KHO:2015:95
Kunta oli hyväksynyt omistamansa tilan alueelle asemakaavan, jossa oli osoitettu rakennusoikeutta pientaloasumiseen sekä katu- ja viheralueita. Asemakaava-alue oli pinta-alaltaan 8,7 hehtaaria ja se sijaitsi aikaisemmin asemakaavoitetun kylätaajaman koillispuolella. Asemakaava-alue muodosti pääosan kylätaajaman pohjoispuolelle oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitetusta asuntoalueesta.
Asiassa oli kysymys siitä, oliko asemakaava lainvastainen sillä perusteella, että A:n ja B:n omistamaa 0,5 hehtaarin suuruista rakennettua tilaa ei ollut sisällytetty asemakaava-alueeseen. Tila sijaitsi asemakaava-alueen itäpuolella ja samalla yleiskaavassa osoitetulla asuntoalueella kuin kunnan omistama tila.
Asiassa saadun selvityksen mukaan asemakaava-alueen rajaukseen oli vaikuttanut kunnan tavoite laatia asemakaavoja ensisijaisesti omistamilleen alueille. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnalla on kaavoitusmonopolinsa mukaisesti ja osana maapolitiikkaansa oikeus laatia haluamansa sisältöisiä kaavoja edellyttäen, että kaavalle laissa säädetyt sisältövaatimukset täyttyvät. Kunnalla on tällöin harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus muun ohella päättää siitä, mille alueille ja missä aikataulussa asemakaavoja laaditaan. Pelkästään sillä perustella, että kaava-alueen rajaukseen olivat vaikuttaneet maanomistukselliset seikat, kaavapäätöstä ei siten ollut pidettävä lainvastaisena. Kaavaratkaisun lainmukaisuus oli kuitenkin voitava perustella myös muilla kuin maanomistukseen liittyvillä näkökohdilla.
Asemakaava-alue sijaitsi kylätaajaman ja A:n ja B:n omistaman tilan välissä eikä mainitun tilan ympäristössä ollut muutoinkaan tiivistä rakennuskantaa. Tilan kohdalla kaavarajaus noudatti tien suuntaisesti vedettyä linjausta. Kaava-alue muodosti maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n kannalta tarkasteltuna maankäytöllisesti yhtenäisen kokonaisuuden. Asemakaavaratkaisu ei rajoittanut asemakaavoittamattoman alueen tulevaa suunnittelua niin, ettei aluetta voitaisi tulevassa kaavoituksessa osoittaa maanomistajien kannalta tarkoituksenmukaiseen käyttöön. Näissä oloissa tilan jättäminen tässä vaiheessa asemakaava-alueen ulkopuolelle ei ollut lainvastaista.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 20 § 1 momentti (132/1999), 50 §, 51 § (1441/2006) ja 54 §
Ks. ja vrt. KHO 2011:11
Päätös, josta valitetaan
Helsingin hallinto-oikeus 14.2.2014 nro 14/0089/5
Asian aikaisempi käsittely
Mäntsälän kunnanvaltuusto on 10.12.2012 (§ 92) hyväksynyt Taruman asemakaavan. Asemakaavalla muodostuu korttelit 139–149 (erillispientalojen korttelialueet AO-3, AO-4, AO-5 ja AO-6 sekä asuinpientalojen korttelialue AP). Lisäksi osoitetaan leikkikenttiä (VK), lähivirkistysalueita (VL) sekä suojaviheralueita (EV ja EV-1). Asemakaavassa osoitettu katuverkosto perustuu mutkittelevasta pääkadusta erkaneviin tonttikatuihin.
Asian käsittely hallinto-oikeudessa
A ja B ovat valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatineet, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan, koska heidän omistamaansa kiinteistöä Kukkola RN:o 3:79 ei ole sisällytetty asemakaavaan. Mainittu kiinteistö rajoittuu asemakaava-alueeseen. Valituksessa on vedottu maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 ja 3 momentteihin sekä kiinteistönomistajien tasapuoliseen kohteluun ja katsottu, että kaavaratkaisu on sanotuilla perusteilla lainvastainen.
A ja B ovat kaavavalmistelun aikana ehdottaneet, että tila Kukkola RN:o 3:79 liitetään joko kokonaisuudessaan tai osittain kaava-alueeseen ja että alueella laaditaan tonttijako. Asemakaavassa on lisäksi otettava kantaa jätevesiputkiston sijaintiin kiinteistöllä. Asemakaavoitushyötyjen ulottua myös valittajien kiinteistölle. Jos valittajien kiinteistöä ei asemakaavoiteta, he eivät ole maanomistajina tasavertaisessa asemassa kuntaan nähden.
Asemakaava ei saa aiheuttaa haittaa jo olemassa olevalle asutukselle. A ja B eivät hyödy asemakaavasta tällaisenaan mitään. Päinvastoin muun muassa kulku kiinteistölle hankaloituu heidän yksityisen tiensä sulkemisen johdosta ja he joutuvat jatkossa kulkemaan Tarumantietä uuden asuinalueen lävitse. Lisäksi kiinteistölle tulee asemakaavan johdosta 40 naapuria.
Mäntsälän kunta ei ole aiemmin hyväksynyt yleiskaava-alueella asemakaavaa olemassa olevan asutuksen rajalle. Ainoa luonteva ratkaisu on sisällyttää tila Kukkola RN:o 3:79 asemakaavaan. Yleiskaava on vanhentunut.
Mäntsälän kunnanhallitus on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon. Asemakaava ei aiheuta kohtuutonta haittaa naapurikiinteistölle. Kulkuyhteydet kiinteistölle päinvastoin paranevat, kun kunta ottaa kaavan mukaisesti ylläpidettäväkseen osan tilalle Kukkola RN:o 3:79 johtavat yhteydestä.
A ja B ovat antaneet hallinto-oikeudelle vastaselityksen. Kunnan kunnossapitovastuu ulottuisi asemakaava-alueella sijaitsevalle osuudelle kulkuyhteydestä tilalle Kukkola RN:o 3:79 eikä tilanne siten tosiasiallisesti paranisi kulkuyhteyksien ylläpidon kannalta.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja B:n valituksesta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.
Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys, erityisesti asuntotuotannon tarve taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.
Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.
Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.
Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.
Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta asemakaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.
Asiassa saatu selvitys
Asemakaava koskee Mäntsälän kunnan Ohkolan kylän kiinteistöä RN:o 3:80, jonka omistaa Mäntsälän kunta. Valituksenalaisella päätöksellä on kaavoitettu kiinteistö RN:o 3:80 kokonaisuudessaan. Kaavoitettavan alueen pinta-ala on noin 8,7 hehtaaria. Kaava-alue sijaitsee Etelä-Mäntsälässä Hyökännummella Tuusulan kunnan rajan läheisyydessä. Nykytilanteessa alue on pääosin rakentamatonta metsämaastoa, joka on hakkuiden jäljiltä nuorta vesakkoa. Alue rajautuu etelässä pientaloasutukseen. Muilta osin ympäröivät alueet ovat viljelyskäytössä olevia peltoja.
Asemakaavaselostuksessa on todettu asemakaavan suunnittelun tarpeesta, että asukasmäärä Mäntsälässä kasvaa voimakkaasti. Hyökännummella pientalotonttien tarjonta ei vastaa kysyntää ja asemakaavaa tarvitaan Hyökännummen pientaloasutuksen laajentamiseksi pohjoiseen osayleiskaavan mukaisesti.
Asemakaava-alue on 14.11.2005 hyväksytyssä 1:5000 mittakaavaan laaditussa Hyökännummen osayleiskaavassa osoitettu pääosin uudeksi tai olennaisesti muuttuvaksi alueeksi, joka on tarkoitettu asemakaavoitettavaksi tai jonka asemakaavaa on tarkoitus muuttaa. Alueen maankäyttömuodoksi on siltä osin osayleiskaavassa merkitty pientalovaltainen asuntoalue (AP). Asemakaava-alueen lounaiskulma on osayleiskaavassa lähivirkistysaluetta (VL). AP-alueen pohjois- ja itäpuolinen alue on osayleiskaavassa maatalousaluetta (MT).
Kaavaselostuksen mukaan asemakaavalla muodostuu rakennusoikeutta yhteensä 11 820 kerrosneliömetriä. Kaava-alueelle osoitetaan 45 ohjeellista erillispientalotonttia, joiden koko vaihtelee 900–1 800 m²:n välillä. Asuinkortteleiden ulkolaidoille istutetaan tai siellä säilytetään metsäinen reunavyöhyke.
Valittajien omistama, kiinteistötietojärjestelmän tietojen mukaan 0,5 hehtaarin suuruinen kiinteistö Kukkola RN:o 3:79 rajautuu asemakaava-alueeseen välittömästi asemakaava-alueen itäpuolella. Kiinteistö RN:o 3:79 on Hyökännummen osayleiskaavassa AP-aluetta. Kaavaselostuksesta ilmenevän mukaan kiinteistö on nykyisellään varvikkoa kuten asemakaava-aluekin.
Kaavavalmisteluasiakirjoista ilmenee, että nyt puheena olevan asemakaava-alueen itäpuolelle jää asemakaavoittamatta valittajien kiinteistön lisäksi eräitä muita kiinteistöjä, jotka niin ikään kuuluvat samaan osayleiskaavan AP-alueeseen. Näitä yksityisten omistamia maa-alueita, joiden AP-alueeseen kuuluva pinta-ala on karttatarkastelun perusteella vajaa puolet asemakaava-alueesta, lukuun ottamatta koko osayleiskaavan Ohkolantiehen rajoittuva AP-alue tulee valituksenalaisella päätöksellä asemakaavoitetuksi.
Oikeudellinen arviointi
Valittajat ovat vaatineet, että heidän kiinteistönsä sisällytetään Taruman asemakaava-alueeseen.
Hallinto-oikeus toteaa, että asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaan kuin kunnan kehitys, erityisesti asuntotuotannon tarve, taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Yksittäisellä maanomistajalla ei ole oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi, vaan kaavan laatimisen tarpeellisuus ja kaava-alueen laajuuden määritteleminen kuuluu kunnan ratkaistavaksi. Maanomistajien erilaiseen kohteluun kaavoituksessa tulee kuitenkin olla asemakaavan sisältövaatimuksista johdettavissa olevat hyväksyttävät syyt tai muutoin asianmukaiset maankäytölliset perusteet.
Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimus huomioon ottaen tietyn alueen sisällyttäminen asemakaavoitettavaan alueeseen tai sen jättäminen alueen ulkopuolelle ei voi perustua yksinomaan siihen, että alueen omistaa tietty maanomistaja. Kaava-alueen rajaus ei voi myöskään perustua pelkästään siihen, että kunnan periaatteena on asemakaavoittaa vain omistamiaan maita.
Mäntsälän kunta on sekä vastineissaan asemakaavaehdotuksesta tehtyihin muistutuksiin, kaavaselostuksessa että hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa vedonnut kaava-alueen rajauksen osalta noudattamaansa periaatteeseen, ettei ensimmäistä asemakaavaa laadita yksityiselle maalle. Hallinto-oikeus katsoo, ettei tämä ole hyväksyttävä maankäytöllinen syy kaava-alueen rajaukselle. Mäntsälän kunnanvaltuuston päätös loukkaa siten maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta ja kunnanvaltuusto on ylittänyt harkintavaltansa hyväksyessään Taruman asemakaavan kaava-aluetta koskevan rajauksen. Päätös on tämän vuoksi lainvastaisena kumottava.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Kuntalaki 90 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Marja Viima, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Mäntsälän kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnanvaltuuston päätöksestä tehty valitus hylätään.
Kunnanhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Alueella voimassa olevassa Hyökännummen osayleiskaavassa on valituksenalaisella päätöksellä asemakaavoitetun asuinalueen ja osayleiskaavaan merkityn maatalousalueen välissä kapea maakaistale. Tällä alueella sijaitsee kolmen eri maanomistajan omistamia kiinteistöjä, joista yksi on hallinto-oikeuteen valittaneiden omakotikiinteistö. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu edellyttäisi kaikkien kolmen rajanaapurin mukaan ottamista.
Taruman asemakaavoitustyössä kunnan tavoitteena on ollut saada omistamalleen alueelle noin 40–50 uutta rakennuspaikkaa. Hyökännummi ei ole kunnan päätaajama. Alueelta ei viime vuosina ole myyty yhtään kunnan tonttia. Hyökännummen koulu ja päiväkodit ovat tällä hetkellä täynnä. Kunnan tarkoituksena on myydä tontteja alueelta vähitellen ottaen huomioon uusien asukkaiden mukanaan mahdollisesti tuomat palvelutarpeet. Asemakaava-alueen rajauksesta päätettäessä työn alkuvaiheessa ei katsottu tarpeelliseksi asemakaavan laajuuden tai yhdyskuntarakenteen kehittymisen kannalta ottaa mukaan edellä mainittuja pellon ja kunnan alueen väliin jääviä alueita, koska ne eivät olisi tuoneet mukanaan merkittävää lisäarvoa alueen suunnittelun kannalta. Kunnan omistama alue on kuitenkin noin yhdeksän hehtaaria ja kooltaan riittävä asetetun tavoitteen saavuttamiseksi.
Taruman asemakaava-alue on osayleiskaavan asutusalueen (AP) pohjoisrajalla. Taajaman kasvua ole enää suunniteltu Taruman alueen pohjois- tai itäpuolelle, kuten ei myöskään Ohkolantien länsipuolelle. Taajaman kasvu tapahtuu pääasiassa taajaman eteläosassa koulun ympärillä ja taajaman sisällä. Tämänkään vuoksi valittajien omistaman alueen sisällyttämisellä asemakaavoitettavaan alueeseen ei esimerkiksi taajamarakenteen tiivistämisen tai tulevan kasvun kannalta ole merkitystä. Myös Tuusulan puoleinen Kellokosken taajama sijaitsee aivan kiinni Hyökännummen taajamassa.
Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että yksityiset maanomistajat tulisi saattaa samaan asemaan kaavoitushyötyjen suhteen kuin kunta. Asemakaavoitettavaan alueeseen sisältyy tonttien lisäksi tie-, puisto- ja muitakin yleisiä alueita, joiden toteuttamisvelvollisuus on kunnalla. Lisäksi asemakaava-alueen suuruudesta riippuen saattaa kunnalle tulla paineita rakentaa tai muuten järjestää erilaisia palvelutoimintoja uusien asukkaiden myötä. Tällaisia velvollisuuksia ei yksityisellä asemakaavoitetun maa-alueen omistajalla lähtökohtaisesti ole.
Olisi kohtuutonta, jos valittajat olisivat saaneet 1–2 uutta tonttia uuden asemakaavan myötä ja esimerkiksi kaikki yleiset alueet olisivat käytännössä tulleet kunnan maille.
Mäntsälän kunta on viime vuosina laatinut ensimmäiset asemakaavat käytännössä omistamilleen maille, koska tällöin asemakaavoitusprosessin on todettu nopeutuvan ja yksinkertaistuvan. Näissä tilanteissa myöskään asemakaavan toteuttamisen aikatauluista tai toteutusjärjestyksestä ei ole tarpeen neuvotella ja tehdä erilaisia sopimuksia. Kun kunta päättää mahdollisten tonttien myyntiajankohdan ja sen, kenelle niitä myydään, kunta voi vaikuttaa myös esimerkiksi koulujen tai päiväkotien tai muiden julkisten palveluiden toteuttamisen ajankohtaan.
Hallinto-oikeudessa valittajat ovat myös perustelleet valitustaan 40 uuden naapurin mukanaan tuomalla häiriöllä ja haitalla. He ovat kuitenkin kirjeessään kunnalle ja myös valituksessaan esittäneet, että heidän tonttinsa jaettaisiin kaavatyön yhteydessä 2–3 tonttiin. Tämä on ristiriitainen toive, koska uudet tontit tulisivat valittajien nykyisen talon välittömään läheisyyteen ja täten todennäköisesti häiritsisivät heitä vielä enemmän kuin kunnan maalle kaavoitetut lähimmät tontit.
Kyseessä olevan kiinteistön ja uusien tonttien väliin on merkitty kahdeksan metriä leveä istutusvyöhyke. Hallinto-oikeuteen valittaneet maanomistajat hyötyvät asemakaavasta muun ohella liikennejärjestelyjen, parantuvien puistoalueiden, vesi- ja jätevesihuollon järjestämisen sekä kiinteistön yleisen arvonnousun johdosta, kun kiinteistö on käytännössä asemakaava-alueeseen verrattavassa ympäristössä.
Kaavaratkaisu on maankäyttö- ja rakennuslain 50, 51, 54 ja 60 §:n mukainen. Päätös ei myöskään ole perustuslain 6 §:stä ilmenevän yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.
Kaavan sisältöön ja rajaukseen on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 ja 2 momentin mukaiset perustelut. Maankäyttö- ja rakennuslain 51 ja 60 § eivät perusta maanomistajalle oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi. Kaavan laatiminen tai muuttaminen on kunnan harkittava asia. Kunnanhallitus on tältä osin viitannut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuun KHO 2011:11.
A ja B ovat antaneet selityksen.
Mäntsälän kunnanhallitus on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi A:lle ja B:lle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan Mäntsälän kunnanhallituksen valituksesta. A:n ja B:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus kunnanvaltuuston päätöksestä hylätään.
Perustelut
Sovellettavat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n (132/1999) 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan.
Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.
Mainitun lain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.
Mainitun lain 51 §:n (1441/2006) mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys, erityisesti asuntotuotannon tarve, taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.
Mainitun lain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.
Asemakaava-alueen sijainti ja asemakaavan sisältö
Valituksenalaisella kunnanhallituksen päätöksellä on kaavoitettu Mäntsälän kunnan Ohkolan kylässä sijaitseva kiinteistö RN:o 3:80 kokonaisuudessaan. Etelä-Mäntsälässä Hyökännummella Tuusulan kunnan rajan läheisyydessä sijaitsevan kaava-alueen pinta-ala on kaavaselostuksen mukaan noin 8,7 hehtaaria ja alueelle muodostuu 45 uutta pientalotonttia.
Asemakaava-alue on 14.11.2005 hyväksytyssä Hyökännummen osayleiskaavassa 2020 osoitettu pääosin uudeksi tai olennaisesti muuttuvaksi alueeksi, joka on tarkoitettu asemakaavoitettavaksi tai jonka asemakaavaa on tarkoitus muuttaa. Alueen maankäyttömuodoksi on asemakaava-alueen osalta osayleiskaavassa merkitty pientalovaltainen asuntoalue (AP). Asemakaava-alueen lounaiskulma on osayleiskaavassa lähivirkistysaluetta (VL).
Kaavaselostuksen mukaan asemakaavan tarkoituksena on mahdollistaa Hyökännummen asuinalueen laajentaminen pohjoiseen. Kaavaselostuksen mukaan Hyökännummi on kirkonkylän ohella toinen kunnan taajamista. Kaavoitettava alue sijaitsee kaavaselostuksen mukaan noin 20 kilometrin päässä Mäntsälän keskustasta siten, että se muodostaa kuntarajan ylittävän taajamakokonaisuuden yhdessä Tuusulan puolella sijaitsevan Kellokosken kanssa.
Kaavaselostuksessa on todettu asemakaavan suunnittelun tarpeesta, että asukasmäärä Mäntsälässä kasvaa voimakkaasti. Hyökännummella pientalotonttien tarjonta ei vastaa kysyntää ja asemakaavaa tarvitaan Hyökännummen pientaloasutuksen laajentamiseksi pohjoiseen osayleiskaavan mukaisesti.
Oikeudellinen arviointi hallinto-oikeuden päätöksessä käytetyn kumoamisperusteen osalta
Kunnalla on velvollisuus alueen asemakaavoittamiseen, jos maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät. Mainitun lain³kohdan perusteella yksittäisellä maanomistajalla ei toisaalta ole oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi, vaan kaavan laatimisen tarpeellisuus kuuluu kunnan ratkaistavaksi.
A:n ja B:n omistama Kukkolan tila RN:o 3:79 on Hyökännummen osayleiskaava 2020:ssa samaa AP-aluetta, joka on pääosin toteutettu valituksenalaisella asemakaavalla. Tila muodostaa yhdessä kolmen muun kiinteistön kanssa yleiskaavan mukaisen AP-alueen itäosan. Tila rajautuu asemakaava-alueeseen välittömästi sen itäpuolella. Kaava-alueen on rajaus on tältä osin pohjois-eteläsuunnassa suora siten, että Lapinalhontien itäpuolinen alue, johon myös Kukkolan tila kuuluu, on rajattu kaava-alueen ulkopuolelle.
Karttatarkastelun mukaan asemakaavoitettava alue liittyy jo olemassa olevaan rakennuskantaan kaava-alueen lounaispuolella mahdollistaen asutuksen kasvun koilliseen. Kukkolan tila sijaitsee peltoalueen reunassa erillään muusta alueella jo olevasta tiiviimmästä rakennuskannasta siten, että asiassa kysymyksessä oleva asemakaava-alue sijaitsee Hyökännummen nykyisen rakennuskannan ja Kukkolan tilan välissä.
Yleiskaavalla ei ole maankäyttö- ja rakennuslain perusteella sellaista ohjausvaikutusta asemakaavoitukseen, että yleiskaavan tietyn aluevarauksen sisältämä alue tulisi välttämättä kokonaisuudessaan sisällyttää samaan asemakaava-alueeseen. Valituksenalainen asemakaava muodostaa sellaisenaan riittävän maankäytöllisen kokonaisuuden. Asiassa on kuitenkin riidatonta, että kaava-alueen rajaukseen on vaikuttanut se, että kunta on pyrkinyt kohdistamaan uusien asemakaavojen laatimisen omistamilleen maa-alueille. Asiassa on A:n ja B:n valituksesta tämän vuoksi lisäksi arvioitava, mikä merkitys asian ratkaisun kannalta on sillä, että maanomistusolot ovat osaltaan vaikuttaneet asemakaava-alueen rajaukseen.
Kunnalla on kaavoitusmonopolinsa mukaisesti ja osana maapolitiikkaansa oikeus laatia haluamansa sisältöisiä kaavoja edellyttäen, että kaavalle laissa säädetyt sisältövaatimukset täyttyvät. Kunnalla on tällöin harkintavaltansa puitteissa mahdollisuus muun ohella päättää siitä, mille alueille ja missä aikataulussa asemakaavoja laaditaan. Tämän vuoksi pelkästään se, että kaavan rajaukseen ovat vaikuttaneet maanomistukselliset seikat, ei sellaisenaan tee kaavaratkaisua lainvastaiseksi. Kaavaratkaisun lainmukaisuus on kuitenkin voitava perustella myös muilla kuin maanomistukseen liittyvillä näkökohdilla.
Kunnanvaltuuston päätöksellä hyväksytty asemakaava-alue sijaitsee kylätaajaman ja Kukkolan tilan välissä. Karttatarkastelun mukaan tilan lähistöllä ei muutoinkaan ole tiivistä rakennuskantaa. Tilan kohdalla kaavarajaus noudattaa Lapinalhontien suuntaisesti vedettyä linjausta. Asemakaavaratkaisu ei rajoita asemakaavoittamattoman alueen tulevaa suunnittelua niin, ettei aluetta voitaisi tulevassa kaavoituksessa osoittaa maanomistajien kannalta tarkoituksenmukaiseen käyttöön.
Kaava-alue muodostaa maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n kannalta tarkasteltuna maankäytöllisesti yhtenäisen kokonaisuuden. Näissä oloissa Kukkolan tilan jättäminen tässä vaiheessa asemakaava-alueen ulkopuolelle ei ole ollut lainvastaista.
Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:stä ilmenevä tarkoitus turvata kunnan päätäntävalta asemakaavoituksessa ja kaupunginhallituksen kaava-alueen laajuudesta esittämä maankäytöllisiin syihin perustuva selvitys, Mäntsälän kaupunginvaltuuston ei voida katsoa loukanneen maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta tai muutoinkaan ylittäneen harkintavaltaansa tehdessään asemakaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä. Hallinto-oikeus ei siten ole voinut kumota kunnanvaltuuston päätöstä päätöksessään mainitsemallaan perusteella.
Muut valitusperusteet
Enemmän viivästyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus ottaa välittömästi ratkaistavakseen A:n sekä B:n valitukset kunnanvaltuuston päätöksestä siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt valitusperusteista lausumatta.
A ja B ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle muun ohella esittäneet, että valituksenalainen asemakaava aiheuttaa heille kohtuutonta haittaa sen vuoksi, että kulku kiinteistölle vaikeutuu nykyisen yksityistien sulkemisen jälkeen. Jatkossa kulku tapahtuu kaavassa osoitettua Tarumantietä pitkin. Lisäksi asemakaava merkitsisi toteutuessaan 40 uuden naapurin tuloa alueelle.
Uuden asutuksen muodostuminen Kukkolan tilan lähelle ei sellaisenaan aiheuta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa alueen nykyisille maanomistajille. Kaavaratkaisu ei myöskään ole maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan lainvastainen pelkästään sen johdosta, että kulku Kukkolan tilalle järjestetään kaavaratkaisun johdosta toisella tavalla kuin nykyään. Kunnanvaltuuston päätös ei siten ole lainvastainen myöskään näiden hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitettyjen näkökohtien perusteella.
Lopputulos
Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä kuntalain (365/1995) 90 §, hallinto-oikeuden päätös on edellä esitetyillä perusteilla Mäntsälän kunnanhallituksen valituksesta kumottava ja A:n sekä B:n valitus hallinto-oikeudelle kaupunginvaltuuston päätöksestä hylättävä.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Esa Hakkola.