som det bedömts finnas behov av att ha i registret, t.ex. uppgifter om konstaterade skador, detaljuppgifter om det kartmaterial som använts, uppgifter om gjorda undersökningar och särskilda kännetecken samt om information och vårdåtgärder.

Enligt 40 § 1 mom. i förvaltningslagen för landskapet Åland ska ett beslut motiveras. I motiveringen ska det anges vilka omständigheter och utredningar som har inverkat på avgörandet och vilka bestämmelser som har tillämpats.

Utredningen i ärendet

Ålands landskapsregering har, efter att ha hört A som ägare till fastigheten 62-409-2-23, registrerat den fasta fornlämningen Fö 9.2 i det fornminnesregister som upprätthålls av landskapsregeringen. På området finns övergivna lämningar av Granboda flygstation med två hangarer och en flygbrygga, officersbyggnad och kasern. Flygstationen användes av den ryska militären under första världskriget. Det registrerade området är ca 8 hektar stort och omfattar enligt registerutdraget området för den ur bruk tagna flygstationen. Landskapsregeringen har haft för avsikt att närmare utreda fornlämningen under sommaren 2017. Området som antecknats i registret ligger till största del på den nämnda fastigheten.

Rättslig bedömning

Besvären gäller huruvida lämningarna av Granboda flygstation kan anses vara en sådan fast fornlämning som avses i 2 § 1 mom. i fornminneslagen och, om så är fallet, i vilken utsträckning fornminnet har kunnat antecknas i det i 2 § 2 mom. avsedda fornminnesregistret.

Enligt 2 § 1 mom. 5 och 6 punkterna i fornminneslagen är bostadslämningar och bo- och arbetsplatser från forna tider samt lämningar av historiskt viktiga byggnader fasta fornlämningar. Granboda flygstation är ett för de åländska förhållandena exceptionellt föremål som vittnar om den ryska militärens verksamhet och händelserna under första världskriget. Högsta förvaltningsdomstolen anser att lämningarna av Granboda flygstation är en fast fornlämning i enlighet med landskapslagen om fornminnen och att lämningarna därför ska ha antecknats i fornminnesregistret.

Till fast fornlämning hör enligt 4 § 1 mom. i fornminneslagen sådant jordområde som erfordras för att fornlämningen ska kunna bevaras samt för att med hänsyn till fornlämningens art och betydelse nödvändigt utrymme bereds däromkring (skyddsområde). Högsta förvaltningsdomstolen anser att i fornminnesregistret ska i princip antecknas endast fornlämningen jämte skyddsområde.

Enligt 5 § 1 och 2 mom. fastställs gränserna för fornlämningen genom fastighetsförrättning eller inlösning eller med beslut av landskapsregeringen. Om gränserna inte har fastställts anses gränserna löpa så att skyddsområdet blir två meter brett, räknat från fornlämningens synliga ytterkanter. Gränserna för Granboda flygstation fasta fornlämning har inte fastställts genom fastighetsförrättning, inlösning eller beslut av landskapsregeringen.

Till lämningarna av Granboda flygstation hör i alla fall lämningarna av flera byggnader. Fornlämningen har antecknats i registret som ett enhetligt område på ca 8 hektar. En anteckning i fornminnesregistret är till sin natur informativ. När fornlämningen består av flera på samma område befintliga delar har registeranteckningen kunnat göras så att det omfattar ett enhetligt område inom vilket alla delar av fornlämningen finns. Registeranteckningen har gjorts med den precision som förutsätts i landskapsförordningen om fornminnesregistret (2011:100).

Det att en registeranteckning har gjorts betyder inte att gränserna för skyddsområdet enligt 5 § 2 mom. i fornminneslagen samtidigt skulle ha fastställts. Fastställandet av skyddsområdet sker i ett skilt förfarande och det ska grunda sig på en tillräcklig utredning om fornlämningens utsträckning. Efter att fornlämningens skyddsområde har fastställts eller utifrån en närmare utredning av fornlämningen kan det även vara nödvändigt att se över registeranteckningen.

Det att finska staten i tiderna har sålt flygstationens byggnader är inte av betydelse vid bedömningen av om det är fråga om en fast fornlämning eller inte. Registeranteckningen ger inte heller upphov till en rätt för ändringssökanden att få ersättning ur landskapets medel. Möjligheten till ersättning i samband med fastställande av skyddsområdet och vid förkastande av ansökan om tillstånd att rubba fornlämningen bedöms skilt enligt 7 och 12 §§ i fornminneslagen.

Det överklagade landskapsregeringens beslut är även motiverat på det sätt som förutsätts i 40 § i Ålands förvaltningslag eftersom det av beslutet framgår grunderna till varför anteckningen i fornminnesregistret inte på grund av rättelseyrkandet har kunnat ändras samt rättsreglerna som tillämpats i ärendet.

3. Rättegångskostnader

Med beaktande av hur ärendet har slutat samt 74 § i förvaltningsprocesslagen får A själv bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori samt justitieråden Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski och Jaakko Autio. Föredragande Hanna Lehtinen.

 
Publicerad 10.4.2018