KHO:2013:13

Oulun hallinto-oikeus 23.12.2010 nro 10/0610/2

Asian taustaa

Pyhäjoen kunnanvaltuusto on hyväksynyt 12.11.2008 Pyhäjoen merenrannikon rantayleiskaavan.

Kaavapäätöksestä on valitettu Oulun hallinto-oikeuteen, ja siltä osin kuin nyt on kysymys, vaadittu, että rantayleiskaavassa B:n yhteiselle alueelle RN:o 878:1 on osoitettava 8 000 neliömetrin suuruiselle loma-asuntoalueelle kaksi uutta rakennuspaikkaa.

Pyhäjoen kunnanhallitus on tiedusteltuaan valitusajan päättymisen jälkeen Oulun hallinto-oikeudelta, miltä osin kaavapäätöksestä oli valitettu, 12.1.2009 tekemällään päätöksellä (43 §) maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n nojalla todennut, että kaava tulee voimaan niiltä osin, joihin valitusten ei voida katsoa kohdistuvan. Valituksenalaiseksi alueeksi on muun ohella, mistä nyt ei ole kysymys, määritelty liitekartassa numeroyhdistelmällä 1A oleva alue, A:n osa-alueella 2 sijaitseva B alue 625-401-878-1. Päätöksestä on kuulutettu ja se on annettu tiedoksi muun ohella Oulun hallinto-oikeudelle.

Oulun hallinto-oikeus on 21.10.2010 antamallaan päätöksellä n:o 10/0462/2 kumonnut rantayleiskaavan, siltä osin kuin nyt on kysymys, A:n osa-alueen B:n yhteisen alueen RN:o 878:1 osalta, koska kaavaa hyväksyttäessä käytössä olleen kartta-aineiston perusteella valtuustolla oli ollut virheellinen käsitys siitä, että B:n yhteisellä alueella sijaitsi lomarakennus ja tällä virheellisellä tiedolla oli saattanut olla vaikutusta hyväksytyn kaavaratkaisun sisältöön. Koska kaavaa hyväksyttäessä oli ollut vastaavasti virheellinen käsitys myös viereisellä yhteisellä alueella RN:o 878:6:0 Pitkäkarissa olevien loma-asuntojen määrästä, hallinto-oikeus on kumonnut kaavan myös siltä osin kuin se koskee Pitkäkariin yhteiselle alueelle RN:o 878:6:0 osoitettua loma-asuntoaluetta (RA). Hallinto-oikeus on palauttanut asian kumotuilta osilta Pyhäjoen kunnanvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi.

Pyhäjoen kunnanhallitus on 8.12.2010 tekemällään päätöksellä (286 §) todennut, että hallinto-oikeus oli kumonnut ja palauttanut Pyhäjoen merenrannikon rantayleiskaavan B:n alueen 625-401-878-1 osalta. Kunnanhallitus on päättänyt esittää kunnanvaltuustolle, että kunta ei käynnistä alueen osalta kaavoitustoimenpiteitä.

Rakennuslupapäätös, jota valitus koskee

Pyhäjoen johtava rakennustarkastaja on 18.8.2009 (65 §) tekemällään, julkipanon jälkeen 21.8.2009 annetulla päätöksellä myöntänyt X:lle rakennusluvan kesämökin ja vajan rakentamiseksi 2 000 neliömetrin suuruiselle määräalalle Pyhäjoen kunnassa Pitkäkarin alueella sijaitsevasta A:n jakokunnan yhteisestä maa-alueesta RN:o 878:6:0.

Pyhäjoen tekninen lautakunta on 6.10.2009 (48 §) hylännyt johtavan rakennustarkastajan päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen. Päätöksen perustelujen mukaan X:n kesämökin rakennuslupa on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain ja Pyhäjoen merenrannikon rantayleiskaavan mukaisesti.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Y ja H ovat valituksessaan vaatineet, että Oulun hallinto-oikeus kumoaisi rakennusluvan tai muuttaisi rakennuspaikaksi valitukseen liitettyyn asemakaavaan merkityn paikan. Y ja H ovat perustelleet valitustaan muun ohessa seuraavasti:

Pyhäjoen kunnan rakennusjärjestys ja Pyhäjoen kunnan A:n jakokunta vaativat rakennuspaikan pinta-alaksi vähintään 2 000 neliömetriä. X:n rakennuspaikka on tosiasiassa vain noin 600 neliömetriä, joten se on liian pieni ja ahdas. Lisäksi Y:n hallitsemalle rakennuspaikalle menevä tie jäisi X:n suunnitteleman rakennuspaikan alle. Myöskään H:n mökkiyhtymälle ja yleiselle venevalkamalle menevän tien osalta rakennusjärjestyksen 12 metrin keskilinjasääntö ei toteudu.

Tekninen lautakunta on antanut lausunnon ja esittänyt muun ohessa seuraavaa:

X:n rakennusluvan liitteenä on A:n osakaskunnan kanssa tehty vuokrasopimus, jossa osakaskunta vuokraa Pitkäkarista palstan nro 110/2009, jonka pinta-ala on noin 2 000 neliömetriä. A:n osakaskunta omistaa koko Pitkäkarin niemen maapohjan lukuun ottamatta B-nimistä aluetta RN:o 878:1. Kaikki A:n osakaskunnan alueella Pitkäkarissa olevat kesämökin paikat, myös Y:n ja H:n kesämökin paikat, ovat samanlaisia palstoja. Voimassa olevassa Pyhäjoen merenrannikon rantayleiskaavassa koko Pitkäkarin alue on samaa rakennuspaikkaa, johon on vahvistunut rakennusoikeudet olemassa oleville lomarakennuksille ja syntynyt yksi uusi lomarakennuksen rakennusoikeus A:n osakaskunnalle.

X on antanut selityksen ja vaatinut valituksen hylkäämistä. X on selityksessään lausunut muun ohessa seuraavaa:

Pyhäjoella on lainvoimainen rantaosayleiskaava, johon Pitkäkarin valituksessa käsitelty rakennuspaikka kuuluu. Pyhäjoen A:n osakaskunnan hallinnoimalle alueelle Pitkäkariin tuli kaavan laadinnan yhteydessä kantatilaoikeuksien perusteella yksi uusi kesämökin rakennuspaikka. Tämä rakennuspaikka oli sijainnin takia kovasti kilpailtu. Osakaskunnan kokouksen ja hallinnon päätöksien perusteella rakennuspaikka ja vuokrasopimus 2 000 m²:n vuokra-alueeseen rakennuspaikalla annettiin X:lle. Osakaskunta on vuokrannut 14.7.2009 vuokrasopimuksella X:lle palstan nro 110/2009, joka on vuokrasopimuksessa määritelty noin 2 000 m²:ksi ja sisältää uuden kesämökin rakennuspaikan.

Rakennuspaikka on siis lainvoimaisen rantaosayleiskaavan mukainen. Rakennuspaikka ja rakennuslupa on käsitelty useissa viranomaisportaissa ja on niiden hyväksymä.

Y ja H ovat antaneet vastaselityksen.

Johtava rakennustarkastaja ja aluearkkitehti ovat antaneet lisäselvityksen rakennusluvan mukaisella rakennuspaikalla 31.8.2010 suoritetusta katselmuksesta.

Y ja H ovat antaneet lisäselvityksen ja X lisävastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Y:n ja H:n valituksesta kumonnut johtavan rakennustarkastajan ja teknisen lautakunnan päätökset ja hylännyt X:n hakemuksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suunnittelutarvetta ranta-alueella koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n säännösten mukaan alueellinen ympäristökeskus, nykyisin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen uuden rakennuksen rakentamiselle ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa edellä tarkoitettua kaavaa.

Rakennushankkeessa on kysymys kerrosalaltaan 57 neliömetrin suuruisen kesämökin ja 15 neliömetrin suuruisen vajan rakentamisesta määräalalle A:n jakokunnan yhteisestä maa-alueesta RN:o 878:6:0. Rakennuspaikaksi suunniteltu alue sijaitsee alle 100 metrin etäisyydellä rantaviivasta.

Kysymyksessä oleva rakennuspaikka sijoittuu Pyhäjoen merenrannikon rantayleiskaavassa loma-asuntoalueelle (RA). Kaavamääräysten mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisella ranta-alueella rakentaminen ja rakennuspaikoiksi lohkominen on sallittu vain yleiskaavan mukaisilla RA, RA-1, RA-2, RA-4 ja AP-alueilla. Näillä alueilla yleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisesti. Muilta osin alueella jää voimaan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin rakentamisrajoitus.

Oulun hallinto-oikeus on 21.10.2010 antamallaan päätöksellä numero 10/0462/2 kumonnut edellä mainitun kunnanvaltuuston rantayleiskaavan hyväksymistä koskevan päätöksen siltä osin kuin se koskee rantayleiskaavan A:n osa-alueen Pitkäkariin yhteiselle alueelle RN:o 878:6:0 osoitettua loma-asuntoaluetta (RA) sekä B:n yhteistä aluetta RN:o 878:1. Hallinto-oikeus on palauttanut asian kumotuilta osin valtuuston uudelleen käsiteltäväksi.

Kun otetaan huomioon rakennuspaikan sijainti merenrantaan nähden, sen on katsottava sijaitsevan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisella ranta-alueeseen kuuluvalla rantavyöhykkeellä. Koska Oulun hallinto-oikeus on edellä mainitulla päätöksellään kumonnut Pyhäjoen merenrannikon rantayleiskaavaa koskevan kunnanvaltuuston päätöksen yhteiselle alueelle RN:o 878:6:0 osoitetun loma-asuntoalueen osalta, jolla suunniteltu rakennuspaikka sijaitsee, kysymyksessä olevalla alueella ei siten ole voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Näin ollen rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä on poikkeusluvan saaminen maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisesta rantavyöhykkeen suunnittelutarpeesta. Koska oikeudellisia edellytyksiä rakennusluvan myöntämiselle ei siten ole ollut, hallinto-oikeus on ratkaissut asian edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala ja Anne Niemi. Esittelijä Kaisa Hagman.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Oulun hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa voimaan myönnetyn rakennusluvan. X on perustellut valitustaan muun muassa seuraavasti:

Pyhäjoen kunnanvaltuusto hyväksyi 12.11.2008 (59 §) merenrannikon rantayleiskaavan.

Pyhäjoen kunta kuulutti rantayleiskaavan hyväksymispäätöksen 19.11.2008. Selvitettyään hallinto-oikeudesta rantakaavasta tehdyt valitukset Pyhäjoen kunta ilmoitti 17.1.2009 Pyhäjoen merenrannikon rantayleiskaavan voimaantulosta Pyhäjoen kuulumiset -lehdessä.

Oulun hallinto-oikeus kumosi 21.10.2010 antamallaan päätöksellä kunnanvaltuuston kaavapäätöksen rantayleiskaavasta valituksen tehneiden J:n ja Z:n vaatimuksesta X:n käsityksen mukaan B:n yhteisen alueen RN:o 878:1 osalta ja palautti asian tältä osin kunnanvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi. Näin asiaa on tulkinnut Pyhäjoen kunnanhallituskin päätöksessään 8.12.2010 (286 §). X:n rakennuspaikka sijaitsee rantayleiskaavan voimassa olevalla alueella, mihin rakennusvalvontaviranomaisella on ollut oikeus myöntää rakennuslupa. Alueella ei ole rajaepäselvyyksiä.

Pyhäjoen kunnanhallitus ja kunnanvaltuusto ovat käsitelleet kaavan Oulun hallinto-oikeuden päätöksen 21.10.2010 numero 10/0462/2 mukaan. Pyhäjoen kunnanhallitus käsitteli rantayleiskaavan lainvoimaisuutta 8.12.2010 (286 §). Kunnanhallitus on Oulun hallinto-oikeuden palauttaman valituksenalaisen kaavan osan osalta esittänyt valtuustolle, että B:n (625-401-878-1) osalta kunta ei käynnistä toimenpiteitä tässä vaiheessa. RA-alueen jakautuminen osakaskunnan alueen RN:o 878:6:0 ja B:n yhteisomistusalueen RN:o 878:1 kesken on keskimääräisen rakennuspaikkakohtaisen pinta-alan perusteella samansuuntainen ja täyttää maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen.

Pyhäjoen tekninen lautakunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä katsonut, että X:n valitus Oulun hallinto-oikeuden päätöksestä on perusteltu ja että hallinto-oikeuden päätös on tehty virheellisin perustein. Lisäksi lautakunta on katsonut, että X:n rakennuslupa on laillisesti myönnetty Pyhäjoen kunnanvaltuuston 12.11.2008 hyväksymän merenrannikon rantayleiskaavan sellaiselle alueelle, jota kaavasta tehdyt valitukset eivät ole koskeneet. Tehdyt valitukset oli selvitetty puhelimitse hallinto-oikeudesta. Toisin sanoen rakennuslupapäätös on tehty rantayleiskaavan voimaan tulleelle alueelle. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset rakennusluvan myöntämisedellytykset ovat täyttyneet.

Oulun hallinto-oikeus kumosi 21.10.2010 tekemällään päätöksellä Pyhäjoen kunnanvaltuuston 12.11.2008 tekemän päätöksen merenrannikon rantayleiskaavan hyväksymisestä. Oulun hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan kumoaminen koskee kokonaisuudessaan myös RA-aluetta, joka on kiistellyn B:n ja siihen liittyvän RA-osa-alueen länsi-/eteläpuolella. Kiistelty alue on jätetty pois rantayleiskaavasta, mutta muilta osin RA-alue on Pyhäjoen kunnan ilmoituksella 17.1.2009 katsottu voimaan tulleeksi. Toisin sanoen Oulun hallinto-oikeus kumosi rantayleiskaavan sellaisen RA-osa-alueen, josta ei ollut valitettu.

Pyhäjoen kunta on kaavoituksessa käyttänyt Maanmittauslaitoksen reaaliajassa olleita omistusrajoja. Kunta ei ole näin ollen voinut kaavoituksessaan ennakoida Maanmittauslaitoksen karttavirhettä, joka ilmeni vasta rantayleiskaavan voimaantulon jälkeen rajankäynnissä A:n osakaskunnan / B:n edustajien kesken. Oulun hallinto-oikeus on siis virheelliseen rantayleiskaavan kumoamispäätökseen 21.10.2010 perustuen kumonnut päätöksellään 23.12.2010 myös johtavan rakennustarkastajan ja teknisen lautakunnan päätöksen rakennuslupa-asiassa.

Pyhäjoen tekninen lautakunta on katsonut, että korkeimman hallinto-oikeuden tulee kumota Oulun hallinto-oikeuden 21.10.2010 tekemä merenrannikon rantayleiskaavaa koskeva virheellinen kumoamispäätös siltä osin kuin se koskee valituksenalaisen alueen ulkopuolista RA-aluetta ja sen seurauksena myös kumota Oulun hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös.

Y ja H ovat valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatineet Oulun hallinto-oikeuden päätöksen pitämistä voimassa ja X:n valituksen hylkäämistä.

X on antanut vastaselityksen. Hän on vastaselityksessään muun ohella lausunut seuraavaa:

Ylivieskan maanmittaustoimisto on vahvistanut heinäkuussa 2009, että rajapyykit ovat oikeilla paikoillaan. Maanmittauslaitoksen karttavirheen tarkennuksen jälkeen B:n oikea pinta-ala on 0,763 hehtaaria. B on nyt noin 24 prosenttia pienempi ja vastaavasti B:n alueen sisällä oleva RA-alue on pienentynyt ja se on jäänyt kartassa osakaskunnan puolelle.

Rakennuspaikka on lainvoimaisen rantaosayleiskaavan mukainen.

Pitkäkarin alueella rakennuspaikan osayleiskaavamerkintä on RA, joka oikeuttaa enintään 100 neliömetrin suuruisen loma-asunnon ja enintään 50 neliömetrin suuruisen talousrakennuksen rakentamiseen. X:n loma-asunnon koko on 57 neliömetriä ja vajan 15 neliömetriä. Ne on suunniteltu rakennusvalvonnan ja aluearkkitehdin katselmuksessa 28.7.2009 osoittamaan paikkaan koon, muodon, alueella olevan rakennuskannan yhtenäisyyden ja maaston muotojen mukaan mahdollisimman hyvin soveltuviksi.

X on 5.9.2012 toimittanut tänne päätöksen rakennusluvan voimassaoloajan jatkamisesta. Hän on vielä 31.12.2012 toimittanut lisäselvityksenä pöytäkirjan Maanmittauslaitoksen 2.11.2012 pidetystä rajankäyntitoimituksesta, toimitusnumero 2012-424135.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 31 §:n 1 momentin mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa tai asetuksessa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus voi valitusajan kuluttua määrätä yleis- ja asemakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman kaava-alueen siltä osalta, johon valitusten tai oikaisukehotuksen ei voida katsoa kohdistuvan. Kunnan on annettava päätös viivytyksettä tiedoksi valittajille ja muutoksenhakuviranomaiselle sekä, jos määräys koskee oikaisukehotuksen kohteena olevaa kaavaa, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Muutoksenhakuviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 93 §:n 2 momentin mukaan yleiskaava, asemakaava ja rakennusjärjestys tulevat voimaan, kun hyväksymispäätöksestä on kuulutettu niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Kaavan tai rakennusjärjestyksen voimaantulosta kuulutetaan, kun päätös on saanut lainvoiman. Jos kunnanhallitus on maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n nojalla määrännyt kaavan osan tulemaan voimaan ennen kuin hyväksymispäätös on saanut lainvoiman, kuuluttaminen voidaan tehdä välittömästi määräyksen antamisen jälkeen.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisten toimien on muun ohella suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Selvitys rakennuspaikasta, kaavoituksesta ja tehdyistä päätöksistä

Rakennuspaikka sijaitsee rantavyöhykkeellä, jolle Pyhäjoen kunnanvaltuusto on hyväksynyt 12.11.2008 Pyhäjoen merenrannikon rantayleiskaavan. Rakennuspaikka sijoittuu yleiskaavassa loma-asuntoalueeksi (RA) varatulle alueelle, jonka osalta yleiskaavassa on määrätty maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin nojalla sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa on vaadittu, että B:n yhteiselle alueelle RN:o 878:1 osoitetaan kaksi uutta rakennuspaikkaa. Valituksen mukaan yhteisalueella 878:1 on virheellisen karttapohjan vuoksi katsottu olevan uutta rakennusoikeutta vähentävänä olemassa oleva rakennus, joka oikeastaan on viereisellä A:n jakokunnan yhteisellä alueella RN:o 878:6:0.

Pyhäjoen kunnanhallitus on 12.1.2009 tekemällään päätöksellä (43 §) maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n 1 momentin nojalla määrännyt yleiskaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman muun ohella nyt kysymyksessä olevan yhteisellä alueella 878:6:0 olevan rakennuspaikan osalta. Kunnanhallitus on kuuluttanut päätöksestään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 93 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla 17.1.2009. Asiassa saadun selvityksen mukaan kunnanhallitus oli ennen päätöksen tekemistä selvittänyt, miltä osin yleiskaavasta oli valitettu hallinto-oikeudelle.

Pyhäjoen johtava rakennustarkastaja on 18.8.2009 (65 §) tekemällään ja julkipanon jälkeen 21.8.2009 antamallaan päätöksellä myöntänyt X:lle rakennusluvan kesämökin ja vajan rakentamiseen 2 000 neliömetrin suuruiselle määräalalle A:n jakokunnan yhteisestä alueesta RN:o 878:6:0 yleiskaavassa loma-asuntoalueeksi (RA) varatulle alueelle. Pyhäjoen tekninen lautakunta on 6.10.2009 (48 §) hylännyt rakennustarkastajan päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on 21.10.2010 antamallaan päätöksellä n:o 10/0462/2 kumonnut kunnanvaltuuston 12.11.2008 tekemän päätöksen yleiskaavan hyväksymisestä siltä osin kuin se koskee merenrannikon rantayleiskaavan A:n osa-alueen Pitkäkariin yhteiselle alueelle RN:o 878:6:0 osoitettua loma-asuntoaluetta (RA) sekä B:n yhteistä aluetta RN:o 878:1. Asia on palautettu kumotulta osin kunnanvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ole valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on X:n valituksesta ratkaistavana, onko hallinto-oikeuden tullut kumota johtavan rakennustarkastajan päätös rakennusluvan myöntämisestä ja teknisen lautakunnan päätös oikaisuvaatimuksen hylkäämisestä. Päätökset on kumottu sen vuoksi, että rantavyöhykkeelle sijoittuva rakentaminen ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettuun kaavaan eikä X ole esittänyt poikkeamispäätöstä rantavyöhykkeen suunnittelutarpeesta. Keskeisellä sijalla asiaa arvioitaessa on se, mikä merkitys on annettava Pyhäjoen kunnanhallituksen päätökselle 12.1.2009, jolla on maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n nojalla määrätty rantayleiskaava tulemaan voimaan muun ohella X:n rakennuspaikan osalta tilanteessa, jossa hallinto-oikeus on sittemmin kumonnut yleiskaavan mainitun rakennuspaikan osalta.

Oikeudellinen arviointi

Hallintolainkäyttölain 31 §:n 1 momentin mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa tai asetuksessa niin säädetään. Tällainen poikkeussäännös sisältyy muun muassa maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n 1 momenttiin.

Päätös, jolla hallintopäätös määrätään täytäntöönpantavaksi ennen kuin se on saanut lainvoiman, koskee vain täytäntöönpanoa samoin kuin päätös, jolla lainvoimainen hallintopäätös pannaan täytäntöön. Tällaisella päätöksellä ei ratkaista täytäntöön pannun päätöksen lainmukaisuutta eikä päätös sisällä sellaista ratkaisua, josta voidaan hallintolainkäyttölain 5 §:n mukaan valittaa.

Lopullinen oikeustila ratkaistaan valitusviranomaisen päätöksellä, jolla hallintopäätös saa lainvoiman. Hallintoviranomaisen päätös, jolla päätös on määrätty täytäntöön pantavaksi lainvoimaa vailla olevana ja päätöksen tosiasiallinen täytäntöönpano eivät rajoita muutoksenhakuviranomaisen toimivaltaa puuttua muutoksenhaun kohteena olevaan päätökseen. Muutoksenhakuviranomaisen toimivaltaan ei vaikuta sekään, onko päätöksen täytäntöönpano sittemmin muutoksenhakutuomioistuimen päätöksellä kielletty vai jätetty kieltämättä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 144, 201 ja 202 §:ssä on säädetty hallintoviranomaisen oikeudesta määrätä päätös tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman. Lainkohdista on pääteltävissä, ettei täytäntöönpanopäätös rajoita valitusviranomaisen toimivaltaa puuttua myöhemmin täytäntöönpantavaksi määrättyyn päätökseen muutoksenhaun johdosta. Tämä ilmenee muun ohella lain 144 §:n 2 momentista, jossa edellytetään vakuutta täytäntöönpanon aiheuttamien vahinkojen kattamiseksi siinä tapauksessa, että päätös myöhemmin kumotaan, sekä lain 201 §:stä, jossa kunnanhallituksen toimivalta määrätä kaavan tulemisesta voimaan on rajoitettu siihen osaan kaavasta, johon valitusten ei voida katsoa kohdistuvan.

Päätös yleiskaavan hyväksymisestä ei sellaisenaan edellytä täytäntöönpanotoimia. Kaava pannaan täytäntöön myöntämällä sen pohjalta erillisillä hallintopäätöksillä rakennusluvat, jos kaavassa on määrätty sen käyttämisestä suoraan rakennuslupamenettelyn perustana. Yleiskaavan mukaisesti mahdollisesti myönnettävän rakennusluvan saajan asemaa on pyritty suojaamaan maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:ssä siten, että määräys kaavan tulemisesta voimaan ennen lainvoimaisuutta voidaan antaa vain siltä osalta, johon valitusten ei voida katsoa kohdistuvan. Lainkohdan sanamuoto viittaa siihen, että valituksia on tulkittava laajasti harkittaessa täytäntöönpanomääräyksen antamista.

Yleiskaavaa koskevassa asiassa hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa on katsottu, että yhteisten alueiden 878:1 ja 878:6:0 välinen raja on merkitty virheellisesti pohjakartalle. Tämän vuoksi yhden olemassa olevan lomarakennuksen on katsottu kaavaa laadittaessa olevan yhteisalueella 878:1, vaikka se onkin todellisuudessa ollut yhteisalueella 878:6:0. Tämä on puolestaan johtanut siihen, että yhteisalueelle 878:6:0 on osoitettu sellainen uuden lomarakennuksen rakennuspaikka, joka kuuluisi yhteisalueelle 878:1. X:n tänne 31.12.2012 toimittamasta rajankäyntitoimituksen pöytäkirjasta ilmenee, että rajapyykit alueella olivat siirtyneet.

Hallinto-oikeudelle yleiskaavan hyväksymispäätöksestä tehdyn valituksen on edellä kerrotun mukaisesti katsottava asiallisesti kohdistuneen selkeästi sekä alueelle 878:1 että alueelle 878:6:0 osoitettuun rakentamiseen. Tähän nähden kunnanhallituksen tulkinta siitä, mihin valitus on kohdistunut, on ollut virheellinen. Kunnanhallituksen ei siten olisi tullut määrätä kaavaa tulemaan voimaan yhteisalueen 878:6:0 valituksessa kyseessä olevalta osalta.

Kuten edellä on mainittu, päätös, jolla kaava määrätään tulemaan voimaan, ei sisällä eikä voisikaan sisältää ratkaisua kaavan hyväksymispäätöksestä tehtyyn valitukseen. Tähän nähden päätös kaavan määräämisestä tulemaan voimaan ei voi myöskään perustaa rakennusluvan saajalle sellaisia oikeutettuja odotuksia rakennusluvan pysyvyyteen, jotka estäisivät muutoksenhakutuomioistuinta puuttumasta kaavaan hyväksymispäätöksestä tehdyn valituksen johdosta. Oikeutettuja odotuksia voi syntyä vain kunnanhallituksen toiminnan johdonmukaisuuteen nähden, ei sen sijaan suhteessa valitusviranomaiseen, joka on ottanut kantaa asiaan vasta ratkaistessaan valitukset.

Hallinto-oikeus on saanut tiedon kunnanhallituksen ratkaisusta, jolla kaava on määrätty tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman. Hallinto-oikeus ei ole kieltänyt päätöksen täytäntöönpanoa. Päätöksen täytäntöönpanon kieltämättä jättämisestä ei kuitenkaan voida johtaa sellaisia oikeutettuja odotuksia, jotka estäisivät päätökseen puuttumisen itse valitukseen annetussa ratkaisussa.

Yleiskaavaa koskevassa asiassa hallinto-oikeus on 21.10.2010 antamallaan, lainvoiman saaneella päätöksellä kumonnut kunnanvaltuuston 12.11.2008 tekemän päätöksen yleiskaavan hyväksymisestä myös sen yhteisalueelle 878:6:0 rakennettavaksi sallitun uuden loma-asunnon rakennuspaikan osalta, jonka alueelle valituksenalaisessa rakennusluvassa tarkoitettu loma-asunto on lupapäätöksen mukaan sijoitettu. Oikeustila on ratkaistu lainvoimaisesti hallinto-oikeuden päätöksellä.

Yleiskaava ei siten ole enää voimassa rakennuspaikaksi osoitetulla alueella, vaikka kunnanhallitus olikin määrännyt kaavan tulemaan mainitun alueen osalta voimaan ennen kuin se oli saanut lainvoiman.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä siitä, minä aikana voimassa olleita normeja rakennuslupa-asian ratkaisuun sovelletaan. Lain 135 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 101/1998 vp) todetaan: "Tässä laissa tarkoitetut luvat ratkaistaisiin käsittelyhetkellä voimassa olevan oikeusseikaston perusteella. Tästä ei lakiin ehdoteta otettavaksi säännöstä, koska vakiintunutta hallinto- ja oikeuskäytäntöä ei ole tarkoitus muuttaa". Maankäyttö- ja rakennuslakia edeltäneen rakennuslain (370/1958) 129 §:ssä oli säännös, jonka mukaan myönteistä rakennuslupapäätöstä ei voitu kumota valitusvaiheessa voimaan tulleen rakennuskiellon johdosta.

Tästä oli hallinto- ja oikeuskäytännössä johdettu periaate, jonka mukaan lupa-asia oli yleensäkin ratkaistava lupaa rakennuslautakunnassa ratkaistaessa voimassa olleiden säännösten ja määräysten pohjalta. Tällä kohden esillä olivat lähinnä rakennuskiellot ja rakentamisrajoitukset, koska niiden voimaantulo valitusvaiheessa olisi johtanut asian palauttamiseen.

Nyt valituksen kohteena olevassa asiassa on ennen rakennusluvan lainvoimaiseksi tuloa käynyt ilmi, että valitukset yleiskaavasta olivatkin kohdistuneet myös alueeseen 878:6:0 eikä kaavaa olisi siten tullut määrätä tulemaan voimaan tuon alueen osalta. Lisäksi hallinto-oikeus on lainvoimaisella päätöksellään kumonnut yleiskaavan mainitun alueen osalta. Asiassa on siten selvinnyt, ettei yleiskaava ole ollut lainmukaisen päätöksen perusteella voimassa alueella 878:6:0 rakennuslupaa myönnettäessä.

Ratkaistaessa rakennuslupavalitusta hallinto-oikeudessa 23.12.2010 hallinto-oikeuden yleiskaava-asiassa 21.10.2010 antama päätös on ollut lainvoimainen. Hallinto-oikeuden kumottua yleiskaavan X:n rakennuspaikan sisältävältä alueelta ei alueella, jonne rakennus on sallittu rakennettavaksi, ole ollut voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Koska rakennuslupaa ei tähän nähden ole voitu myöntää ilman maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä tarkoitettua poikkeusta saman lain 72 §:ssä säädetystä rajoituksesta, on hallinto-oikeuden tullut kumota rakennuslupapäätös Y:n ja H:n valituksesta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Kirsi Martinkauppi.

Äänestyslausunto ja eriävä mielipide

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Riitta Mutikaisen äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Matti Pellonpää yhtyi:

"Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen. Tutkin välittömästi Y:n ja H:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen ja hylkään sen.

Perustelut

X on hakenut rakennuslupaa kesämökin ja vajan rakentamiseen 2 000 neliömetrin suuruiselle määräalalle A:n jakokunnan yhteisestä maa-alueesta RN:o 878:6:0 Pyhäjoen kunnan A:n kylässä. Pyhäjoen johtava rakennustarkastaja on 18.8.2009 (65 §) tekemällään ja julkipanon jälkeen 21.8.2009 antamallaan päätöksellä myöntänyt haetun rakennusluvan. Pyhäjoen tekninen lautakunta on 6.10.2009 (48 §) hylännyt rakennustarkastajan päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu ja perustelut huomioon ottaen valituksenalaisessa asiassa on ensin otettava kantaa siihen, onko rakennusluvan myöntäminen edellyttänyt poikkeusta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa säädetystä ranta-alueen suunnittelutarpeesta. Tämän jälkeen on mahdollisesti vielä arvioitava, onko rakennusluvan myöntämiseen ollut estettä Y:n ja H:n hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä perusteilla.

Rakennuspaikka sijaitsee rantavyöhykkeellä, jota koskee Pyhäjoen kunnanvaltuuston 12.11.2008 hyväksymä Pyhäjoen merenrannikon rantayleiskaava. Rakennuspaikka sijoittuu yleiskaavan RA-alueelle, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan yleiskaavaa voidaan käyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla rakennusluvan myöntämisen perusteena.

J ja Z ovat valittaneet edellä mainitusta kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle ja vaatineet, että B:n yhteiselle alueelle RN:o 878:1 on osoitettava kaksi uutta rakennuspaikkaa. Valituksen mukaan alueella on virheellisen karttapohjan vuoksi katsottu olevan uutta rakennusoikeutta vähentävänä olemassa oleva rakennus, joka kuuluisi viereiselle A:n jakokunnan yhteiselle alueelle RN:o 878:6:0.

Maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n 1 momentin erityissäännöksen mukaan kunnanhallitus voi valitusajan kuluttua määrätä yleiskaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman kaava-alueen siltä osalta, johon valitusten tai oikaisukehotuksen ei voida katsoa kohdistuvan. Kunnan on annettava päätös viivytyksettä tiedoksi valittajille ja muutoksenhakuviranomaiselle sekä, jos määräys koskee oikaisukehotuksen kohteena olevaa kaavaa, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Muutoksenhakuviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Pyhäjoen kunnanhallitus on 12.1.2009 tekemällään päätöksellä (43 §) maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n 1 momentin nojalla määrännyt, että yleiskaava tulee voimaan ennen lainvoimaisuutta muun ohella nyt kysymyksessä olevan rakennuspaikan osalta. Kunnanhallitus on kuuluttanut päätöksestään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 93 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla 17.1.2009. Asiassa saadun selvityksen mukaan kunnanhallitus oli etukäteen selvittänyt, miltä osin yleiskaavasta oli valitettu hallinto-oikeudelle.

Rakennustarkastajan myöntäessä X:lle rakennusluvan 18.8.2009, puheena oleva yleiskaava on ollut rakennuspaikan aluetta koskevalta osaltaan voimassa. Yleiskaavan voimassa olo on yleiskaavassa tälle alueelle osoitettu aluevaraus ja sitä koskeva kaavamääräys huomioon ottaen tarkoittanut sitä, että rakennusluvan myöntäminen ei ole edellyttänyt poikkeusta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetusta ranta-alueen suunnittelutarpeesta. Asiaa ei ole tältä osin jo luottamuksensuojaperiaatekin huomioon ottaen arvioitava toisin sillä perusteella, että hallinto-oikeus on rakennusluvan myöntämisen jälkeen 21.10.2010 antamallaan päätöksellä J:n ja Z:n valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen yleiskaavan hyväksymisestä siltä osin kuin se koskee A:n jakokunnan yhteiselle alueelle RN:o 878:6:0 osoitettua RA-aluetta eli rakennuspaikan aluetta ja B:n yhteistä aluetta RN:o 878:1. Asiassa ei voida myöskään katsoa, että kunnanhallitus olisi etukäteen arvioiden menetellyt virheellisesti määrätessään yleiskaavan tulemaan voimaan ennen lainvoimaisuutta rakennuspaikan osalta.

Edellä olevan perusteella kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja viivytyksen välttämiseksi otan Y:n ja H:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen välittömästi tutkittavaksi.

Rakennuslupa on myönnetty 2 000 neliömetrin suuruiselle määräalalle. Rakennuspaikan pinta-ala ei ole rakennusjärjestyksen tai yleiskaavan vastainen. Rakennushankkeesta ei myöskään aiheudu valittajille valituksessa esitetyillä perusteilla naapureille tarpeetonta haittaa tai vaikeuteta naapurikiinteistön sopivaa rakentamista. Rakennuslupa täyttää siten myös rakennuslain 136 §:n 1 momentin 3 kohdan vaatimukset. Tämän vuoksi ja kun muutoinkin otan huomioon asiassa saadun selvityksen sekä valituksessa esitetyt vaatimukset ja niiden tueksi esitetyt perustelut, hylkään valituksen."

Asian esittelijän Kirsi Martinkaupin esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Riitta Mutikaisen äänestyslausunto.