KHO:2013:66

Turun hallinto-oikeus 29.11.2012 nro 12/0353/1

Asian aikaisempi käsittely

X:n sataman hallitus on 19.9.2007 (§ 85) kohdalla päättänyt, että X:n sataman ja Oy S Ltd:n väliset 43 vuokrasopimusta uusitaan 1.10.2007–30.9.2037 väliseksi ajaksi päätöksen liitteiden 1 ja 2 mukaisin hinnoin. Hallitus on lisäksi päättänyt (§ 86), että P:hen rakennettavan konttiterminaalin ensimmäisen vaiheen vuokraamisesta Oy S Ltd:lle tehdään esisopimus. Päätökset on tehty sillä ehdolla, että K Oyj:n ja B Oy:n välinen kauppa Oy S Ltd:stä toteutuu 31.12.2007 mennessä. Mikäli kauppa peruuntuu, vuokrasopimuksia ei uusita, vanhat sopimukset jäävät voimaan nykyisin ehdoin ja esisopimus on mitätön.

X:stä oleva A on Turun hallinto-oikeudelle 3.10.2011 saapuneessa valituksessaan vaatinut, että sataman hallituksen päätökset kumotaan. Valituksen mukaan §:t 85 ja 86 sisältävää pöytäkirjaa nro 10_S/2007 ei ollut missään vaiheessa asetettu yleisesti nähtäväksi. Koska muutoksenhakuaika ei ollut alkanut, päätökset eivät olleet tulleet lainvoimaisiksi.

Turun hallinto-oikeus on 9.3.2012 antamallaan päätöksellä nro 12/0072/1 jättänyt A:n valituksen tutkimatta ja siirtänyt asian X:n satamaliikelaitoksen johtokunnalle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on todennut, että myös sen kysymyksen ratkaiseminen, onko oikaisuvaatimus tehty määräajassa, kuuluu tässä vaiheessa oikaisuvaatimuksen käsittelevän toimivaltaisen toimielimen ratkaistavaksi.

X:n satamaliikelaitoksen johtokunta on 15.5.2012 jättänyt A:n oikaisuvaatimuksen myöhästyneenä tutkimatta. Johtokunta on perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

Sataman hallituksen pöytäkirjaan 19.9.2007 liitetyn muutoksenhakuohjeen mukaan pöytäkirjan 85 ja 86 §:ään on voitu vaatia oikaisua 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaantipäivästä. Hallituksen 19.9.2007 pidetyn kokouksen pöytäkirja muutoksenhakuohjeineen on ollut yleisesti nähtävillä X:n kaupungin yhteispalvelupisteessä 20.9.2007 ennalta julkaistun kuulutuksen mukaisesti. Kunnan jäsenen muutoksenhakuajan alkaminen koskee kaikkia pöytäkirjan sisältämiä päätöksiä, myös salassa pidettäviä päätöksiä. Vaikka mitään tietoa salaisesta päätöksestä ei voitaisi antaa, kunnan jäsenen muutoksenhakuaika on kuitenkin alkanut kulua. Pöytäkirja on yleisesti nähtävillä vain kerran.

A on pyytänyt otteet valituksen kohteena olevista päätöksistä vuonna 2010, jolloin asiakirjat on luovutettu hänelle, koska salassapidon peruste oli päättynyt lokakuussa 2007, jolloin 19.9.2007 pidetyn kokouksen pöytäkirjan §:ien 85 ja 86 kohdalla mainituista yrityskaupoista tiedotettiin. A:n on tullut ymmärtää, että vuonna 2007 tehtyjä päätöksiä koskeva muutoksenhakuaika on päättynyt.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että satamaliikelaitoksen johtokunnan päätös kumotaan ja A:n oikaisuvaatimus tutkitaan ja hyväksytään.

A on vaatimustensa tueksi esittänyt seuraavaa:

A ei ole tilannut asiaa koskevia pöytäkirjanotteita, eikä valituksenalaisia kokousasiakirjoja ole luovutettu hänelle X:n sataman toimesta. Hän on saanut kokousaineistot toimittajilta ja kaupunginvaltuutetuilta. X:n sataman hallitus on täydellisesti salannut 19.9.2007 pitämänsä salaisen kokouksen pöytäkirjan 10_S/2007 ja siinä esillä olleen aineiston, jota ei valituksen tekopäivään mennessä ollut tuotu julkisuuteen.

Koska kunnan jäsenen valitusaika kuntalain 95 §:n 2 momentin mukaan alkaa siitä, kun päätöksen sisältävä pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi, viranomainen on menettelyllään estänyt oikaisuvaatimuksen tekemisen hallituksen pöytäkirjan 85 ja 86 §:n kohdalla tehdyistä päätöksistä. Muutoksenhaun estäminen on tapahtunut siten, että mainittua pöytäkirjaa 10_S/2007 ei ole vieläkään asetettu julkisesti nähtäville.

Oikaisuvaatimukselle säädetty, tiedoksisaantipäivästä laskettava aika ei ole alkanut kulua, kun päätöstä ei ole saatettu kuntalaisten tiedoksi asettamalla se julkisesti nähtäväksi. Menettelyä ei voida puolustaa sillä, että päätösten salaamisperusteeksi on määritelty yksityinen liikesalaisuus, koska päätösten osittainen salaamisperuste poistui hyvin pian kokouksen jälkeen, 11.10.2007 pidetyssä lehdistötilaisuudessa. Oikaisuvaatimuksen tutkimatta jättämiselle ei ole esitetty lainmukaisia perusteita.

X:n kaupungin satamaliikelaitoksen johtokunta on selityksessään esittänyt seuraavaa:

Kunnan jäsenen muutoksenhakuaika on alkanut siitä, kun sataman hallituksen kokouksen pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäville. Pöytäkirja on ollut yleisesti nähtävillä kaupungintalon yhteispalvelupisteessä 20.9.2007. Muutoksenhakuaika alkaa nähtävillä olopäivää seuraavasta päivästä ja oikaisuvaatimus on tehtävä 14 vuorokauden kuluessa. Näin ollen kunnan jäsenen oikaisuvaatimusaika on päättynyt 4.10.2007.

Muutoksenhakuaika on sama myös salassa pidettävien asioiden osalta. Vaikka salassapito myöhemmin päättyy, pöytäkirjaa tai edes osaa siitä ei aseteta uudelleen nähtäville.

Suomen Kuntaliitto on l2.1.2012 antamassaan lausunnossa todennut, että X:n satamaliikelaitoksen 19.9.2007 §:issä 85 ja 86 mainittuihin päätöksiin liittyvä oikaisuvaatimusaika alkaa päätöksen tiedoksisaannista. Kunnan jäsenen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, kun pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi. Kuntaliiton lausunnon mukaan asiakirjan julkiseksi tulolla ei ole merkitystä kuntalain mukaisen muutoksenhakuajan alkamiseen.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut satamaliikelaitoksen johtokunnan päätöksen 15.5.2012 ja palauttanut asian johtokunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavien säännösten sisältöä

Kuntalain mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän ja kunnallisvalitus 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Kunnan jäsenen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, kun pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi.

Pöytäkirjanote oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen on lähetettävä sille, joka on sitä pyytänyt.

Valtuuston, kunnanhallituksen ja lautakunnan pöytäkirja siihen liitettyine oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen pidetään tarkastamisen jälkeen yleisesti nähtävänä siten kuin siitä on ennakolta ilmoitettu. Muun viranomaisen pöytäkirja pidetään vastaavasti yleisesti nähtävänä, jos asianomainen viranomainen katsoo sen tarpeelliseksi.

Asiassa saatu selvitys

X:n sataman hallitus on kokouksessaan 19.9.2007 käsitellyt §:ien 79–86 mukaiset asiat. Kuulutus, jonka mukaan sataman hallituksen 19.9.2007 pidettävän kokouksen pöytäkirja on yleisesti nähtävillä kaupungin yhteispalvelupiste Pyymanissa 20.9.2007, on ollut julkipantuna kaupungin julkisten kuulutusten ilmoitustaululla 19.9.2007–20.9.2007.

Sataman hallituksen kokouksesta 19.9.2007 laadittu pöytäkirja nro 10/2007, joka sisältää §:ien 79–84 kohdilla käsitellyt asiat, on ollut mainittuihin asiakohtiin annettuine muutoksenhakuohjeineen yleisesti nähtävillä yhteispalvelupisteessä 20.9.2007. §:t 85 ja 86 ovat sisältyneet erilliseen pöytäkirjaan nro 10_S/2007. Tämä pöytäkirja, joka on sisältänyt myös muutoksenhakuohjauksen mainittuihin kahteen asiakohtaan, ei ole ollut yhteispalvelupisteessä yleisesti nähtävillä. Satamaliikelaitoksen johtokunnan mukaan pöytäkirjan nro 10_S/2007 salassapito on perustunut viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 20 kohtaan (oikeastaan 24 §:n 1 momentin 20 kohtaan), koska päätökset ovat sisältäneet tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta. Päätöksentekohetkellä 19.9.2007 K Oyj:n ja B Oy:n yrityskauppa on vasta ollut vireillä, eikä sataman hallituksella ole ollut oikeutta tiedottaa yhtiöiden liikesalaisuuden piiriin kuuluvista asioista.

Sittemmin salassa pitämisen peruste on lokakuussa 2007 poistunut ja A:n mukaan yrityskaupasta on muun muassa pidetty X:n kaupungintalolla 11.10.2007 lehdistötilaisuus. Satamaliikelaitoksen johtokunnan mukaan A:lle on kaupungin toimesta luovutettu valituksenalaiset päätökset vuonna 2010. A:n mukaan päätöksiä ei ole kuitenkaan luovutettu hänelle, vaan hän on saanut päätökset toimittajalta ja X:n kaupunginvaltuuston jäseneltä.

Oikeudellinen arviointi

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle kuntalaiksi (HE 192/1994 vp) on todettu, että pöytäkirjan pitämisellä yleisesti nähtävänä on ennen kaikkea prosessuaalinen merkitys. Pöytäkirjaan sisältyvien päätösten oikaisuvaatimus- ja valitusaika lähtee kulumaan siitä, kun pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi. Hallituksen esityksen mukaan valtuuston, kunnanhallituksen sekä lautakuntien pöytäkirjojen nähtävänä pitäminen olisi pakollista. Sen sijaan muun muassa johtokunnan pöytäkirjojen nähtävänä pitäminen ei olisi pakollista, vaan tarpeellisuuden harkitsisi asianomainen viranomainen. Nähtävänä pitäminen olisi kuitenkin tarpeellista aina silloin, kun halutaan saada päätökset lainvoimaisiksi.

X:n sataman hallituksen päätökset 19.9.2007 §:t 85 ja 86 ovat sellaisia päätöksiä, joista kunnan jäsenillä on oikeus tehdä kuntalain mukainen oikaisuvaatimus. Näin ollen edellytyksenä oikaisuvaatimusajan alkamiselle ja päätösten lainvoimaiseksi tulolle on, että niitä koskeva pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi. Koska §:t 85 ja 86 eivät ole sisältyneet nähtäväksi asetettuun pöytäkirjaan nro 10/2007 eikä pöytäkirjaa nro 10_S/2007 ole lainkaan asetettu yleisesti nähtäväksi, kunnan jäsenten oikaisuvaatimusaika ei ole alkanut. Asiaa ei ole perusteita A:n osalta arvioida toisin sen vuoksi, että hän on vuonna 2010 saanut päätökset tietoonsa muuta kautta. Sillä seikalla, ovatko päätökset §:t 85 ja 86 sisältäneet lain mukaan salassa pidettäviä tietoja, ei ole merkitystä arvioitaessa oikaisuvaatimusajan alkamista.

Satamaliikelaitoksen johtokunta ei ole voinut jättää A:n oikaisuvaatimusta myöhästyneenä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 63 §, 92 § 1 momentti, 93 § ja 95 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Ulla Partanen ja Heikki Toivanen. Esittelijä Antti Jukarainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X:n satamaliikelaitoksen johtokunta on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen, koska hallinto-oikeus on soveltanut kuntalain 63 §:ää virheellisesti ja hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen.

X:n kaupungin antaman kuulutuksen mukaan sataman hallituksen 19.9.2007 pidetyn kokouksen pöytäkirja pidetään yleisesti nähtävillä 20.9.2007. Kunnan jäsenen 14 päivän pituinen aika oikaisuvaatimuksen tekemiselle on alkanut 21.9.2007 ja päättynyt 4.10.2007. Muutoksenhakuajan alkaminen koskee kaikkia pöytäkirjan sisältämiä päätöksiä. Näin ollen A:n kunnallisvalitus, joka on tullut vireille hallinto-oikeudessa vasta 3.10.2011, olisi tullut jättää myöhässä saapuneena tutkimatta.

Kuntalain 63 §:ssä tarkoitettu pöytäkirjan nähtävillä pitäminen on pakollista vain julkisten asioiden osalta. Asiassa on riidatonta, että salassa pidettävät päätökset eivät ole olleet nähtävillä.

Kuntalain 63 §:n vaatimusten täyttämiseksi ja muutoksenhakuajan alkamisen kannalta olennaista on ilmoituksen julkaiseminen pöytäkirjan nähtävillä pitämisestä. Kuulutus kattaa kaikki kysymyksessä olevan pöytäkirjan päätökset, myös salassa pidettävät asiat. Pöytäkirja X:n sataman hallituksen 19.9.2007 pitämästä kokouksesta on kuulutuksen mukaan ollut nähtävillä kaupungin yhteispalvelupisteessä 20.9.2007. Kuulutus on ollut julkipantuna kunnan julkisten kuulutusten ilmoitustaululla 19.9.–20.9.2007. Lisäksi pöytäkirjan kansilehdelle on tehty merkintä siitä, että julkinen osa pöytäkirjasta muutoksenhakuohjeineen on ollut nähtävillä kaupungintalon yhteispalvelupisteessä 20.9.2007.

Edellä kuvatun kuulutuksen perusteella kunnan jäsenen oikaisuvaatimusaika on alkanut kulua 21.9.2007 niiden päätösten osalta, jotka sataman hallitus on tehnyt 19.9.2007 edellä mainittujen §:ien 85 ja 86 kohdalla. Kun näiden päätösten salassapitoon on ollut lainmukainen peruste, päätöksiä ei ole voitu asettaa tosiasiallisesti nähtäville.

Vaikka yksittäisen päätöksen salassapidon peruste myöhemmin päättyy, pöytäkirjaa ei tarvitse asettaa siltä osin uudelleen nähtäville. Pöytäkirja asetetaan nähtäville vain yhden kerran.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kuntalain 89 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen ja lautakunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Saman pykälän 3 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta kunnallisvalituksin vain se, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Mikäli päätös on oikaisuvaatimuksen johdosta muuttunut, saa päätökseen hakea muutosta kunnallisvalituksin myös se, jolla on 1 tai 2 momentin nojalla oikeus tehdä kunnallisvalitus.

Kuntalain 93 §:n mukaan oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän ja kunnallisvalitus 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Kuntalain 95 §:n 2 momentin mukaan kunnan jäsenen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, kun pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi.

Kuntalain 63 §:n mukaan valtuuston, kunnanhallituksen ja lautakunnan pöytäkirja siihen liitettyine oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen pidetään tarkastamisen jälkeen yleisesti nähtävänä siten kuin siitä on ennakolta ilmoitettu. Muun viranomaisen pöytäkirja pidetään vastaavasti yleisesti nähtävänä, jos asianomainen viranomainen katsoo sen tarpeelliseksi.

Oikeudellinen arvio

Kunnallisvalitus on muun ohella kunnan jäsenen keino valvoa hallinnon laillisuutta. Kunnallisvalituksella kunnan jäsen voi saattaa kunnallisen elimen muuta kuin valmistelua tai täytäntöönpanoa koskevan päätöksen laillisuuden hallintotuomioistuimen arvioitavaksi. Kun valituksen kohteena on kunnallisen johtokunnan päätös, oikaisuvaatimus on kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen pakollinen esivaihe.

Jotta kunnan jäsen voisi käyttää hänelle kuuluvaa oikeutta valvoa kunnan päätösten laillisuutta, hänellä on oltava mahdollisuus saada tieto päätöksestä kuntalain 95 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla. Aika, jonka kuluessa kuntalain 89 §:n 1 momentissa tarkoitetun kunnallisen elimen pöytäkirjaan sisältyviä päätöksiä koskeva oikaisuvaatimus on esitettävä, alkaa kuntalaisen kohdalla kulua siitä, kun pöytäkirja on asetettu yleisesti nähtäväksi.

Kokonaan salassa pidettävä päätös voidaan asettaa julkisesti nähtäväksi vasta sitten, kun salassapidon peruste on lakannut. Näin ollen on mahdollista, että samaan pöytäkirjaan sisältyvät päätökset asetetaan julkisesti nähtäviksi eri aikaan ja että myös päätöksiä koskeva määräaika oikaisuvaatimuksen esittämiselle alkaa kulua eri ajankohdasta ja päättyy eri ajankohtana. Päätös ei voi tulla lainvoimaiseksi ennen kuin pöytäkirja, josta päätös ilmenee, on asetettu yleisesti nähtäväksi ja oikaisuvaatimukselle säädetty aika on kulunut umpeen.

X:n sataman hallituksen 19.9.2007 julkaiseman kuulutuksen mukaan sataman hallituksen samana päivänä pidetyn kokouksen pöytäkirja on ollut yleisesti nähtävillä kaupungintalon yhteispalvelupisteessä 20.9.2007. Pöytäkirjaa ei kuitenkaan ole asetettu julkisesti nähtäväksi siltä osin kuin se on koskenut kokouksen päätöksiä asioissa, jotka on katsottu kokonaisuudessaan salassa pidettäviksi ja joita koskevat päätökset on tehty pöytäkirjan 85 §:n ja 86 §:n kohdalla. Kun sataman hallituksen pöytäkirjaa asiassa saadun selvityksen mukaan ei ole mainitulta osin salassa pitämisen perusteen lakattuakaan asetettu julkisesti nähtäväksi kuntalain 63 §:ssä säädetyllä tavalla, kuntalain 93 §:ssä säädetty aika oikaisuvaatimuksen tekemiselle näistä päätöksistä ei kuntalain 95 §:n 2 momentin mukaisesti ole alkanut kulua kunnan jäsenen osalta. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että A salassa pitämisen perusteen lakattua on saanut päätöksistä tiedon muulla tavoin. Satamaliikelaitoksen johtokunta ei ole voinut jättää myöhästyneenä tutkimatta sataman hallituksen 20.9.2007 pitämän kokouksen pöytäkirjan 85 §:n ja 86 §:n kohdalla tekemiä päätöksiä koskevaa oikaisuvaatimusta.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Janne Aer. Esittelijä Freja Häggblom.