KHO:2015:92

Kaupunginvaltuutettu A oli toiminut valtuuston puheenjohtajana harjoitusjäähallin rakentamisen mahdollistavaa asemakaavan muutosta hyväksyttäessä. A oli samaan aikaan kaupunkikonserniin kuuluvan Jääkenttäsäätiön hallituksen puheenjohtaja. Säätiön oli tarkoitus toteuttaa kaavan mahdollistaman jäähallin rakentaminen. Asemakaavan muutoksen hyväksymisellä oli siten vaikutusta säätiön toimintaan. Kun kuitenkin otettiin huomioon, että A oli toiminut säätiön hallituksen puheenjohtajana kaupungin nimeämänä eikä asiassa ollut tullut ilmi, että asemakaavan muutoksen hyväksymiseen olisi liittynyt hänen osaltaan merkityksellistä henkilökohtaista taloudellista tai vastaavaa intressiä, asemakaavan muutoksen hyväksyminen ei ollut koskenut A:ta valtuutettuna henkilökohtaisesti.

Asemakaavassa oli osoitettu merkinnällä smd rakentamisen alle jäävä osa muinaismuistolailla suojellusta linnoitusalueesta. Asemakaavamääräyksen mukaan ennen rakennustöiden aloittamista tuli suorittaa tykkitien arkeologinen tutkiminen ja lähiympäristön kartoittaminen. Museovirasto oli asemakaavan muutosta laadittaessa antamassaan lausunnossa pitänyt kaavaratkaisua hyväksyttävänä. Tämän lisäksi erillisen muinaismuistolain 13 §:ssä tarkoitetun neuvottelun järjestäminen ei näissä oloissa ollut tarpeen.

Muinaismuistolain 11 §:n 1 ja 4 momentti huomioon ottaen kaavahankkeessa, joka oli rinnastettavissa yleisiin työhankkeisiin, ei edellytetty erillistä mainituissa säännöksissä tarkoitettua niin sanottua kajoamislupaa, vaan kiinteän muinaisjäännöksen suojaamisen tarve ja tapa ratkaistiin kaavapäätöksellä muinaismuistolain 13 §:n mukaisen menettelyn perusteella. Asemakaavamääräyksissä oli lisäksi otettu huomioon riittävällä tavalla muinaismuistolain vaatimukset.

Kuntalaki (365/1995) 52 § (1034/2003) 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 197 § 3 momentti

Muinaismuistolaki 11 § 1 ja 4 momentti sekä 13 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 24.6.2014 nro 14/0517/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunginvaltuusto on 28.8.2013 tekemällään päätöksellä (§ 272) hyväksynyt Helsingin 33. kaupunginosan puistoa ja lähivirkistysaluetta koskevan asemakaavan muutoksen (Kaarelan jäähalli). Asemakaavan muutoksella muodostuu uusi kortteli 33147.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Kaarelan Omakotiyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen Helsingin kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut muun ohella seuraavaa:

(---)

Esteellisyyttä koskeva valitusperuste

Kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään.

Kaupunginvaltuutettu A on Jääkenttäsäätiön hallituksen puheenjohtaja ja kaupparekisterin tietojen mukaan myös Helsingin Liikuntahallit Oy:n hallituksen puheenjohtaja. A on ollut puheenjohtajana läsnä, kun asemakaavan muutos on hyväksytty kaupunginvaltuuston kokouksessa 28.8.2013. Kaavamuutoksen hyväksymistä koskeva päätös ei kuitenkaan edellä mainittujen seikkojen perusteella koske A:ta henkilökohtaisesti, joten päätös ei ole syntynyt esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä. Sillä valituksessa mainitulla seikalla, että A on todettu esteelliseksi kaupunginhallituksessa, ei ole asiassa merkitystä, koska valtuutettuun sovelletaan esteellisyyden osalta eri säännöksiä kuin muihin luottamushenkilöihin.

Muut valitusperusteet

Sovellettavat oikeusohjeet

(---)

Muinaismuistolain 11 §:n 1 momentin mukaan, milloin kiinteä muinaisjäännös tuottaa sen merkitykseen verraten kohtuuttoman suurta haittaa, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi hakemuksesta, johon on liitettävä muinaisjäännöstä koskeva tarkka selostus, Museovirastoa kuultuaan antaa luvan kajota muinaisjäännökseen tavalla, mikä muutoin 1 §:n 2 momentin mukaan on kielletty. Lupaan voidaan sisällyttää tarpeellisiksi katsottuja ehtoja. Pykälän 4 momentin mukaan luvan saamisesta muinaisjäännöksen kajoamiseen yleistä työhanketta toteutettaessa säädetään 13 §:ssä.

Muinaismuistolain 13 §:n 1 momentin mukaan yleisen tien tekemistä, rautatien, kanavan tai lentokentän rakentamista, vesistön säännöstelyä tai muuta sellaista yleistä työhanketta taikka kaavoitusta suunniteltaessa on hyvissä ajoin otettava selko siitä, saattaako hankkeen tai kaavoituksen toimeenpaneminen tulla koskemaan kiinteää muinaisjäännöstä. Jos niin on laita, on siitä viipymättä ilmoitettava muinaistieteelliselle toimikunnalle asiasta neuvottelemista varten. Neuvottelussa on kuultava maanomistajaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa, hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on noudatettava, mitä muinaismuistolain 13 §:ssä säädetään.

Asiassa saatu selvitys

Asemakaavan muutos mahdollistaa kaksikenttäisen harjoitusjäähallin rakentamisen Hämeenlinnanväylän ja Kaarelan raitin väliselle alueelle Helsingin Maununnevalle. Kaava-alue on kooltaan noin 3,3 hehtaaria ja se on pääosin metsikköä ja alueen ympäristössä on omakotiasutusta. Alueen pohjoisosassa on ensimmäisen maailmansodan aikaisia linnoituslaitteita.

(---)

Helsingin kaupungin rakennusviraston julkaisussa Ensimmäisen maailmansodan aikainen maalinnoitus Helsingissä (Laine 1996) on inventoitu säilyneet linnoituskohteet. Inventoinnin mukaan tukikohdan XIX rakentaminen on aloitettu vuonna 1915, ja suurin osa asemista on hävinnyt. Kaavamuutoksen alueella sijaitsevat Kaarelan raitin asemat 1 ja 2. Asema 1 sisältää maahan kaivettua hautaa, jota on tuettu osittain harkkokivillä. Osa asemasta on hävinnyt. Asema 2 sisältää kallioon louhittua ja maahan kaivettua hautaa, jota on osittain tuettu harkkokivillä tai betonilla, sekä kivestä muurattuja avoimia ja katettuja tulipesäkkeitä, joista avoimet on räjäytetty. Kivestä ja betonista tehty suojahuone on romahtanut ja asemaa on täytetty. Osa asemasta on hävinnyt teiden rakentamisen yhteydessä.

(---)

Kaupunginvaltuuston hyväksymässä asemakaavan muutoksessa alueelle on osoitettu urheilutoimintaa palvelevien rakennusten korttelialue, jolle saa rakentaa harjoitusjäähallin (YU). Korttelialueen rakennusoikeus on 7 000 kerrosalaneliömetriä ja sinne on osoitettu jäähallin rakennusala. YU-korttelialueelle on osoitettu pysäköimispaikka (p) ja kaavamääräyksissä on määrätty, että autopaikkojen vähimmäismäärä on 1 autopaikka/ 85 kerrosalaneliömetriä. Tämän korttelialueen lisäksi kaavassa on muut alueet osoitettu lähivirkistysalueeksi (VL) sekä lähivirkistysalueeksi, joka on hoidettava puistomaisesti (VL-1). Kaava-alueen länsireunassa lähivirkistysalueen poikki on osoitettu pohjois-eteläsuuntainen likimääräinen yleiselle jalankululle ja pyöräilylle varattu alueen osa (~pp~).

Kaava-alueen pohjois- ja itäosaan on merkitty sm-merkinnällä alueen osat, joissa sijaitsee muinaismuistolailla rauhoitettuja ensimmäisen maailmansodan aikaisia linnoituslaitteita ja joita koskevat tarkemmat kaavamääräykset. Rakennettavan YU-kortteli³alueen poikki kulkee kaavamerkintä (smd), jolla on osoitettu rakentamisen alle jäävä osa muinaismuistolain suojelemasta linnoitusalueesta. Kaavamääräyksen mukaan ennen rakennustöiden aloittamista tulee suorittaa tykkitien arkeologinen tutkiminen ja lähiympäristön kartoittaminen.

(---)

Museovirasto on 13.7.2011 päivätyssä lausunnossaan ilmoittanut, että Helsingin maalinnoituksen tukikohta XIX:n asemat 1–2 on huomioitu kaavassa asianmukaisesti sm-merkinnällä, ja että jäähallin alle jäävää tykkitietä koskevaa smd-merkintää pidetään riittävänä. Helsingin kaupunginmuseo on lausunnossaan 17.10.2011 ilmoittanut yhtyvänsä Museoviraston kantaan kaavamerkinnän riittävyydestä.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus tutkii valituksen johdosta vain, onko päätös kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen siltä osin kuin päätöksestä on valitettu. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta, kuten sitä, olisiko jokin muu vaihtoehto parempi kuin tehty kaavaratkaisu, tai olisiko samaan tarkoitukseen tullut kaavoittaa jokin muu alue.

(---)

(---) muinaismuistoalue

Alueella sijaitsevasta muinaismuistolaissa tarkoitetusta maalinnoituksesta on ollut riittävästi selvitystä kaavoitusta suunniteltaessa, ja se on otettu huomioon neuvottelemalla asiasta lausuntopyynnöin Museoviraston kanssa muinaismuistolain 11 §:n 4 momentin ja 13 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla. Museovirasto ja Helsingin kaupunginmuseo ovat pitäneet hyväksyttävänä kaavaratkaisua, jossa varsinaiset linnoituslaitteet on osoitettu sm-merkinnällä, ja näiden väliin jäävä tykkitie on määrätty inventoitavaksi ennen rakennustoimia. Menettely on muinaismuistolain mukainen, eikä erillistä kajoamislupaa ole kaavaa laadittaessa tarvittu.

Lopputulos (---)

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Valitus on tämän vuoksi hylättävä.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

(---)

Muinaismuistolaki 1 § ja 2 §

Laki museovirastosta 2 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Pyysaari, Jaana Moilanen ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kaarelan Omakotiyhdistys ry ja sen asiakumppanit ovat pyytäneet korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Asiassa on toimitettava suullinen käsittely ja katselmus. Helsingin kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat uudistaneet asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaavoitusmenettelyn on kaikissa vaiheissaan oltava mahdollisimman läpinäkyvää. Niin sanottua yhteisöjääviä tulisi soveltaa tehokkaasti myös kunnallishallinnossa päätöksentekomenettelyn laillisuuden, puolueettomuuden ja riittävän läpinäkyvyyden turvaamiseksi. Kuntalain ja hallintolain säännöksiä tulisi soveltaa niin, että henkilö, joka on kaupunginhallituksessa ollut esteellinen käsittelemään asiaa, on samassa asiassa esteellinen myös valtuustokäsittelyssä.

Kaupunginvaltuutettu A, joka oli kaupunginhallituksessa todettu esteelliseksi käsittelemään kysymyksessä olevaa asemakaavan muutosta, on esteellisyydestään ilmoittamatta johtanut puhetta kaupunginvaltuustossa kaavamuutoksen hyväksymisestä päätettäessä. A on Helsingin Sanomissa 11.6.2014 julkaistussa merkkipäivähaastattelussa myöntänyt, että hän on ennen eläkepäiviään junaillut Helsinkiin useita jäähalleja ja että Töölön harjoitushalli ja Hernesaaren, Konalan, Paloheinän, Malmin, Salmisaaren ja Vuosaaren jäähallit olisivat jääneet tekemättä, jos hän ei olisi samaan aikaan ollut kärkipoliitikko ja jäähalli- ja kiekkoliittomies. Ei riitä, että menettely on lain mukaista, vaan sen tulee myös näyttää lailliselta.

Asiassa on kysymys muinaismuistolain 11 §:n edellyttämän lupamenettelyn ja 13 §:ssä tarkoitetun neuvottelumenettelyn suhteesta. Muinaismuistolain 13 §:ssä tarkoitettua neuvottelua ei ole tosiasiallisesti käyty eikä sitä ole alun perin ollut tarkoituskaan käydä. Asemakaavan muutos ei koske muinaismuistolain 13 §:ssä tarkoitettua yleistä työtä, vaan rakennushanketta, jonka tarkoituksena on mahdollistaa ainoastaan rajoitettua käyttäjäpiiriä eli jääkiekon harrastajia palvelemaan tarkoitetun harjoitusjäähallin rakentaminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 3 momentissa viitataan paitsi muinaismuistolain 13 §:ään myös kajoamiskieltoa ja -lupaa koskeviin mainitun lain 1 §:n ja 11 §:n säännöksiin. Ei ole yhdentekevää ratkaistaanko kysymys muinaisjäännökseen kajoamisesta lain edellyttämässä lupamenettelyssä vai lakiin perustumattomassa lupamenettelyssä, kuten nyt on tapahtunut. Muinaismuistolain 13 §:ssä tarkoitettu neuvottelumenettely on selvästi tarkoitettu käytettäväksi kiireellisissä poikkeustilanteissa ja silloinkin vain laissa mainitun edellytyksin. Tykkitien osalta on laiminlyöty velvollisuus hakea kajoamislupaa, joten kaavan toteuttaminen tulisi välttämättä johtamaan kajoamiskiellon rikkomiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan siltä osin kuin valittajat ovat esittäneet kaupunginvaltuuston puheenjohtaja A:n osallistuneen esteellisenä asemakaavan muutoksen hyväksymiseen kaupunginvaltuustossa sekä siltä osin kuin valittajat ovat esittäneet, että kaupunginvaltuuston hyväksymä asemakaavan muutos on muinaismuistolain vastainen.

Korkein hallinto-oikeus on mainituilta osin tutkinut asian.

Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimukset suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta.

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituslupahakemuksen muilta kuin kohdassa 1 mainituilta osin. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta kuin kohdassa 1 mainituilta osin.

Sen perusteella, mitä valituslupahakemuksessa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen muilta osin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Perustelut siltä osin kuin valitus on tutkittu (kohta 1)

Suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamista koskevat vaatimukset

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi asiassa on myönnetty valituslupa, suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

Pääasia

Esteellisyys

Kuntalain (365/1995) 52 §:n (1034/2003) 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kaupunginvaltuutettu A on toiminut kaupunginvaltuuston puheenjohtajana 28.8.2013 asemakaavan muutosta hyväksyttäessä. Asiakirjoissa olevan selvityksen perusteella A on samaan aikaan ollut Jääkenttäsäätiön hallituksen puheenjohtaja. Asemakaavan muutoksen selostuksen mukaan tarkoituksena on, että säätiö toteuttaa kaavan mahdollistaman jäähallin rakentamisen.

Helsingin kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että jäähallin toteuttaa suunnitelman mukaan Jääkenttäsäätiö, joka kuuluu Helsingin kaupunkikonserniin. Lausunnon mukaan Helsingin kaupunki nimeää enemmistön Jääkenttäsäätiön hallituksen jäsenistä ja A on säätiön hallituksessa kaupungin nimeämänä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asemakaavan muutoksen hyväksymisellä on vaikutusta Jääkenttäsäätiön toimintaan. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että A on toiminut säätiön hallituksen puheenjohtajana kaupungin nimeämänä eikä asiassa ole tullut ilmi, että asemakaavan muutoksen hyväksymiseen liittyisi hänen osaltaan merkityksellistä henkilökohtaista taloudellista tai vastaavaa intressiä, asemakaavan muutoksen hyväksyminen ei ole koskenut A:ta valtuutettuna henkilökohtaisesti.

Muinaisjäännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa, hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään, noudatettava, mitä muinaismuistolain 13 §:ssä säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä muinaismuistolaissa säädetään.

Muinaismuistolain 1 §:n 2 momentin mukaan ilman mainitun lain nojalla annettua lupaa on kiinteän muinaisjäännöksen kaivaminen, peittäminen, muuttaminen, vahingoittaminen, poistaminen ja muu siihen kajoaminen kielletty.

Muinaismuistolain 11 §:n 4 momentin mukaan luvan saamisesta muinaisjäännöksen kajoamiseen yleistä työhanketta toteutettaessa säädetään 13 §:ssä.

Muinaismuistolain 13 §:n 1 momentin mukaan yleisen tien tekemistä, rautatien, kanavan tai lentokentän rakentamista, vesistön säännöstelyä tai muuta sellaista yleistä työhanketta taikka kaavoitusta suunniteltaessa on hyvissä ajoin otettava selko siitä, saattaako hankkeen tai kaavoituksen toimeenpaneminen tulla koskemaan kiinteää muinaisjäännöstä. Jos niin on laita, on siitä viipymättä ilmoitettava muinaistieteelliselle toimikunnalle (nykyisin Museovirastolle) asiasta neuvottelemista varten. Neuvottelussa on kuultava maanomistajaa.

Museovirasto on lausunnossaan asemakaavan muutosluonnoksesta 13.7.2011 todennut, että suunnitellun jäähallin alle jäävä tykkitien osa on merkitty kaavaan smd-merkinnällä, jonka mukaan museoviranomaisille on varattava mahdollisuus dokumentoida tuhoutuva kohde. Lausunnossaan Museovirasto on pitänyt kaavamerkintää riittävänä.

Asemakaavamerkinnällä smd osoitetaan rakentamisen alle jäävä osa muinaismuistolailla suojellusta linnoitusalueesta. Asemakaavamääräyksen mukaan ennen rakennustöiden aloittamista tulee suorittaa tykkitien arkeologinen tutkiminen ja lähiympäristön kartoittaminen.

Museovirasto on asemakaavan muutosta laadittaessa antamassaan lausunnossa pitänyt kaavaratkaisua hyväksyttävänä. Tämän lisäksi erillisen muinaismuistolain 13 §:ssä tarkoitetun neuvottelun järjestäminen ei näissä oloissa ole ollut tarpeen.

Muinaismuistolain 11 §:n 1 ja 4 momentti huomioon ottaen kaavahankkeessa, joka on rinnastettavissa yleisiin työhankkeisiin, ei edellytetä erillistä mainituissa säännöksissä tarkoitettua niin sanottua kajoamislupaa, vaan kiinteän muinaisjäännöksen suojaamisen tarve ja tapa ratkaistaan kaavapäätöksellä muinaismuistolain 13 §:n mukaisen menettelyn perusteella. Asemakaavamääräyksissä on lisäksi otettu huomioon riittävällä tavalla muinaismuistolain vaatimukset.

Lopputulos

Edellisissä kohdissa esteellisyydestä ja muinaisjäännöksistä lausutun perusteella ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.