KHO:2015:39

Kiinteistön ollessa A:n omistuksessa siellä hänen omistuksessaan ja hallinnassaan niin ikään ollut öljysäiliö oli vuotanut aiheuttaen maaperän pilaantumista. Öljysäiliön kunnosta huolehtiminen oli kuulunut säiliön haltijalle. Säiliön vuodosta aiheutunutta päästöä oli näin ollen pidettävä pilaantumisen aiheuttamisena. A:n oli siten katsottava aiheuttaneen maaperän pilaantumisen, ja hän oli eläessään ollut ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin tarkoittama ensisijaisesti puhdistamisvelvollinen.

A oli sittemmin myynyt kiinteistön. Kiinteistö tai sillä oleva öljysäiliö eivät siten olleet kuuluneet hänen kuolinpesäänsä ja sen osakkaiden hallintaan, eikä kuolinpesää näin ollen voitu ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin perusteella pitää suoraan pilaantumisen aiheuttajana. Asiassa ei ollut arvioitavana, olisiko puhdistamisvastuu voinut siirtyä kuolinpesälle muutoinkaan sen perusteella, että kiinteistö olisi siirtynyt kuolinpesän hallintaan. Kuolinpesä ei ollut puhdistamisvastuussa myöskään kiinteistön haltijan vastuuta koskevan edellä mainitun pykälän 2 momentin perusteella.

A:lle ei ollut hänen eläessään asetettu velvollisuutta maaperän puhdistamiseen, eikä hänen kuollessaan ollut ollut vireillä puhdistamisvelvollisuuden asettamista koskevaa viranomaismenettelyä. Kun lisäksi otettiin huomioon uhkasakkolain 20 ja 21 §, ei maaperän pilaantumisen aiheuttajan puhdistamisvastuu ollut voinut myöskään siirtyä kuolinpesälle, jonka hallinnassa kiinteistö ei ollut missään vaiheessa ollut.

Kuolinpesään ei näin ollen voitu kohdistaa hallintopakkoa maaperän puhdistamiseksi.

Ks. myös KHO 2015:22 ja KHO 2015:23

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 75 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 18.6.2013 nro 13/0161/1

Asian taustaa ja B:n hakemus hallintopakkotoimiin ryhtymisestä

A:n Tampereen kaupungin Ryydynpohjan kaupunginosassa korttelissa 2579 tontilla 3 osoitteessa Kukkolankatu 49 sijaitsevan kiinteistön (kiinteistötunnus 837-270-2579-3) vanhan öljysäiliön marraskuussa 1999 toimitetussa kuntotarkastuksessa oli todettu säiliön pohja-alueella 0,5–4 mm:n syöpymiä, jotka oli paikattu kumilevyllä, ruuvilla ja piellä. A oli poistanut vanhan öljysäiliön käytöstä maaliskuussa 2000.

A oli 30.7.2004 myynyt kyseisen kiinteistön B:lle ja C:lle. C oli sittemmin kauppakirjalla 22.9.2005 luovuttanut oman osuutensa tontista B:lle.

B:n ja C:n toukokuussa 2005 kiinteistöllä sijaitsevan asuin³rakennuksen ulkopuolella teettämän salaojitustyön yhteydessä oli todettu kiinteistön maaperässä olleen vanhan öljysäiliön vuotaneen öljyä maa³perään. Maaperän kunnostustyön ohjaajan Ramboll Finland Oy:n toimittamissa tutkimuksissa oli havaittu säiliötä ympäröivien maamassojen olevan voimakkaasti öljyllä pilaantuneita. Öljyä oli kulkeutunut olemassa olevia salaojia pitkin myös talon ympärille ja sen sokkelin alle. Maaperän pilaantuminen oli oletettavasti tapahtunut vanhan öljysäiliön kunnostuksen jälkeen, marraskuun 1999 ja toukokuun 2005 välisenä aikana.

Kunnostuksen tavoitteena oli poistaa kiinteistöltä öljyllä pilaantunutta maata tavoitetasolle < 300 mg/kg tai sille tasolle kuin kaivu oli rakenteita vaurioittamatta mahdollista.

Vanha öljysäiliö oli B:n toimesta poistettu kiinteistöltä pihan salaojitustöiden yhteydessä. Tällöin oli myös kiinteistön aiemman omistajan A:n toimesta puhdistettu asuinrakennuksen ympäriltä öljyinen maaperä poistamalla sieltä yhteensä 39 tonnia pilaantunutta maa-ainesta. Kunnostettu alue koostui vanhan öljysäiliön ympäristöstä sekä talon pohjoisreunan salaojakaivannosta. Talon sokkelin alapuolisia öljyisiä maamassoja ei tässä yhteydessä poistettu, koska öljyn ei katsottu aiheuttavan riskiä terveydelle tai ympäristölle.

Ramboll Finland Oy:n 20.6.2005 päivätyn loppuraportin mukaan maaperään rakennuksen alaiseen täyttöhiekkaan oli jäänyt öljyhiilivedyillä pilaantunutta maata arviolta 30 m²:n alueelle, joka vastasi noin kolmea kuutiometriä (noin viittä tonnia) maa-aineksia. Pilaantunut alue sijaitsi asuinrakennuksen alla, joten valumavesien mukana öljyä ei päässyt kulkeutumaan laajemmalle ympäristöön. Öljyisen maan päällä oli tiivis betonilaatta, joten öljy ei aiheuttanut hajuhaittoja asunnon sisäilmaan. Sisäilmassa ei ollut todettu öljyn hajua. Kohteeseen ei jäänyt sellaisia öljyhiilivedyillä pilaantuneita maita, jotka aiheuttaisivat haitallisia ympäristö- tai terveysvaikutuksia. Tutkituilta ja/tai kunnostetuilta osin kiinteistöllä ei ole käyttörajoituksia. Muilla tutkituilla ja kunnostetuilla alueilla maaperän jäännöspitoisuudet täyttävät kunnostustyölle asetetut tavoitteet. Kiinteistöllä ei ole pohjaveden käyttöä.

Pirkanmaan ympäristökeskus oli 9.8.2005 päivätyssä B:lle osoittamassaan Ramboll Finland Oy:n kunnostusraporttia koskevassa kirjeessään todennut pilaantuneen maaperän puhdistustyöt toteutetuiksi annettujen ohjeiden mukaisesti ja työt tältä osalta loppuunsuoritetuiksi. Rakennuksen alle jääneen öljyisen maaperän vaikutusta oli kuitenkin seurattava aistinvaraisesti ja mikäli sisätiloissa alkoi tuntua öljyn hajua, oli siitä ilmoitettava viipymättä Pirkanmaan ympäristökeskukselle ja Tampereen kaupungin ympäristövalvonnan ympäristöterveystarkastajille.

Merkitään, että väestötietojärjestelmästä saadun tiedon mukaan A on kuollut 16.3.2008.

B oli tehnyt kiinteistöllä vuonna 2009 muutostöitä, joiden yhteydessä asuinrakennuksen kellarin lattiaa oli avattu. Tällöin huoneistoon oli tullut öljyn hajua, mistä aiheutui myös terveydellistä haittaa. Terveydensuojeluviranomaisen alaisen viranhaltijan 28.12.2009 päivätyn tarkastuspöytäkirjan mukaan asuinrakennuksen sisääntulokerroksessa ei tarkastushetkellä ollut aistittavissa öljyn hajua, mutta sitä oli todettavissa heti kellarikerrokseen johtavan oven takana. Maaperä oli puhdistettava siten, ettei asuntoon enää aiheudu öljyn hajusta aiheutuvaa terveyshaittaa. Välittömänä toimenpiteenä kellarikerrokseen johtava ovi tuli huolella tiivistää. Oven käyttöä tuli rajoittaa tai ovi voitiin jättää myös käytöstä pois, kunnes korjaukset ovat valmistuneet. Tampereen kaupungin ympäristöinsinööri oli pyytänyt B:ltä 31.5.2010 mennessä kirjallista vastausta tämän suorittamista toimenpiteistä.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) oli 28.7.2011 päivätyssä B:lle osoitetussa kuulemiskirjeessä, jonka aiheena oli tontin maaperän kunnostus öljyvuodon johdosta, todennut muun ohella, että pilaantuneen kiinteistön alakertaa oli luovuttu käyttämästä.

ELY-keskuksessa 9.12.2011 järjestetyssä kokouksessa, jossa asianosaiset olivat paikalla, oli keskusteltu asuinrakennuksen alla olevan pilaantuneen maa-aineksen puhdistamisesta ja sovittu, että 16.3.2008 kuolleen A:n kuolinpesä ryhtyy selvittämään pilaantuneen maa-alueen kunnostamista. Selvitykset eivät kuitenkaan olleet edenneet tai johtaneet puhdistamistoimien aloittamiseen.

B on ELY-keskukselle 31.8.2011 saapuneessa hakemuksessaan muun ohella vaatinut hallintopakkotoimenpiteisiin ryhtymistä vaatimalla ensisijaisesti tontin maaperän kunnostamista myyjän A:n kuolinpesän kustannuksella ja toissijaisesti, mikäli öljyvuodon aiheuttanutta myyjätahoa ei saada puhdistamaan kohdetta, puhdistustyön saattamista ympäristönsuojelulain 75 §:n 3 momentin nojalla kunnan tehtäväksi. Vielä B on vaatinut ELY-keskusta selvittämään mahdollisuutta suorittaa puhdistustyö ensi vaiheessa viranomaisen tai kunnan toimesta. Puhdistustyö olisi tehtävä heti, jotta B voisi hyödyntää ostamaansa kiinteistöä.

Asian aikaisempi käsittely

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus/ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (jäljempänä myös ELY-keskus) on 3.7.2012 tekemänsä päätöksen päävelvoitteessa määrännyt A:n kuolinpesän ympäristönsuojelulain (86/2000) 79 §:n nojalla puhdistamaan Tampereen kaupungin Ryydynpohjan kaupunginosassa korttelissa 2579 tontilla 3 sijaitsevan kiinteistön maaperän seuraavasti:

Kiinteistöllä sijaitsevan asuinrakennuksen alainen öljyhiilivedyllä pilaantunut maaperä on puhdistettava pilaantuneilta osin. Puhdistustoimien suorittajalla on oltava riittävä asiantuntemus pilaantuneen maaperän kunnostamisesta. Kiinteistöltä on poistettava pilaantunut maa-aines, jonka öljyhiilivetypitoisuudet ylittävät valtioneuvoston asetuksessa 214/2007 esitetyt alemmat ohjearvot, jotka kevyelle polttoöljylle on 300 mg/kg. Puhdistustoimet tulee aloittaa 90 päivän kuluessa ELY-keskuksen päätöksen tiedoksisaannista.

ELY-keskus on päätöksensä lisävelvoitteessa määrännyt seuraavaa:

Ennen puhdistustyön aloittamista tulee kunnostuksesta tehdä Pirkanmaan ELY-keskukselle ympäristönsuojelulain 78 §:n mukainen ilmoitus pilaantuneen alueen kunnostamisesta viimeistään 30 päivää ennen kunnostuksen aloittamista päätöksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla.

Puhdistaminen tulee suorittaa keskeytyksittä ja työn etenemisestä tulee ilmoittaa Pirkanmaan ELY-keskukselle. Työn valvojana on oltava asiantunteva henkilö, jolla tulee olla käytettävissään työn ohjaamiseen kyseisille haitta-aineille soveltuva kenttäanalytiikka ja sen asiantuntemus sekä ympäristönäytteenottajan sertifikaatti.

Kunnostuksen valmistuttua puhdistustoimenpiteestä on laadittava loppuraportti, joka on toimitettava tarkastettavaksi ELY-keskukselle kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun puhdistustyö on päättynyt.

ELY-keskus on ympäristönsuojelulain 88 §:n nojalla asettanut uhkasakon edellä mainittujen velvoitteiden tehosteeksi ja uhkasakon asettamisen osalta määrännyt seuraavaa:

Mikäli ELY-keskuksen hyväksymiä puhdistamistoimia ei aloiteta 90 päivän kuluessa ELY-keskuksen päätöksen tiedoksisaannista, uhkasakon kiinteä peruserä on 5 000 euroa ja lisäerä 2 000 euroa jokaista alkavaa 30 päivän uhkasakkojaksoa kohden, jonka kuluessa päävelvoitetta ei ole noudatettu.

Mikäli puhdistamistoimet eivät etene suunnitellusti eikä asiasta esitetä ELY-keskuksen hyväksymää syytä puhdistustyön viivästymiselle, uhkasakon kiinteä peruserä on 3 000 euroa ja lisäerä 2 000 euroa jokaista alkavaa 30 päivän uhkasakkojaksoa kohden, jonka kuluessa lisävelvoitetta ei ole noudatettu.

ELY-keskus on lopuksi ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla määrännyt, että sen päätöstä on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa todennut, että A:n kuolinpesä ei ole tuonut selityksessä esille mitään sellaista uutta seikkaa, jonka johdosta maaperän puhdistamista koskevan määräyksen antamisesta kuolinpesälle voitaisiin luopua. ELY-keskus on lisäksi lausunut seuraavaa:

Uuden jätelain (646/2011) 149 §:n mukaan sen voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään uuden jätelain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti.

Ympäristönsuojelun voimaanpanosta annetun lain 22 §:n sekä vuoden 1993 jätelain (1093/1993) 77 §:n mukaan ennen puheena olevan jätelain voimaantuloa (1.1.1994) tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia (86/2000).

Maaperän pilaantuminen on tapahtunut ennen 1.1.1994, joten asiassa sovelletaan jätehuoltolakia (673/1978), kun pilaava toiminta on jatkunut jätehuoltolain voimaantulon jälkeen (kevyen polttoöljyn käyttö). Jätehuoltolain säännöksistä voidaan soveltaa jätehuoltolain 32 §:n mukaista roskaamiskieltoa. Käsillä olevassa tapauksessa ympäristöön on jätetty käytöstä poistettua ainetta niin, että siitä aiheutuu haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä tai muuta niihin rinnastettavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle. Lainkohdan sisällön laajentaminen (203/1987) koskemaan myös aineella roskaamista ei aiheuttanut tosiasiallista muutosta vallinneeseen tulkintaan, jonka mukaan jo alkuperäinen roskaamiskielto sisälsi kiellon nestemäiseen roskaamiseen.

Jätehuoltolain 32 §:ssä mainittu ympäristö voi tarkoittaa niin maaperää kuin vesistöäkin, ja esimerkiksi öljyhiilivedyt ovat kyseisessä lainkohdassa tarkoitettuja aineita. Maaperän pilaantuminen on aiheuttanut haittaa yleiselle ja yksityiselle edulle, kun kiinteistön normaali käyttötarkoitus estyy niin kauan kuin maaperä on pilaantunut. Kiinteistön nykyinen omistaja ryhtyi asumisterveysvalvontaviranomaisen määräyksestä suojatoimenpiteisiin terveyshaittojen ehkäisemiseksi luopumalla kellarikerroksen käytöstä.

Ensisijainen vastuullinen on jätehuoltolain 33 §:n 1 momentin nojalla pilaantumisen aiheuttaja. Lainkohdan mukaan se, jonka toiminnasta tai menettelystä aiheutuu roskaantumista, on velvollinen puhdistamaan roskaantuneen alueen.

Kiinteistöllä sijaitsevan asuinrakennuksen maa-alustan lainmukainen puhdistamisvastuu on siten A:n kuolinpesällä. Tämän tulee ensin purkaa rakennuksen kellarin lattia pilaantuneelta alueelta ja puhdistaa pilaantunut maa-alue sen alta.

Kiinteistön haltijan tai kunnan toissijaisella vastuulla ei ole merkitystä, kun pilaantumisen aiheuttaja tiedetään. Kiinteistön myynti eteenpäin ei poista aiheuttajan vastuuta.

Ympäristönsuojelulaissa edellytetty puhtaustaso määräytyy lain 75 §:n 2 momentin perusteella. Vastuullinen on velvollinen puhdistamaan maaperän sellaiseen tilaan, ettei siitä voi aiheutua terveyshaittaa eikä haittaa tai vaaraa ympäristölle. Ensisijaista on estää haitat ihmisen terveydelle ja ympäristölle. Terveyshaitan estämisen tarve on katsottu riittäväksi puhdistamisvelvollisuuden perusteeksi jätehuoltolain soveltamiskäytännössä. Vaasan hallinto-oikeus on päätöksessä 11.11.2002 dnro 00867/02/3635 todennut puhdistamisen yleisenä lähtökohtana olevan, että saavutetaan se taso, joka vallitsi ennen pilaavaa toimintaa. Ympäristönsuojelulain 75 §:n 2 momentin mukaan pilaantuneen maaperän ja pohjaveden kunnostamistarpeen arvioinnissa on otettava huomioon pilaantuneen alueen, sen ympäristön tai pohjaveden nykyinen tai tuleva käyttö sekä pilaantumisesta terveydelle tai ympäristölle mahdollisesti aiheutuva vaara tai haitta.

Pilaantuneen maaperän puhdistaminen tulee toteuttaa valtioneuvoston asetuksen (214/2007) mukaiseen alempaan ohjearvotasoon asti, joka kevyiden öljyhiilivetyjen osalta on 300 mg/kg.

Tällä määräyksellä ei ole päätetty siitä, miten osapuolten mahdollisesti solmimat sopimukset vaikuttavat osapuolten välisiin vastuisiin.

Asiassa soveltaminaan säännöksinä ELY-keskus on maininnut ympäristönsuojelulain (86/2000) 75, 77–79, 88, 91, 96, 97, 101 ja 105 §:n, ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 22 §:n, jätelain (1072/1993) 77 §:n, jätehuoltolain (673/1978) 20, 21, 32 ja 33 §:n, uhkasakkolain (1113/1990) 1, 4, 6–8, 10, 18, 19 ja 22–24 §:n, hallintolain (434/2003) 34 ja 60 §:n sekä valtioneuvoston asetuksen maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista (214/2007).

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

A:n kuolinpesä on valituksessaan vaatinut, että Pirkanmaan ELY-keskuksen päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään. Lisäksi kuolinpesä on vaatinut, että ELY-keskus/Suomen valtio velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut asiassa.

Vaatimustensa perusteina muutoksenhakija on muun ohella todennut, että päätöksestä ei ilmene, millä perusteella puhdistamisvelvoitteeseen on päädytty. Päätöksen perusteluissa on virheellisesti todettu maaperän pilaantumisen tapahtuneen ennen 1.1.1994. Maaperä on pilaantunut marraskuun 1999 ja toukokuun 2005 välisenä aikana. Tällä seikalla on merkitystä lähinnä sovellettavaan lainsäädäntöön.

Ramboll Finland Oy:n 20.6.2005 päivätystä raportista käy ilmi, että kellarin betonilaatta estää öljyhiilivetyjen kulkeutumisen sisätilaan, kun betonilaatassa ei ole aukkoja. Pirkanmaan ympäristökeskus oli 9.8.2005 hyväksynyt sen, että asuinrakennuksen alla olevaa maaperää ei tarvitse puhdistaa.

ELY-keskuksen päätös 3.7.2012 on tehty sen jälkeen, kun asuinkiinteistön nykyinen omistaja oli viemäriremontin yhteydessä vuonna 2009 porannut aukkoja betonilaattaan, jolloin öljyhiilivetyjä oli päässyt kulkeutumaan sisäilmaan aiheuttaen terveyshaittaa. Tilanne on helposti korjattavissa valamalla aukot umpeen. Kiinteistön nykyinen omistaja B on 6.7.2012 sähköpostitse ilmoittanut, että hän valaa lattiat umpeen.

Valtioneuvoston asetuksen (214/2007) 2 §:n mukaan puhdistustarpeen arvioinnissa on otettava huomioon muun muassa tekijät, jotka vaikuttavat haitallisten aineiden kulkeutumiseen ja leviämiseen alueella ja sen ulkopuolella. Lisäksi on otettava huomioon mahdollisuus haitallisille aineille altistumiseen lyhyen ja pitkän ajan kuluessa.

Pelkästään se seikka, että rakennuksen alla olevassa maaperässä on öljyä, ei voi olla perusteena sille, että A:n kuolinpesä velvoitetaan maaperän puhdistustoimiin. Rakennuksen alla on sama määrä öljyä kuin siinä oli öljysäiliön poistamisen yhteydessä vuonna 2005. Altistumisen kannalta ei ole merkitystä, kuinka laajalle öljyä on levinnyt talon alla, jos betonilaatta on tiivis. Rakennuksen alla oleva öljy ei aiheuta myöskään haittaa tai vaaraa ympäristölle.

Kellarin lattia koostuu kahdesta eri betonilaatasta, jolloin eristys on vieläkin tehokkaampaa. Öljyn hajua ei ole havaittu sisätiloissa koko sen 10 vuoden aikana, jolloin öljyä on päässyt valumaan rakennuksen alle. Kiinteistön nykyinen omistaja oli ostanut kiinteistön kesällä 2004 eikä hän ollut havainnut öljyn hajua sisällä sen viiden vuoden aikana, jolloin betonilaatta oli ehjä.

ELY-keskus on jättänyt huomiotta, että kyse ei ole normaalitilanteesta, kun kellarin lattiassa on aukkoja. Hallintopakkopäätös maaperän puhdistamisvelvoitteesta voidaan tehdä vain, jos betonilaatan umpeen valamisen jälkeen tehtävät sisäilmamittaukset osoittavat öljyhiilivetyjen kulkeutumisen sisätiloihin. Tarjouspyynnön perusteella maaperän puhdistamisesta ja käsittelystä aiheutuvat kustannukset olisivat noin 80 000 euroa. On kohtuutonta velvoittaa kuolinpesän osakkaat maksamaan näin suuret kustannukset selvittämättä todellista altistumismahdollisuutta betonilaatan ollessa ehjä.

Tätä oikeudenkäyntiä ei olisi myöskään aiheutunut ilman ELY-keskuksen virheellistä toimintaa.

Vaasan hallinto-oikeus on 16.10.2012 antamallaan välipäätöksellä nro 12/0306/1 kieltänyt ja keskeyttänyt ELY-keskuksen valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon. Määräys on voimassa siihen saakka, kunnes pääasiaa koskeva valitus on lainvoimaisesti ratkaistu tai kunnes asiasta toisin määrätään.

Pirkanmaan ELY-keskus/ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on lausunnossaan esittänyt valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Valituksessa ei ole esitetty hallintopakkopäätöksen ratkaisun kannalta olennaisia uusia perusteita.

ELY-keskus on lausunnossaan viitannut päätöksensä perusteluihin ja päätöstä edeltäneisiin useihin neuvotteluihin ja selvityksiin, joissa vastuukysymyksiä, lainsäädäntöä ja tilannetta oli käyty muutoksenhakijan kanssa läpi. Esimerkiksi kokouksessa 9.12.2011 oli jo sovittu, että muutoksenhakija ryhtyy selvittämään pilaantuneen maa-alueen kunnostamista ilman hallintopakkoa. Muutoksenhakijalla ei tosiasiassa ole voinut olla epäselvyyttä vastuukysymyksistä tai puhdistamisvelvoitteen perusteista.

Esitettyjen tietojen perusteella pilaantuminen on tapahtunut ennen vuotta 2000, mutta vuotoajankohdan alku on epäselvä eikä se ole varmennettavissa. Pilaantuneen alueen puhdistamisvastuu perustuu pilaantumisajankohtana voimassa olleeseen lakiin. Puhdistamisvastuuseen sovelletaan tällöin jätehuoltolakia (673/1978) tai vanhan jätelain (1072/1993) voimaantulon (1.1.1994) jälkeisiin tapauksiin ympäristönsuojelulain (86/2000) 12 luvun säännöksiä. Pilaantumisen tarkasta ajankohdasta riippumatta julkisoikeudellinen puhdistamisvastuu on lainsäädännön mukaan aiheuttajalla eli A:n kuolinpesällä. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan molemmissa tapauksissa ympäristönsuojelulakia.

Kiinteistön nykyisellä omistajalla B:llä ei kellarin korjaustöitä aloittaessaan ollut tietoa siitä, että remontoitavalla alueella on öljyhiilivetyjä betonilaatan alapuolisessa maaperässä. Hänellä tulee olla mahdollisuus tehdä jatkossakin betonilaatan rikkomista edellyttäviä muutos-/korjaustöitä kellarikerroksessa ilman, että siitä voisi aiheutua ongelmia kuten öljyhiilivetypitoisuuksien joutumista huoneilmaan. Lisäksi ei ole varmuutta siitä, että betonilaatta estää vastaisuudessa riittävästi öljyhiilivetyjen haihtumisen sisäilmaan. Asiaa on käsitelty näiltä osin myös Groundia Oy:n 13.11.2009 laatimassa raportissa. Raportin mukaan muun ohella pohjalaatta eristänee hyvin ehjänä kaasun virtaamista sisätilaan, mutta vuosien kuluessa on erittäin epävarmaa, että laatta säilyy täysin ehjänä. Raportissa on suositeltu, että näistä epävarmuuksista johtuen kohde on syytä puhdistaa. Ennen puhdistamiseen ryhtymistä on lisätutkimuksilla selvitettävä pilaantuman laajuus.

Edellä olevan perusteella pilaantuneen maaperän päälle ei saa rakentaa uutta betonilaattaa ennen maaperän kunnostamista. Näin poistetaan öljyn aiheuttamat ympäristö- ja terveysriskit sekä epävarmuus uuden betonilaatan tiiviydestä tulevaisuudessa. Tilanteen muuttuminen ja potentiaalinen terveyshaitta on otettu huomioon jo ympäristökeskuksen 9.8.2005 B:lle lähettämässä kirjeessä.

Edellytetystä puhtaustasosta ELY-keskus on viitannut Jouko Tuomaisen kirjaan "Vastuu pilaantuneen ympäristön puhdistamisesta" sekä oikeustapauksiin KHO 2.7.1992/2542, KHO 14.5.1993/1846 ja Vaasan hallinto-oikeus 11.11.2002 dnro 00867/02/3635.

Kiinteistöllä sijaitsevan asuinrakennuksen maa-alustan puhdistamisvastuu on oikeudelliselta luonteeltaan ankaraa eli tuottamuksesta riippumatonta vastuuta. Aiheuttajan julkisoikeudellista puhdistamisvastuuta ei ole lainsäädännön nojalla mahdollista kohtuullistaa. Puhdistamisvelvollisuutta koskeva päätös ei ole ennenaikainen, koska valittajan esittämä betonilaatan umpeenvalaminen ei varmuudella poista terveysriskiä tai -haittaa.

B on selityksessään uudistanut asiassa aiemmin ELY-keskukselle lausumansa. Olennaista asiassa on, että öljyä oli jäänyt merkittävästi laajemmalle alueelle rakennuksen alle ja enemmän kuin Ramboll Finland Oy:n raportissa 20.6.2005 oli arvioitu. Pirkanmaan ympäristökeskuksen käsitys 9.8.2005 on myös nojautunut kyseessä olevaan raporttiin. Oikeiden tietojen varassa olisi alun perin päädytty laajempaan puhdistukseen rakennuksen alla. Muutoksenhakijan näkemykset lattiarakenteen merkityksestä ovat väärät.

A:n kuolinpesä on antanut vastaselityksen, johon on oheistettu betonilaatan kestävyyttä ja tiiveyttä koskevia lausuntoja Tampereen Talokeskus Oy:n rakennusinsinööri D:ltä ja Suomen Betoni³yhdistys ry:n erityisasiantuntija, diplomi-insinööri E:ltä, sekä valokuvaliite.

B:lle on varattu tilaisuus vastata A:n kuolinpesän vastaselityksen ja sen liitteiden johdosta.

A:n kuolinpesä on 3.4.2013 toimittanut lisäselvityksen, johon on oheistettu E:n täydentävä lausunto sekä Ramboll Finland Oy:n/F hinta-arvio rakennuksen alapuolisen maa³perän sisältämien öljyjen terveysvaikutusten arvioimiseksi tarvittavista sisäilmatutkimuksista.

B on 22.5.2013 vastannut A:n kuolinpesän lisäselvityksen johdosta. Vastaukseen on oheistettu Tampereen kaupungin ympäristöterveyden terveysinsinöörin 15.5.2013 päivätty lausunto.

A:n kuolinpesälle on lähetetty tiedoksi B:n vastaus.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt A:n kuolinpesän valituksen ELY-keskuksen päätöksestä ja kuolinpesän valitukseen sisältyneen oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettava lainsäädäntö

Ympäristönsuojelulaki tuli voimaan 1.3.2000.

Ympäristönsuojelulain voimaanpanosta annetun lain 22 §:n 1 momentin mukaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 12 luvun säännöksiä, jos pilaantuminen on aiheutettu jätelain voimaantulon jälkeen. Muuhun maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 §:ssä säädetään. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Vanha jätelaki (1072/1993) tuli voimaan 1.1.1994.

Asiakirjoissa olevien tietojen mukaan vanha öljysäiliö oli paikattu kuntotarkastuksen yhteydessä marraskuussa 1999, poistettu käytöstä maaliskuussa 2000 ja poistettu maaperästä salaojitustöiden yhteydessä toukokuussa 2005, jolloin oli huomattu öljysäiliön vuotaneen. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella ei voida päätellä, että öljyvuoto maa³perään olisi tapahtunut ennen 1.1.1994. Näin ollen hallinto-oikeus on katsonut, toisin kuin ELY-keskus, että tapaukseen ei sovelleta jätehuoltolakia (673/1978), vaan ympäristönsuojelulakia.

Ympäristönsuojelulain 12 luvussa olevat pilaantuneen maaperän puhdistamista koskevat säännökset

Ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta on aiheutunut maaperän tai pohjaveden pilaantumista, on velvollinen puhdistamaan maaperän ja pohjaveden siihen tilaan, ettei siitä voi aiheutua terveyshaittaa eikä haittaa tai vaaraa ympäristölle.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan jos maaperän pilaantumisen aiheuttajaa ei saada selville tai tavoiteta taikka tätä ei saada täyttämään puhdistamisvelvollisuuttaan ja jos pilaantuminen on tapahtunut alueen haltijan suostumuksella tai tämä on tiennyt tai tämän olisi pitänyt tietää alueen kunto sitä hankkiessaan, on alueen haltijan puhdistettava alueen maaperä siltä osin kuin se ei ole ilmeisen kohtuutonta. Alueen haltija vastaa samoin edellytyksin myös pilaantuneen pohjaveden puhdistamisesta, jos pilaantuminen on johtunut alueen maaperän pilaantumisesta.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan, siltä osin kuin pilaantuneen alueen haltijaa ei voida velvoittaa puhdistamaan pilaantunutta maaperää, on kunnan selvitettävä maaperän puhdistamistarve ja puhdistettava maaperä.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa on selvitetty, että öljysäiliöstä on vuotanut öljyä maaperään kiinteistön aikaisemman omistajan A:n omistusaikana, eli ennen 30.7.2004.

Öljyvuoto oli ilmennyt vasta kiinteistön uuden omistajan, B:n teettämien salaojitustöiden yhteydessä toukokuussa 2005. Öljyinen maaperä oli tällöin puhdistettu asuinrakennuksen ympäriltä A:n toimesta. Pirkanmaan ympäristökeskus oli 9.8.2005 hyväksynyt puhdistustyöt. Tiedossa oli, että rakennuksen alle jäi voimakkaasti polttoöljyllä pilaantunutta maata, arviolta 30 m²:n alueelle. Pilaantumisen laajuutta ei siinä yhteydessä tarkemmin tutkittu. Pirkanmaan ympäristökeskus oli todennut, että rakennuksen alle jäänyttä maaperää oli seurattava aistinvaraisesti, ja mikäli sisätiloissa alkoi tuntua öljyn hajua, oli siitä ilmoitettava ympäristökeskukselle ja Tampereen kaupungin ympäristövalvonnan ympäristöterveystarkastajalle.

Ramboll Finland Oy:n tekemän maaperän kunnostusraportin 20.6.2005 mukaan jäljellä oleva öljyllä pilaantunut alue sijaitsee asuinrakennuksen alla, joten valumavesien mukana öljy ei pääse kulkeutumaan laajemmalle ympäristöön. Öljyisen maan päällä on tiivis betonilattia, joten öljy ei aiheuta hajuhaittoja asunnon sisäilmaan. Asunnon sisäilmassa ei ollut todettu öljyn hajua. Kohteeseen ei ollut jäänyt öljyhiilivedyillä pilaantuneita maita, jotka aiheuttaisivat haitallisia ympäristö- tai terveysvaikutuksia.

Vuonna 2008 B aloitti rakennuksen kellarissa remontin, jonka yhteydessä tehtiin pohjalaattaan aukkoja putkien uusimista varten. Tällöin havaittiin voimakas öljyn haju.

Kesällä 2009 Groundia Oy teki öljyhiilivetyjen kenttämittauksia pohjalaatan alta viidestä eri pisteestä. Suurimmaksi osaksi analyysien tulokset ylittivät valtioneuvoston asetuksessa (214/2007) maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetun alemman ohjearvon keskiraskaalle öljyhiilivedylle (300 mg/kg). Groundia Oy:n analyysitulosten perusteella tekemän 13.11.2009 päivätyn raportin mukaan helpoin tapa todeta altistumismahdollisuus on tehdä sisäilmamittauksia. Kun rakennuksessa oleva remontti on kesken, ja pohjalaatta on osittain purettu, ei sisäilmamittauksilla saada oikeaa kuvaa normaalitilanteesta, jolloin pohjalaatta on ehjä. Riskimallien käyttö ei tässä tapauksessa anna luotettavaa kuvaa lattian alla olevien öljyhiilivetyjen haitasta rakennuksen sisäilmaan. Esimerkiksi sisä- ja ulkoilman paine-ero vaikuttaa paljon kaasun kulkeutumiseen sisätilaan. Talvella tämä ero on suurimmillaan. Pohjalaatta eristänee hyvin ehjänä kaasun virtaamista sisätilaan, mutta vuosien kuluessa on erittäin epävarmaa, että laatta säilyy täysin ehjänä. Hajuaisti ei ole yleensä luotettava kemikaalin pitoisuuden arvioimiseen ilmassa. Edellä mainituista epävarmuuksista johtuen Groundia Oy:n arvio on, että kohde on syytä puhdistaa. Ennen puhdistamiseen ryhtymistä on lisätutkimuksilla selvitettävä pilaantuman laajuus, jotta tiedetään, kuinka laaja puhdistettava alue on.

Tampereen kaupungin ympäristöterveydentarkastajan 28.12.2009 päivätyn tarkastuspöytäkirjan mukaan 9.12.2009 tehdyssä tarkastuksessa kellarikerrokseen vievän oven takana oli heti öljyn hajua todettavissa. Tarkastajan mukaan maaperä on puhdistettava siten, että asuntoon ei enää aiheudu öljyn hajusta aiheutuvaa terveyshaittaa.

Jo suoritettujen puhdistustoimenpiteiden riittävyys, betonilaatan tiiveys

A:n kuolinpesä on hallinto-oikeudessa esittänyt, että A:n vuonna 2005 suorittamat ja Pirkanmaan ympäristökeskuksen 9.8.2005 hyväksymät puhdistustyöt on katsottava riittäviksi. Jos betonilaatta valetaan umpeen, ei öljyhiilivetyjä pääse kulkeutumaan huoneilmaan. Yksittäinen sisäilmamittaus riittää osoittamaan sen, kulkeutuuko öljyhiilivetyjä huoneilmaan.

Tampereen kaupungin ympäristöterveys on lausunnossaan 17.5.2013 verrannut öljyn aiheuttamaa terveyshaittaa kulkeutumisen osalta radoniin ja todennut muun muassa, että asuinrakennuksen alla olevat öljyhiilivedyt ovat haihtuvia yhdisteitä, joiden kulkeutumista rakennuksen sisäilmaan on käytännössä mahdotonta kokonaan estää. Käytännössä betonirakenteissa on pieniä halkeamia eivätkä erilaisten rakenteiden liitoskohdat ole täysin tiiviitä. Öljyhiilivedyistä peräisin olevat kaasut voivat myös kulkeutua seinärakenteisiin ja niiden kautta sisäilmaan. Tiivistysmassoissa ja niiden tarttuvuudessa on eroja. Läpiviennit on usein tiivistetty huonosti ja aikaa myöten tiivistysmassat kutistuvat ja irtoavat rakenteista.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Pilaantuminen on aiheutunut öljysäiliön vuodosta kiinteistön aikaisemman omistajan A:n omistusaikana. A, myöhemmin A:n kuolinpesä, on siten ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin tarkoittama ensisijainen vastuutaho. Maaperän pilaajan vastuu on tuottamuksesta riippumatonta vastuuta. Asiassa ei ole väitettykään, että B olisi kiinteistöä ostaessaan vuonna 2004 ollut tietoinen pilaantuneesta maaperästä. Asiassa ei näin ollen ole lain 75 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitettuja perusteita sille, että B alueen nykyisenä haltijana tai kunta viimesijaisena vastuunkantajana voitaisiin velvoittaa puhdistustoimenpiteisiin. Ympäristönsuojelulaissa ei ole säännöstä puhdistamisvastuun kohtuullistamisesta, kun aiheuttaja on tiedossa. Ympäristönsuojelulain 75 §:n 2 momentti koskee toissijaista vastuuta, eli alueen haltijan puhdistamisvelvollisuutta, jos aiheuttajaa ei saada vastuuseen.

Ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan maaperä on puhdistettava siihen tilaan, ettei siitä voi aiheutua terveyshaittaa eikä haittaa tai vaaraa ympäristölle. Lain 77 §:n 2 momentin mukaan puhdistamistarpeen arvioinnissa on otettava huomioon pilaantuneen alueen, sen ympäristön tai pohjaveden nykyinen tai tuleva käyttö sekä pilaantumisesta terveydelle tai ympäristölle mahdollisesti aiheutuva vaara tai haitta. Asiassa on nyt kiistanalaista, edellyttääkö se seikka, että rakennuksen alla on öljyhiilivedyillä pilaantunutta maata, maaperän puhdistamista, vai onko ympäristönsuojelulain 75 §:ssä tarkoitettu tila saavutettavissa valamalla pohjan betonilaatta tiiviiksi ja pitämällä se tiiviinä.

Kiinteistö ei sijaitse pohjavesialueella. Ramboll Oy oli lausunnossaan arvioinut, että asuinrakennuksen alle jääneeltä pilaantuneelta alueelta öljy ei pääse valumavesien mukana kulkeutumaan ympäristöön. Saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus on arvioinut, että rakennuksen alla oleva pilaantunut maa-aines ei muodosta sellaista haittaa tai vaaraa ympäristölle, jota 75 §:n 1 momentissa tarkoitetaan.

Arvioitavaksi jää, voiko pilaantuneesta maaperästä asuintalon alla aiheutua terveyshaittaa.

Asiassa on selvitetty, että niin kauan kuin pohjan betonilaatta on ollut koskematon, huoneilmassa ei ole ollut öljyn hajua. Mittauksia asiasta ei ollut suoritettu. Sen jälkeen kun B oli kellarikerroksen viemäröintiä uusiessaan tehnyt betonilaattaan aukkoja uusia viemärilinjoja varten, rakennuksen sisään oli tullut voimakasta öljyn hajua, jota kaupungin terveysvalvontaviranomainen oli pitänyt terveyshaittana ja joka esti kellarikerroksen käytön.

A:n kuolinpesä on esittänyt selvitystä betonilaatan eristävyydestä ja muista rakenteellisista ominaisuuksista ja katsonut, että terveyshaitta on poistettavissa valamalla betonilaatta umpeen ja pitämällä se tiiviinä. Se on vastustanut maaperän puhdistamista pitäen sitä suhteettoman kalliina toimenpiteenä, kun vastaava lopputulos on saavutettavissa toisinkin.

Puhdistamistarpeen arvioinnissa on otettava huomioon alueen nykyinen ja tuleva käyttö. Kiinteistö sijaitsee asemakaavassa asuintarkoituksiin osoitetulla alueella. B:n suorittama viemäriremontti on tavanomaista omakotitalon rakenteiden uusimista ja ylläpitoa. Vastaavanlaiset toimenpiteet, joilla joudutaan kajoamaan betonilaattaan, voivat tulla tarpeellisiksi myöhemminkin rakennuksen elinkaaren aikana. Pilaantuneen maa-aineksen jättämisestä asuinrakennuksen alle on aiheutunut terveyshaittaa ja sitä voi aiheutua vastaavalla tavalla jatkossakin, ellei haitan aiheuttajaa poisteta. Asuinrakennusten alapohjan betonilaattaa, vaikkakin se olisi ehyt, ei ole alunperin suunniteltu eikä tarkoitettu estämään kaasumaisten yhdisteiden kulkeutumista sen läpi.

Hallinto-oikeus on todennut, että ympäristökeskuksen lausunnossa 9.8.2005, jossa on hyväksytty suoritetut työt, on todettu, että rakennuksen alle jääneen öljyisen maaperän vaikutusta tulee seurata aistinvaraisesti ja mikäli sisätiloissa alkaa tuntua öljyn hajua, on siitä ilmoitettava viipymättä ympäristökeskukselle ja Tampereen kaupungin ympäristövalvonnan ympäristöterveystarkastajille. Puhdistamisvelvollisuutta ei siten ole tarkoitettu ratkaista lausunnolla lopullisella tavalla.

Hallinto-oikeus on todennut, että A:n kuolinpesä on edellä esitetyin perustein ympäristönsuojelulain 12 luvun tarkoittamassa julkisoikeudellisessa vastuussa pilaantuneen maaperän puhdistamisesta, ja hylännyt kuolinpesän valituksen.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momenttia koskevan hallituksen esityksen (217/1995 vp) mukaan erityistä huomiota tulisi kiinnittää siihen, onko oikeudenkäynnin aiheena ollut viranomaisen virheellinen menettely.

Asian lopputulos huomioon ottaen ja kun oikeudenkäynti ei ole aiheutunut Pirkanmaan ELY-keskuksen virheestä, hallinto-oikeus on hylännyt A:n kuolinpesän vaatimuksen ELY-keskuksen velvoittamisesta korvaamaan kuolinpesän oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki ympäristönsuojelulain voimaanpanosta 22 § 1 momentti

Ympäristönsuojelulaki 75 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 74 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Linda Strömman, joka on myös esitellyt asian, Sauli Viitasaari ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n kuolinpesä on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ensisijaisesti kumotaan ja ELY-keskuksen hallintopakkoa koskeva päätös kumotaan sekä sen täytäntöönpano kielletään. Toissijaisesti, mikäli A:n kuolinpesää vastoin muutoksenhakijan käsitystä yhä pidetään ympäristönsuojelulain mukaisena maaperän pilaantumisen aiheuttajana, hallinto-oikeuden päätöstä on muutettava niin, että kuolinpesä ja kiinteistön uusi omistaja B yhteisvastuullisesti velvoitetaan kunnostamaan tontin maaperä. ELY-keskus/Suomen valtio on lisäksi velvoitettava korvaamaan kuolinpesän oikeudenkäyntikulut.

Kuolinpesä on viitannut hallinto-oikeuden erimielisen jäsenen äänestyslausuntoon ja esittänyt vaatimustensa tueksi seuraavaa:

ELY-keskuksella ei ole ollut toimivaltaa ratkaista A:n myyjänä sekä B:n ja C:n ostajina väliseen, 30.7.2004 tehtyyn kiinteistönkauppaan liittyvää riita-asiaa, vaan ELY-keskuksen olisi tullut jättää asian käsittely sillensä. Asia olisi kuulunut käsitellä maakaaren säännösten nojalla yleisessä alioikeudessa. Asiassa on kysymys kiinteistönkaupan jälkeen kaupan kohteessa havaitusta virheestä, jonka kiinteistön myyjä oli seuraavana vuonna korjannut. Ostaja oli tuolloin saanut myös tietää, että kaupan kohdekiinteistöön oli jäänyt virheen korjauksen jälkeenkin pilaantunut alue, josta vastaisuudessa voi aiheutua terveyshaittaa. Ostaja ei kuitenkaan ollut reklamoinut myyjälle tuosta pilaantuneesta alueesta. Mikäli asiaa olisi käsitelty yleisessä tuomioistuimessa, ostajan olisi siellä todennäköisesti katsottu jo menettäneen oikeutensa vedota kaupan kohteen virheeseen, josta maakaaren säännösten mukaan on ilmoitettava kohtuullisessa ajassa siitä lukien, kun ostaja havaitsi virheen tai kun hänen olisi pitänyt virhe havaita. Olosuhteet huomioon ottaen näyttäisi siltä, että ostaja on hallintomenettelyssä päässyt parempaan asemaan kuin mihin hänellä olisi ollut maakaaren säännösten mukaan oikeus. Tätä ei voida pitää myyjän oikeusturvan kannalta hyväksyttävänä.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on virheellisesti jätetty huomiotta, että kiinteistön aikaisempi omistaja A oli puhdistanut kiinteistön pilaantuneen maaperän ympäristönsuojelulain mukaisesti vuonna 2005 jo kertaalleen sellaiselle tasolle, ettei maaperän pilaantumisesta voi aiheutua terveys- eikä ympäristöhaittaa.

B kiinteistön uutena omistajana oli tuolloin, vuonna 2005, saanut tietää rakennuksen alle jääneestä pilaantuneesta maa-aineksesta, sillä Pirkanmaan ympäristökeskus oli 9.8.2005 päivätyssä kirjeessään B:lle hyväksynyt A:n Ramboll Finland Oy:n 20.6.2005 päivätyn loppuraportin mukaisesti suorittamat maaperän puhdistustyöt riittäviksi, mutta kehottanut tarkkailemaan mahdollisia terveys- ja hajuhaittoja. B ei kuitenkaan ole saamistaan tiedoista huolimatta pyytänyt A:ta eikä hänen kuolinpesäänsä ryhtymään rakennuksen alla olevan öljyn poistamis- eikä minkäänlaisiin muihinkaan toimenpiteisiin asiassa. B:n on tällöin täytynyt tietää myös öljyn mahdollisesta tulevaisuudessa aiheuttamasta terveyshaitan riskistä ja riskin ehkäisemisen kannalta tärkeästä seikasta säilyttää rakennuksen betonilattia tiiviinä. B:n on siten omalla toiminnallaan katsottava hyväksyneen sen, että pilaantunutta maa-ainesta saa jäädä asuinrakennuksen alle. Siten hänelle on siirtynyt puhdistamisvastuu. Kiinteistön myyjä on sovitusti puhdistanut kiinteistön maaperän rakennuksen ympäriltä eikä puhdistettavan kiinteistön omistajan vaihduttua A:n kuolinpesä ole voinut enää omavaltaisesti ryhtyä poistamaan toisen omistamalla kiinteistöllä olevaa öljyä.

Välittämättä asuinrakennuksen alle jääneestä öljystä B oli vuonna 2009 ryhtynyt avaamaan rakennuksen betonilattiaa, jonka tiiviinä säilymisen tärkeydestä hänen on siis täytynyt tietää. B on omilla toimillaan merkittävästi vaikuttanut siihen, että rakennuksen alla olleet öljyhiilivedyt ovat päässeet rakennuksen sisätiloihin. B:n passiivisuudesta, hänen puhkomastaan betonilattiasta ja ajan kulumisesta on myös seurannut, että rakennuksen alla oleva öljy on todennäköisesti ehtinyt levitä laajemmalle kuin mikä sen levinneisyysalue vuonna 2005 oli ollut. Näissä oloissa A:n kuolinpesää ei voida pitää ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentissa tarkoitettuna maaperän pilaantumisen aiheuttajana. Aiheuttajana on pikemminkin pidettävä kiinteistön nykyistä omistajaa tai aiheuttaja jää näissä oloissa vähintäinkin epäselväksi. Käsillä olevan tilanteen olosuhteet ovat rinnastettavissa ympäristönsuojelulain 75 §:n 2 momentissa säädettyyn tilanteeseen.

Hallinto-oikeus on päätöksessään arvioinut myös asiassa esitettyä näyttöä väärin sikäli kuin kysymys on pilaantuneesta maaperästä aiheutuvan terveyshaitan poistamiseksi tarvittavista toimista. Asiassa on selvitetty, että niin kauan kuin betonilaatta on säilynyt ehjänä, asuinrakennuksen huoneilmassa ei ole ollut öljyn hajua eikä siis terveyshaittaa. Kuolinpesä on esittänyt luotettavaa selvitystä betonilaatan eristävyydestä ja sen muista rakenteellisista ominaisuuksista. Hajua on ilmennyt vasta B:n tehtyä aukkoja betonilaattaan. Asunnossa nyt oleva terveyshaitta voidaan poistaa valamalla edelleen auki oleva betonilaatta kiinni ja huolehtimalla jatkossa sen tiiviydestä. Laattaan ei pääse normaalisti syntymään aukkoja, ja korjaustoimet, joissa laattaa jouduttaisiin avaamaan, ovat hyvin harvinaisia. Perusteita ei ole sille käsitykselle, että terveyshaitan poistaminen tällä hetkellä vaatisi mittavampia toimenpiteitä kuin ne, jotka oli vuonna 2005 kyseiseen tarkoitukseen hyväksytty. Maaperän puhdistamisvelvoitteen sisältävä hallintopakkopäätös olisi voitu tehdä vasta sitten, kun betonilaatan umpeen valamisen jälkeen tehtävät sisäilmamittaukset olisivat osoittaneet öljyhiilivetyjen kulkeutuvan betonilaatasta huolimatta asuinrakennuksen sisätiloihin.

On myös kohtuutonta velvoittaa kuolinpesä maksamaan pilaantuneen maaperän poistamiseksi kustannuksia, joiden suuruutta ei etukäteen pysty arvioimaan. ELY-keskuksen olisi ennen määräyksensä antamista ensin pitänyt toimituttamiensa pitoisuusmittausten perusteella, joita ei siis ole tehty, todeta betonilaatan riittämättömyys estämään terveyshaitan kulkeutumista maaperästä asuinrakennuksen huoneilmaan.

Koska tätä oikeudenkäyntiä ei olisi aiheutunut ilman ELY-keskuksen virhettä, on ELY-keskus velvollinen korvaamaan kuolinpesän oikeudenkäyntikulut.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus/ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on lausunnossaan uudistanut aiemmin lausumansa ja esittänyt kuolinpesän valituksen hylkäämistä. Valituksessa ei ole esitetty mitään uutta, jota ei olisi jo otettu huomioon asian aikaisemmissa käsittelyvaiheissa. ELY-keskuksen velvollisuus on ollut määrätä pilaantuneen maaperän puhdistamisesta, koska muutoksenhakija ei ollut omatoimisesti ryhtynyt puhdistustoimiin. Kiinteistön nykyinen omistaja on pyytänyt hallintopakkotoimien käynnistämistä. ELY-keskus on myös ratkaissut toimivaltansa puitteissa ainoastaan julkisoikeudellisen kysymyksen pilaantuneen maaperän puhdistamisvastuusta eikä ole ottanut kantaa kiinteistön kaupan virheeseen.

B on selityksessään vaatinut kuolinpesän valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan, uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja kiistänyt toiminnallaan miltään osin myötävaikuttaneensa kiinteistön maaperän pilaantumiseen. Arvioidessaan 20.6.2005 päivätyssä raportissaan puhdistamisvastuuta Ramboll Finland Oy oli erehtynyt öljyisen maa-aineksen määrässä. Öljyä olikin jäänyt merkittävästi laajemmalle alueelle rakennuksen alle ja merkittävästi enemmän. Ympäristökeskuksen 9.8.2005 päivätty kirje oli perustunut oleellisesti siihen, että pilaantunutta maa-ainesta oli määrällisesti niin vähän, ettei sillä ollut merkitystä rakennuksen normaaliin käyttöön ja korjaamiseen liittyvissä toimenpiteissä. Mikäli pilaantuneen maa-aineksen määrä jo alunperin olisi arvioitu oikein, olisi puhdistustyöt ulotettu laajemmalle alueelle eli myös rakennuksen alle, josta pilaantumisen riidaton aiheuttaja A:n kuolinpesä ei ole puhdistanut kiinteistön maaperää ympäristönsuojelulain mukaisesti.

B:n toiminta ei myöskään osoita, että hän kiinteistön puhdistamisesta vuonna 2005 päätettäessä olisi hyväksynyt terveyshaitan aiheutumisen, olisi ottanut vastatakseen öljyisen maaperän puhdistamisesta tai olisi hyväksynyt pilaantuneiden maa-ainesten jättämisen rakennuksen alle sellaisessa laajuudessa kuin myöhemmin on käynyt selville.

Rakennuksen betonilattia on myös rakennettu eri tarkoituksiin kuin eristämään mahdollisten kaasujen tai öljyhiilivetyjen kulkeutumista maaperästä. Muissakaan rakenteissa ei ole varauduttu siihen, että ne estäisivät öljyhiilivetyjen imeytymisen piipun tai väliseinien tiilirakenteiden kautta sisäilmaan. Terveyshaitan torjuntaa tässä asiassa ei voida perustaa rakennuksen lattia- tai seinärakenteiden tiiviyteen. Hallinto-oikeudelle esitetyn Tampereen terveysinsinöörin G:n 15.3.2013 päivätyn lausunnon mukaan asuinrakennuksen alla olevan öljyn aiheuttaman terveyshaitan poistamiseksi vain ELY-keskuksen hallintopakkopäätöksessä edellytetyin toimin on mahdollista saada aikaan pysyvä ratkaisu.

Kuolinpesän vastuuta kiinteistön maaperän pilaantumisesta ei muuta se, että kuolinpesä on puhdistanut osan pilaamastaan maaperästä. Pilaantumisen aiheuttaja ei voi pilaantumisen toteamisen jälkeen jättää pilaantunutta maaperää osaksi puhdistamatta. Kuolinpesä ei ole edes pyytänyt B:ltä suostumusta enää muihin puhdistustoimiin A:n jo suorittamien puhdistustoimien lisäksi.

Ramboll Finland Oy:n 20.6.2005 päivätyn raportin mukaan öljyä ei olisi pitänyt olla niissä osissa rakennuksen alustaa, missä oli tehty viemärisaneerausta, sillä raportissa ei mainita kiinteistölle jäävistä rajoitteista eikä nimetä betonilaatan avaamista vaaralliseksi tai varottavaksi toimeksi.

A:n kuolinpesä on vastaselityksessään uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä. Kuolinpesä on korostanut, että A:n ja B:n kesken vuonna 2005 on ollut voimassa sopimus B:n ostamalla kiinteistöllä sijainneen talon alle jätettävistä pilaantuneista maamassoista. Tämä sopimus sitoo edelleen sekä B:tä että A:n kuolinpesää, joka on tullut A:n sijaan. Asiassa tulee arvioitavaksi, oikeuttaako sittemmin saatu uusi tieto pilaantuneen alueen laajuudesta B:n poikkeamaan hänen ja A:n kesken jo kertaalleen sovitusta eli siitä, ettei pilaantuneita maamassoja tarvitse poistaa talon alta. Arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota siihen, mikä seikka on aiheuttanut mahdollisen terveyshaitan syntymisen. Se ei ole uusi arvio pilaantuneen alueen koosta, vaan B:n oma toiminta, kun hän on rikkonut rakennuksen betonilaattaa tietäen sen alla olevan pilaantunutta maa-ainesta. A:n kuolinpesällä ei ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa terveyshaittaan, joka on aiheutunut näiden B:n omien toimien seurauksena.

B oli ryhtynyt varomattomasti viemärisaneeraukseensa huolimatta Ramboll Finland Oy:n raportissa 20.6.2005 esitetystä. Raportista ilmenee riittävän selvästi öljyhiilivetyjakeiden vaarallisuus terveydelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n kuolinpesän valitus hyväksytään. Vaasan hallinto-oikeuden ja Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin B on vaatinut Tampereen kaupungin velvoittamista puhdistamaan pilaantunut maaperä.

2. A:n kuolinpesän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1.

Asiassa sovellettavat säännökset

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan vanha öljysäiliö oli paikattu kuntotarkastuksen yhteydessä marraskuussa 1999, poistettu käytöstä maaliskuussa 2000 ja poistettu kiinteistön maaperästä salaojitustöiden yhteydessä toukokuussa 2005, jolloin oli huomattu öljysäiliön vuotaneen. Selvityksen perusteella ei voida päätellä, että öljyvuoto maaperään olisi tapahtunut ennen 1.1.1994, jolloin vanha jätelaki (1072/1993) tuli voimaan. Näin ollen, kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain (86/2000) voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 22 §:n 1 momentti, korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeuskin, että tapaukseen ei sovelleta jätehuoltolakia (673/1978), vaan 1.3.2000 voimaan tullutta ympäristönsuojelulakia (86/2000) siihen myöhemmin tehdyin muutoksin.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 75 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta on aiheutunut maaperän tai pohjaveden pilaantumista, on velvollinen puhdistamaan maaperän ja pohjaveden siihen tilaan, ettei siitä voi aiheutua terveyshaittaa eikä haittaa tai vaaraa ympäristölle.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 75 §:n 2 momentin mukaan jos maaperän pilaantumisen aiheuttajaa ei saada selville tai tavoiteta taikka tätä ei saada täyttämään puhdistamisvelvollisuuttaan ja jos pilaantuminen on tapahtunut alueen haltijan suostumuksella tai tämä on tiennyt tai tämän olisi pitänyt tietää alueen kunto sitä hankkiessaan, on alueen haltijan puhdistettava alueen maaperä siltä osin kuin se ei ole ilmeisen kohtuutonta. Alueen haltija vastaa samoin edellytyksin myös pilaantuneen pohjaveden puhdistamisesta, jos pilaantuminen on johtunut alueen maaperän pilaantumisesta.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 75 §:n 3 momentin mukaan, siltä osin kuin pilaantuneen alueen haltijaa ei voida velvoittaa puhdistamaan pilaantunutta maaperää, on kunnan selvitettävä maaperän puhdistamistarve ja puhdistettava maaperä.

Ratkaistavat oikeuskysymykset

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n kuolinpesän valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko ELY-keskus voinut B:n vaatimuksesta 3.7.2012 tekemällään päätöksellä velvoittaa kuolinpesän puhdistamaan tontin öljysäiliön vuodon johdosta pilaantuneet maa-ainekset myös noin 30 neliömetrin alueelta asuinrakennuksen pohjan betonilaatan alta sen vuoksi, että A:n ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukainen puhdistamisvastuu on siirtynyt kuolinpesälle tai muutoin puhdistamisvastuu kuuluisi kuolinpesälle 75 §:n 2 momentin perusteella.

Asiassa saatu selvitys

Tontin maaperän pilaantuminen on aiheutunut öljysäiliön vuodosta tontin aikaisemman omistajan A:n omistus- ja hallinta-aikana. A on myynyt tontin B:lle ja C:lle 30.7.2004.

A:n myytyä tontin oli maaliskuussa 2000 käytöstä poistettu öljysäiliö tontin uuden omistajan B:n toimesta toukokuussa 2005 kaivettu ylös ja poistettu tontilta B:n tontilla tekemien salaojitustöiden yhteydessä. Tällöin oli myös tontin aiempi omistaja A puhdistuttanut asuinrakennuksen ympäriltä öljyistä maaperää poistamalla noin 39 tonnia pilaantunutta maa-ainesta. Asuinrakennuksen alle arviolta 30 m²:n alueelle maaperään oli kunnostustyön ohjaajan Ramboll Finland Oy:n 20.6.2005 päivätyn loppuraportin mukaan kuitenkin jäänyt öljyhiilivedyillä pilaantunutta maata, jonka Pirkanmaan ympäristökeskus oli lausunnossaan 9.8.2005 siinä mainituin edellytyksin hyväksynyt jätettäväksi paikoilleen.

A on kuollut 16.3.2008.

Oikeudellinen arviointi

Julkisoikeudellisen vastuun toteuttamista koskeva hallintopakkopäätös voidaan lähtökohtaisesti kohdistaa myös kuolinpesään, jos kysymys on sen hallinnassa olevasta omaisuudesta ja sillä on tosiasiallinen toimimismahdollisuus velvoitteen täyttämiseksi.

Luonnollisen henkilön kuoltua hänen omaisuutensa siirtyy kuolinpesän osakkaiden yhteishallintoon. Osakkaiden henkilökohtaisesta siviili³oikeudellisesta vastuusta pesän veloista säädetään perintökaaressa. Osakkailla voi olla pesän omaisuuteen rajoittuva vastuu myös myöhemmin ilmenevistä vainajan veloista. Arvioitaessa julkisoikeudellisiin velvoitteisiin liittyviä vastuita, joita vainaja on toimillaan aiheuttanut, kuolinpesän osakkaita ei voida samaistaa vainajaan pelkästään sillä perusteella, että he ovat vainajan yleisseuraajia.

Julkisoikeudellinen maaperän puhdistamisvastuu perustuu yleiseen aiheuttamisperiaatteeseen tai pilaaja maksaa -periaatteeseen. Pilaantumisen aiheuttajan puhdistamisvastuuta voidaan pitää ankarana vastuuna siinä merkityksessä, että vastuun syntyminen ei edellytä tahallisuutta, huolimattomuutta tai tuottamusta. Puhdistamisvastuun julkisoikeudellisena sisältönä ympäristönsuojelulain 75 §:n mukaan on maaperän puhdistaminen sellaiseen tilaan, ettei siitä voi aiheutua terveyshaittaa eikä haittaa tai vaaraa ympäristölle.

Ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan se, joka on aiheuttanut maaperän pilaantumisen, vastaa sen puhdistamisesta. Asiassa saadun selvityksen mukaan kiinteistön ollessa A:n omistuksessa siellä hänen omistuksessaan ja hallinnassaan niin ikään ollut öljysäiliö on vuotanut ja tästä on aiheutunut maaperän pilaantumista. Öljysäiliön kunnosta huolehtiminen on kuulunut säiliön haltijalle. Säiliön vuodosta aiheutunutta päästöä on näin ollen pidettävä pilaantumisen aiheuttamisena. A:n on siten katsottava aiheuttaneen maaperän pilaantumisen, ja hän on eläessään ollut ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin tarkoittama ensisijaisesti puhdistamisvelvollinen. Näin asiaa on myös käsitelty, kun öljysäiliön vuoto toukokuussa 2005 havaittiin.

A on myynyt kiinteistön 30.7.2004. Kiinteistö tai sillä oleva öljysäiliö eivät siten ole kuuluneet hänen kuolinpesäänsä ja sen osakkaiden hallintaan, eikä kuolinpesää näissä oloissa voida ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin perusteella pitää suoraan pilaantumisen aiheuttajana. Asiassa ei ole arvioitavana, olisiko puhdistamisvastuu voinut siirtyä kuolinpesälle muutoinkaan sen perusteella, että kiinteistö olisi siirtynyt kuolinpesän hallintaan. Kuolinpesä ei ole puhdistamisvastuussa myöskään kiinteistön haltijan vastuuta koskevan edellä mainitun pykälän 2 momentin perusteella.

A on kiinteistön myytyään sittemmin puhdistanut sen maaperää. Valvontaviranomaisena toimineen Pirkanmaan ympäristökeskuksen on katsottava hyväksyneen tuolloin tehdyt toimenpiteet 9.8.2005 päivätyllä kirjeellä. Kirjeestä ilmenevä ympäristökeskuksen kannanotto ei sinänsä ole ollut oikeudellisesti sitova päätös siitä, ettei maaperää ole mahdollisesti myöhemmin puhdistettava, jos olosuhteet muuttuvat tai pilaantumisen havaitaan laajuudeltaan poikkeavan aiemmin arvioidusta. Kannanottoon on sisältynyt kehotus tarkkailla hajun esiintymistä. Kun lattialaattaa on myöhemmin B:n toimesta avattu, on syntynyt uusi tilanne, joka on johtanut uuteen tarpeeseen arvioida puhdistamista. A:lle ei ole hänen eläessään asetettu velvollisuutta maaperän puhdistamiseen, eikä hänen kuollessaan ole ollut vireillä puhdistamisvelvollisuuden asettamista koskevaa viranomaismenettelyä. Kun lisäksi otetaan huomioon uhkasakkolain 20 ja 21 §, ei maaperän pilaantumisen aiheuttajan puhdistamisvastuu ole voinut myöskään siirtyä kuolinpesälle, jonka hallinnassa kiinteistö ei ole missään vaiheessa ollut.

Tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä ei ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista A:n kuolinpesän ja B:n välisiä mahdollisia siviilioikeudellisia, sopimukseen perustuvia vastuita toisiinsa nähden.

Lopputulos

Edellä mainituista syistä hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset on kumottava ja B:n hakemus hallintopakkokeinoihin ryhtymisestä ratkaisuosasta ilmenevin tavoin hylättävä.

2. Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys sekä se, että oikeudenkäynti ei ole aiheutunut ELY-keskuksen virheestä, ei ole kohtuutonta, että korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta A:n kuolinpesä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätös, jolla on hylätty oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, ei ole lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Kaila ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.