KHO:2013:166
Rakennuslupa oli myönnetty asuinrakennuksen ensimmäisen kerroksen myymälähuoneiston muuttamiseen kokoontumistilaksi. Oikeus myymälätilan käyttämiseen kokoontumistilana oli määräaikainen. Alueella oli voimassa rakennuskielto asemakaavan muuttamista varten.
Rakennuskiellosta poikkeamisen tarvetta harkittaessa ei ollut merkitystä sillä, että hankkeella ei muutettu kysymyksessä olevan rakennuksen ulkoasua, rakenteita tai alueella voimassa olevan asemakaavan mukaista käyttötarkoi³tusta. Poikkeamisen tarve ei riippunut myöskään siitä, oliko hankkeella etukäteen arvioituna erityisiä maankäytöllisiä tai ympäristöllisiä vaikutuksia. Viimeksi mainittujen seikkojen merkitys arvioidaan poikkeamisharkinnan yhteydessä.
Rakennuslupaa ei näin ollen olisi tullut myöntää ilman poikkeusta alueella voimassa olleesta rakennuskiellosta.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 53 § 1 momentti, 125 § 3 ja 4 momentti, 135 § 2 momentti ja 171 § 1 momentti
Päätös, josta valitetaan
Hämeenlinnan hallinto-oikeus 17.9.2012 nro 12/0480/2
Asian aikaisempi käsittely
Tampereen yhdyskuntalautakunnan ympäristö- ja rakennusjaosto kunnan rakennusvalvontaviranomaisena on 8.12.2009 §:n 215 kohdalla tekemällään ja 11.12.2009 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä myöntänyt B:lle maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetun rakennusluvan kiinteistöllä 837-213-1013-0035, osoitteessa Pispalan Valtatie 11, sijaitsevan asuinrakennuksen ensimmäisen kerroksen myymälähuoneiston muuttamiseksi myös kokoontumishuoneistoksi. Kokoontumistilassa samanaikaisesti sallittujen henkilöiden enimmäismääräksi on vahvistettu 60 henkilöä. Päätöksen mukaan myymälätilaa saadaan käyttää myös kokoontumistilana toistaiseksi, enintään kuitenkin 12.1.2013 asti. Edelleen päätöksessä on määrätty, että rakennustyö on aloitettava 12.1.2013 mennessä ja saatettava loppuun 12.1.2015 mennessä.
Hämeenlinnan hallinto-oikeus on päätöksellään 14.3.2011 nro 11/0165/2 jättänyt tutkimatta A:n valituksen ympäristö- ja rakennusjaoston päätöksestä.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 29.3.2012 taltionumero 749 siitä ilmenevin perustein yhtiön valituksesta kumonnut Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttanut asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään käsitellyt asian. Hallinto-oikeus on muun ohella hylännyt A:n valituksen ympäristö- ja rakennusjaoston päätöksestä sekä yhtiön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Hallinto-oikeus on perustellut valituksen hylkäämistä muun ohella seuraavasti:
= = =
Rakennuspaikkaa koskeva selvitys
B haki kokoontumispaikkalupaa yhteensä 60 henkilölle kiinteistöllä 837-213-1013-0035, osoitteessa Pispalan Valtatie 11, Tampere. Tiloissa järjestetään erilaisia kokoontumis-, näytäntö- ja huvitilaisuuksia. Myymälätila haettiin muutettavaksi kokoontumishuoneistoksi kolmen vuoden määräajaksi.
Tampereen kaupungin ympäristö- ja rakennusjaosto päätti 8.12.2009 hyväksyä hakemuksen maan³käyttö- ja rakennuslain 125 §:n 3 ja 5 momenttien sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 54 §:n 1 momentin perusteella. Päätöksen lisäselvityskohdassa on todettu, että asuinrakennuksen 1. kerroksessa myymälähuoneisto muutetaan myös kokoontumishuoneistoksi, kolmen vuoden määräajaksi. Rakennuksen paloluokka on P3. Kokoontumistilassa samanaikaisesti sallittujen henkilöiden enimmäismääräksi vahvistetaan 60 henkilöä. Rakennuspaikka on alueella, jolla on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:n 1 momentin mukainen rakennuskielto. Tontti on asemakaavan asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueella. Myymälähuoneiston muuttaminen myös kokoontumishuoneistoksi ei muuta asemakaavallista käyttötarkoitusta, joten maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 2 momentin nojalla toimenpidettä koskevaa lupaa ratkaistaessa ei sovelleta rakennuskieltoa.
= = =
Hallinto-oikeuden johtopäätökset
Poikkeamisen tarve
Hanke ei ole asemakaavassa osoitetun käyttötarkoituksen vastainen. Valituksenalaisella päätöksellä ei ole myönnetty lisärakentamisoikeutta. Poikkeusta asemakaavasta ei tarvita.
Alueelle määrätty rakennuskielto estää lähtökohtaisesti rakennusluvan myöntämisen, ellei rakennuskiellosta myönnetä poikkeamista. Rakennuskiellon tarkoituksena on turvata alueen suunnittelumahdollisuudet.
Kysymyksessä olevalla hankkeella ei muuteta entisen Puukkoniemen kaupparakennuksen ulkoasua, rakenteita eikä asemakaavan mukaista käyttötarkoitusta. Hankkeella ei voida arvioida olevan sellaisia maankäytöllisiä ja ympäristöllisiä vaikutuksia, että alueella oleva rakennuskielto koskisi nyt kysymyksessä olevaa hanketta. Poikkeusta rakennuskiellosta ei siten ole tarvittu.
= = =
Sovelletut oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslaki 117 §, 118 §, 125 §, 130 §, 133 §, 135 § ja 141 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuula Lunden-Laakso ja Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristö- ja rakennusjaoston päätökset kumotaan. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että rakennusluvan hakija B ja Tampereen kaupunki velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut.
Yhtiö on vaatimustensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:
Rakennuslupa koskee rakentamista rakennuskieltoalueella. Rakennusluvan myöntäminen alueelle, jolla on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:n 1 momentin nojalla määrätty rakennuskielto, edellyttää poikkeamisratkaisua myös silloin, kun rakennuslupa myönnetään maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 3 ja 4 momentin nojalla. Rakennusluvan myöntänyt ympäristö- ja rakennusjaosto on ylittänyt toimivaltansa.
Tampereen yhdyskuntalautakunnan ympäristö- ja rakennusjaosto on antanut selityksen.
B on antanut selityksen.
A on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätöksessä on kysymys siitä, onko rakennuslupa voitu myöntää poik³kea³matta ensin alueella voimassa olevasta rakennuskiellosta.
Korkein hallinto-oikeus on mainituilta osin tutkinut asian. Ympäristö- ja rakennusjaoston ja hal³lin³to-oikeuden päätökset kumotaan.
A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
2. Korkein hallinto-oikeus hylkää muilta osin A:n valituslupahake³muksen.
Perustelut
1.
1.1 Poikkeamisen tarve
Sovellettavat säännökset
Maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:n 1 momentin mukaan kunta voi mää³rätä rakennuskiellon alueelle, jolle asemakaavan laatiminen tai muutta³mi³nen on vireillä. Pykälän 2 momentin mukaan rakennuskielto on voi³massa enintään kaksi vuotta. Kunta voi kaavoituksen keskeneräi³syyden vuoksi pidentää kieltoaikaa kaksi vuotta kerrallaan.
Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 3 momentin mukaan muuta kuin pykälän 1 ja 2 momentissa säädettyä rakennuksen korjaus- ja muutos³työ³tä varten tarvitaan rakennuslupa, jos työllä ilmeisesti voi olla vaiku³tusta rakennuksen käyttäjien turvallisuuteen tai terveydellisiin oloihin. Pykälän 4 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoi³tuk³sen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Luvan³varai³suutta harkittaessa otetaan huomioon käyttö³tarkoituksen muutoksen vai³kutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä raken³nuk³selta vaadittaviin ominaisuuksiin.
Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 2 momentin mukaan lain 125 §:n 4 momentissa tarkoitettuja korjaus- ja muutostöitä koskevaa lupaa rat³kaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edelly³tyk³sistä säädetään.
Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentissa säädetään niistä tilanteista, joissa poikkeamisvalta ei kuulu kunnalle.
Rakennushankkeesta ja alueen maankäyttötilanteesta saatu selvitys
Tampereen yhdyskuntalautakunnan ympäristö- ja rakennusjaosto on 8.12.2009 myöntänyt B:lle rakennusluvan Ylä-Pispalan kaupunginosassa sijaitsevan asuinrakennuksen ensimmäisen kerroksen myymälähuoneiston muuttamiseksi myös kokoontumishuoneistoksi. Päätöksen mukaan myymälätilaa saadaan käyttää myös kokoontumistilana toistaiseksi, enintään kuitenkin 12.1.2013 asti.
Kysymyksessä oleva asuinrakennus sijaitsee alueella voimassa olevassa asemakaavassa osoitetulla asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueella (AL).
Asiassa on edelleen selvitetty, että puheena olevalla Ylä-Pispalan alueella on rakennuslupaa haettaessa ollut voimassa rakennuskielto. Tampereen yhdyskuntalautakunta on 5.6.2007 määrännyt muun ohella Ylä-Pispalan kaupunginosan rakennuskieltoon asemakaavan muuttamista varten ajalle 8.6.2007–8.6.2009. Yhdyskuntalautakunta on 26.2.2008, 23.2.2010 ja 7.2.2012 tekemillään päätöksillä jatkanut rakennuskieltoa.
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Asiassa on A:n valituksesta ratkaistava, onko puheena oleva ra³ken³nuslupa voitu myöntää ilman poikkeusta alueella voimassa olleesta rakennuskiellosta. Raken³nuskielto on määrätty asema³kaa³van muuttamista varten.
Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 4 momentin viimeinen virke koskee rakennusluvan tarvetta. Rakennushanke on hankkeesta saatu selvitys sekä maankäyttö- ja raken³nuslain 125 §:n 3 ja 4 momentti huomioon ottaen edellyttänyt rakennus³lupaa. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että raken³nusluvan tarvetta sinänsä ei ole asiassa kyseenalaistettu.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että alueelle maankäyttö- ja rakennus³lain nojalla määrätty rakennuskielto estää jo tarkoituksensa perusteella ra³ken³nusluvan myöntämisen. Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 2 mo³mentin säännös rakennusluvan edellytysten noudattamisesta vain sovel³tuvin osin esimerkiksi käyttötarkoituksen muuttamista koskevaa rakennuslupa-asiaa ratkaistaessa ei poista rakennuskiellon vaikutusta. Mahdollisuudesta saada poikkeus tällaisesta maankäyttö- ja rakennuslain nojalla määrätystä kiellosta on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä.
Rakennuskiellosta poikkeamisen tarvetta harkittaessa ei näin ollen ole merkitystä sillä hallinto-oikeuden päätöksessä mainitulla seikalla, että hankkeella ei muuteta kysymyksessä olevan raken³nuksen ulkoasua, ra³kenteita tai alueella voimassa olevan asemakaavan mukaista käyttötar³koi³tusta. Poikkeamisen tarve ei riipu myöskään siitä hallinto-oikeuden mainitsemasta seikasta, onko hankkeella etukäteen arvioituna erityisiä maankäytöllisiä tai ympä³ristöllisiä vaikutuksia. Viimeksi mainittujen seikkojen merkitys arvioi³daan maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n nojalla tehtävän poikkeamis³harkinnan yhteydessä.
Rakennuslupaa ei näin ollen ole voitu myöntää ilman poikkeusta alueel³la voimassa olleesta ra³ken³nuskiellosta. Ympäristö- ja rakennusjaoston ja hallinto-oikeuden päätökset on tällä perusteella kumottava.
Tähän lopputulokseen nähden ja kun aika, joksi käyttötarkoituksen muu³tos on myönnetty, on 12.1.2013 päättynyt, ei täytäntöönpanon kieltämis³tä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen enem³mälti lausua.
1.2 Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Osaksi asian laatuun nähden ja osaksi myös, koska oikeudenkäynnin ei asian tulkinnanvaraisuuteen nähden ole katsottava johtuneen viranomaisen virheestä, A:n kaupunkiin ja luvan hakijaan kohdistama vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvattavaksi määräämisestä on hylättävä.
2. Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjois³ta muutoin ilmenee, asian saattamiseen muilta osin korkeimman hallin³to-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentissa (1129/2008) ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa (698/2005) säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Liisa Heikkilä ja Mikko Pikkujämsä. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.