Korkeimman hallinto-oikeuden historiaa

Hallintotuomioistuinjärjestelmän juuret ulottuvat 1600-luvulle. Varsinaisesti oikeudellisen ja hallinnollisen tuomiovallan erottaminen alkoi 1700-luvun lopulla muun muassa Ranskassa ja Ruotsissa. Suomessa erottelu vakiintui autonomian aikana vuoden 1809 jälkeen, kun hallintolainkäyttö keskittyi hallituskonseljin, myöhemmän senaatin, talousosastolle.

Suomen itsenäistyttyä senaatin talousosastosta muodostettiin valtioneuvosto ja korkein hallinto-oikeus. KHO:n perustaminen 22.7.1918 annetulla lailla oli tärkeä uudistus oikeusvaltion rakentamisessa.

Talousosasto työn aloittajana

Vuonna 1809 Suomi liitettiin Venäjään ja maan hallitsijaksi tuli Venäjän keisari Aleksanteri I, joka antoi vakuutuksen Suomen lakien, vapauksien ja oikeuksien säilyttämisestä. Muutoksenhaulla hallintoasioissa oli vakiintunut asema Ruotsin valtakauden päättyessä.

Keisarin puolesta valtaa käytti hallituskonselji, jota vuoden 1816 manifestin jälkeen kutsuttiin Keisarillisen Suomen senaatiksi. Siihen oli yhdistetty korkein tuomiovalta ja hallitus- ja hallintoasiat.

Hallintolainkäyttötehtävät kuuluivat senaatin talousosastolle. Se ratkaisi aikaisemmin kuninkaalle ja alempina hallintoviranomaisina toimineille kollegioille menneet valitukset. Talousosasto aloitti toimintansa 5.10.1809. Ensimmäinen valitusasia lienee ollut 24.11.1809 Maaningan kappalaisen apulaisen muutoksenhaku Porvoon konsistorin ehdollepanoon kappalaisen virkaan. KHO hyväksyi valituksen.

Keskushallintoa rakennettaessa vuonna 1811 muutoksenhakua koskeviin asetuksiin otettiin valitussäännökset.

Autonomian aikana ei kuitenkaan perustettu väliasteen hallintotuomioistuimia, minkä vuoksi asiamäärä talousosastolla muodostui alusta lähtien liian suureksi.

Suomen itsenäistyessä senaatin talousosastosta tuli valtioneuvosto ja korkein hallinto-oikeus. Oikeusosastosta muodostettiin korkein oikeus.

Korkeimman hallinto-oikeuden perustaminen

Suomen itsenäistyttyä alettiin kaavailla senaatista erillään olevan hallintotuomioistuimen perustamista, koska senaatin talousosastolla ei ollut edellytyksiä joutuisaan ja oikeusturvan kannalta tyydyttävään käsittelyyn valitusten laadun ja määrän vuoksi.

Laki korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettiin 22.7.1918. KHO:n asema korkeimpana tuomioistuimena hallintolainkäyttöasioissa vahvistettiin myös 1919 hallitusmuodossa, mikä oli periaatteellisesti tärkeää uuden tuomioistuimen aseman vakiinnuttamiseksi.

Tuomioistuimen presidentti K.J. Ståhlberg ja seitsemän hallintoneuvosta nimitettiin virkoihinsa 26.7.1918. Seuraavana päivänä pidettiin ensimmäinen täysistunto, jossa käsiteltiin virantäyttöasioita. KHO aloitti varsinaisen toimintansa 2.9.1918, jota on pidetty tuomioistuimen vuosipäivänä. Tuomioistuin antoi ensimmäiset lainkäyttöpäätökset syyskuun kuudentena päivänä.

Hallinnon oikeussuojajärjestelmällä oli vanhat perinteet. Hallintovalituksia ei kuitenkaan oltu käsitelty riippumattomasti, vaan hallintovallan käytöstä vastannut senaatti oli sivutoimisesti toiminut lainkäyttöelimenä. Tuomioistuimen perustaminen toimi symbolina vastaitsenäistyneen valtion pyrkimyksille täyttää oikeusvaltion vaatimukset.

Korkeinta hallinto-oikeutta perustettaessa valtiolliset olot olivat Suomessa vakiintumattomat. Niinpä oikeudenkäytön perusteellinen uudistaminen KHO:n perustamisen myötä oli kunnianhimoinen hanke. Syntynyt tuomioistuinkontrolli mahdollisti hallinnon alalla syntyvän oikeusriidan ratkaisun riippumattomassa tuomioistuimessa.

Valitusmäärä yllätti tuomioistuimen

Uutta tuomioistuinta perustettaessa sen resurssien tarvetta arvioitiin senaatin talousosaston käsittelemän valitusasiamäärän pohjalta. Viimeisinä vuosinaan talousosasto oli käsitellyt keskimäärin alle 1200 asiaa vuodessa, mutta korkeimman hallinto-oikeuden ensimmäisinä toimintavuosina luku kohosi yli 2500:n.

Korkeimman hallinto-oikeuden resurssit olivat alimitoitettuja perustamisesta lähtien. 1920-luvulla KHO:ta työllisti etenkin kunnallisverotusta ja köyhäinhoitoa koskevat valitukset. Yli puolet asioista oli verovalituksia. Köyhäinhoitoasioiden valittajina olivat yleensä kunnat, jotka joko riitelivät keskenään tai kohdistivat vaatimuksensa valtioon.

Asiamäärän noustessa jäsenten määrää vähitellen lisättiin. Vuonna 1937 KHO:ssa työskenteli presidentti sekä 13 hallintoneuvosta ja tuomioistuin alkoi toimia kahdessa jaostossa.

Tuomioistuinta perustettaessa valitusoikeuteen ei puututtu, joten se oli hyvin laaja. Ensimmäisen kymmenen vuoden aikana KHO ratkaisi 25 000 asiaa. Vasta vuoden 1950 säännökset yhtenäistivät muutoksenhaun, jota voitiin rajoittaa vain erityissäännöksin.

Talvisota ajoi evakkoon Lapualle

Korkeimman hallinto-oikeuden toiminta jatkui verrattain säännöllisenä talvisodan ja jatkosodan aikana. KHO:n molempien jaostojen oli määrä pitää istunto 30.11.1939, mutta oikeusministeriön ilmoituksen vuoksi tuomioistuimen tuli välittömästi siirtyä turvallisempaan paikkaan maaseudulle useimpien muiden valtion virastojen ja julkisten laitosten tavoin. KHO toimi talvisodan ajan Karhumäen kristillisessä kansanopistossa Lapualla.

Asevelvollisten omaisille suoritettavaa avustusta ja sotakuukausipalkkaa koskevien asioiden määrä kasvoi syksyllä 1939 ja lisääntyi entisestään sotien aikana. Vuonna 1942 ne muodostivat suurimman asiaryhmän, lähes kolmanneksen kaikista asioista. Esittelijät määrättiin käsittelemään ensisijaisesti näitä asioita. Ruuhkan selvittämiseksi tuomioistuimen jäsenet avustivat valmistelussa ja pöytäkirjojen laatimisessa. KHO:n Lapualla ratkaisemista jutuista yli kaksi kolmasosaa koski sotilasavustuksia.

Jatkosodan aikana KHO kokoontui taas istuntoihin Helsingissä. Ainoastaan ilmahälytykset saattoivat keskeyttää päivittäisen rutiinin. KHO:n viranhaltijoista osa oli rintamalla ja osa muissa tehtävissä, mikä vaikutti KHO:n toimintaan. Ratkaisemattomien asioiden määrä kasvoi sotien aikana.

KHO turvautuu ylimääräisiin jäseniin

1940-luvulla valitusmäärät jatkoivat kasvuaan ja vaikka KHO ratkaisi aiempaa enemmän asioita, veroasioiden paljous nosti ratkaisemattomien asioiden määrän yli 2600.

Ruuhkan helpottamiseksi lakia KHO:sta muutettiin vuonna 1949 ja presidentti pystyi nimittämään enintään seitsemän ylimääräisiä hallintoneuvosta. KHO jakaantui ensimmäistä kertaa kolmeen jaostoon. 1950-luvulla mahdollistettiin jo 12 ylimääräisen jäsenen käyttö.

Vuonna 1950 muutoksenhakusääntelyä uudistettiin merkittävästi, kun valitusmahdollisuudesta tuli yleinen myös ministeriöiden ja valtioneuvoston päätöksien kohdalla. Myöhemmät ihmisoikeusvelvoitteiden edellyttämät oikeusturvavaatimukset toteutuvat maassamme vaikeuksitta.

Vuonna 1956 Lemmikki Kekomäestä tuli ensimmäinen ylimmän tuomioistuimen naispuolinen jäsen. Hän oli ehtinyt toimia ylimääräisenä hallintoneuvoksena KHO:ssa jo vuosina 1954 - 1956.

KHO:n täyttäessä 40 vuotta 1958 ratkaisemattomien valitusten määrä oli kohonnut lähes 6000:een, joten työvoimaa tarvittiin lisää. Ratkaisemattomien asioiden määrän alentamiseksi KHO toimi tilapäisesti nelijaoksisena vuosina 1959 - 1960.

Pahinta ruuhkaa aiheuttivat verovalitukset, jotka edustivat kahta kolmasosaa kaikkien juttujen määrästä vuosikymmenen lopulla. Sosiaalihuoltoa koskevat jutut vähenivät vuoden 1938 lähes 40 prosentista vuoden 1957 reiluun 15 prosenttiin sosiaaliturvajärjestelmän parantamisen ansiosta.

Neljäs jaosto ja lupajärjestelmä purkamaan ruuhkaa

Korkeimman hallinto-oikeuden vakinaisten jäsenten määrää lisättiin vuosina 1953 ja 1961 yhteensä kahdeksalla. Myös kolmas jaosto vakinaistettiin vuonna 1961.

1960-luvulla ratkaisemattomien asioiden määrä pysytteli 4000 - 5000 vuodessa. Vuonna 1967 lähes puolet KHO:n työstä kului veroasioiden käsittelyyn. Suuria asiaryhmiä olivat myös muun muassa lastensuojelu, elatusavun turvaaminen ja irtolaishuolto.

Neljänteen jaostoon turvauduttiin myös vuonna 1967, jolloin tuomioistuimessa oli yli 6200 ratkaisematonta asiaa. Jo seuraavana vuonna jaostosta luovuttiin ratkaisemattomien asioiden vähennyttyä 2650. Ylimääräisten hallintoneuvosten määrä pyrittiin pitämään vähäisenä, jotteivät tuomareiden riippumattomuus ja ratkaisukäytännön yhtenäisyys vaarantuisi.

Vuonna 1967 vain kolmannes kansalaisista luotti tuomioistuinjärjestelmään. KHO hankki tiedotushenkilökuntaa ja alkoi perustella päätöksiään yleistajuisesti laajemman luottamuksen palauttamiseksi.

Vuonna 1968 korkein hallinto-oikeus täytti 50 vuotta. Uudet muutoksenhakusäännökset tekivät valittamisesta KHO:een osittain luvanvaraista. Lupajärjestelmä kattoi kaksi laajaa asiaryhmää, veroasiat ja sosiaalihuoltoasiat. Tavoitteena oli poistaa etenkin yksinkertaiset verotusasiat ylityöllistetystä KHO:sta.

Oikeusvarmuuden kannalta oli tärkeää ratkaista ennakkopäätösasiat nopeasti, joten luvanvaraisuus oli perusteltua pitkiksi venyneiden käsittelyaikojen vuoksi. Lupajärjestelmä oli parempi vaihtoehto kuin tuomioistuimen koon kasvattaminen, joka olisi vaikuttanut lainkäytön yhtenäisyyteen.

1970-luku toi tekniikkaa ja kansliaistunnot

Vuoden 1970 lainmuutos mahdollisti asioiden käsittelyn KHO:ssa nelijäsenisessä kokoonpanossa kolmen jäsenen ollessa ratkaisusta yhtä mieltä. Oikeusvarmuuden suhteen ratkaisevaa eroa viisijäsenisen kokoonpanon käsittelyyn ei ollut, joten nelijäsenisiä käsittelyjä jatkettiin väliaikaisilla laeilla vuoden 1987 loppuun. Järjestely koettiin käytännössä hankalana, kun kolmen jäsenen yksimielisyyttä ei saavutettu, joten siitä luovuttiin.

Vuonna 1970 KHO käsitteli valitukset keskimäärin kuudessa kuukaudessa; yli 60 prosenttia kaikista asioista käsiteltiin alle kuukaudessa. Ratkaistujen asioiden määrä oli yli 5600. Lääninoikeuksissa ratkaisun saaminen kesti keskimäärin vuoden.

Vuonna 1974 KHO:n oma jutturuuhka oli saatu hetkeksi puretuksi. Tämän uskottiin johtuvan muutoksenhakurajoituksesta, ylimääräisestä esittelijätyövoimasta ja uusista menetelmistä, joihin kuului myös ATK-rekisteri. Lääninoikeuksien kohdalla tilanne oli kuitenkin pahentunut.

KHO:n osaltakaan juttumäärät eivät pysyneet alhaisina pitkään, 1970-luvun puolivälissä jouduttiin taas turvautumaan ylimääräisiin jäseniin. Ruuhkien syyksi arvioitiin monimutkaista ja laaja-alaista lainsäädäntöä, joka tulisi yksinkertaistaa ja yhtenäistää. KHO:n presidentti Aarne Nuorvala ehdotti ratkaisuksi hallintomenettelylakia, joka varmistaisi hallintopäätösten lainmukaisuuden jo tekovaiheessa ja siten vähentäisi valitustarvetta.

Vuonna 1977 asetusta KHO:sta uudistettiin työruuhkan helpottamiseksi. Aiemmin toisen ja kolmannen jaoston puheenjohtajuus määräytyi virkaiän perusteella presidentin toimiessa ensimmäisen jaoston puheenjohtajana. Asetuksen myötä jaostojen puheenjohtajat määrättiin kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Heidän vastuunsa lisääntyi tuomioistuimen jäsenmäärän kasvun myötä. Uudistaminen jatkui 1980-luvulla, kun jaostoista tehtiin entistä itsenäisempiä ja aloitteellisempia tulosvastuullisia yksiköitä.

Asetuksessa perustettiin myös kansliaistunto, jossa edelleen päätetään lukuisista KHO:n hallintoon liittyvistä kysymyksistä. Työjärjestys uudistettiin ja laadittiin esittelijän opas, jonka valmiit päätösmallit helpottivat ja nopeuttivat työskentelyä.

Koivisto nimitti presidentin työtuomioistuimesta

1980-luvun alussa korkein hallinto-oikeus oli saavuttanut tasapainon ratkaistujen asioiden ja taloon tulevien valitusten määrässä, 6500 asiaa vuodessa. Onnistuminen saavutettiin poikkeuksellisin keinoin, vakinaisen kokoonpanon presidentin ja 21 hallintoneuvoksen lisäksi tuomioistuimessa työskenteli seitsemän koko vuodeksi nimettyä ylimääräistä jäsentä ja usein yhdestä kolmeen määräaikaista "lomasijaista".

KHO toimi nelijaostoisena, ja ratkaisukokoonpanoon kuului vain neljä jäsentä. Keskimääräinen ratkaisuaika putosi yhdeksään kuukauteen, mikä oli hyvä saavutus ylimmälle oikeusasteelle. Poikkeustoimet eivät auttaneet kauan valitusten määrän jatkaessa kasvuaan.

Tasavallan presidentti Mauno Koivisto päätti nimittää talon ulkopuolelta työtuomioistuimen presidentti Antti Suvirannan korkeimman hallinto-oikeuden presidentiksi vuonna 1982.

Suviranta halusi laajentaa virkamiesten omien päätösten oikaisemista, mikä toteutuikin hallintomenettelylain myötä.

Työskentelyedellytykset paranivat vuodenvaihteessa 1984 – 85 merkittävästi, kun KHO pääsi kokonaisuudessaan siirtymään sitä varten kunnostettuihin Yleisradion entisiin tiloihin Fabianinkatu 15:ssä ja Unioninkatu 16:ssa. Tätä ennen KHO oli toiminut eri puolilla Helsinkiä sijainneissa väliaikaistiloissa päätoimipaikan sijaitessa yhdessä korkeimman oikeuden kanssa Pohjoisesplanadi 3:ssa.

Lama leikkasi resursseja

1990-luvun alussa KHO ratkaisi keskimäärin 5500 asiaa vuodessa. Suurimmat asiaryhmät olivat verotus, eläkkeet, rakentaminen ja kaavoitus. Valitusten määrä nousi samalla, kun valtion taloudellinen tilanne pakotti pienentämään tuomioistuimen resursseja. Keskimääräinen käsittelyaika venyi yhdeksästä kymmeneen kuukauteen. Vuonna 1992 KHO:een tulleiden valitusten määrä ylitti jo 7000.

Vuonna 1993 KHO:n palkkausmäärärahoja vähennettiin. Halukkaille myönnettiin palkattomia virkavapaita ja myös hallintoneuvokset saivat vaihtaa lomarahan vapaapäiviin. Suurin säästö saatiin vähentämällä ylimääräisten hallintoneuvosten palkkaamista.

Korkeimpien oikeuksien tuomarit erotettiin 1991 valtion virkaehtosopimusjärjestelmästä tuomioistuinten valtiosta riippumattomuuden lisäämiseksi. Palkka liitettiin ylimpien virkojen ansiokehitystä seuraavaan indeksiin. Tuomarit menettivät lakko-oikeutensa ja valtio työsulkumahdollisuuden.

1994 KHO:n presidentiksi nimitettiin hallintoneuvos Pekka Hallberg.

2000-luku

Vuonna 2000 voimaan tullut Suomen perustuslaki määrittelee hallintotuomioistuinten valtiosääntöoikeudellisen aseman samoin kuin korkeimman hallinto-oikeuden aseman ylimpien valtioelinten järjestelmässä.

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneiden asioiden määrä kääntyi vuosituhannen vaihteessa lievään nousuun. Mahdollisuutta käyttää kolmijäsenistä ratkaisukokoonpanoa on lisätty. Valituslupajärjestelmän lakikohtainen laajentuminen on vähentänyt itse valitusten määrää.

Valtaosa asioista tulee alueellisista hallinto-oikeuksista. Lainsäädännön kehittyminen on vähentänyt hallinnosta suoraan tulevia valituksia.

Ulkomaalaisasioiden määrä on noussut neljännekseen kaikista KHO:n käsittelemistä tapauksista.

Historiansa aikana KHO on ratkaissut lähes 470 000 asiaa.

Uusi laki KHO:sta tuli voimaan vuoden 2007 alusta. Lakia täydentää KHO:n hyväksymä työjärjestys. Erillistä asetusta ei enää ole.

Lähteet

Kirjallisuus

Castrén, Urho (1943), "Korkeimman hallinto-oikeuden täyttäessä 25 vuotta", teoksessa Korkein hallinto-oikeus 1918 - 1943 Högsta förvaltningsdomstolen. Helsinki: Valtioneuvoston kirjapaino.

Hallberg, Pekka (1998); "Korkein hallinto-oikeus 2000-luvulle", teoksessa Korkein hallinto-oikeus 80 vuotta - Högsta förvaltningsdomstolen 80 år. Vammala: Vammalan Kirjapaino Oy.

Hallberg, Pekka ( 2008); "Korkein hallinto-oikeus oikeusvaltiota rakentamassa", teoksessa Korkein hallinto-oikeus 90 vuotta - Högsta förvaltningsdomstolen 90 år. Keuruu: Otava.

Holopainen, Toivo (1993); "Hallintolainkäytöstä". Teoksessa Korkein hallinto-oikeus 1918 - 1993 Högsta förvaltningsdomstolen.

Korkein hallinto-oikeus (2009); Hallituskonseljista korkeimpaan hallinto-oikeuteen 1809 - 2009 - Suuriruhtinaanmaasta nykyajan oikeusvaltioksi.

Sippola, Sakari (1993); "Asioiden käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa", teoksessa Korkein hallinto-oikeus 1918 - 1993 Högsta förvaltningsdomstolen.

Suviranta. Antti (1985), "Korkein hallinto-oikeus vuonna 2000", teoksessa Hämäläis-Osakunnan juristikerho 1935 - 1985. Hämeenlinna: Hämeen Sanomat Oy.

Suviranta. Antti (2008), "Virastolainkäytöstä riippumattomiin hallintotuomioistuimiin - eräitä kehitysvaiheista", teoksessa Korkein hallinto-oikeus 90 vuotta - Högsta förvaltningsdomstolen 90 år. Keuruu: Otava.


Lehdet

HS-arkisto.

Rautamaa, Mikko (1993); Korkein hallinto-oikeus 75 vuotta. Verotus-lehti 1993:5.


Muita julkaisuja
 
Julkaistu 27.6.2012