KHO:2014:72

Moottorikäyttöisellä ajoneuvolla tapahtuvaa maastoliikennettä koskevan maanomistajan luvan myöntämättä jättäminen Metsähallituksen hallinnassa olevalla alueella ei loukannut hakijan omaisuudensuojaa.

Euroopan ihmisoikeussopimus 1 artikla (23.10.1998/769, SopS 86

Suomen perustuslaki 15 § 1 ja 2 mom.

Laki Metsähallituksesta (1378/2004) 4 § 1 mom, 6 § 1 mom 1 ja 2 kohta

Maastoliikennelaki 4 §

Päätös, josta valitetaan

Rovaniemen hallinto-oikeus 13.1.2012 nro 12/0015/1

Asian aikaisempi käsittely

Metsähallituksen eräsuunnittelija on 7.6.2010 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n 30.3.2010 päivätyn hakemuksen, jossa hän oli pyytänyt Metsähallitukselta 10.3.2010 myönnetyn puunostoluvan nojalla erämaalain (62/1991) 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulle Pöyrisjärven erämaa-alueelle Enontekiön kunnassa kesäaikaista (1.6.–30.10.2010) kulkuoikeutta mönkijällä leimikolle muun muassa metsurin varusteiden kuljettamista varten. Lisäksi A oli pyytänyt kiinteistökohtaisten kulkuoikeuksien osoittamista kalastuslain 22 §:n nojalla Suokulaisen tilalle RN:o 25:16 ja Jäkäläharjun tilalle RN:o 50:18 sekä osoittamaan kanootinpitopaikan Pöyrisjärven rannalle valtion maalle.

Eräsuunnittelija on perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

Metsähallituksen noudattaman maastoliikennelupien myöntämistä koskevan käytännön mukaan kotitarvepolttopuun hankintalupa sisältää oikeuden kuljettaa sahatut puut luvassa osoitetulta paikalta lumipeitteisenä aikana moottorikelkalla lyhintä tarkoituksenmukaista reittiä kiinteistölle tai tienvarteen. Kesäaikaisia kulkulupia ei myönnetä. Tarvittaessa Metsähallitus osoittaa puunottopaikan lähempää tienvarresta, jolloin puiden kaatamiseksi tarpeellisten varusteiden kuljettaminen ottopaikalle ei muodostu esteeksi.

Kalastuslain 22 § velvoittaa rannanomistajan osoittamaan kalastusoikeuden haltijalle kulkuyhteyden kalavedelle, jollei tämä muutoin voi sinne sopivasti päästä. Kalastuslain säännös ei edellytä maastoliikenneluvan myöntämistä. Kulkuoikeus Suokulaisen ja Jäkäläharjun tilojen yhteisille vesialueille sekä mahdollisesti myöhemmin perustettaviin erityisperusteisiin oikeuksiin liittyville alueille, joihin on esteetön pääsy ympäröiviltä valtionmailta, voi tapahtua jokamiehen oikeuden nojalla eikä erillistä lupaa tarvita. Metsähallitus ei tällaisissa tapauksissa osoita kulkuun tiettyä reittiä.

Erityisperusteisten kalastusoikeuksien käsittely on Pöyrisjärven osalta kesken eikä vielä ole tiedossa, mitkä osakastilat saavat toimituksessa erityisperusteiset oikeudet. Kalastusoikeuksien käsittelyn keskeneräisyyden vuoksi Metsähallitus ei tässä vaiheessa myönnä oikeutta kanootinpitoon valtionmaalle Pöyrisjärvelle.

Metsähallituksen voimassa olevan ohjeistuksen mukaisesti voidaan myöntää talviaikainen maastoliikennelupa moottorikelkalla kulkemiseen kalastusta varten mainittujen tilojen osuuksille yhteisiin alueisiin.

Metsähallitus on 26.11.2010 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Metsähallitus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Kalastuslain 22 §:n mukaiseen maanomistajan päätökseen ei voi hakea muutosta oikaisuvaatimuksin tai valittamalla, vaan hakija voi saattaa asian Enontekiön tielautakunnan käsiteltäväksi.

Metsähallitus on kuitenkin käsitellyt asian maastoliikennelupia koskevana hakemuksena, jonka johdosta annetusta päätöksestä voidaan tehdä oikaisuvaatimus.

Yleistä

Alue, jolle lupia on haettu, on saamelaisten kotiseutualuetta ja poronhoitoaluetta. Saamelaiskulttuurin harjoittamiseen kuuluvat oleellisena osana poronhoito, metsästys ja kalastus PK-sopimuksen, perustuslain, eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannanottojen ja vakiintuneen tuomioistuinkäytännön mukaisesti. Metsähallitusta koskee valtionmaiden haltijana erityinen neuvotteluvelvollisuus ja sen tulee neuvotella saamelaiskäräjien ja paliskuntien kanssa maastoliikenteen järjestämisestä ja ottaa siinä erityisesti huomioon poronhoito.

Pöyrisjärvi ja sen ympäristö on erämaalaissa tarkoitettua Pöyrisjärven erämaa-aluetta, joka kuuluu Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoon. Pöyrisjärven erämaa-alueelle on laadittu ympäristöministeriön vahvistama hoito- ja käyttösuunnitelma, jota Metsähallituksen tulee noudattaa toiminnassaan.

Vuoteen 2003 saakka ollut laaja kulkuoikeus sekä nautintajärville että Pöyrisjärvelle on lopetettu. A:lle on kerrottu 3.9.2003 allekirjoitetussa kirjeessä muutoksen johtuneen Pöyrisjärven erämaan hoito- ja käyttösuunnitelman hyväksymisestä. Metsähallitus on tämän jälkeen muuttanut maastoliikennelupien myöntämisperiaatteitaan. A:lle on myönnetty maastoliikennelupia Pöyrisjärvelle vuosina 2002 ja 2003, vaikka siihen ei enää ole ollut perusteita. A ei ole ollut sellainen Enontekiöllä vakituisesti asuva henkilö, jonka kiinteistölle olisi kuulunut kalastusoikeus Pöyrisjärvessä. Suokulaisen tilalla ei ole kalastusoikeutta järveen, koska sen emäkiinteistönä olevalle talolle RN:o 25 ei ole vesipiirirajankäynnissä vahvistettu erityisperusteisia kalastusoikeuksia.

Maastoliikennelupien myöntäminen

Moottoriajoneuvojen käyttö maastossa aiheuttaa etenkin pohjoisen herkässä hitaasti uusiutuvassa luonnossa pahoja maastovaurioita. Maastoajoneuvojen jatkuvan lisääntymisen vuoksi Metsähallitus on joutunut tiukentamaan lupakäytäntöään siitä, mitä se on ollut oikaisuvaatimuksessa mainittuna vuonna 1985 ja pian sen jälkeen. Metsähallitus pyrkii ohjaamaan maastoliikenteen virallisille moottorikelkkailureiteille ja Metsähallituksen merkityille moottorikelkkaurille.

Metsähallituksen vakiintuneen käytännön mukaan Utsjoen, Enontekiön ja Inarin kunnissa vakituisesti asuville annetaan talviaikainen maastoliikennelupa, joka oikeuttaa moottorikelkan käyttöön kotikunnan alueelle lukuun ottamatta kansallispuistoja. Enontekiöllä ja Utsjoella myönnetään kunnassa vakituisesti asuville rajoitetusti myös kesäaikaisia lupia tietyille nimetyille urille. Ulkopaikkakuntalaisille, jotka omistavat kiinteistön alueella, voidaan myöntää talviaikaisia maastoliikennelupia. Kesäaikaisia lupia myönnetään lyhytaikaisina vain tiettyjä perusteltuja tarkoituksia varten, esimerkiksi veneen kuljetusta varten.

Metsähallituksen käytäntö, jolla paikkakuntalaiset asetetaan erityisasemaan, perustuu aiempaa maastoliikennelakia (670/1991) säädettäessä annettuun eduskunnan vastaukseen, jossa todettiin seuraavaa:

"Eduskunta edellyttää, että hallitus huolehtii siitä, että Metsähallitus tai muu valtion viranomainen myöntää Utsjoen, Enontekiön ja Inarin kunnissa pysyvästi asuville pitkäaikaisia alueellisia lupia moottorikelkan käyttöön valtion mailla edellyttäen, että luvista ei aiheudu nyt hyväksytyn maastoliikennelain 5 §:ssä tarkoitettua vahinkoa."

Viittaus koskee vahinkoa luontaiselinkeinolle, luonnolle ja muulle ympäristölle.

Maastoliikennelain mukaan moottoriajoneuvon käyttö maastossa on lähtökohtaisesti kiellettyä, lukuun ottamatta virallisia moottorikelkkailureittejä ja laissa erikseen säädettyjä poikkeuksia. Kalastuksesta merkityksellisen osan toimeentulostaan saavan henkilön kulkemiseen lumipeitteen aikana ei tarvita lupaa (4 §:n 2 momentin 4 kohta). Muutoin moottorikelkalla, mönkijällä ja muulla moottorikäyttöisellä ajoneuvolla liikkuminen on sallittua vain maanomistajan luvalla. Korkein oikeus on ennakkopäätöksenä julkaistussa ratkaisussaan 16.12.2004 Nro 2916 katsonut, että erityisperusteiseen kalastusoikeuteen liittyvä oikeus kulkemiseen maastossa ei ole laajentunut oikeudeksi käyttää moottoriajoneuvoa.

Polttopuunottoon liittyvä maastoliikennelupa

Hakija on saanut luvan puunottoon itse valitsemaltaan alueelta. Lupaehtojen mukaan "maksukuitti puusta oikeuttaa puunhankintaan tarvittavaan moottorikelkalla tapahtuvaan maastoliikenteeseen lyhintä mahdollista reittiä pitkin". Hakija on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että hänelle palautetaan vuoteen 2003 saakka vastaavaan lupaan sisältynyt kesäaikainen kulkuoikeus hakkuupaikalle.

Lupakäytäntö on tältä osin muuttunut. Metsähallitus myöntää nykyisin polttopuiden lupamyyntiin liittyen vain talviaikaisia kuljetuslupia. Myös polttopuiden hankinta on muuttunut siten, että paikkakunnalla on nykyisin useita polttopuita myyviä yrittäjiä, joilta polttopuut ostetaan, ellei niitä osteta toisesta kunnasta.

Metsähallitus on viitannut tältä osin valituksenalaisen päätöksensä perusteluihin. Mikäli polttopuun kuljetus lumipeitteen aikana ei ole riittävä, Metsähallitus osoittaa puunottopaikan lähempää tienvarresta. Mikäli tämäkään ei ole mahdollista, lupamaksu palautetaan.

Kalastukseen liittyvät luvat

Hakemuksissa on vaadittu kulkuoikeuksia eri tavoin yksilöiden Jäkäläharjun ja Suokulaisen tilojen nautintaoikeuksiin, joilla on tarkoitettu vuoroin tilojen yhteisiä vesialueita ja vuoroin valtion omistamaa vesialuetta Pöyrisjärvessä ja -joessa.

Kiinteistörekisterin mukaan Jäkäläharjun tilalla RN:o 50:18 (Enontekiö, Peltovuoma) on osuus Vuontisjärven lohkokunnan vesialueisiin (7 palstaa) ja Suokulaisen tilalla RN:o 25:16 (Enontekiö, Hetta) on osuus Näkkäläjärven lohkokunnan vesialueisiin (54 palstaa). Suokulaisen tilalla ei ole kalastus³oikeutta Pöyrisjärveen ja -jokeen. Lisäksi hakija on viitannut 1.6.2010 päivättyyn vuokrasopimukseen, jolla hän on vuokrannut Uimarannan tilan RN:o 45:31 (Enontekiö, Peltovuoma) kalastusoikeutta, joka kohdistuu Pöyrisjärveen ja -jokeen. Kyseessä on talolle RN:o 45:0 vahvistettu erityisperusteinen kalastusoikeus, joka on nykyisin jakaantunut 18:n tilan kesken. Vuokrasopimuksen mukaan "vuokraoikeus ei rajoita millään tavalla kantatilan omistajan käyttöoikeutta".

Kalastuslain 22 §:n mukaisen kulkuyhteyden osoittaminen

Oikeuskäytännön mukaan kalastuslain 22 §:n mukainen kulkuyhteys voi olla myös oikeus kulkea jalkaisin tilan kautta (KKO 27.1.1992 nro 266). Metsähallitus on viitannut tältä osin päätöksensä perusteluihin. Kyseessä olevien tilojen yhteisiin vesialueisiin sekä mahdollisesti myöhemmin perustettaviin erityisperusteisiin oikeuksiin liittyville alueille on esteetön pääsy ympäröiviltä valtion mailta. Kulku voi tapahtua jokamiesoikeuden nojalla eikä erillistä kulkulupaa tarvita. Metsähallitus ei tällaisissa tapauksissa osoita kulkuun tiettyä reittiä.

Metsähallitus on todennut, että päätöksessä on käytetty jokamiesoikeus-käsitettä tarkoittamaan oikeutta käyttää vapaavalintaista reittiä ja siten kuin korkein oikeus on käyttänyt sitä edellä mainitussa ratkaisussaan (KKO 16.12.2004 Nro 2916).

Venepaikan osoittaminen Pöyrisjärvelle

Uimarannan tilan RN:o 45:31 omistaja ei ole voinut luovuttaa Suokulaisen tilan omistajille kalastusoikeutta ilman, että hän olisi luopunut omasta kalastusoikeudestaan. Veneenpitoluvan hakeminen on siten ennenaikaista.

Maastoliikenneluvat kalastusta varten

Metsähallitus ei myönnä hakijalle kesäaikaisia maastoliikennelupia kalastusta varten. Metsähallitus on viitannut edellä esitettyihin perusteisiin. Hakija ei ole vakituisesti Enontekiön kunnassa asuva henkilö, jolle voitaisiin myöntää kesä³aikaisia maastoliikennelupia nimetyille kulku-urille. Talviaikaisia lupia hakijalle voidaan myöntää rajoitetusti.

Vaatimukset Rovaniemen hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan ja asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä vaatinut, että Metsähallituksen päätös kumotaan, A:lle myönnetään puunostolupaan liittyvä kesäaikainen maastoliikennelupa ja Metsähallitus velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Lisäksi A on vaatinut hallinto-oikeutta vahvistamaan:

1) Suokulaisen tilalle RN:o 25:16 Metsähallituksen lupakäytännössä osoitetun kalastuslain 22 §:ään perustuvan kiinteistökohtaisen maastokulkuoikeuden kylän pohjoispuolella sijaitsevien Tuorkottaja- sekä alemman ja ylemmän Raaskaltiojärvien länsi- ja itäpuolta kulkevia kartasta näkyviä kulku-uria käyttäen;

1 a) kalastuslain 22 §:n nojalla Suokulaisen tilalle valitukseen liitetyn vuokra³sopimuksen perusteella kesäaikaisen maastokulun Näkkälän kylästä Pöyrisjärvelle;

2) Suokulaisen tilan omistajien ja Metsähallituksen välillä syntyneeseen maksulliseen lupakäytäntöön sekä kalastuslain 15 ja 22 §:ään perustuvan kulkuoikeuden valituksen liitteenä olevasta kartasta näkyvää niin sanottua vanhaa Ruijantietä pitkin Näkkälän kylästä Pöyrisjärvelle.

Vielä A on vaatinut katselmuksen toimittamista, mikäli paikalliset olosuhteet eivät valituksen liitekartasta riidattomasti selviä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta vaatimukset kalastuslain 22 §:n 2 momentissa tarkoitetun veneenpitopaikan osoittamisesta sekä kulkuoikeuksien osoittamisesta ja vahvistamisesta muutoksenhakijalle tai hänen kiinteistöilleen kalastuslain 15 ja 22 §:n, Metsähallituksen aikaisemman lupakäytännön ja väitetyn yksityisoikeudellisen sopimuksen perusteella.

Hallinto-oikeus on tutkinut valituksen vain maastoliikennelupien myöntämistä koskevana asiana ja hylännyt valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jätetyt vaatimukset

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitusasiat, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

Kalastuslain 22 §:n 2 momentissa tarkoitetun veneenpitopaikan osoittaminen sekä kulkuoikeuksien osoittaminen ja vahvistaminen valittajalle tai hänen kiinteistöilleen kuuluvien oikeuksien johdosta kalastuslain 15 ja 22 §:n, Metsähallituksen aikaisemman lupakäytännön sekä väitetyn yksityisoikeudellisen sopimuksen perusteella ei ole hallinto-oikeuslain 3 §:ssä tarkoitettu hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluva asia. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on jättänyt valittajan vaatimukset tältä osin tutkimatta.

Maastoliikennelupien myöntäminen

- - - - - -

Sovellettavat säännökset

Maastoliikennelain 1 §:n 1 momentin mukaan maastoliikennelain tarkoituksena on ehkäistä haittoja, joita luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle aiheutuu moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa ja moottorikelkkailureitillä, sekä edistää liikenneturvallisuutta.

Pykälän 2 momentin mukaan haittojen ehkäisemiseksi ja liikenneturvallisuuden edistämiseksi on noudatettava myös, mitä muualla laissa säädetään.

Lain 4 §:n 1 momentin mukaan moottorikäyttöisellä ajoneuvolla ei saa liikkua eikä sitä saa pysäyttää tai pysäköidä maastossa maa-alueella ilman maan omistajan tai haltijan lupaa. Pykälän 2 momentissa on mainittu ne tilanteet, jolloin maanomistajan lupa ei kuitenkaan ole tarpeen.

Erämaalain 1 §:n 1 momentin mukaan erämaa-alueita perustetaan alueiden erämaaluonteen säilyttämiseksi, saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen turvaamiseksi sekä luonnon monipuolisen käytön ja sen edellytysten kehittämiseksi.

Lain 2 §:n mukaan erämaa-alueiden säilyttämisessä ja käytössä on noudatettava, mitä tässä laissa säädetään. Tämän lisäksi on alueiden säilyttämisessä ja käytössä noudatettava, mitä muualla laissa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa (1096/1996) ja sen nojalla säädetään.

Lain 7 §:n 1 momentin mukaan erämaa-alueen hoidossa ja käytössä on noudatettava hoito- ja käyttösuunnitelmaa, jonka laatii Metsähallitus ja vahvistaa ympäristöministeriö.

Pöyrisjärven erämaan hoito- ja käyttösuunnitelma

Suunnitelmasta käy ilmi muun muassa, että Metsähallitus on myöntänyt enontekiöläisille eduskunnan tahdon mukaisesti talviaikaisia maastoliikennelupia koko kunnan alueelle. Ulkopaikkakuntalaiset, joilla on mökki Enontekiöllä, saavat talviaikaan määräaikaisen maastoliikenneluvan mökille kulkemiseen ja mökin lähellä sijaitseviin kalajärviin tiettyä yleisesti kuljettua uraa myöten. Hakija saa luvan mukana kartan, johon ura on merkitty. Pöyrisjärven erämaa-alueella ei ole ulkopaikkakuntalaisten mökkejä, vaan ne sijoittuvat erämaa-alueen laidoille. Vähässä lumessa kulkevaa maastoautoa, moottoripyörää ja mönkijää koskevat kesäaikaisen maastoliikenteen määräykset.

Kesäaikainen maastoliikenne aiheuttaa suojaavan lumikerroksen puuttumisen vuoksi maaston kulumista. Metsähallitus on rajoittanut kesäaikaista maastoliikennettä huomattavasti verrattuna talviaikaiseen maastoliikenteeseen. Enontekiölle on muodostunut vakiintuneet maastourat. Enontekiöläiset saavat pitempiaikaisen kesäaikaisen maastoliikenneluvan omalle "nautinta-alueelleen". Lupa oikeuttaa maastoliikenteeseen vain sallittuja kartalle merkittyjä maastouria myöten. Hyvin perustelluin syin voivat paikkakuntalaiset saada myös yksittäisiä maastoliikennelupia maastourien ulkopuolelle. Ulkopaikkakuntalaisille ei anneta lupia kesäaikaiseen maastoliikenteeseen.

Metsähallituksen maastoliikennelupien myöntämistä koskevat periaatteet

Metsähallitus on noudattanut muun muassa seuraavia periaatteita lupia myöntäessään:

Paikkakuntalaiset saavat Metsähallitukselta maksuttoman talviaikaisen maastoliikenneluvan kotikuntansa alueelle. Lupa ei kuitenkaan koske luonnonpuistoja ja kansallispuistoja, mutta luvan perusteella saa kulkea muilla valtion mailla moottorikelkalla lumipeitteisenä aikana.

Ulkopaikkakuntalaiset saavat ajaa vapaasti Enontekiön kunnan ylläpitämillä moottorikelkkaurilla. Metsähallituksen valtakunnallisilla moottorikelkkaurilla ulkopaikkakuntalaiset saavat ajaa maksettuaan uramaksun. Mikäli ulkopaikkakuntalainen omistaa Enontekiöllä mökin, hänelle voidaan myöntää lupa mökille kulkuun koko talvikaudeksi. Lisäksi hän voi saada luvan kulkemiseen 2–3 lähikohteelle (esimerkiksi järvi). Mikäli mökkiläinen tai paikkakuntalainen saa puunottoluvan, hän voi käyttää puiden kuljettamiseen moottorikelkkaa. Tällöin luvassa lukee "lyhintä mahdollista reittiä pitkin".

Paikkakuntalaiset voivat hakea Metsähallitukselta maksuttoman kesäaikaisen maastoliikenneluvan, johon on merkitty ne urat, joilla kulkeminen on sallittua. Lupaan kirjataan paikkakuntalaisenkin osalta perustelu luvan käytöstä. Ulkopaikkakuntalaiset, joiden mökille on rasite, saavat kulkea rasitetta pitkin myös kesällä. Heille ei kuitenkaan myönnetä muuhun ajoon kesäaikaista maastoliikennelupaa. Pääsääntöisesti kesäaikaisia lupia ei myönnetä ulkopaikkakuntalaisille. Kuitenkin tutkimustarkoituksiin ja vastaaviin tarkoituksiin on mahdollista hakea kesäaikaista maastoliikennelupaa. Normaaliin kalastukseen ja marjastukseen lupia ei myönnetä. Puunottolupa ei oikeuta kesäaikaiseen maastoliikenteeseen.

Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Valittaja ei ole hakenut määräaikaista maastoliikennelupaa, vaan hänen tarkoituksenaan on ollut hakea edellä kerrotuin perustein ja tavoin pysyvien kulku³oikeuksien osoittamista tiettyjä reittejä pitkin. Ainakin osa reiteistä sijaitsee Pöyrisjärven erämaa-alueella. Metsähallitus on katsonut, ettei pysyvien kulkuoikeuksien osoittaminen ole mahdollista ja käsitellyt valittajan hakemuksen myös maastoliikennelupien myöntämistä koskevana asiana. Hallinto-oikeudessa voi olla kyse pelkästään siitä, olisiko Metsähallituksen tullut osoittaa valittajan vaatimat kulkuoikeudet myöntämällä määräaikaiset maastoliikenneluvat valittajan hakemuksessa mainituille kulkureiteille.

Maastoliikennelain 4 §:n 1 ja 2 momentissa säädetty huomioon ottaen kulkeminen moottorikäyttöisellä ajoneuvolla maastossa vaatii pääsääntöisesti maanomistajan tai -haltijan luvan. Valittajalle on valituskirjelmästä tarkemmin ilmenevin tavoin myönnetty maastoliikenneluvat vuosina 1985–2009.

Luottamuksensuojan periaate ei estä viranomaista muuttamasta vakiintunuttakaan käytäntöä, mikäli muuttamiselle on olemassa oikeudellisesti hyväksyttävät perusteet. Viranomaisen on voitava muuttaa noudatettua lupakäytäntöä, jos se on tarpeen esimerkiksi säädettyjen suojeluvelvoitteiden toteuttamiseksi. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa Metsähallitus on maastoajoneuvoliikenteen lisääntymisen, maaston kulumisen, nykyisin hallinnolliselle päätöksenteolle asetettujen luonnonsuojelullisten näkökohtien huomioon ottamista koskevien vaatimusten, Pöyrisjärven erämaan hoito- ja käyttösuunnitelman ja mahdollisesti myös muiden vastaavien olosuhteiden johdosta muuttanut aikaisempaa lupakäytäntöään. Lupakäytännön muuttamiselle on siten ollut oikeudellisesti hyväksyttävät perusteet.

Metsähallitus myöntää Metsähallituksen lausunnossa mainitun eduskunnan vastauksen johdosta paikallisille asukkaille myös sellaisia maastoliikennelupia, joita ei myönnetä ulkopaikkakuntalaisille. Valittajaa ei voida katsoa asetetun Metsähallituksen toimesta eriarvoiseen asemaan sillä perusteella, että Metsähallitus noudattaa lupakäytännössään eduskunnan vastauksessa ilmaistua lainsäätäjän tahtoa.

Valittajalla ei ole ehdotonta oikeutta saada hakemansa maastoliikenneluvat. Maaston kulumisen vuoksi puunottolupa ei oikeuta kesäaikaiseen maastoliikenteeseen, vaan Metsähallitus on katsonut, että puiden kuljetuksen on luonnon säästämiseksi tapahduttava lumipeitteen aikana moottorikelkalla. Noudatetulle lupakäytännölle on siten myös tältä osin ollut asianmukaiset perusteet.

Edellä lausuttu huomioon ottaen valituksenalaisen päätöksen ei näissä oloissa voida katsoa olevan vastoin luottamuksensuojan periaatetta tai muita hallinnossa noudatettavia periaatteita. Kun otetaan huomioon jokamiehenoikeuteen sisältyvä oikeus kulkea toisen maalla, valittajalle tai hänen kiinteistöilleen kuuluvien kalastusoikeuksien käyttäminen ei esty sen johdosta, että valittajalle ei myönnetä maastoliikennelupaa. Näin ollen päätöksen ei myöskään voida katsoa rikkovan perustuslaissa säädettyä omaisuudensuojaa.

Metsähallitus on katsonut, että muun muassa korkeimman oikeuden oikeuskäytäntö huomioon ottaen kalastusoikeuksiin liittyvä oikeus kulkemiseen ei ole laajentunut oikeudeksi käyttää moottoriajoneuvoa maastossa. Näissä oloissa Metsähallitus ei ole katsonut olevan valittajan esittämillä perusteilla syytä poiketa Enontekiön kunnassa ja Pöyrisjärven erämaa-alueella noudatetusta lupakäytännöstä. Valittajalla on mahdollisuus saada maastoliikennelupia noudattaen yleisesti käytössä olevia luvanmyöntämisperiaatteita. Metsähallituksen ei voida katsoa ylittäneen sille asiassa kuuluvaa harkintavaltaa. Syytä valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen ei siten ole.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaistu ja hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen valittajalle ei tule määrättäväksi korvausta oikeudenkäynti³kuluista.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Kalastuslaki 22 § 3 momentti ja 122 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirkko Wesslin-Nenonen, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Aila Kovala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja seitsemän hänen asiakumppaniaan, jotka ovat Suokulaisen tai Jäkäläharjun tilan yhteisomistajia, ovat valituksessaan vaatineet, että

1) hallinto-oikeuden päätös kumotaan sekä

2) Suokulaisen ja Jäkäläharjun tiloille ja/tai tilojen omistajille vahvistetaan Metsähallituksen ja Suokulaisen tilan osalta vuosien 1985–2009 välille sovittuun kulkukäytäntöön ja kalastuslain 22 §:ään perustuva oikeus kulkea maastossa:

a) Jäkälaharjun tilan RN:o 50:18 osalta mönkijäuraa pitkin Näkkälästä Pöyrisjärvelle, sekä

b) Suokulaisen tilan RN:o 25:16 osalta kulku Näkkälästä Pöyrisjärvelle ja Tuorkottaja- ja Raaskaltiojärville osoitettuja kulku-uria pitkin.

Metsähallitus on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 3 000 ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.

Muutoksenhakijat ovat vaatimustensa tueksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden lupakäytännön muuttumisella perustellussa päätöksessä on sivuutettu perustuslain omaisuudensuojasäännökset, luottamuksensuoja, vakiintunut kotimainen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö ja tulkittu virheellisesti myös korkeimman oikeuden ratkaisua 2004:125. Asia olisi tullut ratkaista kiinnittämällä huomio ensisijaisesti Metsähallituksen noudattamaan aiempaan kulkukäytäntöön ja sen mukaisiin kartoilta ilmeneviin ohjattuihin kulku-uriin (mönkijäuriin). Kalastuslain 22 § edellyttää "kulkuyhteyden ja venepaikan osoittamista käyttäen ensi sijassa olemassa olevia uria." "Kulku" tarkoittaa tässä yhteydessä muunlaista kuin jalankulkua. Jos jalankulkua olisi tarkoitettu, se olisi erikseen mainittu säännöksessä. Kalastuslaki ei myöskään tunne jo osoitetun kulkuyhteyden peruuttamista tai lopettamista.

Korkein oikeus on edellä mainitulla päätöksellään 2004:125 vahvistanut kulkuoikeuden ylimuistoiseen nautintaan perustuvana tieoikeutena edellyttämällä, että maastossa on osoitettavissa sellainen talolta järville johtava kulku-ura, jonka käytön selvitetään olleen keskeytymätöntä ja jatkuvaa.

Vuosina 1985–2009 noudatettu kulkukäytäntö, jota Metsähallitus ei ole kiistänyt, on todiste siitä, että Metsähallitus maanomistajana on hyväksynyt Suokulaisen ja Jäkäläharjun tiloille pysyvän kulkuyhteyden nautintavesille. Niiden kantatilojen omistajat ovat vuosisatoja käyttäneet näitä yhteyksiä kulkuun kalavesille, 1960-luvun alusta lähtien maastoajoneuvoin ja moottorikelkoin. Kulkuyhteys on jo sovitettu karttateille ja Metsähallituksen varta vasten rakentamille maastoauto-mönkijäurille. Oikeudellista perustetta kulun lopettamiselle ei ole osoitettu. Silti muutoksenhakijoilta on kalastuslain 22 §:n ja Metsähallituksen vuonna 1985 aloittaman käytännön vastaisesti lopetettu kulkuoikeus maastoajoneuvolla näillä urilla 31.8.2009 lähtien. Muutoksenhakija A, joka asuu Enontekiön kunnan Näkkälän kylässä yli puolet vuodesta, vaikkakaan ei ole kirjoilla kunnassa, on käytännön muutoksen seurauksena menettänyt perustuslain mukaiseen omaisuudensuojaan kuuluvan oikeuden harjoittaa Suokulaisen ja Jäkäläharjun tiloilta käsin kalastusta käyttämällä Metsähallituksen siihen tarkoitukseen Enontekiön kunnan asukkaille hyväksymiä maastoauto- ja mönkijätieuria.

Kalastuslaki velvoittaa maanomistajan osoittamaan kulkuyhteyden lisäksi myös venepaikan kalaveden äärellä. Metsähallituksen käsitys, että kalaveden haltijalla on mahdollisuus käyttää 20 kilometrin päässä olevaa kalavettä jokamiehenjalankulkuoikeuden perusteella, on mahdoton ja loukkaa perusoikeuksia. Kulku mönkijällä on pitkästä etäisyydestä johtuen ainoa mahdollisuus Suokulaisen ja Jäkäläharjun tilojen omistajille käyttää kalastusoikeuksiaan. Jokamiehenjalankulku ei ole laissa tarkoitettu kulkutapa.

Lapin läänin kiinteistöoikeuksiin on myös perinteisesti kuulunut oikeus ottaa puuta valtionmaalta. Oikeus ottaa polttopuuta on maksuton Enontekiön kunnassa kirjoilla oleville. He saavat viedä mönkijällä metsurinvälineitä leimikolle saakka. Jäkäläharjun ja Suokulaisen tilojenkin omistajat olivat saaneet vuoteen 2004 saakka puun ostoluvan, johon sisältyi kulku maastossa leimikolle asti eli mahdollisuus metsurinvälineiden kuljettamiseen sinne mönkijällä. Nyt puunottolupia yhä myyvä Metsähallitus on kuitenkin rajoittanut puun ostamista niin, että kaadettu puu on voitava kuljettaa leimikolta ilman moottoriajoneuvon apua, toisin sanoen kantamalla. Estäessään tällä tavoin kulun mönkijällä leimikolle Metsähallitus on samalla estänyt puunotto-oikeuden toteuttamisen. Metsähallituksen vaihtoehdoksi esittämää ostopuuta ei ole saatavana Näkkälän kylässä. Metsähallituksen uuden kannanoton käytännön seuraus siis on, ettei muutoksenhakijoilla enää ole ajoneuvon käyttöön perustuvia kulkuoikeuksia verrattuna kunnassa kirjoilla olevien vastaaviin oikeuksiin. Siten muutoksenhakijat joutuvat ilman konevoimaa kuljettamaan noin 20 kilometrin matkan venettä Näkkälän kylästä Pöyrisjärvelle ja kantamaan 40 kg painavat metsurinvarusteet 8 kilometrin päässä olevalle leimikolle ja kulkemaan jalan järville, joihin Suokulaisen ja Jäkäläharjun tiloilla on kalastusoikeus.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on myös virheellisesti todettu, että Pöyrisjärven erämaa-alueeseen kuuluisivat myös Tuorkottaja-, Raaskaltiot- ja Kaamusjärven alueet, vaikkei näin ole asian laita.

Metsähallitus on lausunnossaan esittänyt, että valituksessa esitetty vaatimus kalastuslain 22 §:n mukaisen kulkuoikeuden perustamisesta jätetään tutkimatta, koska asia on ensi sijassa saatettava tielautakunnan ratkaistavaksi.

Mikäli asia tutkitaan maastoliikenneluvan myöntämistä koskevana asiana, valitus ja sen yhteydessä esitetyt oikeudenkäyntikuluvaatimukset on hylättävä.

Metsähallitus on, oheistaen lausuntoonsa muun muassa selvitystä voimassa olevasta maastoliikennelupakäytännöstä Enontekiön kunnassa, viitannut lausuntoonsa hallinto-oikeudessa sekä esittänyt muun ohella vielä seuraavaa:

Valitus kohdistuu noin 11 vuotta aiemmin (puunottoluvan osalta myöhemmin) tapahtuneeseen lupakäytännön muutokseen, jossa ohjeet yhdenmukaistettiin Enontekiöllä samoiksi kuin Utsjoella ja Inarissa oli ollut jo ennestään. Metsähallitus oli tämän menettelyn alkuvaiheessa jo vuonna 2003 yrittänyt perustella asiaa hakijalle. Tuolloinkin valituksen kohteena oli ollut mönkijän käyttö puunotossa ja mönkijällä kulku Pöyrisjärvelle ja muille järville. Pääosa valituksen yksityiskohdista on ollut useita kertoja esillä vuodesta 2003. Lupapäätösten valituskelpoisuudesta on säädetty vasta Metsähallituksesta annetussa laissa (1378/2004). Siihen asti Metsähallituksen myöntämät maastoliikenneluvat oli katsottu maanomistajan luviksi, joita koskevista päätöksistä ei voinut valittaa.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat selventäneet asiaa. Kysymys on siitä, tulisiko Metsähallituksen myöntää määräaikaiset maastoliikenneluvat hakemuksessa mainituille kulkureiteille (kulkureitin osoittaminen). Metsähallitus on aikanaan muuttanut lupakäytäntöään kestävämmäksi, kun otetaan huomioon Lapin merkittävästi lisääntynyt maastoliikenne. Muuttunut lupakäytäntö on rajoittanut valittajain kulkemista maastossa, mutta sille on silti hyväksyttävät, tarkoin harkitut perusteet. Luottamuksensuoja ei tarkoita, etteikö viranomainen voi muuttaa vakiintunutta lupakäytäntöään, jos muuttamiselle on oikeudellisesti hyväksyttävät perusteet. Se seikka, että Metsähallituksen kartoissa tai maastossa on kulku-uria tai -reittejä, ei merkitse, että Metsähallituksen tulisi antaa kaikille hakijoille vapaa mahdollisuus niiden käyttöön. Metsähallituksella on perusteltu syy myöntää lupia paikalliselle väestölle laajemmin kuin ulkopaikkakuntalaisille.

Valituksessa on esitetty myös paikkansapitämättömiä väitteitä. Esimerkiksi Metsähallitus ei yleisesti tee kansalaisten kanssa maastoliikenteestä sopimuksia. Väite Lapin läänissä perinteisesti noudatetusta oikeudesta ottaa puuta valtionmaalta viitannee isojakoa edeltäviin aikoihin. Nykyisin Metsähallitus myy mahdollisuuksien mukaan polttopuuta. Tähän liittyy oikeus kuljettaa puut moottorikelkalla talviaikana.

Maastoliikennelain 4 §:n mukaan maastoliikenne on sallittua maanomistajan luvalla. Metsähallitus on maanomistajana pyrkinyt ohjaamaan maastoliikenteen virallisille moottorikelkkailureiteille ja Metsähallituksen merkityille moottorikelkkaurille. Kesäaikaiseen maastoliikenteeseen Metsähallitus on suhtautunut varauksellisesti sen aiheuttaman ympäristöhaitan takia. Ylä-Lapissa noudatetaan maastoliikenteessä eräitä poikkeuksia. Metsähallituksen vakiintuneen käytännön mukaan Utsjoen, Enontekiön ja Inarin kunnissa vakituisesti asuville annetaan talviaikainen maastoliikennelupa, joka oikeuttaa moottorikelkan käyttöön kotikunnan alueella pois lukien kansallis- ja luonnonpuistot. Enontekiöllä ja Utsjoella myönnetään kunnassa vakituisesti asuville rajoitetusti myös kesäaikaisia lupia tietyille nimetyille urille. Metsähallituksen käytäntö, jossa paikkakuntalaiset on asetettu erityisasemaan, perustuu aiempaa maastoliikennelakia (670/1991) säädettäessä annettuun eduskunnan vastaukseen, jossa oli todettu:

"Eduskunta edellyttää, että hallitus huolehtii siitä, että metsähallitus tai muu valtion viranomainen myöntää Utsjoen, Enontekiön ja Inarin kunnissa pysyvästi asuville pitkäaikaisia alueellisia lupia moottorikelkan käyttöön valtion mailla edellyttäen, että luvista ei aiheudu nyt hyväksytyn maastoliikennelain 5 §:ssä tarkoitettua vahinkoa". Viittaus koski vahinkoa luontaiselinkeinoille, luonnolle ja muulle ympäristölle.

Kesäaikaisia maastoliikennelupia kalastusta varten (tiettyjä uria pitkin) myönnetään vain paikkakunnalla vakituisesti asuville. Ulkopaikkakuntalaisille voidaan myöntää lyhytaikainen lupa tiettyyn perusteltuun tarkoitukseen, esimerkiksi lupa kanootin Pöyrisjärveltä noutamista varten. Puunottoluvat myydään siten, että puiden kuljetus tapahtuu moottorikelkalla.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet olevansa ikään kuin ainoita lupia saaneita ulkopaikkakuntalaisia ja vaatineet muun muassa tällä perusteella heidän osaltaan noudatetun lupakäytännön jatkamista. Käytännössä on paljon muitakin vastaavan kaltaisia kiinteistönomistajia, mutta he ovat tyytyneet Metsähallituksen lupakäytäntöihin. Metsähallituksen on lain mukaan toiminnassaan noudatettava yhdenvertaisuusperiaatetta eikä se voi poiketa muutoksenhakijain kohdalla yleisesti käytössä olevasta lupakäytännöstä.

Valituksessa mainitut “karttatiet" ovat maastoliikennelain kannalta maastoa. Esimerkiksi Näkkälä-Pöyrisjärven alue on hyvin herkkää harju- ja hietikkoaluetta ja pääosin avotunturia. Alueen keskivaiheilla luoteispäässä esiintyy osin pensasmaista tunturikoivikkoa ja palsoja. Mönkijäliikennettä pyritään vähentämään tiukalla lupapolitiikalla. Jos erämaa-alueelle suuntautuvaa maastoliikennettä ei pystytä millään tavoin säätelemään lupamenettelyllä, muuttuu tilanne hallitsemattomaksi. Tällöin alueen erämaisuus kärsii ja aiheutetaan haittaa muun muassa luontaiselinkeinojen harjoittamiselle.

Enontekiöllä maastoliikenteen ohjauksessa joudutaan ottamaan huomioon se, että toimitaan saamelaisten kotiseutualueella, erityisellä poronhoitoalueella ja paikkakuntalaisten toimeentulon kannalta tärkeillä alueilla. Tunturiluonto on karua ja herkkää, helposti vaurioituvaa ja kuluvaa ja vaurioituessaan hitaasti uusiutuvaa. Uusia uria syntyy helposti, kun maaston muodot mahdollistavat ajamisen käytännössä melkein missä tahansa. Lupakäytäntöjen tulee olla huolella harkittuja ja maastoliikenteen tulee olla tarpeellista sen käyttäjille.

Valituksessa on esitetty, että muutoksenhakijain vuotuiset kulkuoikeudet ja kulkulupa-alue vuodesta 1985 aina kulkuoikeuksien päättämiseen (31.8.2009) saakka ilmenevät liitekartoista. Kartat antavat kuitenkin väärän kuvan myönnetyistä luvista.

Metsähallitus on katsonut, että maastoliikennelupakäytännön muuttamiselle on ollut perusteltu syy ja korostanut, että maastoliikennelupakäytäntö on muuttunut kaikkien aluetyyppien osalta, jos kysymys on ollut maastossa liikkumisesta moottorikäyttöisellä ajoneuvolla (mukaan lukien erämaa-alueet, metsätalousalueet ja niin edelleen). Maastoajoneuvojen lisääntyessä Metsähallituksen on voitava muuttaa lupakäytäntöään kestävän kehityksen mukaiseksi. Yksistään se, että lupakäytäntö on ollut ennen väljempää ja että muutoksenhakijat ovat voineet vuodesta 1985 lukien kulkea maastossa moottoriajoneuvoilla, ei perusta heille tähän pysyvää oikeutta. Muutoksenhakijoille ei voi myöskään antaa lupia, joita ei anneta muille vastaavassa asemassa oleville.

Kalastuslain (286/1982) 22 §:n 2 momentin säännös kulkuoikeuden osoittamisesta on peräisin vanhasta kalastuslaista ajalta, jolloin ei tunnettu nykyisenkaltaisia maastoajoneuvoja. Oikeuskäytännönkään mukaan tällaisella kulkuoikeudella ei tarkoiteta välttämättä oikeutta moottoriajoneuvon käyttöön, vaan kulkuoikeus voi olla myös oikeus kulkea jalan tilan kautta (KKO 27.1.1992 nro 266). Kalastuslain 22 §:n mukaisen oikeuden subjektina on kalastusoikeuden haltija tai hänen apulaisensa. Oikeutta ei siten voida perustaa kiinteistön hyväksi. Pykälän tarkoittama kulkureitin osoittaminen voi olla tarpeen tilanteissa, joissa kulku kalavedelle ei ole esteetöntä paikallisista kiinteistöoloista, omistussuhteista ja rakennuksista johtuen. Kalastuslain 22 §:ssä säädetään tilanteesta, jossa kulkuoikeudesta ei päästä sopimukseen, jolloin asia voidaan saattaa tielautakunnan ratkaistavaksi. Tällöin on asian käsittelystä, päätöksenteosta sekä muutoksenhausta soveltuvin kohdin voimassa, mitä yksityisistä teistä annetussa laissa (358/1962) on tielautakunnan osalta säädetty. Asia ei kuulu hallinto-oikeuksissa käsiteltäviin. Edellä mainittua kulkuoikeutta ei voi perustaa yksityistietoimituksessakaan, vaan tielautakunnalla on yksinomainen toimivalta (KKO 2004:125).

A:lle oli myönnetty aluejohtaja B:n toimesta määräaikainen lupa 2.8.2005–31.12.2005. Sen jälkeen lupaa oli jatkettu 27.6.2006 allekirjoitetulla kirjeellä 31.12.2006 ja 27.6.2006 allekirjoitetulla kirjeellä 31.12.2009 asti. Tämän jälkeen lupaa ei ollut katsottu enää perustelluksi jatkaa, koska pääsy kalastusjärville oli muutoinkin esteetöntä ja koska lupa oli ollut ainoa lajissaan. Sen sijaan Metsähallitus on käsitellyt asian maastoliikennelupahakemuksena, jota koskevasta päätöksestä on mahdollisuus valittaa ja josta tosiasiallisesti on ollut kysymys.

Muutoksenhakijoilla oli yhä mahdollisuus hakea maastoliikennelupia Metsähallitukselta, vaikka kiinteistöjen käyttö oli estynyt vuoden 2009 jälkeen. Lupia myönnetään yleisin ja samanlaisiin hakijoihin tasapuolisesti sovellettavin perustein. Se, että lupakäytäntö on tiukentunut ja valittajat eivät saa Metsähallitukselta kesäaikaisia maastoliikennelupia kalastusta tai polttopuunottoa varten tiettyjä uria pitkin, ei tarkoita, etteivätkö valittajat voisi käyttää omaisuuttaan. Ulkopaikkakuntalaisille, kuten muutoksenhakijoille, voidaan myöntää lyhytaikaisia lupia tiettyyn perusteltuun tarkoitukseen, sekä talviaikoina maastoliikennelupia.

Metsähallitus on käsitellyt valittajan esittämää asiaa maastoliikennelupien myöntämistä koskevana asiana. Se on koskenut alun perin leimikoita ja kalastusoikeuden osoittamista.

Muutoksenhakijat ovat viitanneet useassa kohdassa siihen, että maaoikeus on ratkaissut jutun käsittelyaikana 15.12.2011 annetulla tuomiolla tiloihin kohdistuvat erityisiä oikeuksia koskevat asiat. Kyseisellä ratkaisulla ei ole sinänsä vaikutusta nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta, joka koskee maastoliikennelupien myöntämistä, Metsähallituksen lupakäytäntöjä ja niiden muuttumista vuonna 2003. Kulkuoikeus kalavesille ei tarkoita sitä, että se muuttuisi oikeudeksi käyttää moottoriajoneuvoa maastossa.

Kaikki maastoajoneuvoilla maastossa liikkuvat joutuvat hakemaan Metsähallitukselta luvan. Metsähallitus käyttää valtion maiden osalta puhevaltaa ja päättää yksittäisten lupien myöntämisistä ja osin lupien myöntämisen periaatteista. Maastoliikennelain kannalta maastoksi katsotaan myös osa kartalta ilmenevistä karttateistä ja myös esimerkiksi erämaalain ulkopuoliset alueet. Myös paikalliset asukkaat joutuvat hakemaan Metsähallitukselta luvan maastoliikennevälineen käyttämiseen maastossa, vaikka kysymys olisikin kalastuslain 22 §:n mukaisesta luvasta. Valittajien esittämä, vuosien 1985–2003 maastokulku on perustunut Metsähallituksen myöntämiin maanomistajan maastoliikennelupiin. Niissä ei ole ollut kysymys kalastuslain 22 §:n tarkoittamasta kulun osoittamisesta tai kalastuslain 22 §:n mukaisten oikeuksien poistamisesta. Kalastusoikeuteen ei ole koskaan kuulunutkaan oikeutta kulkea maastossa moottoriajoneuvolla.

Maastoliikennevälineiden käyttö on lisääntynyt olennaisesti vuoden 1985 ajoista aina vuoteen 2003 ja myös vuoden 2009 jälkeen. Maastoliikennelupien myöntäminen valittajan vaatimusten mukaisesti tarkoittaisi, että muillekin valittajan kanssa vastaavassa tilanteessa oleville jouduttaisiin myöntämään lupia vastaavin perustein.

Valituksessa ja Metsähallituksen lausunnossa on useassa kohdin viitattu korkeimman oikeuden päätökseen (KKO 2004:125). Päätöksen maininta, että "näin ollen pysyvä käyttöoikeuskin maastossa mahdollisesti todettavaan kulku-uraan voisi merkitä enintään oikeutta yksityistielain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua polkutietä vastaavaan kapeaan kulkuyhteyteen sellaisin rajoituksin, jotka kulku-uran käyttöön ovat liittyneet sen mahdollisena nautinta-aikanakin," tarkoittaa, toisin kun valittajat ovat esittäneet, että mönkijän käyttö maastossa on hyvin uutta eikä ylimuistoista nautintaa perustavaa. Ennakkopäätös ilmaisee sen ajatuksen, että kulku kalapaikoille on tapahtunut tavalla, joka ei ole jättänyt jälkiä luontoon. Korkein oikeus on todennut, että tällaiseen kalastusoikeuteen kuuluva kulkuoikeus ei ole muuttunut oikeudeksi käyttää moottoriajoneuvoa.

Ylä-Lapin vesipiirirajankäynnissä on vahvistettu kalastusoikeuksia (erityisiä etuuksia) valtion vesiin noin 600 talolle. Tällä hetkellä nuo oikeudet jakaantuvat jo tuhansiin kalastuspaikoittain muodostettuihin erityisiin etuuksiin ja edelleen kymmeniin tuhansiin osuuksiin. Tiloja lohkottaessa osuudet erityisiin etuuksiin jakaantuvat yhä pienempiin osuuksiin. Käytännössä tilanne tarkoittaa sitä, että mitä enemmän pienemmäksi jakautuneita osuuksia, sitä enemmän olisi maastoliikennekulkijoita (jos kulkemiseen kuuluisi maastokulkuoikeus moottoriajoneuvolla valittajan esittämän mukaisesti). Tämä johtaisi luonnon kannalta kestämättömään tilanteeseen, jos kulkemiseen kalavesille käytettäisiin mönkijöitä ja muita moottoriajoneuvoja.

Valittajien käsitys siitä, että Metsähallituksen lupakäytännön muuttumisella olisi vaarannettu ja poistettu heidän nauttimansa omaisuudensuoja, on perusteeton. Lupakäytännön muuttumisella ei muutoksenhakijoilta ole poistettu mitään pysyvää subjektiivista tai kiinteistökohtaista oikeutta.

Metsähallitus on viitannut tässä yhteydessä myös eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisuun 26.8.2011 (Dnro 306/4/11), jossa on todettu muun muassa seuraavaa:

"Liikkuminen maastossa moottorikäyttöisellä ajoneuvolla ei ole perustuslain 9 §:n liikkumisvapautta koskevassa säännöksessä jokaiselle turvattu perusoikeus. Liikkuminen moottorikäyttöisellä ajoneuvolla maastossa edellyttää laissa erikseen säädettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta aina maanomistajan tai haltijan lupaa.

…

Maastoliikenteen mahdolliset haitat korostuvat siellä, missä luontaiselinkeinojen merkitys on suurin. Tästä johtuen maastoliikennettä on rajoitettu sekä saamelaisten kotiseutualueella että poronhoitoa varten tarkoitetulla erityisellä alueella. Tällainen rajoittaminen on tarpeen, koska kyseisiin alueisiin liittyy sekä saamelaiskulttuuriin että poron hoitoon liittyviä erityispiirteitä, jotka on huomioitava maastoliikenteen suunnittelussa.

…

Metsähallitus ei ole menetellyt lainvastaisesti asettaessaan kansallispuiston järjestyssäännössä ja lupakäytännössä paikalliset asukkaat edullisempaan asemaan kuin ulkopaikkakuntalaiset."

Metsähallitus on esittänyt aikaisempien prosessien aikana A:lle useaan otteeseen lupakäytännön muuttumisen perusteet, kulkuoikeuden osoittamista koskevat periaatteet ja maastoliikennelupakäytännöt.

Muutoksenhakijoilla on yhä mahdollisuus saada Metsähallitukselta maastoliikennelupia noudattamalla yleisesti käytössä olevia luvanmyöntämisperiaatteita.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään uudistaneet aiemmin vaatimansa ja lausumansa sekä ilmoittaneet luopuvansa valituksestaan siltä osalta kuin valitus koskee Jäkäläharjun tilalle RN:o 50:18 ja/tai sen omistajille vahvistettavaksi vaadittua kulkuoikeutta mönkijäuraa pitkin Näkkälästä Pöyrisjärvelle.

Muutoksenhakijat ovat muun ohella esittäneet Metsähallituksen jättäneen ottamatta kantaa, mikä merkitys on sillä, ettei kyseinen alue sisälly osaksikaan Pöyrisjärven erämaa-alueeseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Lausuminen valituksesta raukeaa siltä osalta kuin se koskee kulkuyhteyden vahvistamista Jäkäläharjun tilan osalta mönkijäuraa pitkin Näkkälästä Pöyrisjärvelle.

2. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin, kuin vaatimukset kalastuslain 22 §:n 2 momenttiin perustuvien kulkuoikeuksien vahvistamisesta ja käyttöoikeuksien myöntämisestä on jätetty tutkimatta.

3. Valitus hylätään siltä osalta kuin se koskee maastoliikenneajoneuvolla tapahtuvan kulkuyhteyden vahvistamista Suokulaisen tilan osalta Näkkälästä Pöyrisjärvelle sekä Tuorkottaja- ja Raaskaltiojärville osoitettuja kulku-uria pitkin. Tältä osalta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

4. A:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

A ja hänen asiakumppaninsa ovat tänne 29.5.2012 saapuneessa vastaselityksessään peruuttaneet valituksensa siltä osin kuin kysymys on kulkuyhteyden vahvistamisesta Jäkäläharjun tilan osalta.

Hallinto-oikeuden tutkimatta jättämät vaatimukset

Metsähallituksen päätöksessä olla myöntämättä kulkuoikeutta taikka oikeutta venepaikan pitoon on kysymys Metsähallituksen kannanotosta rannanomistajana. Kannanotto ei ole lopullisesti sitova. Metsähallituksen kieltäydyttyä näiden oikeuksien luovuttamisesta kysymys kulkuoikeuden järjestämisestä voidaan saattaa kunnan tielautakunnan ratkaistavaksi kalastuslain 22 §:n 3 momentin mukaisessa järjestyksessä. Kulkuoikeuskysymyksen ratkaisu ei liioin kuulu myöskään hallinto-oikeuden toimivaltaan, kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut.

Näin ollen Rovaniemen hallinto-oikeuden on päätöksestään ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää A:n valitus näiltä osin tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei tältä osalta ole perustetta.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen, Suomen perustuslain ja Metsähallituksesta annetun lain säännöksiä

Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 18.5.1990 laaditun ensimmäisen lisäpöytäkirjan, sellaisena kuin se on muutettuna yhdennellätoista pöytäkirjalla, omaisuudensuojaa koskevan 1 artiklan (23.10.1998/769, SopS 86) mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti.

Edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Pykälän 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

Metsähallituksesta annetun lain (1378/204) 4 §:n 1 momentin mukaan luonnonvarojen kestävän hoidon ja käytön olennaisena osana Metsähallituksen on riittävästi otettava huomioon biologisen monimuotoisuuden suojelu ja tarkoituksenmukainen lisääminen metsien ja muiden luonnonvarojen hoidolle, käytölle ja suojelulle asetettujen muiden tavoitteiden kanssa. Metsähallituksen on lisäksi otettava huomioon luonnon virkistyskäytön sekä työllisyyden edistämisen vaatimukset. Pykälän 2 momentin mukaan Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on sovitettava yhteen Saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan, sekä poronhoitolaissa (848/1990) tarkoitetulla poronhoitoalueella siten, että poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet täytetään.

Metsähallituksesta annetun lain (1378/2004) 6 §:n 1 momentin mukaan Metsähallituksen julkisia hallintotehtäviä ovat:

1) luonnonsuojelulaissa (1096/1996) sekä sen ja luonnonsuojelulain (71/1923) nojalla perustettuja luonnonsuojelualueita koskevissa laeissa säädetyt luonnonsuojelutehtävät sekä luonnonsuojelualueiden hankinta;

2) erämaalaissa (62/1991), kalastuslaissa (286/1982), kolttalaissa (253/1995), maastoliikennelaissa (1710/1995), metsästyslaissa (615/1993), oikeudesta yleisiin vesialueisiin annetussa laissa (204/1966), pelastuslaissa (379/2011), poronhoitolaissa, porotalouden ja luontaiselinkeinojen rakennetuista annetussa laissa (986/2011) ja ulkoilulaissa (606/1973) säädetyt tehtävät (998/2011)

---

Oikeudellinen arviointi

Metsähallitus on myös päätöksellään hylännyt A:n hakemuksen maastoliikennelain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun maanomistajan luvan saamiseksi kesäaikaiseen mönkijällä kulkemiseen.

Maastoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaan moottorikäyttöisellä ajoneuvolla ei saa liikkua eikä sitä saa pysäyttää tai pysäköidä maastossa maa-alueella ilman maan omistajan tai haltijan lupaa. Lupaa ei pykälän 2 momentin mukaan kuitenkaan tarvita muun ohella kalastuksen vaatimaan, siitä merkityksellisen osan toimeentulostaan saavan henkilön kulkemiseen moottorikelkalla lumipeitteen aikana (4 kohta) tai vaikeiden tieolojen ja vakinaisen asunnon sijainnin vuoksi välttämättömään kulkemiseen (6 kohta). Mainitussa 2 momentissa tarkoitetuista poikkeuksista ei nyt ole kysymys. Pykälässä ei muutoin aseteta poikkeusasemaan sellaista moottorikäyttöisellä ajoneuvolla liikkumista, joka liittyy muualla kuin kysymyksessä olevan maanomistajan alueella tapahtuvaan kiinteän omaisuuden käyttämiseen.

Metsähallituksesta annetussa laissa on säännöksiä Metsähallituksen julkisista hallintotehtävistä, joita ovat muun ohella maastoliikennelaissa säädetyt tehtävät, kuten esimerkiksi äsken mainitun luvan myöntäminen. Koska mainitussa laissa tai maastoliikennelaissa ei ole tarkempia säännöksiä maanomistajan luvan myöntämisestä eikä lupaharkinnasta, Metsähallitus maanomistajana ja samalla julkisen hallintotehtävän hoitajana voi lähtökohtaisesti omalla harkinnallaan päättää luvan myöntämisestä tai myöntämättä jättämisestä.

Maastoliikenneluvista päättäessään Metsähallituksen tulee kuitenkin noudattaa lainsäädännöstä johtuvia rajoituksia. Siten sen on noudatettava ympäristöministeriön vahvistamaa Pöyrisjärven erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmaa, jossa on maastoliikennettä koskevia määräyksiä. Samoin myönnettäessä maastoliikennelupaa Natura 2000 -verkoston kohteen alueelle on myös luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:stä sekä luontodirektiivistä seuraavat velvoitteet otettava huomioon.

Maastoliikenneluvan myöntämättä jättäminen Metsähallituksen uuden muuttuneen lupakäytännön seurauksena ei asiassa saadun selvityksen mukaan loukkaa valituksessa väitetyllä tavalla Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 1. artiklan mukaista omaisuudensuojaa A:iden osalta eikä myöskään Suomen perustuslain 15 §:ssä taattua omaisuudensuojaa. Lupakäytännön muutoksesta ei seuraa, että A:ilta olisi poistettu tai heidän osaltaan olisi vaarannettu heidän ihmisoikeussopimuksen ja perustuslain nojalla nauttimansa omaisuudensuoja. Käytännön muuttaminen ei sellaisenaan myöskään loukkaa yhdenvertaisuutta.

Lopputulos

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon myös hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut, siinä sekä tässä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä mainitut oikeusohjeet, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen, jolla valitus on hylätty, muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.