KHO:2013:134

Kuopion hallinto-oikeus 29.5.2012 nro 12/0212/2

Asian aikaisempi käsittely

Oikeusministeriö oli 29.3.2007 päättänyt maksaa A:lle henkilökohtaisena palkanlisänä 271 euroa kuukaudessa 1.1.2007 alkaen toistaiseksi tai enintään niin kauan kuin päätöksen peruste on olemassa. Valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin perusteella tehty päätös liittyi A:n työmatkakustannusten lisääntymiseen, kun hänen työssäkäyntipaikkansa oli siirtynyt Nilsiän käräjäoikeudesta Oikeushallinnon palvelukeskuksen Kuopion sivutoimipaikkaan.

Oikeushallinnon palvelukeskuksen johtaja on 19.10.2009 kirjelmällään ilmoittanut muun muassa A:lle, että oikeusministeriön päätöksellä hänelle maksettu henkilökohtainen palkanlisä lakkaa 31.12.2009 samalla kun Oikeushallinnon palvelukeskus virastona lakkaa. Oikeushallinnon palvelukeskus on yhdistetty Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukseen 1.1.2010 lukien.

A on Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukselle osoittamassaan valtion virkamieslain 52 §:n mukaisessa oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että hänelle 1.1.2007 alkaen lisääntyneiden matkakustannusten johdosta maksetun henkilökohtaisen palkanlisän maksamista jatketaan myös 31.12.2009 jälkeen, jolloin hän on siirtynyt 1.1.2010 aloittaneen Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukseen.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus (jäljempänä Palkeet) on 17.10.2011 hylännyt muun muassa A:n oikaisuvaatimuksen.

Palkeet on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

A:lle on oikeusministeriön päätöksellä maksettu työssäkäyntipaikan siirtymisen johdosta henkilökohtaista palkanlisää lisääntyneiden työmatkakustannusten johdosta. Päätökseen on kirjattu, että päätös on voimassa joko määräajan, toistaiseksi tai enintään niin kauan kuin päätöksen peruste on olemassa. Hyvösen, samoin kuin muidenkin Palkeiden palvelukseen siirtyneiden henkilöiden, lisääntyneisiin matkakustannuksiin perustuvien palkanlisien maksaminen on lopetettu 1.1.2010 alkaen. Palkanlisien lakkauttamisesta on ilmoitettu 19.10.2009 päivätyllä Oikeushallinnon palvelukeskuksen johtajan tiedotteella.

Palkeilla ei ole oikeudellista velvollisuutta jatkaa korvausten maksamista. Oikeusministeriön 24.3.2006 päivätyn muistion mukaan henkilökohtainen palkanlisä on voimassa määräajan. Maksettu palkanlisä on ollut riippuvainen henkilön työmatkan pituudesta siten, että palkanlisän suuruus on aikaisemman lippuhinnan ja uuden tarvittavan lippuhinnan erotus. Palkanlisä on näin ollen ollut luonteeltaan väliaikainen korvaus muutoksen aiheuttamista kustannuksista.

Lisääntyneistä matkakustannuksista johtuvat henkilökohtaiset palkanlisät asettavat työntekijät eriarvoiseen asemaan ja ovat näin ollen vastoin yhdenvertaisuusperiaatetta. Palkanlisä on tarkoitettu määräaikaisena helpottamaan työn sijaintipaikan muutoksesta aiheutuvaa siirtymävaihetta. Oikeuskäytännössä erisuuruista palkkaa samoista työtehtävistä on pidetty hyväksyttävänä ainoastaan väliaikaisesti. Työn sijaintipaikan muutos on vakiintunut ja pysyvä, eikä lisääntyneiden matkakulujen korvaamiselle ole enää perustetta.

Palkanlisän maksaminen on ollut entisen työnantajan päättämä määräaikainen lisä, eikä kyseessä ole virkasopimukseen tai aiempaan palkkausjärjestelmään perustuva palkka. Aiemman työnantajan päättämästä väliaikaisesta korvausluonteisesta edusta ei ole muodostunut sopimusehtoa, ja Palkeiden perustamisasetukseen liittyvään perustelumuistioon kirjattua periaatetta palkkojen säilymisestä on noudatettu.

Oikeushallinnon palvelukeskus on lakannut virastona 31.12.2009. Tehdyt päätökset palkanlisien maksamisesta ovat liittyneet alun perin Oikeushallinnon palvelukeskuksen toimipaikan perustamiseen. Palkeet ei ole sidottu edeltävän toimijan tekemiin päätöksiin, jotka koskevat sopimuksiin perustumattomia palkanlisiä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Palkeiden päätöksen ja velvoittanut Palkeet korvaamaan A:lle 1.1.2010 alkaen maksamatta jätetyn kuukausittaisen palkanlisän, jonka suuruus on 271 euroa kuukaudessa. Lisäksi hallinto-oikeus on velvoittanut Palkeet korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 200 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen sekä hylännyt Palkeiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Sovelletut oikeusohjeet

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan yleiset säännökset asetusten ja muiden oikeussääntöjen julkaisemisesta ja voimaantulosta annetaan lailla.

Perustuslain 119 §:n 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään niin ikään lailla. Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella.

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (2.4.2009/229) 1 §:n 1 momentin mukaan Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on valtiovarainministeriön hallinnonalaan kuuluva virasto, jonka tehtävä on tuottaa talous- ja henkilöstöhallinnon tuki- ja asiantuntijapalveluja valtion virastoille, laitoksille ja talousarvion ulkopuolisille rahastoille sekä eduskunnalle ja sen alaisuudessa, valvonnassa ja yhteydessä toimiville yksiköille siten kuin niistä on palvelusopimuksessa sovittu.

2. Pääasian tarkastelun lähtökohta

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys oikeusministeriön yksipuolisesti päättämästä palkanlisästä. Palkanlisän ehdoista ei ole määrätty virkaehtosopimuksessa eikä virkaehtosopimuksessa ole esimerkiksi annettu Palkeille oikeutta päättää niiden lopettamisesta. Prosessi on hallinnossa alusta alkaen edennyt siitä lähtökohdasta, että asia ei liity virkaehtosopimukseen eikä sitä koskevan riitaisuuden ratkaiseminen näin ollen kuulu työtuomioistuimen toimivaltaan. Samoin on ollut hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeus toteaa, että palkanlisällä ei ole sellaista yhteyttä virkaehtosopimukseen tai sen tulkintaan, että asiassa tulisi edes harkittavaksi asian kuuluminen hallinto-oikeuden sijasta työtuomioistuimen toimivaltaan.

Asiassa on ensin ratkaistava, onko Palkeet päättänyt palkanlisän maksamisen lopettamisesta vai onko palkanlisä lakkautettu jo aiemmin toimivaltaisen viranomaisen päätöksellä. Samoin on ratkaistava, onko oikeusministeriön maksettavaksi määräämällä palkanlisällä ollut enää lainkaan sitovuutta 1.1.2010 toimintansa aloittaneen Palkeiden kannalta.

Toissijaisesti on ratkaistava se, onko palkanlisän lakkauttaminen ollut perustuslain 2 §:n 3 momentin ja 119 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla julkisen vallan käyttämistä.

Viimesijaisesti on ratkaistava, onko Palkeilla ollut perustuslaillinen oikeus käyttää mainittua julkista valtaa.

Asian edeltä ilmenevä toimivallan puuttumisesta johtuva lopputulos huomioon ottaen tässä päätöksessä ei ole ollut tarvetta ottaa kantaa siihen, onko palkanlisän maksamisen lopettamiseen ollut asiallisesti lainmukaiset perusteet.

2.1 Asian tausta ja päätöksentekomenettely

Oikeusministeriö on päätöksellään 29.3.2007 päättänyt maksaa valittajalle palkanlisää toistaiseksi tai niin kauan kuin päätöksen peruste on olemassa. Valtiovarainministeriön hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan "näytti sille, että Palkeet ei ole tehnyt lisien lakkaamista koskevia päätöksiä vaan lakkaaminen on ratkaistu jo ennen Palkeiden perustamista".

Hallinto-oikeus on valtiovarainministeriön toteamuksen vuoksi pyytänyt Palkeilta lausuntoa siitä, onko palkanlisät lakkautettu oikeusministeriön päätöksellä ennen kuin Palkeet teki nyt valituksenalaisen päätöksen. Palkeiden antaman lausunnon mukaan päätöksen palkanlisien lakkauttamisesta on tehnyt Oikeushallinnon palvelukeskuksen johtaja Martti Havila 19.10.2009. Lausunnossa on lisäksi viitattu oikeusministeriön päätökseen 12.11.2009, joka koskee muutostilanteiden henkilöstöpoliittisia periaatteita oikeusministeriössä ja hallinnonalalla. Hallinto-oikeus toteaa, että oikeusministeriön päätös 12.11.2009 on luonteeltaan henkilöstöasioita koskeva periaatepäätös. Tuolla periaatepäätöksellä ei ole merkitystä tämän asian ratkaisulle.

Palkeet ei ole lainkaan maksanut palkanlisää. Riita koskee sitä, onko Palkeilla velvollisuus maksaa palkanlisää. Aiempien toimijoiden päätöksillä on ollut merkitystä vain riidan aineellisen ratkaisun kannalta. Palkeita edeltäneiden toimijoiden päätöksillä ei tämän vuoksi ole merkitystä ainakaan siltä kannalta, voidaanko nyt kysymyksessä oleva Palkeiden päätös saattaa hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Palkanlisää koskeva riita on ratkaistu valtion virkamieslain 52 §:ssä tarkoitetussa menettelyssä virkamiehen tehtyä oikaisuvaatimuksen, ja Palkeet on antanut päätökseensä valitusosoituksen Kuopion hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeudella on toimivalta ottaa asia ratkaistavakseen.

Valittajan virkasuhdetta valtioon ei ole päätetty millään valtion virkamieslain 7 luvussa säännellyin tavoin sen jälkeen, kun oikeusministeriö päätti maksaa hänelle palkanlisää. Valittajan virkasuhteen muutoksista ei ole myöskään säädetty Palkeiden perustamisen yhteydessä erityislailla kuten esimerkiksi yliopistojen organisaatiouudistuksen tai holhoustoimen kunnilta valtiolle siirtämisen yhteydessä tehtiin. Virkamiehen oikeusturva on rakennettu siten, että varsinkin virkasuhteen perusteita koskevat päätökset tapahtuvat lain määräämässä menettelyssä kuten nimittämällä, irtisanomalla, purkamalla tai edellä mainituin tavoin erityislailla. Palkeet ei ole tuonut esille sellaista laillista menettelyä, jossa valittaja ja muut Palkeisiin siirtyneet virkamiehet olisi otettu Palkeilla kokonaan uusiin virkasuhteisiin ja että he näin olisivat menettäneet heillä aiemmin olleet virkasuhteesta johtuneet etuudet sillä tavoin, ettei niillä voisikaan olla oikeudellista sitovuutta Palkeisiin nähden.

Seuraavaksi on tarkasteltava, onko palkanlisästä päättämisessä ollut kysymys julkisen vallan käyttämisestä.

2.2 Onko palkanlisän maksamisen lopettaminen julkisen vallan käyttämistä?

Julkisen vallan alaa ei voida tyhjentävästi määritellä kuten myös perustuslain esitöissä mainitaan. Julkisen vallan käsitteen merkityssisältö vaihtelee eri oikeudenaloilla ja eri oikeudellisissa yhteyksissä. Julkisen vallan perinteisen määritelmän mukaan julkinen valta on sopimukseen perustumatonta yksipuolista määräämistä yksityisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta. Julkisen vallan käsite on vielä laajempi useiden perusoikeuksien vaikutuksesta ja myös eri laeissa tehtyjen oikeudellisten järjestelyjen vuoksi. Nyt valituksenalaisella päätöksellä on määrätty yksipuolisesti virkamiehen taloudellisesta etuudesta julkisoikeudellisessa oikeussuhteessa. Tällainen hallintopäätös kuuluu jo perinteisesti julkisen vallan käyttämisen ydinalueelle, joten julkisen vallan käsitteen syvällisemmälle käsittelylle ei ole tarvetta tämän asian ratkaisemiseksi.

Hallinto-oikeuden kannan mukaan virkamiehen palvelussuhteen taloudellisesta etuudesta yksipuolisesti päättäminen on yksiselitteisesti julkisen vallan käyttämistä.

Seuraavaksi on tarkasteltava, onko Palkeilla ollut lainkaan oikeutta nyt riidanalaiseen julkisen vallan käyttöön.

2.3 Onko Palkeilla ollut perustuslaillinen oikeus valituksenalaisen päätöksen tekemiseen?

Palkeet on perustettu valtioneuvoston asetuksella. Asetuksen perustelumuistion 30.3.2009 mukaan Palkeiden toimintaan ei liity perustuslain 119 §:n 2 momentissa tarkoitettua julkisen vallan käyttöä. Perustelumuistion mukaan Palkeet voitiin siten virastona perustaa valtioneuvoston asetuksella. Hallinto-oikeus toteaa, että tämä on myös sopusoinnussa asetuksen 1 §:n 1 momentista ilmenevän Palkeiden tehtävän ja sen luonteen kanssa. Asetuksen sanamuodon perusteella Palkeet on viranomaisia avustava toimija eikä itsenäinen julkisen vallan käyttäjä. Hallinto-oikeus toteaa, että Palkeiden toimintaan on jo asetuksen perusteella täytynyt kuulua julkisen vallan käyttöä suhteessa sen omiin virkamiehiin nähden. Virkamiesten oikeudellinen asema on edellä selostettuun nähden jäänyt perustaltaan avoimeksi.

Perustuslain 2 §:n 3 momentin ensimmäinen virke tarkoittaa sitä, että julkisen vallan käyttäjällä tulee aina olla viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste. Palkeet on perustettu valtioneuvoston asetuksella, jonka antamiseen ei ole ollut lain erityistä valtuutusta. Tämän vuoksi Palkeilla ei ole perustuslain 119 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla pelkästään perustamisasetuksensa nojalla toimivaltaa käyttää julkista valtaa.

Perustuslain 80 § tarkoittaa tämän asian kannalta sitä, että yksilön oikeuksista eli palkanlisää koskevasta edellä selostetusta toimivallasta on lähtökohtaisesti säädettävä lailla tai toimivalta asetuksella säätämiseen on siirrettävä lailla ja vielä täsmällisesti ja tarkkarajaisesti. Valtioneuvostolle ei ole annettu tällaista valtuutusta säätää asetuksella Palkeille oikeus määrätä virkamiesten oikeusaseman perusteista. Perustuslain vaatima lakiperusteisuus ei täyty myöskään perustuslain 80 §:n mahdollistamalla tavalla.

Perustuslain 124 §:n perusteella julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Palkeiden toimivalta voisi perustua tähän, jos sille olisi annettu jossain laissa toimivalta palkanlisästä päättämiseen tuossa säännöksessä tarkoitetulla tavalla. Myös perustuslain 124 §:ää koskee edellä mainittu täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden periaate eli julkisen vallan käyttämistä koskeva toimivalta voidaan siirtää vain nimenomaisella lainsäännöksellä. Valtiovarainministeriö on lausunnossaan katsonut, että yleislainsäädäntö kuten valtion virkamieslaki ja valtion virkaehtosopimuslaki synnyttävät Palkeille toimivallan virkamiehen oikeusasemasta määräämiseen. Nyt kysymyksessä olevalla palkanlisällä ei ole edellä mainituin tavoin minkäänlaista liittymää virkaehtosopimukseen, eikä Palkeille esimerkiksi ole annettu toimivaltaa nyt kysymyksessä olevan päätöksen tekemiseen virkaehtosopimuksessa. Perustuslaki on ensisijainen suhteessa tavalliseen lakiin. Viraston ja viranomaisen käsitettä käytetään tavallisessa laissa siitä lähtökohdasta, että niillä on perustuslaillinen eli lakiin palautuva oikeus julkisen vallan käyttöönsä. Perustuslain kokonaisuus on ymmärrettävä siten, että viranomaisen toimivallasta säädetään täsmällisesti lailla. Mikään ei edes viittaa siihen, että valtion virkamieslailla tai muullakaan lailla olisi ollut tarkoitus antaa valtionhallinnon toimijoille niiden toimivallan perusteesta riippumatta oikeus päättää virkamiesten palvelussuhteen ehdoista. Hallinto-oikeus toteaa, että vastakkainen tulkinta romuttaisi perustuslain vaatimuksen viranomaisen toimivallan perustumisesta lakiin sekä myös virkamiesoikeuden perustan. Palkeilla ei ole myöskään perustuslain 124 §:n mahdollistamalla tavalla säädettyä toimivaltaa päättää palkanlisän maksamisen lopettamisesta.

Hallinto-oikeus vielä toteaa, että oikeusministeriön 12.11.2009 tekemällä päätöksellä henkilöstöpolitiikan perusteista ei ole merkitystä Palkeiden nyt kysymyksessä olevan toimivallan kannalta. Mainittu päätös ainoastaan ohjaisi Palkeiden harkintavallan käyttöä, mikäli sillä olisi toimivalta palvelussuhteen ehdoista päättämiseen.

2.4 Lopputulos

Edellä selostetuilla perusteilla Palkeilla ei ole ollut suoraan lailla tai lain nojalla annettuun asetukseen perustuvaa toimivaltaa lopettaa palkanlisän maksamista. Valituksenalainen päätös on tällä perusteella kumottava. Tämä päätös johtaa väistämättä siihen, että valittajalla on edelleen oikeus palkanlisään. Asiassa on kysymys rahamääräisestä riidasta, eikä asianosaisilla ole ollut riitaa palkanlisän kuukausittaisesta määrästä. Tähän nähden hallinto-oikeus velvoittaa Palkeet 1.1.2010 alkaen suorittamaan valittajalle tälle aiemmin maksettua palkanlisää.

Oikeushallinnon palvelukeskuksen johtaja Havilan 19.10.2009 päivätyn asiakirjan luonteen osalta hallinto-oikeus toteaa seuraavaa. Valtion virkamieslain 52 §:ssä säännelty virkamiehen palvelussuhteesta johtuvaa etuutta koskeva oikeussuojajärjestelmä rakentuu niin, että virkamiehellä on oikeus tehdä oikaisuvaatimus, mikäli hän ei mielestään ole saanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta. Viranomaisen on annettava päätös oikaisuvaatimuksen johdosta. Tämäkin viranomaisen päätös on julkisen vallan käyttöä, jonka on perustuttava lakiin. Tähän viranomaisen päätökseen on oikeus hakea muutosta hallintovalituksella. Hallinto-oikeus tulkitsee oikeushallinnon palvelukeskuksen johtajan 19.10.2009 päivätyn kirjelmän viranomaisen puolesta tehdyksi kannanotoksi tai tiedotteeksi siitä, että palkanlisää ei tulla enää maksamaan. Kirjelmällä ei ole itsenäistä oikeudellista merkitystä varsinkaan, kun Palkeilla ei ollut lakiin perustuvaa oikeutta määrätä kysymyksessä olevasta palkanlisästä. Hallinto-oikeus edellä selostettu huomioon ottaen toteaa, ettei se tulkitse 19.10.2009 päivättyä kirjelmää virkamiesten taloudellista etua koskevaksi hallintopäätökseksi, joka tulisi nyt kumota. Mainittu kirjelmä on oikeudellista sitovuutta vailla.

3. Prosessin muoto

Palkanlisää koskeva tilanne on ollut viranomaisen perustuslaillisen toimivallan kannalta oikeudellisen järjestelmän vastainen. Tällöin oikeusriita ei istu myöskään selkeästi mihinkään valtion virkamieslaissa ja hallintolainkäyttölaissa säänneltyyn muutoksenhakukeinoon. Hallinto-oikeus toteaa, että tämä järjestelmän vastaisuus ei saa koitua virkamiehen vahingoksi. Kysymys on virkamiehen oikeudesta saada vaatimansa palkka. Tämä oikeussuhteen ja riidan laatu on ratkaisevaa, eikä prosessin lajilla ole välttämättä itsenäistä merkitystä asian käsittelylle ja ratkaisulle. Tätä oikeudellista periaatetta ilmentää korkeimman hallinto-oikeuden julkaistu päätös KHO 2009:10, jossa kunnallinen viranomainen velvoitettiin kunnallisvalituksena tutkitussa asiassa suorittamaan virkamiehelle palkkaa vieläpä niin, että päätöksen todettiin olevan ulosottoperuste. Palkeilla ei ole ollut lainkaan lakiin perustuvaa toimivaltaa päättää nyt valituksenalaisesta palvelussuhteen ehdosta päätöksessä tarkoitetulla tavalla. On mahdollista ajatella, että nyt kysymyksessä olevassa asiassa ei ole lainkaan kysymys valtion virkamieslain 52 §:ssä tarkoitetusta asianomaisen eli toimivaltaisen viranomaisen päätöksestä, johon on oikeus hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Toisaalta on pääasian perusteluistakin ilmenevin tavoin ajateltavissa, että viranomaisella on ollut asiallisesta toimivallastaan riippumatta velvollisuus antaa virkamiehelle hallintopäätös valtion virkamieslain 52 §:ssä säännellyssä menettelyssä tai muuten vastaus vaatimukseen. Ei voida poissulkea sitä, että asiaan soveltuisi valtion virkamieslain 52 §:ssä säännelty muutoksenhakumenettely.

Edellä selostetun vuoksi on tarkasteltava, olisiko valittajalla joka tapauksessa jollakin muulla vireillepanotavalla oikeus saada riitansa ratkaistuksi hallinto-oikeudessa. Tältä osin valitusoikeutta tulee tarkastella hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin ja 6 §:n 1 momentin sekä perustuslain 21 §:n 1 momentin kannalta. Valittajan palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta koskeva oikeusriita on joka tapauksessa tosiasiassa ratkaistu valituksenalaisella päätöksellä, koska valittajalle ei edelleenkään ole suostuttu maksamaan oikeusministeriön aikanaan päättämää palkanlisää. Asia on hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla ratkaistu. Asiaa koskee välittömästi valittajan hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettua etua. Valittajalla on perustuslain 21 §:n 1 momentin perusteella oikeus saada oikeuttaan koskeva päätös tuomioistuimen käsiteltäväksi. Virkasuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta on pidettävä asianosaiselle merkittävänä asiana. Tämä puoltaa sitä, että asianosaisella tulee olla tällaisessa asiassa mahdollisuus saada riitansa tuomioistuimen ratkaistavaksi. On ajateltavissa, että hallinto-oikeuden olisi valtion virkamieslain 52 §:stä johtuvan hallintovalituksen sijasta otettava asia ratkaistavakseen muuna hallintovalituksena. Hallinto-oikeus päätyy siihen johtopäätökseen, että sen on joka tapauksessa tullut ottaa asia käsiteltäväkseen.

Prosessissa on ollut hallintoriidankin piirteitä, koska viranomaisella ei ole ollut lainkaan lakiin perustuvaa toimivaltaa päättää palkanlisästä. Valtion virkamieslain 52 §:stä johtuva hallintovalitus ja muu hallintovalitus eivät kumpikaan suoranaisesti sovellu asiaan. Tällöin on ajateltavissa, että käsittelymuodoksi tulisi viimesijainen oikeussuojakeino eli hallintoriita. Valitusosoituksen virheellisyyttä tai esimerkiksi asian siirtoa koskevien hallintolainkäyttölain pykälien lisäksi on myös yleisempi prosessuaalinen periaate, että asianosainen ei saa kantaa viranomaisen puutteellisesta menettelystä johtuvia haitallisia seuraamuksia. Samoin on ajateltavissa yhtenä käytännöllisenä periaatteena, että viranomaisen valitusosoituksessaan tarjoama oikeussuojakeino on tulkinnanvaraisessa tilanteessa hyväksyttävä, jotta asian käsittelyn aiemmat vaiheet voidaan hallinto-oikeudessa mahdollisimman hyvin hyödyntää ja prosessi on sen osapuolten kannalta mahdollisimman hyvin ennakoitavissa. Tämä liittyy myös edeltä ilmenevään korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevään periaatteeseen siitä, että prosessilajin valinta ei yksin määrää asian prosessuaalisia ratkaisuja. Asiassa on edeltä ilmenevin tavoin ollut perusteet käsitellä riita hallintovalituksena. Hallinto-oikeus päätyy johtopäätökseen, että asiaa ei tule käsitellä hallintoriitana.

Hallinto-oikeudella on ollut edellä selostetuilla perusteilla lailliset perusteet käsitellä asia sekä valtion virkamieslain 52 §:ssä tarkoitetusta päätöksestä tehtynä hallintovalituksena että myös muuna hallintovalituksena. Hallinto-oikeus ei ota asiaan tarkemmin kantaa, koska sillä ei olisi asian käsittelyn tai ratkaisun kannalta merkitystä.

4. Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulos huomioon ottaen hallinto-oikeus hylkää Palkeiden esittämän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen ja velvoittaa Palkeet hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentin nojalla korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa. Valittajan vaatimus on määrältään kohtuullinen, joten korvaus tuomitaan vaaditun suuruisena.

5. Lopuksi

Nyt valituksenalaisella päätöksellä on ratkaistu neljän muunkin Palkeiden virkamiehen oikeus palkanlisään. Myös nämä neljä muuta virkamiestä, joiden kotikunta on Helsingin hallinto-oikeuden tuomiopiirissä, ovat valittaneet tämän asian valittajan kanssa Palkeiden päätöksestä. Palkeet on valtakunnallinen viranomainen, joten mainitut asiat on hallintolainkäyttölain 12 §:n 2 momentin nojalla siirretty Helsingin hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus lähettää tämän päätöksensä tiedoksi Helsingin hallinto-oikeudelle.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Valtion virkamieslaki 7 luku ja 15 luku 62 § 1 momentti
Valtion virkaehtosopimuslaki 2 ja 5 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Päivi Toivanen, Kirmo Saastamoinen, Timo Tervonen, Riitta Eskola ja Jukka Korolainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Palkeet on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Palkeiden oikaisuvaatimukseen antama päätös saatetaan voimaan. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee vahvistaa, ettei A:lla ole oikeutta palkanlisään 1.1.2010 alkaen tai toissijaisesti 1.11.2011 alkaen. A tulee velvoittaa korvaamaan Palkeiden oikeudenkäyntikulut korkolain mukaisine korkoineen.

Vaatimuksia on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Oikeushallinnon palvelukeskuksen uudelleenjärjestelyn yhteydessä A:n työskentelypaikka on siirtynyt Nilsiästä Kuopioon 1.1.2007 alkaen. Oikeusministeriö on myöntänyt A:lle valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin 2 kohdan perusteella palkanlisän, joka on perustunut lisääntyneisiin työmatkakustannuksiin. Oikeusministeriön päätöksen mukaan palkanlisää on päätetty maksaa toistaiseksi tai enintään niin kauan kuin päätöksen peruste on olemassa. Päätös on perustunut ministeriön 24.3.2006 tekemään päätökseen henkilöstöpoliittisista periaatteista. Päätöksen osana olevien ja siihen kiinteästi liittyvien ehtojen mukaan palkanlisän on katsottava olleen henkilökohtaisena lisänä voimassa määräaikaisena. Toimivaltainen viranomainen päättämään palkanlisästä ja sen maksamisen lakkaamisesta on ollut oikeusministeriö. A:n tietoon on oikeusministeriön tekemän päätöksen ja sen liitteenä olleen muistion myötä tullut se, että palkanlisä on määräaikainen.

Valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla virastot voivat myöntää virkaehtosopimuksen normaaliperusteen ylittäviä lisäpalkkioita, jotka voivat olla määräaikaisia tai sidottuja tiettyjen, myöntäjän kannalta harkinnanvaraisten edellytysten täyttymiseen. Virkaehtosopimuslain säännös on kaikkia palkkaetuja, kuten myös nyt kysymyksessä olevaa palkanlisää, koskeva perustavanlaatuinen toimivaltasäännös. Tästä seuraa myös oikeus peruuttaa myönnetty etu, jos sen maksamisen edellytykset eivät ole enää olemassa. Kysymys ei ole puuttumisesta peruspalkkausjärjestelmän mukaisiin tehtävä- tai henkilökohtaisiin palkanosiin eikä palkkaluokan eikä virkaehtosopimuksen määräämän palkkatason alittamisesta.

Virkaehtosopimuslain 5 §:n 2 momentin 2 kohdan säännös täyttää perustuslain 2 §:n 3 momentissa ja 119 §:ssä asetetut vaatimukset. Kun asiassa on kysymys yksittäisen henkilön tai yksittäisten henkilöiden oikeudesta palkanlisään, kysymys ei ole lainsäädäntövallan siirtämisestä eikä oikeussääntöjen antamisesta. Näin ollen perustuslain 80 §:n säännökset eivät tule asiassa sovellettaviksi. Valtion virkaehtosopimuslain mainittu 5 §:n 2 momentin 2 kohdan säännös on perustuslain mukainen toimivaltasäännös lisäpalkkion myöntämiseksi ja lakkauttamiseksi.

Palkanlisä on koskenut A:n virkasuhdetta Oikeushallinnon palvelukeskuksessa. Oikeushallinnon palvelukeskuksen lakkauttamisen yhteydessä 31.12.2009 myös palkanlisän peruste on samalla lakannut. A on Palkeiden perustamisen yhteydessä antanut suostumuksensa palvelussuhteensa siirtämiselle.

Oikeusministeriö on 22.10.2009 tehnyt uuden päätöksen muutostilanteiden henkilöstöpoliittisista periaatteista. Tuolloin oli jo tehty päätös ja annettu asetus Palkeiden perustamisesta. Oikeusministeriön päätöksen mukaan niiden virkamiesten osalta, joille päätöksen voimaan tullessa maksetaan muuta kuin määräaikaista työmatkakorvausta, maksetaan sitä edelleen enintään kahden vuoden ajan päätöksen voimaantulosta 1.11.2009 lukien. A:n oikeus palkanlisään on päättynyt viimeistään 31.10.2011.

Oikeushallinnon palvelukeskuksen johtaja on 19.10.2009 antamallaan ilmoituksella soveltanut ja noudattanut oikeusministeriön 29.3.2007 tekemää päätöstä. Ilmoitus ei ole ollut päätös, vaan kysymys on ollut oikeusministeriön päätöksen täytäntöönpanosta ja soveltamisesta.

Palkeet ei ole tehnyt päätöstä palkanlisän maksamisesta tai maksamisen lakkaamisesta. Palkeet on ainoastaan antanut päätöksen A:n oikaisuvaatimukseen. Kysymys on lakiin perustuvasta julkisen vallan käyttämisestä omaan henkilökuntaan tilanteessa, jossa virastolla on ratkaisupakko. Palkeet on ollut valtion virkamieslain 52 §:n perusteella toimivaltainen ratkaisemaan oikaisuvaatimuksen.

Perustuslain 119 §:n 2 momentissa julkisen vallan käyttämisellä tarkoitetaan virastolle annettavaa toimivaltaa, jolla se voi antaa perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitettuja oikeussääntöjä tai tehdä päätöksiä yksilön oikeuksista, velvollisuuksista tai etuuksista taikka käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten yksilön perusoikeuksiin. Palkeet ei käytä tällaista julkista valtaa. Nyt on kysymys yksittäisten palkanlisien maksamista koskevista päätöksistä, ei perustuslain 80 §:n 2 momentissa tarkoitetusta tilanteesta. Palkeiden toiminnan kohteena ei ole yksittäinen kansalainen tai yksittäinen yritys, eikä Palkeet käytä palvelutehtävässään valtaa suhteessa kansalaisiin tai yrityksiin siten, että Palkeiden toiminta edellyttäisi perustuslain mukaan lailla säätämistä. Palkeiden perustaminen asetuksella on ollut perustuslain 119 §:n 2 momentin nojalla mahdollista.

Palkeet on virasto. Se, että Palkeet on perustettu asetuksella, ei ole este sille, että Palkeet käyttää sellaista julkista valtaa, joka lain nojalla kuuluu kaikille virastoille. Tällaisia lain säännöksiä on esimerkiksi valtion virkaehtosopimuslain 5 §:ssä ja valtion virkamieslain 52 §:ssä. Viraston toimintamahdollisuus julkisen vallan käyttäjänä muodostuu siten kaikista sitä koskevista lainsäännöksistä, ei vain viraston perustamisasetuksesta. Palkeiden päätöksenteko kohdistuu ja sillä on oltava oikeus kohdistua palvelukeskuksen omaan henkilöstöön. Palkanlisien myöntäminen ja lakkauttaminen on toimintaa, jota kaikki muutkin työnantajat kuin valtion virastot harjoittavat. Henkilöstöhallintoon ja työnantajatoimintaan kuuluvat esimerkiksi palvelussuhteen ehtoja koskevien kollektiivisten sopimusten ja säännösten soveltaminen, samoin kuin sellaisten sopimusten tekeminen, sekä palvelussuhteen lakkaamiseen ja päättämiseen liittyvät päätökset.

Asiaa arvioitaessa on huomattava, että virkasuhteen alkaminen perustuu siihen, että henkilö hakee virkaa ja siis suostuu muun muassa virkasuhteeseen liittyviin päätöksentekomenettelyihin. Työnantajan toimivallan käyttämisessä palvelussuhteessa ei voi olla kysymys yleisestä julkisen vallan käyttämisestä. Näin perustavaa laatua oleva asetuksella perustettavan viraston tai laitoksen toimivallan rajaaminen työnantajapäätöksissä olisi tuotu esille perustuslain 119 §:n perusteluissa. Asiassa on kysymys sellaisesta perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisesta julkisesta toiminnasta, jossa Palkeet noudattaa tarkoin lakia ja tässä tapauksessa oikeusministeriön tekemää päätöstä.

Palkeiden toiminnassa sen omassa palveluksessa olevia kohtaan ei ole kysymys perustuslaissa tarkoitetusta julkisen vallan käytöstä. Siinä tapauksessa, että korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymys on julkisen vallan käyttämisestä, on Palkeilla joka tapauksessa ollut sen käyttämiseen toimivalta valtion virkaehtosopimuslain 5 §:n perusteella.

A on antanut selityksen. Palkeiden valitus tulee hylätä. Palkanlisän maksamisen perusteena on ollut A:n työpaikan siirtyminen Nilsiästä Kuopioon. Asiantila ei tältä osin muuttunut 1.1.2010 alkaen. A asuu edelleen Nilsiässä ja työpaikka on Kuopiossa. Palkanlisää koskevan oikeusministeriön päätöksen peruste ei siten ole muuttunut päätöksen tekemisen jälkeen. Päätöksessä ei ole selkeästi todettu sen olevan määräaikainen. Päätökseen liitetyssä muistiossa oleva yleinen maininta, jonka mukaan henkilökohtainen palkanlisä on voimassa määräajan, ei ole riittävä. Palkanlisää koskevassa päätöksessä on sitä vastoin nimenomaisesti todettu sen olevan voimassa toistaiseksi.

Oikeusministeriön päätös 22.10.2009 on yleisluonteinen periaatepäätös, jolla ei ole ratkaistu sitovasti yksittäisten virkamiesten palkkoihin tai muihin etuuksiin liittyviä asioita. Ennen kyseisen päätöksen tekemistä ei ole kuultu niitä henkilöitä, joille voimassa olleen päätöksen mukaan tuolloin maksettiin henkilökohtaista palkanlisää. Periaatepäätöstä ei ole myöskään käsitelty näiden henkilöiden kanssa välittömässä yhteistoiminnassa.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa siihen, onko palkanlisän maksamisen lopettamiseen ollut asiallisesti lainmukaiset perusteet. Palkeiden päätöksessä mainitut materiaaliset perusteet eivät ole asiallisia ja riittäviä palkanlisän maksamisen lopettamisen perustelemiseksi. Palkeiden perustamisen yhteydessä annettiin selkeästi ymmärtää, että hallinnonalakohtaisten palvelukeskusten palveluksesta Palkeiden palvelukseen siirtyneiden henkilöiden euromääräinen palkkaus ei siirtymisen yhteydessä alene. Työoikeudessa on vakiintuneesta sovellettu periaatetta, että työnantajalla ei ole oikeutta yksipuolisesti alentaa työntekijän palkkausta tai muita työsuhteeseen perustuvia etuja, jos työnantajalla ei ole osoittaa lainmukaista irtisanomisperustetta. Yleisemminkin on pidettävä poikkeuksellisena, että virkamiehen palkkaa alennetaan työnantajan toimenpiteellä ilman, että virkamiehen tehtävän vaativuustaso tai hänen henkilökohtaisen suoriutumisensa taso on laskenut. Tällaisen menettelyn oikeuttaminen edellyttäisi selkeästi säädettyä tai sovittua perustetta, jollaista Palkeet ei ole tässä asiassa osoittanut olevan. Myös A:n suostumuksesta Palkeiden palvelukseen ilmenee yksiselitteisesti, että palkkauksen oli 1.1.2010 tarkoitus määräytyä siirtymähetken tilanteen mukaisesti.

Palkeiden valituksen hyväksymiselle ei ole materiaalisia perusteita siinäkään tapauksessa, että korkein hallinto-oikeus päätyisi arvioimaan Palkeiden perustuslaillista asemaa toisin kuin hallinto-oikeus. Palkeiden 17.10.2011 tekemä päätös on joka tapauksessa lainvastaisena kumottava, eikä hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ole syytä muuttaa.

Palkeet on antanut vastaselityksen. Palkeet on maksanut sen palvelukseen Oikeushallinnon palvelukeskuksesta siirtyneille henkilöille sitä euromääräistä palkkaa, mitä palvelukeskus ilmoitti heille maksettavan. Palkeet ei ole tehnyt päätöksiä lisien maksamisesta eikä maksamisen lopettamisesta. Määräaikaisen lisän maksamisen peruste on lakannut määräajan päätyttyä.

A:lle on lähetetty tiedoksi Palkeiden vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan sekä pääasian että oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto- oikeus ratkaisee asiaa uudelleen käsitellessään myös kysymyksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Perustelut

1. Palkeiden toimivalta

1.1 Kysymyksenasettelu

Tässä asiassa on kysymys A:lle hänen palvelussuhteestaan johtuvista taloudellisista etuuksista ja A:n Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskukselle (jäljempänä Palkeet) valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin nojalla tekemästä oikaisuvaatimuksesta. A on vaatinut, että Palkeiden tulee maksaa hänelle yhä 1.1.2010 lukien henkilökohtaista palkanlisää, jonka myöntämisestä oikeusministeriö oli tehnyt päätöksen 29.3.2007. Valtion virkamieslain 52 §:n mukaisesti A:n on tullut saada oikaisuvaatimukseensa valituskelpoinen päätös.

Hallinto-oikeus on katsonut, että Palkeilla ei asetuksella perustettuna virastona ole ollut oikeutta käyttää julkista valtaa eikä siten tehdä päätöstä siitä, ettei henkilökohtaista palkanlisää makseta enää 1.1.2010 lukien. Tällä perusteella hallinto-oikeus on velvoittanut Palkeet suorittamaan A:lle mainitun lisän.

Ennen kuin asiassa voidaan ottaa tutkittavaksi kysymys A:n oikeudesta riidanalaiseen lisään, on ratkaistava, voiko Palkeet asetuksella perustettuna virastona olla toimivaltainen antamaan päätöksen valtion virkamieslain 52 §:ssä tarkoitettuun oikaisuvaatimukseen ja voiko sillä olla toimivaltaa tehdä myös muita hallintopäätöksiä, jotka vaikuttavat sen virkamiesten oikeusasemaan.

1.2 Sovellettavat virkamieslain ja perustuslain säännökset esitöineen

Valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin mukaan virkamies, joka katsoo, ettei viranomainen ole antanut hänelle palvelussuhteesta johtuvaa taloudellista etuutta sellaisena kuin se olisi ollut hänelle suoritettava, saa, jollei laissa tai asetuksessa toisin säädetä, kirjallisesti vaatia siihen oikaisua asianomaiselta viranomaiselta. Viranomaisen on annettava asiassa päätös. Oikaisuvaatimusta ei saa tehdä asiassa, joka kuuluu työtuomioistuimen toimivaltaan, jollei työtuomioistuin työtuomioistuimesta annetun lain 1 §:n 2 momentin nojalla ole päättänyt olla ratkaisematta asiaa.

Saman pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimukseen annettuun viranomaisen päätökseen saadaan hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Suomen perustuslain 119 §:n 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista säädetään niin ikään lailla. Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella.

Perustuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 1/1998 vp) on perustuslain 119 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Säännös korvaisi voimassa olevan hallitusmuodon 65 §:n 1 momentin, joka koskee valtion virastojen ja laitosten perustamista. Kyseisen säännöksen mukaan valtion virastoja ja laitoksia voidaan perustaa talousarvion rajoissa sen jälkeen kun niiden yleisistä perusteista on säädetty lailla. (---)

Hallituksen esityksessä 328/1994 vp hallitusmuodon 65 §:n 1 momenttia ehdotettiin muutettavaksi siten, että valtion virastoja ja laitoksia voitaisiin perustaa myös asetuksella. Tavoitteena oli lisätä hallituksen mahdollisuuksia järjestää erityisesti palveluja tuottavia valtion virastoja ja laitoksia nykyistä joustavammin. Eduskunta ei kuitenkaan ehtinyt käsitellä kyseistä esitystä loppuun ennen vaalikauden päättymistä (EK 14.3.1995), minkä vuoksi esitys raukesi. Ehdotetussa 2 momentissa on otettu huomioon kyseisen hallituksen esityksen päätavoite.

(---)

Ehdotetun 2 momentin mukaan valtionhallintoon kuuluvan toimielimen yleisistä perusteista olisi säädettävä lailla aina, jos toimielimen tehtäviin kuuluu merkittävää julkisen vallan käyttöä. Yleisillä perusteilla säännöksessä tarkoitetaan nykyiseen tapaan lähinnä yksikön nimeä, toimialaa sekä pääasiallisia tehtäviä (HE 238/1984 vp, 262/1990 vp ja 328/1994 vp) ja toimivaltuuksia. Ilmaisua "julkinen valta" on tässä yhteydessä käytetty samassa merkityksessä kuin 2 §:n 3 momentissa. Julkisen vallan käyttämisestä olisi siten kysymys esimerkiksi silloin, kun yksikkö voi antaa 80 §:n 2 momentissa tarkoitettuja oikeussääntöjä tai tehdä päätöksiä yksilön oikeuksista, velvollisuuksista tai etuuksista taikka käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten yksilön perusoikeuksiin. Yksikön tehtäviin kuuluvaa julkisen vallan käyttämistä olisi lisäksi pidettävä merkittävänä. Nykyisin tällaisia tehtäviä kuuluu esimerkiksi poliisi-, tulli- ja rajavartioviranomaisille sekä vero- ja sosiaalihallinnon yksiköille."

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitun hallituksen esityksen johdosta antamassaan mietinnössä (PeVM 10/1998 vp) lausunut perustuslain 119 §:n 2 momentin johdosta muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 2 momentin mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu merkittävää julkisen vallan käyttöä. Muutoin valtionhallinnon yksiköistä, kuten palveluja tuottavista virastoista ja laitoksista, voitaisiin säätää asetuksella. Valtionhallinnon yksiköistä säätämisen asianmukainen säädöstaso määräytyy näin ollen ilmaisun "julkinen valta" merkityksen mukaan ja edelleen sen perusteella, onko julkisen vallan käyttö merkittävää.

Perustelujen mukaan julkisen vallan käyttämisestä on kysymys esimerkiksi silloin, kun yksikkö voi antaa oikeussääntöjä tai päättää yksilön oikeuksista, velvollisuuksista tai etuuksista taikka käyttää voimakeinoja tai puuttua muutoin yksilön perusoikeuksiin. Jos valtionhallinnon jollekin toimielimelle kuuluu tämän kaltaisia tehtäviä, tulee tämän valiokunnan mielestä johtaa siihen, että toimielimen yleisistä perusteista säädetään lailla. Tähän sääntöön ei pidä liittää erillistä, sääntelyn tulkinnanvaraisuutta ehkä oleellisesti lisäävää merkittävyys-kriteeriä. Valiokunta on poistanut tämän kriteerin momentista."

Perustuslakivaliokunta ehdotti perustuslain 119 §:n 2 momentin säätämistä sittemmin hyväksytyssä muodossa.

1.3 Palkeiden toimivallan oikeudellinen arviointi

Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (2.4.2009/229) 1 §:n mukaan valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus on valtiovarainministeriön hallinnonalaan kuuluva virasto, jonka tehtävä on tuottaa talous- ja henkilöstöhallinnon tuki- ja asiantuntijapalveluita valtion virastoille, laitoksille ja talousarvion ulkopuolisille rahastoille sekä eduskunnalle ja sen alaisuudessa, valvonnassa ja yhteydessä toimiville yksiköille siten kuin niistä on palvelussopimuksissa sovittu.

Perustuslain 119 §:n 2 momentissa edellytetään, että valtionhallinnon toimielimen yleisistä perusteista on säädettävä lailla, jos sen tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä. Jos toimielimen tehtäviin ei kuulu julkisen vallan käyttöä, siitä voidaan säätää asetuksella. Säännöksen nimenomaisena tarkoituksena on ollut lisätä hallituksen mahdollisuuksia järjestää erityisesti palveluja tuottavia valtion virastoja ja laitoksia aiempaa joustavammin. Palkeet on asetuksesta ilmenevät tehtävät huomioon ottaen juuri tällainen palveluja tuottava virasto, jonka varsinaisiin tehtäviin ei kuulu julkisen vallan käyttöä. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että perustuslakivaliokunnan ehdotuksesta perustuslain 119 §:n 2 momentti säädettiin edellä selostetulla tavalla hallituksen esityksestä poikkeavana.

Arvioitaessa mahdollisuutta säätää valtionhallinnon viraston yleisistä perusteista perustuslain 119 §:n 2 momentin nojalla valtioneuvoston asetuksella ja asetuksella näin perustetun viraston toimivaltaa on otettava huomioon, että lähtökohtaisesti kaikkien valtionhallinnon toimielinten tehtäviin kuuluu varsinaisten tehtävien ohella niiden omaan henkilöstöön liittyviä henkilöstöhallinnon tehtäviä. Jos viraston palveluksessa on virkamiehiä, henkilöstöhallinto edellyttää virkamiesten oikeusasemaan vaikuttavien hallintopäätösten tekemistä. Tulkinta, jonka mukaan asetuksella perustetuilla toimielimillä ei voisi olla toimivaltaa tehdä hallintopäätöksiä valtion virkamieslain tai esimerkiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) nojalla, johtaisi siihen, ettei valtionhallinnon toimielinten perustaminen asetuksella olisi mahdollista kuin aivan poikkeuksellisesti. Näin rajoittavaa tulkintaa ei voi pitää perusteltuna. Tämä olisi myös vastoin perustuslain esitöistä ilmenevää tavoitetta järjestää palveluja tuottavia valtion virastoja aiempaa joustavammin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todettuun nähden, että Palkeiden yleisistä perusteista on perustuslain 119 §:n 2 momentin nojalla voitu säätää valtioneuvoston asetuksella. Palkeiden toimivalta antaa päätös valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentissa tarkoitettuun oikaisuvaatimukseen ja Palkeiden oikeus tehdä virkamiestensä oikeusasemaan vaikuttavia hallintopäätöksiä perustuu virkamiesoikeudelliseen lainsäädäntöön. Palkeet on siten esillä olevassa asiassa ollut toimivaltainen antamaan päätöksen A:n tekemään valtion virkamieslain 52 §:ssä tarkoitettuun oikaisuvaatimukseen. Näistä syistä hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

2. Asian palauttaminen hallinto-oikeudelle

Hallinto-oikeus on kumonnut Palkeiden 17.10.2011 A:n oikaisuvaatimukseen antaman päätöksen toimivaltavirheen johdosta. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan Palkeilla ei ole ollut suoraan lakiin tai lain nojalla annettuun asetukseen perustuvaa toimivaltaa lopettaa palkanlisän maksamista. Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa kysymykseen A:n oikeudesta riidanalaiseen palkanlisään. Tästä huolimatta hallinto-oikeus on velvoittanut Palkeet korvaamaan A:lle 1.1.2010 alkaen maksamatta jätetyn kuukausittaisen palkanlisän.

Asiassa on korkeimman hallinto-oikeuden edellä toteamalla tavalla kysymys A:lle hänen palvelussuhteestaan johtuvista taloudellisista etuuksista ja Palkeiden antamasta päätöksestä A:n valtion virkamieslain 52 §:n 1 momentin nojalla tekemään oikaisuvaatimukseen. Asiassa on siten asiallisesti ratkaistavana se, onko A:lla oikeus yhä 1.1.2010 lukien oikeusministeriön hänelle 1.1.2007 lukien myöntämään henkilökohtaiseen palkanlisään. Asia palautetaan tämän kysymyksen ratkaisemiseksi uudelleen hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.

3. Oikeudenkäyntikulut

Koska Kuopion hallinto-oikeuden päätös on Palkeiden valituksesta kumottu, hallinto-oikeuden päätös on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla kumottava myös siltä osin kuin Palkeet on hallinto-oikeudessa velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut edellä hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla ja Palkeiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä Elina Ranz.