KHO:2014:142

Aluehallintovirasto oli myöntänyt ympäristöluvan, jossa se oli rajoittanut pihatossa pidettävien emolehmien määrän hakemuksen mukaisesta 120:stä enintään 90:een. Hallinto-oikeus oli hylännyt luvan hakijan valituksen ja päätöksensä perusteluissa tältä osin viitannut maa- ja metsätalousministeriön tuettavaa rakentamista koskevista rakentamismääräyksistä ja suosituksista annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen liitteenä olevaan rakentamismääräys- ja ohjekokoelman osaan.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä koskevan arvioinnin tuli perustua vain ympäristönsuojelua koskeviin säännöksiin. Kun tarkasteltiin eläinsuojasta mahdollisesti aiheutuvaa ympäristön pilaantumista, merkityksellisiä olivat erityisesti toiminnassa muodostuvan lannan kokonaismäärä sekä lannan varastointiin käytettävissä oleva tila ja lannanlevitykseen käytettävissä oleva pinta-ala. Maa- ja metsätalousministeriön rakentamismääräykset ja -ohjeet voitiin ottaa ympäristölupaharkinnassa huomioon oikeudellisesti sitomattomana selvityksenä alalla noudatetuista hyvistä käytännöistä ja teknisistä ratkaisuista, mutta vain siltä osin kuin niillä voi olla merkitystä ympäristön pilaantumista ehkäistäessä tai vähennettäessä. Koska eläinten määrän rajoittamista ei ollut perusteltu ympäristöhaittojen ehkäisemisen kannalta riittävällä tavalla, hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumottiin ja asia palautettiin aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Ympäristönsuojelulaki 1 §, 2 § 1 momentti, 3 § 1 momentti 1 ja 2 kohta, 41 § 1 momentti, 42 § 1 momentti sekä 43 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 27.3.2013 nro 13/0170/2

Asian käsittely aluehallintovirastossa

A on hakenut ympäristölupaa 99 hiehon, 120 emolehmän ja 60 vasikan sijoittamiseen kahteen eri eläinsuojaan.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 9.12.2011 nro 121/11/1 hakemuksen enemmälti hyläten myöntänyt A:lle ympäristöluvan Lumijoen kunnan Lumijoen kylässä Kuivalan tilalla RN:o 38:7 sijaitsevan Kuivalan pihaton sekä tiloilla Villenkari RN:o 34:7 ja Koivikko 8:43 sijaitsevan Villenkarin pihaton toimintaan. Lupaan on liitetty lupamääräykset 1–17.

Lupamääräys 2 kuuluu seuraavasti:

2. Kuivalan pihattoon saa sijoittaa enintään 99 hiehoa, joista 33 on 6–13 kuukauden ikäistä, 33 on 13–24 kuukauden ikäistä ja 33 on yli 24 kuukauden ikäistä. Villenkarin pihattoon saa sijoittaa enintään 90 emolehmää ja 60 alle kuuden kuukauden ikäistä vasikkaa. Eläinmääriä voidaan muuttaa edellyttäen, että lannantuotto ei ylitä edellä mainittujen eläinmäärien yhteistä lannantuottoa.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Eläinsuojan toiminta tämän lupapäätöksen mukaisesti toteutettuna täyttää laissa säädetyt ympäristöluvan myöntämisen edellytykset.

= = =

Villenkarin pihattoon sijoitettavien emolehmien määrää on rajoitettu, koska eläinsuojassa ei ole riittäviä tiloja haetun eläinmäärän pitämiseen. (---) Aluehallintoviraston peruspalvelut, oikeusturva ja luvat -vastuualueen tapaan myös aluehallintoviraston ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on katsonut, että maa- ja metsätalousministeriön rakentamismääräyksiä ja -ohjeita voidaan soveltaa tuetun rakentamisen ulkopuolellakin.

= = =

(---) Villenkarin pihaton kestokuivikepohjaisen makuualueen pinta-ala on 660 m2. Maa- ja metsätalousministeriön rakentamismääräykset ja -ohjeet vaativat emolehmien kuivikepohjaiseen suurkarsinaan tilaa vähintään 8 m2 emolehmää ja vasikkaa kohden. Vasikoita on eläinsuojassa hakemuksen mukaan 60. Emolehmän ja vasikan tilavaatimukseksi on katsottu 8 m2 ja yksittäisen emolehmän vaatimaksi tilaksi 6 m2 eläintä kohti. Villenkarin pihatossa on näin ollen laskettu olevan hakemuksesta poiketen tilat enintään 90 emolehmälle ja 60 vasikalle. (Lupamääräys 2)

= = =

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut aluehallintoviraston päätöksen muuttamista niin, että Villenkarin pihattoon saa sijoittaa 90 emolehmän sijasta 120 emolehmää. Lisäksi hän on vaatinut, että Pohjois-Suomen aluehallintovirasto velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa asiassa 2 271,90 eurolla korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Oulun seudun ympäristötoimi liikelaitoksen johtokunta on antanut hallinto-oikeudelle vastineen.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut hallinto-oikeudelle vastineen.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut hallinto-oikeudelle, ettei se anna lausuntoa.

A:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen hallinto-oikeudelle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Valituksen hylkääminen

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa päästöistä, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Eläinsuojan ympäristöluvanvaraisuus perustuu eläinten pitoon eläinsuojassa. Eläinsuojaksi katsotaan tuotantorakennukset ja ulkotarhauksen sääsuojat tai siihen rinnastettavat rakennukset.

Maa- ja metsätalousministeriön tuettavaa rakentamista koskevista rakentamismääräyksistä ja suosituksista annetun asetuksen (100/01) liitteen 3 (maa- ja metsätalousministeriön rakentamismääräykset ja -ohjeet MMM-RMO C 1.2.2) kohdan 2.3 mukaan emolehmien kuivikepohjaisen suurkarsinan pinta-alan, jossa poikiminen myös tapahtuu (ryhmäpoikimiskarsinassa), tulee olla vähintään 8 m² emolehmää ja sen vasikkaa kohti.

Kotieläintalouden ympäristönsuojeluohjeen (YM 1/2010, 29.6.2009) mukaan kotieläinrakennusten tulee olla edellä mainitun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen rakentamismääräysten ja -ohjeiden mukaisesti rakennettuja. Lupaharkinnassa voidaan antaa eläinsuojan tai siihen liittyvien toimintojen rakenteista tiukempia ja tarkempia määräyksiä kuin mitä rakentamismääräyksissä ja -ohjeissa on edellytetty.

Eläinsuojien ympäristölupia myönnettäessä käytäntönä on ollut, että lupa myönnetään sille eläinmäärälle, mille eläinsuojassa on maa- ja metsätalousministeriön rakentamisohjeiden mukaiset tilat. Tällöin toiminta on myös ympäristövaikutusten kannalta hallittavissa ja ennakoitavissa. Kestokuivikepohjat muun muassa on ympäristöluvissa hyväksytty korvaamaan lantalatilavuutta.

Lupahakemuksen mukaan Villenkarin pihatossa naudoilla on käytössään 660 m²:n suuruinen kylmähalli, jossa eläinten makuupaikat sijaitsevat kestokuivikepohjalla. Villenkarin pihatossa on hakemuksen mukaan tarkoitus kasvattaa 120 emolehmää sekä 60 alle kuuden kuukauden ikäistä vasikkaa. Hakemukseen liitetyn, 6.4.2011 päivätyn asemapiirroksen mukaan ruokintakatos sijaitsee erillään sääsuojasta. Käytävä, jonka pohja on betonia ja jossa on eläinten juottopiste, yhdistää sääsuojan ja ruokintakatoksen. 29.1.2011 päivätyn pohjapiirustuksen mukaan ruokintakatoksessa on ruokintakäytävä, jonne rehu tuodaan koneellisesti. Asiakirjoissa olevan, 6.4.2011 päivätyn hakijan selvityksen mukaan ruokintakatos on betonilattiainen rakennus, joka pidetään kuivana vähäisellä olkimurskalla. Ruokintakatoksen lanta ja kuivikkeeseen imeytetty virtsa poistetaan tiheästi. Selvityksen mukaan ruokintakatos pidetään paikkana, jossa eläimet ruokitaan ja josta ne siirtyvät sääsuojaan miellyttävämmille makuualustoille. Eläinten siirtyminen tapahtuu kattamatonta yhdyskäytävää pitkin.

Aluehallintovirasto on päätöksessään katsonut Villenkarin pihaton kestokuivikepohjaisen makuualueen pinta-alan olevan 660 m². Aluehallintovirasto on katsonut tilavaatimukseksi emolehmän ja vasikan osalta 8 m² ja yksittäisen emolehmän osalta 6 m². Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 2 mukaan Villenkarin pihattoon saa sijoittaa enintään 90 emolehmää ja 60 vasikkaa.

Hallinto-oikeus on katsonut, että edellä mainitut maa- ja metsätalousministeriön rakentamismääräykset ja -ohjeet voidaan, vaikka kysymys ei olekaan tuetusta rakentamisesta, ottaa huomioon selvityksenä ja suosituksena arvioitaessa Villenkarin pihaton pinta-alan riittävyyttä emolehmille vasikoineen. Pihaton toiminnasta esitettyjen sekä piirustuksista ilmenevien tietojen perusteella ruokintakatoksen vapaan jaloittelutilan ja ruokintakatokseen johtavan käytävän ei voida katsoa kuuluvan pihaton eläinten lepo- ja makuualueisiin. Edellä esitetyn perusteella aluehallintoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa A:n vaatimalla tavalla Villenkarin pihattoon sijoitettavien emolehmien lukumäärän osalta.

Hallinto-oikeus on lopuksi käsityksenään todennut, että edellä mainitussa maa- ja metsätalousministeriön ohjeessa on suositeltu, että kuivikepohjaisessa suurkarsinassa on vähintään 8 m² tilaa emolehmää kohti vasikoineen. Tällä perusteella Villenkarin 660 m²:n sääsuojaan mahtuisi korkeintaan 82 emolehmää vasikoineen. Alle kuuden kuukauden ikäisiä vasikoita on yleensä kerrallaan noin puolet emolehmien määrästä ja niiden tarvitsema tila sisältyy mitoitukseen.

Hallinto-oikeus on tarkastellut asiaa vain ympäristölainsäädännön näkökohdat huomioon ottaen.

2. Oikeudenkäyntikulut

Ratkaisun lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 41 § 1 momentti, 42 § 1 momentti ja 43 § 1 momentti

Ympäristönsuojeluasetus 1 § 1 momentti 11 a kohta

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Fränti, Hanna Nieminen-Finne, joka on myös esitellyt asian, Varpu Kujanpää ja Merja Manninen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätöstä muutetaan niin, että Villenkarin pihattoon saa sijoittaa hakemuksen mukaiset 120 emolehmää. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut asiassa lainmukaisine viivästyskorkoineen.

Valittaja on viitannut hallinto-oikeudelle lausumaansa ja esittänyt vaatimustensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Lupaharkinnan täytyy perustua voimassa olevaan lainsäädäntöön sekä rakentamismääräyksiin ja -ohjeisiin. Luvassa ei voida antaa tiukempia ja tarkempia määräyksiä eläinsuojan tai siihen liittyvien toimintojen rakenteista. Aluehallintovirasto on laventanut tuettuihin rakennushankkeisiin tarkoitettuja maa- ja metsätalousministeriön rakentamismääräyksiä ja -ohjeita rakennushankkeisiin, joihin tukirahoitusta ei ole saatu eikä haettu, vaan jotka toiminnanharjoittaja on itse rahoittanut. Joka tapauksessa aluehallintovirasto on soveltanut mainittuja määräyksiä ja ohjeita ohjeiden vastaisesti pitäen sitovina määräyksinä ja ratkaisunsa perusteena suosituksiksi tarkoitettuja pinta-alasuosituksia. Näin tehdessään aluehallintovirasto on ylittänyt toimivaltansa ja menetellyt lainvastaisesti.

Päätöksen virheellisyyden vuoksi on kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut lupahakemuksesta antamaansa lausuntoon.

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on ilmoittanut, ettei sillä ole valituksen johdosta lausuttavaa.

Oulun seudun ympäristötoimen liikelaitoksen johtokunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut asiassa hallinto-oikeudelle antamaansa selitykseen.

A:lle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnon ja Oulun seudun ympäristötoimen liikelaitoksen johtokunnan selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan siltä osin kuin niin sanotussa Villenkarin pihatossa pidettävien emolehmien määrää on rajoitettu hakemuksessa esitetystä. Tuolta osin asia palautetaan Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 951,40 eurolla ja hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla, kumpikin määrä viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Ympäristönsuojelulain (86/2000) 1 §:n mukaan mainitun lain tavoitteena on muun muassa ehkäistä ympäristön pilaantumista sekä poistaa ja vähentää pilaantumisesta aiheutuvia vahinkoja (1 kohta).

Ympäristönsuojelulain 2 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista siten kuin jäljempänä säädetään. Lisäksi lakia sovelletaan toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen käsittelyyn.

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa määritellään ympäristön pilaantuminen ja 2 kohdassa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 3) ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; eikä 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; ja 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Pykälän 2 momentin mukaan, jos 1 momentin mukaisilla määräyksillä muussa kuin teollisessa toiminnassa tai energiantuotannossa ei toiminnan luonteesta johtuen voida riittävästi ehkäistä tai vähentää ympäristöhaittoja, voidaan luvassa antaa tarpeelliset määräykset tuotantomäärästä, -ravinnosta tai -energiasta.

Aluehallintovirasto on päätöksellään tarkemmin perustelematta rajoittanut Villenkarin pihatossa pidettävien emolehmien määrän hakemuksessa esitetystä 120:stä enintään 90:een. Hallinto-oikeus on pysyttäessään aluehallintoviraston päätöksen tältä osin perusteluissa viitannut maaseutuelinkeinojen rahoituslain 7 §:n nojalla annetun tuettavaa rakentamista koskevista rakentamismääräyksistä ja suosituksista annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (100/2001) liitteenä 3 olevaan rakentamismääräys- ja ohjekokoelman osaan MMM-RMO C 1.2.2. Hallinto-oikeuden mainitsemat liitteen kohdat ovat suosituksia, jotka ovat hyväksyttäviä ratkaisuja, joiden tarkoituksena on edistää tuotannon, työympäristön ja eläinsuojelun kannalta tarkoituksenmukaista tilasuunnittelua.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä koskevan arvioinnin tulee perustua ympäristönsuojelua koskeviin säännöksiin. Kun tarkastellaan eläinsuojasta mahdollisesti aiheutuvaa ympäristön pilaantumista, merkityksellisiä ovat erityisesti toiminnassa muodostuvan lannan kokonaismäärä sekä lannan varastointiin käytettävissä oleva tila ja lannanlevitykseen käytettävissä oleva pinta-ala. Maa- ja metsätalousministeriön rakentamismääräykset ja -ohjeet voidaan ottaa ympäristölupaharkinnassa huomioon oikeudellisesti sitomattomana selvityksenä alalla noudatetuista hyvistä käytännöistä ja teknisistä ratkaisuista, mutta vain siltä osin kuin niillä voi olla merkitystä ympäristön pilaantumista ehkäistäessä tai vähennettäessä.

Aluehallintoviraston päätöstä Villenkarin pihaton eläinmäärän rajoittamisesta ei ole perusteltu riittävällä tavalla ympäristöhaittojen ehkäisemisen kannalta.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava siltä osin kuin Villenkarin pihatossa pidettävien emolehmien määrää on rajoitettu hakemuksessa esitetystä ja asia on tuolta osin palautettava Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos ja aluehallintoviraston ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut ratkaisuosasta ilmenevästi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Petri Leinonen.