KHO:2022:23

Bio- ja kiertotalouden alalla toimiva yhtiö oli hakenut ympäristölupaa betoni- ja asfalttijätteen vastaanottamiseen, varastointiin ja käsittelyyn sekä hyödyntämiseen rakennettavien kenttien ja teiden rakenteissa.

Yhtiö tuotti toiminnassaan jäteaineksista maanparannusaineksia. Hakemuksen tarkoituksena oli mahdollistaa betoni- ja asfalttijätteen kiertotalouden harjoittaminen sekä rakentaa raskaita työkoneita kantava kenttäosa, jolla voitiin harjoittaa jatkossa niille sopivaa toimintaa. Tarkoituksena oli sijoittaa hakemuksessa tarkoitetulle alueelle yhtiön omaa toimintaa sekä tarjota lisäksi aluetta muiden kiertotalouden toimijoiden käyttöön.

Kierrätysbetonilla ja -asfaltilla vahvistettavat kenttäalueet oli tarkoitus rakentaa betonin käsittelytoiminnan laitosalueeseen liittyen hakijan tilalle, joka oli entistä turvetuotantoaluetta. Alue oli osoitettu maakuntakaavassa kierrätystoimintojen alueeksi (EKO). Alueen lähellä ei ollut vesistöjä, pohjavesialueita eikä arvokkaita luontokohteita.

Yhtiön tarkoituksena oli rakentaa viisi erikokoista varastokenttää sekä kaksi tiealuetta yhteensä noin 10 hehtaarin suuruiselle alueelle (kentät 1–5 sekä kaksi tienosaa). Kenttä- ja tierakenteissa hyödynnettäisiin betonimursketta yhteensä noin 150 000 – 350 000 tonnia, riippuen täyttökerroksen paksuudesta, saatavilla olevasta materiaalista ja kenttäalueen rakenneominaisuuksista. Kentät oli tarkoitus rakentaa yksi kerrallaan valmiiksi sitä mukaa kuin rakenteisiin soveltuvaa materiaalia oli saatavilla. Kenttien toteutuksen arvioitiin kestävän kolmesta seitsemään vuoteen, kun vastaanotettava betonimurskeen määrä olisi vuosittain enimmillään 49 000 tonnia.

Maarakentamisessa oli tarkoitus käyttää betoni- ja asfalttijätettä, joka laadultaan täytti eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetun valtioneuvoston asetuksen (ns. MARA-asetus 843/2017) liitteen 2 mukaiset haitallisten aineiden pitoisuus- ja liukoisuus- sekä muut peitetyn ja päällystetyn rakenteen laatuvaatimukset. Alueelle sijoitettavan betonijätteen kerrospaksuus ja palakoko poikkesivat jossain määrin MARA-asetuksen mukaisista. Kerrospaksuutta (enintään 2 m) perusteltiin vesien johtamisella ja palakokoa (enintään 300 mm) riittävän kantavuuden saavuttamisella savipohjaisella alueella. Kenttien kantavuudet ja yksityiskohtaiset suunnitelmat esitettäisiin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa toimenpidelupahakemuksissa.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhtiön valituksen johdosta ratkaistavana, oliko hakemuksessa tarkoitetussa toiminnassa kysymys jätteen hyödyntämisestä vai jätteen loppukäsittelystä. Mikäli kysymys oli jätteen loppukäsittelystä, kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella ei ollut toimivaltaa päättää asiassa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kysymyksen ratkaiseminen edellytti aikaisemman ratkaisukäytännön mukaisesti kussakin yksittäistapauksessa tehtävää kokonaisarviointia. Siltä osin kuin ympäristölupaa oli haettu jätteiden käsittelyyn hyödyntämisenä, luvan myöntäminen edellytti, että jätteen käyttämisellä oli aito hyödyntämistarkoitus. Lisäksi hyödyntämistarkoitus edellytti, että jätteen oli oltava teknisiltä ominaisuuksiltaan sopivaa korvaamaan luonnonmateriaalia. Jätteen käytöstä aiheutuvien ympäristövaikutusten tuli myös olla kokonaisuutena arvioiden vähäisemmät kuin jätteen kaatopaikalle sijoittamisen ja jätteen käytön oli muutoinkin oltava ympäristön kannalta parhaan käytännön mukaista.

Hallinto-oikeus oli lupaviranomaisen ratkaisun kumoavassa päätöksessään katsonut, että betonijäte sinänsä soveltui kenttien ja teiden rakentamiseen ja sitä voitiin kyseisessä kohteessa käyttää maa-ainesta korvaavana materiaalina. Hakijan toiminnasta ja toiminnan sijaintipaikasta esitetty selvitys huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoi, että hakijalla voitiin katsoa olevan perusteltu tarve suurien, raskaita ajoneuvoja kantavien varasto- ja käsittelyalueiden rakentamiseen. Hakemuksessa oli myös esitetty kyseisen maarakennusalueen olosuhteista johtuvat geotekniset ja rakenteelliset perusteet MARA-asetuksesta poikkeamiseen betonijätteen palakoon ja kerrospaksuuden osalta. Hakemuksen mukainen jätekerroksen enimmäispaksuus ja käytettävän jätemateriaalin määrä ei siten maarakentamisen käyttötarkoitus huomioon ottaen ollut tarpeettoman suuri. Maarakennushankkeen laajuus huomioon ottaen esitetty rakennusaika ei myöskään ollut kohtuuttoman pitkä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että toiminnassa oli, toisin kuin hallinto-oikeus oli katsonut, kysymys jätteen hyödyntämisestä. Koska lupahakemuksen käsittely oli kuulunut kunnan ympäristölupaviranomaisen toimivaltaan, hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Äänestys 6 - 1

Ympäristönsuojelulaki 5 § 1 momentti 15 kohta, 7 § 2 momentti, 48 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus ympäristönsuojelusta 2 § 12 kohta b alakohta

Jätelaki (646/2011) 6 § 1 momentti 15 ja 16 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 15.10.2020 nro 20/0138/3

Asian aikaisempi käsittely

Janakkalan lupajaosto on 19.2.2019 (§ 11) tekemällään ja 26.2.2019 antamallaan päätöksellä myöntänyt Humuspehtoori Oy:lle ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan betoni- ja asfalttijätteen vastaanottamiseen, varastointiin ja käsittelyyn sekä hyödyntämiseen kenttien ja teiden rakenteissa Piilonsuon alueella kiinteistöillä Uusi-Juhola (kiinteistötunnus 165 431 1 1033) ja Piilonsuo (kiinteistötunnus 165-431-1-1496).

Päätöksen mukaan toiminta on järjestettävä hakemuksen mukaisesti ja päätöksen lupamääräyksiä noudattaen. Päätöksessä on annettu muun ohella seuraavat lupamääräykset:

Lupamääräyksen 1 mukaan alueella saa ottaa vastaan vuosittain yhteensä enintään 49 900 tonnia betoniteollisuuden ylijäämäbetonia ja hylkytuotteita (jäteluokka 10 13 14), rakennusten rakentamisessa ja lajittelevassa purkamisessa syntyvää betonijätettä (jäteluokka 17 01 01) sekä tiepäällysteiden purkamisessa syntyvää asfalttijätettä (jäteluokka 17 03 02). Muiden jätteiden vastaan ottaminen on kielletty.

Mainitun lupamääräyksen mukaan alueella saa varastoida jätteitä ja niistä valmistettuja murskeita yhteensä enintään 15 000 tonnia.

Saman lupamääräyksen mukaan jätteet on varastoitava ja käsiteltävä laitosalueella, jonka sijainti on merkitty hakemukseen sisältyvään asemapiirrokseen. Betonimursketta saa varastoida väliaikaisesti myös rakenteilla olevalla kenttäalueella.

Saman lupamääräyksen mukaan vastaanotettavan betonijätteen seassa saa olla enintään 30 % tiiltä (17 01 02) sekä teräksiä (17 04 05) ja pieniä määriä puuta (17 02 01) ja muovia (17 02 03). Betonijätettä ei saa ottaa vastaan purkutyömailta, joilla mitä ilmeisimmin syntyy asbestijätettä ja asbestikartoitusta ei ole tehty. Alueella ei saa varastoida tai käsitellä vaarallisia jätteitä.

Jos alueelle tuodaan muita kuin tässä määräyksessä vastaanotettaviksi hyväksyttyjä jätteitä, ne on viipymättä palautettava jätteen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on lupa niiden vastaanottamiseen. Tarvittaessa jäte on varastoitava väliaikaisesti laitosalueella selvästi merkittynä ja muista jätteistä erillään.

Lupamääräyksen 2 mukaan jätteitä saa kuljettaa, kuormata, purkaa sekä käsitellä seulomalla ja murskaamalla arkipäivisin maanantaista perjantaihin klo 7.00–19.00. Lupamääräykseen 2 sisältyy myös määräys poikkeuksellisista toiminta-ajoista. Lupamääräyksen 2 viimeisen kappaleen mukaan jätteiden vastaanotto ja käsittely on kiellettyä sunnuntaisin ja arkipyhinä sekä yöaikaan klo 22.00–7.00.

- - -

Lupamääräyksen 7 mukaan jätettä saa varastoida alueella enintään kolme vuotta ennen kuin se hyödynnetään maarakentamisessa alueella tai muussa kohteessa.

Lupamääräyksen 8 mukaan betonimurskeet on tutkittava ennen kuin ne hyödynnetään maarakentamisessa. Näytteenotossa ja näytteiden tutkimisessa on noudatettava laadunhallintaa, joka on kuvattu valtioneuvoston asetuksessa eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa (MARA-asetus, 843/2017, liite 3). Jos jäte-erä ei tutkimustulosten perusteella täytä asetuksen ja lupamääräyksen 10 mukaisia laatuvaatimuksia, se on viipymättä kuljetettava paikkaan, jolla on lupa ottaa sitä vastaan.

Lupamääräyksen 9 mukaan betoni- ja asfalttijätettä saa käyttää alueella kenttien ja teiden rakentamiseen. Rakentamisessa on noudatettava hakemuksessa ja hakijan antamassa vastineessa esitettyjä sijoituspaikkoja, kerrosrakenteita ja täyttötasoja. Kentät on sijoitettava vähintään kymmenen metrin etäisyydelle kiinteistön rajoista.

Edellä mainitun lupamääräyksen mukaan kentät on rakennettava vuorotellen niin, että samaan aikaan on rakenteilla vain yksi jätettä sisältävä rakenne. Jätettä sisältävä rakenne on peitettävä vuoden kuluessa siitä, kun alue on täytetty.

Rakentamisessa on lisäksi noudatettava seuraavaa:

- Jätettä saa käyttää enintään maarakenteen tasauksen, kantavuuden ja kestävyyden kannalta tarpeellisen määrän.

- Jätettä sisältävän rakenteen paksuus saa olla enintään kaksi metriä.

- Betoni- ja asfalttimurskeessa palakoko saa olla enintään 300 mm. Poikkeuksellisesti tätä suurempia betonilohkareita voidaan käyttää esimerkiksi ojien ylityksiä rakennettaessa, jos niiden käyttämiseen on saatu valvontaviranomaisen hyväksyntä.

- Betonijäte saa sisältää enintään yhden painoprosentin siihen kuulumatonta vedessä kellumatonta ainetta, kuten puuta, kumia tai metallia, ja enintään 10 cm³/kg vettä kevyempiä materiaaleja, kuten muovia ja eristemateriaaleja.

- Jätettä sisältävä rakenne tulee peittää vähintään 10 cm:n paksuisella kerroksella pilaantumatonta luonnon maa- tai kiviainesta tai päällystää asfaltilla, jonka tyhjätila on enintään 5 %, tai muulla materiaalilla siten, että enintään 5 % sadevedestä imeytyy rakenteeseen.

- Jätettä sisältävän rakennekerroksen etäisyyden pohjavedestä on oltava vähintään yksi metri ja talousvesikäytössä olevasta kaivosta tai lähteestä vähintään 30 metriä.

- Kentät on rakennettava seitsemän vuoden kuluessa ympäristöluvan lainvoimaiseksi tulon jälkeen.

Lupamääräyksen 10 mukaan alueella varastoitavan ja maarakentamisessa käytettävän betoni- ja asfalttijätteen on oltava laadultaan sellaista kuin MARA-asetuksen (843/2017) liitteessä 2 määrätään hyödynnettävän jätteen haitallisten aineiden pitoisuuden ja liukoisuuden raja-arvoista ja muista peitetyn ja päällystetyn rakenteen laatuvaatimuksista.

Lupamääräykset 11–13 koskevat melua ja päästöjä ilmaan. Lupamääräys 14 koskee päästöjä vesiin ja maaperään ja lupamääräys 15 jätehuoltoa. Lupamääräys 16 koskee poikkeuksellisia tilanteita. Lupamääräykset 17 ja 18 koskevat tarkkailua ja lupamääräykset 19 ja 20 kirjanpitoa ja raportointia. Lupamääräys 21 koskee vakuutta ja lupamääräys 22 toiminnan lopettamista.

Janakkalan lupajaosto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset sekä luonnonsuojelulain ja sen nojalla säädetyt vaatimukset, kun sitä harjoitetaan hakemuksen ja tämän päätöksen mukaisesti.

Kaikessa toiminnassa on mahdollisuuksien mukaan noudatettava jätelain mukaista etusijajärjestystä. Ensisijaisesti on vähennettävä syntyvän jätteen määrää ja haitallisuutta. Jos jätettä kuitenkin syntyy, jätteen haltijan on ensisijaisesti valmisteltava jäte uudelleenkäyttöä varten tai toissijaisesti kierrätettävä se. Jos kierrätys ei ole mahdollista, jätteen haltijan on hyödynnettävä jäte muulla tavoin, mukaan lukien hyödyntäminen energiana. Jos hyödyntäminen ei ole mahdollista, jäte on loppukäsiteltävä.

Jätteen hyödyntämistä on toiminta, jonka ensisijaisena tuloksena jäte käytetään hyödyksi niin, että sillä korvataan kyseiseen tarkoitukseen muutoin käytettäviä aineita. Hakemuksen mukaisen betonijätteen käsittelyn tavoitteena on tuottaa maarakentamiseen soveltuvaa betonimursketta, jolla voidaan korvata luonnon kiviainesta erilaisissa rakentamiskohteissa. Betonijätteen murskaus on jätteen hyödyntämistä, jos betonimurskeen tuottamisessa noudatetaan MARA-asetuksen mukaista laadunvarmistusta ja saavutetaan murskeelle asetetut laatutavoitteet.

Jätteiden käyttö maarakentamisessa säästää luonnonvaroja, jos kyseessä on rakennushanke, joka toteutetaan, vaikka jätemateriaaleja ei voitaisi käyttää. Jätteen hyödyntämisen sijasta kyse voi olla jätteen loppukäsittelystä, jos jätettä käytetään rakenteessa tarpeettoman paljon, jos rakentaminen kestää poikkeuksellisen kauan muihin maarakennusurakoihin verrattuna tai jos jätettä vastaanotetaan maksua vastaan. Jätteen hyödyntäminen maarakentamisessa ei saa aiheuttaa olennaisesti suurempaa ympäristön kuormitusta kuin jätteen sijoittaminen kaatopaikalle.

Humuspehtoori Oy valmistaa maanparannusaineita ja luomulannoitteita kierrätysmateriaaleista ja harjoittaa muuta jätteiden hyödyntämistä. Jätteitä kuljetetaan ja käsitellään raskailla ajoneuvoilla ja työkoneilla. Jätteiden varastointiin ja käsittelyyn tarvitaan suuria alueita. Hakijalla voi katsoa olevan tarvetta rakentaa varastokenttiä, joissa on kantava alusta, ja jätemateriaalin käyttö kenttärakenteissa säästää luonnonvaroja.

MARA-asetuksen mukaan jätettä sisältävän kerroksen paksuus kenttärakenteessa saa olla enintään 1,5 metriä, ja tällaisen kentän saa rakentaa ilman ympäristölupamenettelyyn sisältyvää harkintaa jätemateriaalin käytön vaikutuksista. Hakemuksessa esitetty jätekerroksen enimmäispaksuus kaksi metriä ja käytettävän jätemateriaalin määrä ei ole tarpeettoman suuri, koska kentät rakennetaan niin, että pehmeät materiaalit poistetaan kovaan saveen saakka, jotta saadaan aikaan kantava rakenne, ja täyttömateriaalin kerrospaksuus määräytyy nykyisen maanpinnan tason perusteella. Viiden kentän ja kahden tien, joiden pinta-ala on yhteensä yli kymmenen hehtaaria, rakentamista seitsemän vuoden aikana ei voi pitää poikkeuksellisen pitkänä rakennusaikana. Toiminnasta ei aiheudu olennaisesti suurempaa kuormitusta kuin betonijätteen sijoittamisesta kaatopaikalle, kun otetaan huomioon sijaintipaikka ja jätteen laatu. Hakemuksen mukaista toimintaa voi pitää jätteen hyödyntämisenä.

Alueella ei ole asemakaavaa. Valmisteilla olevassa maakuntakaavassa alue on osoitettu hakemuksen mukaiseen toimintaan. Sijoituspaikka on entistä turpeenottoaluetta. Sen lähellä ei ole vesistöä, pohjavesialueita eikä arvokkaita luontokohteita.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) sekä A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitusten johdosta kumonnut Janakkalan lupajaoston 26.2.2019 antaman päätöksen ja hylännyt hakemuksen.

Asian näin päättyessä lausuminen muiden valitusten osalta on rauennut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan kaatopaikalla jätteiden loppukäsittelypaikkaa, johon sijoitetaan jätettä maan päälle tai maahan, ei kuitenkaan vain kaivannaisjätteiden sijoittamiseen tarkoitettua paikkaa.

Ympäristönsuojelulain 7 §:n 2 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on noudatettava jätelain (646/2011) 2 luvussa säädettyjä yleisiä velvollisuuksia ja periaatteita sekä kemikaalilain (599/2013) ja Euroopan unionin kemikaalilainsäädännön mukaisia kemikaalien turvallista käyttöä koskevia yleisiä periaatteita ja velvoitteita ympäristön pilaantumisen ja sen vaaran ehkäisemiseksi.

Ympäristönsuojelulain 21 §:n 3 momentin mukaan aluehallintovirasto toimii valtion ympäristölupaviranomaisena siten kuin aluehallintovirastoista annetussa laissa (896/2009) ja sen nojalla säädetään.

Ympäristönsuojelulain 34 §:n 1 momentin mukaan valtion ympäristölupaviranomainen ratkaisee ympäristölupahakemuksen muun ohella, jos: 1) toiminnalla saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia tai asian ratkaiseminen valtion ympäristölupaviranomaisessa muuten on perusteltua toiminnan laatu tai luonne huomioon ottaen; 2) muun kuin 1 kohdassa tarkoitetun toiminnan ympäristövaikutukset saattavat kohdistua huomattavassa määrin sijaintikuntaa laajemmalle alueelle.

Ympäristönsuojelulain 34 §:n 2 momentin mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ratkaisee muun kuin 1 momentissa tarkoitetun lupahakemuksen. Valtion ympäristölupaviranomainen ratkaisee kuitenkin lupahakemuksen, jos: 1) toiminta sijaitsee usean ympäristönsuojeluviranomaisen toimialueella; 2) kyse on sotilaskäyttöön tarkoitetusta toiminnasta; 3) lupa-asian yhteydessä ratkaistaan 136 §:ssä tarkoitettu maaperän tai pohjaveden puhdistamista koskeva asia, eikä toimivaltaa mainitun pykälän mukaisissa asioissa ole siirretty kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Ympäristönsuojelulain 34 §:n 4 momentin mukaan edellä 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuista valtion ympäristölupaviranomaisen toimivaltaan kuuluvista toiminnoista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Saman lainkohdan 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 1 kohdan 13 alakohdassa g on mainittu kaatopaikat, joihin tuodaan enemmän kuin 10 tonnia jätettä vuorokaudessa tai joiden kokonaiskapasiteetti on enemmän kuin 25 000 tonnia, lukuun ottamatta pysyvän jätteen kaatopaikkoja.

Ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukon 2 kohdan 13 alakohdassa f on mainittu muu kuin taulukon 2 kohdissa 13 a, b ja e tarkoitettu jätelain soveltamisalaan kuuluvan jätteen käsittely, joka on ammattimaista tai laitosmaista.

Jätelain (646/2011) 6 §:n 1 momentin mukaan jätelaissa tarkoitetaan: 15) jätteen hyödyntämisellä toimintaa, jonka ensisijaisena tuloksena jäte käytetään hyödyksi tuotantolaitoksessa tai muualla taloudessa siten, että sillä korvataan kyseiseen tarkoitukseen muutoin käytettäviä aineita tai esineitä, mukaan lukien jätteen valmistelu tällaista tarkoitusta varten; 16) jätteen loppukäsittelyllä jätteen sijoittamista kaatopaikalle, polttoa ilman energian talteenottoa tai muuta näihin rinnastettavaa toimintaa, joka ei ole jätteen hyödyntämistä, vaikka toiminnan toissijaisena seurauksena on jätteen sisältämän aineen tai energian hyödyntäminen, mukaan lukien jätteen valmistelu loppukäsittelyä varten.

Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (713/2014, ympäristönsuojeluasetus) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ympäristölupaviranomainen ratkaisee ympäristönsuojelulain (527/2014) liitteen 1 taulukossa 1 tarkoitettujen toimintojen ympäristölupa-asiat.

Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 2 momentin mukaan valtion ympäristölupaviranomainen ratkaisee lisäksi seuraavien ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa 2 tarkoitettujen toimintojen ympäristölupa-asiat:

- - -

13) jätteiden ammattimainen tai laitosmainen käsittely sekä jätevesien käsittely: - - - e) kaatopaikka, mukaan lukien vähintään 50 000 tonnin vuotuiselle jätemäärälle mitoitettu maankaatopaikka; f) pilaantumattoman maa-ainesjätteen, betoni-, tiili- tai asfalttijätteen tai pysyvän jätteen muu käsittely kuin sijoittaminen kaatopaikalle, kun käsiteltävä määrä on vähintään 50 000 tonnia vuodessa;- - - h) muu kuin a ja d–g alakohdassa tai 2 §:n 12 kohdan a–e alakohdassa tarkoitettu jätelain (646/2011) soveltamisalaan kuuluvan jätteen käsittely, joka on ammattimaista tai laitosmaista ja jossa käsitellään jätettä vähintään 20 000 tonnia vuodessa.

Ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n 12 kohdan mukaan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ratkaisee seuraavien ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa 2 tarkoitettujen toimintojen ympäristölupahakemukset, jollei ympäristönsuojelulain 34 §:stä johdu muuta:

- - -

12) jätteiden ammattimainen tai laitosmainen käsittely sekä jätevesien käsittely: - - - b) pilaantumattoman maa-ainesjätteen, betoni-, tiili- tai asfalttijätteen tai pysyvän jätteen muu käsittely kuin sijoittaminen kaatopaikalle, kun käsiteltävä määrä on alle 50 000 tonnia vuodessa; - - - f) muu kuin a–e alakohdassa taikka 1 §:n 13 kohdan a ja d–g alakohdassa tarkoitettu jätelain (646/2011) soveltamisalaan kuuluvan jätteen käsittely, joka on ammattimaista tai laitosmaista ja jossa käsitellään jätettä alle 20 000 tonnia vuodessa; - - -.

Ympäristönsuojeluasetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä tarpeen mukaan muun muassa ajan tasalla oleva mittakaavaltaan riittävän tarkka kartta, josta ilmenee toiminnan sijainti, mahdolliset päästöjä aiheuttavat kohteet sekä toiminnan haitallisten vaikutusten arvioimiseksi olennaiset kohteet ja asianosaisten kiinteistöt sekä asemapiirros, josta ilmenee rakenteiden ja ympäristön kannalta tärkeimpien prosessien ja päästökohtien sijainti.

Ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan, jos toiminta koskee jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä, lupahakemuksessa on oltava selvitys muun ohella hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi aiotun jätteen laadusta ja määrästä, jätteen hyödyntämisestä ja loppukäsittelystä sekä kaaviopiirros hyödyntämisen tai loppukäsittelyn kulusta. Saman pykälän 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä jätelain 120 §:ssä tarkoitettu jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelma.

Asiassa saatu selvitys

Toiminnan sijainti

Suunnittelualue sijaitsee Janakkalan kunnan eteläosassa, Janakkalan ja Lopen rajalla, noin 3,5 km Tervakosken taajaman keskustasta etelään Helsingintien länsipuolella. Betoni- ja asfalttijätteen vastaanottoa ja käsittelyä suunnitellaan tilalle Uusi-Juhola (kiinteistötunnus 165 431 1 1033). Kiinteistö on tällä hetkellä metsätalousmaata, jolla ei ole aiemmin ollut ympäristöluvan varaista toimintaa. Tilalla ei ole rakennuksia eikä muita toimintoja. Tilan kokonaispinta-ala on 11,3 hehtaaria. Kierrätysbetonilla ja -asfaltilla vahvistettavat kenttäalueet on suunniteltu tilalle Piilonsuo (165-431-1-1496), joka on vanhaa turvetuotantoaluetta. Tilan kokonaispinta-ala on noin 88 ha, josta turvetta on nostettu noin 40 hehtaarin alueelta. Osa alueesta on metsittynyt luonnostaan ja osa on jäänyt paljaaksi tai vettynyt eriasteisiksi altaiksi ja kosteikoiksi. Tilalla ei ole olemassa rakennuksia eikä rakennettua ympäristöä teitä lukuun ottamatta.

Toimintakiinteistöt eivät sijaitse asema- tai yleiskaava-alueella. Kanta-Hämeen 28.12.2007 lainvoiman saaneessa maakuntakaavassa Piilonsuo on merkitty turpeenottoalueeksi (EOt 55). Hakemuksessa on todettu, että vireillä olevassa Kanta-Hämeen maakuntakaavan 2040 kaavaehdotuksessa Piilonsuon turvealue on merkitty ylijäämämaiden käsittelyyn ja loppusijoitukseen varatuksi alueeksi (EJ1 903). Kaava on sittemmin hyväksytty maakuntavaltuustossa 27.5.2019. Hyväksytyssä kaavassa alue on osoitettu kiertotalousalueeksi merkinnällä EKO. Kaavamerkinnällä osoitetaan jätteiden ja ylijäämämateriaalien monipuoliseen käsittelyyn tarkoitetut alueet. Aluetta koskevan rakentamismääräyksen mukaan alueelle saa sijoittaa tai rakentaa vain alueen pääkäyttötarkoituksen mukaisia rakennuksia ja rakenteita. Aluetta koskevan suunnittelumääräyksen mukaan maankäytön ja toimintojen suunnittelussa tulee mahdollistaa alueiden kiertotaloustoimintojen kehittäminen. Alueelle voi sijoittaa materiaalien ja tuotteiden uudelleenvalmistustoimintoja, kiertotalouteen liittyviä ylläpitopalveluja sekä käsiteltävien materiaalien välivarastointia ja loppusijoitusta. Alueen ympärille tulee jättää riittävä suoja-alue ympäristöhaittojen vähentämiseksi. Alueen toimintoja järjesteltäessä on erityistä huomiota kiinnitettävä ympäristönsuojeluun.

Hakemuksen mukaan lähimmät asuinrakennukset sijaitsevat laitosalueen koillis-, kaakkois- ja eteläpuolella 485 metrin, 565 metrin ja 600 metrin päässä alueen rajalta. Lähin vapaa-ajan asunto sijaitsee 1,15 kilometrin päässä lounaassa. Piilonsuon tilaa ympäröivät pääosin rakentamattomat metsätilat, tilan koilliskulmalla on hakemuksen mukaan 8 asuinrakennusta 50–350 metrin etäisyydellä tilan rajasta.

Piilonsuon tilalle on kulkuyhteys pohjoisesta Paisto–Piilonsuo–Luulio-yksityistien kautta. Käytettävällä tieosuudella on 15 omakotitaloa/maatilaa tyypillisellä haja-asutusalueella. Tilalla on omaa kunnostettua autotietä noin 1,5 km. Uusi-Juholan tilalle kulkee myös 1,8 kilometriä pitkä tieyhteys Punkantieltä (tienro 13929) Maariansillanlenkin ja siitä haarautuvan metsäautotien kautta, mutta tätä tietä käytetään ainoastaan henkilöautoliikenteeseen tien huonon kunnon vuoksi. Alueelle on suunniteltu rakennettavaksi etelän puolelta Punkantielle uusi tieyhteys.

Uusi-Juholan keskiosa on moreenia, jonka alla on savimaata, ja itä- ja länsiosat moreenipeitteistä kalliomaata. Kallioperä on mikrokliinigraniittia. Maastonkorkeudet Uusi-Juholan tilalla vaihtelevat välillä + 94,00 … + 117,00. Tuleva käsittelykenttä rakennetaan tilan keskivaiheille kahden kalliokukkulan väliin tasoon + 94,00. Kentän koillis- ja itäpuolella kukkulan laki on tasolla + 110,00… + 112,00 ja länsipuolella tasolla + 117,00. Kentän luoteis- ja eteläpuolilla maasto on melko tasaista, luoteessa tasolla + 92,00… + 93,00 ja eteläpuolella tasolla + 100,00 … + 102,00.

Toiminta

Hakemuksen mukaan Uusi-Juholan tilalla tuotetaan betoniteollisuuden ylijäämästä ja rakennus- ja purkukohteissa syntyvästä betonijätteestä sekä maanrakennustöissä syntyvästä asfalttijätteestä uusiokäyttöön soveltuvia kierrätysbetoni- ja asfalttimurskeita. Murskeita käytetään Piilonsuolle rakennettavien kenttäalueiden vahvistamiseksi, jotta entisen turvetuotantoalueen savipohjaisesta maasta saataisiin kantavia ja routimattomia alueita. Kenttien rakennusvaiheesta ja kysynnästä riippuen mursketuotteita voidaan toimittaa myös muihin maanrakennuskohteisiin.

Tuotannon toimintoja ovat vastaanotto, välivarastointi raaka-aineena tai valmiina tuotteena, käsittely pulveroimalla ja tarvittaessa murskaamalla/seulomalla sekä materiaalin siirtely, kuormaus ja kuljetukset. Vastaanotettavasta materiaalista keskimäärin noin 80 prosenttia (enintään 40 000 t/a) on betonia ja noin 20 prosenttia (9 900 t/a) asfalttia. Näiden keskinäinen suhde voi vaihdella vuosittain tarjonnasta riippuen. Kokonaisvastaanottomäärä on enintään 49 900 t/a. Alueella vastaanotetaan ainoastaan pilaantumatonta, hyödyntämiskelpoista ainesta. Vastaanotettavien materiaalien tulee täyttää eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetun valtioneuvoston asetuksen (843/2017, MARA-asetus) liitteessä 2 määriteltyjen haitta-aineiden raja-arvot. Vastaanottotarkastuksessa kuorma tarkastetaan aistinvaraisesti. Vastaanotettavan materiaalin toimittaja, laatu ja paino-/tilavuusperusteinen määrä kirjataan ylös.

Vastaanotettu betoni käsitellään ensisijaisesti pulveroimalla palakokoon 0−300 mm. Asfalttipäällysteen jyrsinnässä syntyvän asfalttirouheen raekoko on jo valmiiksi niin pientä, että sen kierrättäminen ei edellytä murskaustoimenpiteitä. Päällysteiden purkamisesta syntyy laattamaisia asfaltinkappaleita, joiden uusiokäyttö edellyttää murskaamista. Tarvittaessa materiaalia murskataan/seulotaan siirrettävällä iskupalkkimurskaimella tai vastaavalla kierrätysmurskaimella sekä murskaimeen kuuluvalla tai erillisellä seulastolla. Laitteet tuodaan alueelle kutakin murskausjaksoa varten. Purkubetonin sisältämä rauta poistetaan joko esikäsittelyn yhteydessä tai magneettierottimella murskauksen yhteydessä. Suurimmat puun-, villan- ja muovinkappaleet poistetaan betonin seasta seulomalla.

Vastaanottotarkastuksen jälkeen kuormat puretaan raaka-ainevarastoon. Valmiit murskeet pyritään sijoittamaan rakennettavien kenttien jakavaan/kantavaan kerrokseen mahdollisimman pian. Murskeet varastoidaan niiden teknisten ominaisuuksien mukaan lajiteltuihin varastokasoihin. Välivarastoitavien materiaalien suurin kertavarasto alueella olisi 15 000 tonnia kierrätysbetonia, jakautuen noin puoliksi käsittelemättömän ja käsitellyn materiaalin välillä. Varastokasojen ylläpitoon, materiaalien siirtelyyn ja kuormaukseen käytetään kauhakuormaajaa ja kaivinkonetta.

Suunnitellut kenttäalueet ovat kosteita savipohjaisia turvemaita, joiden turvekerroksen paksuus vaihtelee. Tavoitteena on rakentaa alueista betoni- ja asfalttimursketta ja moreenimaita hyödyntäen kuivia ja routimattomia, työkoneiden painoa kantavia käsittely- ja varastointikenttiä alueelle suunniteltavien toimintojen muun muassa energiapuun ja muiden massojen käsittelyyn ja varastointiin. Kenttien välille on suunniteltu kaksi tieosuutta, joiden kantavuutta vahvistetaan betonimurskeella. Humuspehtoori Oy on ympäristölupahakemuksesta annettuihin muistutuksiin ja mielipiteisiin toimittamassaan 11.2.2019 päivätyssä vastineessa todennut muun ohella, että Piilonsuon alueen tulevaa käyttöä ei ole voitu tarkemmin esittää, koska alueella ei ole tarvittavia työskentelyalueita. Alueelle suunnitellaan omia toimintoja sekä mahdollisia yhteistyökumppaneita. Suunnitelmien etenemiseen vaikuttavat muun muassa markkinataloudelliset seikat ja kilpailijoiden toiminta sekä mahdolliset yhteistyösopimukset. Kenttien käyttö tarkentuu myöhemmin, jos suunnitellut toiminnot vaativat viranomaislupia, niitä haetaan omina prosesseinaan. Edelleen on todettu, että tulevien toimintojen tulee olla alueen kaavamerkintöjen mukaisia.

Ympäristölupapäätöksen kertoelmaosan mukaan betonimurskeella vahvistettavia kenttäalueita on 5 ja tieosia 2:

Kenttärakenteisiin hyödynnettävän maa-aineksen määrä on yhteensä noin 200 000–420 000 tonnia riippuen täyttökerroksen paksuudesta, saatavilla olevasta materiaalista ja kenttäalueen rakenneominaisuuksista. Kentät rakennetaan yksi kerrallaan valmiiksi sitä mukaa, kun rakenteisiin soveltuvia materiaaleja on saatavilla. Vastaanotettaessa enimmäismäärä 49 900 tonnia kenttien toteutus kestää arviolta 3–7 vuotta.

Kentän pintamaita, mahdollista turvekerrosta ja löysiä savimaita poistetaan tiiviiseen savipohjaan asti. Alue tasataan ja pengerretään betonimurskeella tai moreenilla. Päällimmäisenä olevan 100 mm paksun soramurskekulutuskerroksen alle rakennetaan 1,5–2 metriä paksu jakava/kantava kerros betonimurskeesta. Asfalttirouhetta käytetään kantavan kerroksen lujittamiseen, sillä se sitoutuu ajan kanssa jonkun verran. Jakavaan kerrokseen voidaan käyttää myös moreenia, jos soveltuvia kierrätysmateriaaleja ei ole saatavilla. Osa kenttäalueista pinnoitetaan mahdollisesti asfaltilla. Kenttäalueiden pinta rakennetaan kaltevaksi (0,5–2 %) siten, että hulevedet ohjautuvat ympärysojiin.

Alueilta kuorittavat humuspitoiset pintamaat on tarkoitus käsitellä mullaksi tai toimittaa mullan raaka-aineeksi. Kaikki rakenteiden vuoksi kuorittavat ainekset pyritään hyötykäyttämään ja kierrättämään läjittämisen sijaan.

Piilonsuon puolelle rakennetaan noin 1 000 m²:n kokoinen tukitoiminta-alue, jolle sijoitetaan työmaaparakki sosiaalitiloiksi, polttoainesäiliö sekä huoltokontti. Tukitoiminta-alueesta 20 m × 30 m kokoinen alue suojataan HPDE-kalvolla, jonka päälle tiivistetään noin 30 cm hienoa maa-ainesta, hienoa hiekkaa, silttiä tai vastaavaa.

Betonin pääasiallinen käsittelytapa on kaivinkoneen murskakauhalla tehtävä pulverointi. Hakemuksen mukaan pulverointia tehdään ympärivuotisesti ma–pe kello 7.00–22.00 välillä, käytännössä pulverointi toteutuu jaksottaisesti raaka-aineen saatavuuden mukaan. Murskaamista arvioidaan tehtäväksi 1–4 kertaa vuodessa 1–4 viikkoa kerrallaan riippuen vastaanotettavan raaka-aineen tarjonnasta. Kerrallaan murskattava määrä on keskimäärin 10 000 tonnia, pienin murskattava erä on 5 000 tonnia. Jakson aikana murskaamista tehdään ma–pe kello 7.00–20.00 välisenä aikana. Materiaalien vastaanottoa, kuormauksia ja kuljetuksia tehdään kysynnän mukaan ympäri vuoden ma–pe kello 7.00–22.00 välisenä aikana. Kysyntähuippujen aikana kuormausta ja kuljetuksia voidaan tehdä myös arkilauantaisin kello 7.00–18.00 välisenä aikana. Lupamääräyksellä 2 on rajattu toiminta-aikoja hakemuksesta esitetystä.

Vastaanotettava materiaali tuodaan alueelle kuorma-autoilla 5–50 tonnin kuormissa, valmis murske kuljetetaan käyttökohteisiin pääosin 45 tonnin kuormissa. Toiminnasta aiheutuu raskasta liikennettä keskimäärin 1 500–2 000 ajosuoritetta vuodessa, 0–60 käyntiä vuorokaudessa. Liikennemäärät vaihtelevat tuotantotilanteen mukaan, tuotantohuippujen aikana liikenne on vilkkaampaa, välillä kuljetuksia ei ole lainkaan.

Liikennöinti alueelle tapahtuu tällä hetkellä pohjoisesta Helsingintieltä (tienro 130) 2,5 km pitkää reittiä Paisto–Piilonsuo–Luulio-yksityistien kautta. Helsingintien keskimääräinen arkivuorokausiliikenne on 4 290 ajoneuvoa (2017), josta raskasta liikennettä on 6,9 prosenttia. Uuden tieyhteyden rakentamiseksi Uusi-Juholan tilalta Punkantielle on suoritettu tietoimitus (nro 2014-486001). Sorapäällysteisestä tiestä tulee 2,1 kilometriä pitkä ja 10–12 metriä leveä. Punkantien keskimääräinen arkivuorokausiliikenne on 391 ajoneuvoa (2017), josta raskasta liikennettä on 3,8 prosenttia.

Suunnitteilla on jatkaa tieyhteyttä liittymästä Helsingintielle (tienro 130), jonka vaatimasta kaavoituksesta on alustavasti neuvoteltu Janakkalan kunnan kanssa. Tällöin toiminnasta syntyvä raskas liikenne pystytään ohjaamaan Punkantien sijasta suoraan merkittävästi vilkkaammalle Helsingintielle.

Oikeudellinen arviointi

Janakkalan lupajaosto on myöntänyt ympäristöluvan betoni- ja asfalttijätteen vastaanottamiseen, varastointiin ja käsittelyyn sekä hyödyntämiseen kenttien ja teiden rakenteissa. Asiassa on ensin arvioitava, onko A:n ja asiakumppaneiden sekä ELY-keskuksen valitusten johdosta päätös kumottava lainvastaisena. Erityisesti ELY-keskuksen valituksen perusteella on arvioitava, onko hakemuksessa tarkoitetussa toiminnassa kyse jätteen loppukäsittelystä vai jätteen hyödyntämisestä kenttärakenteissa. Mikäli päätöstä ei kumota, on arvioitava, onko päätöstä tarpeen muuttaa yksityishenkilöiden valituksien johdosta uuden tieosuuden rakentamisaikataulun, kenttien sijoittamisen ja toiminta-aikojen osalta.

Jätteen hyödyntämisen ja loppukäsittelyn tunnusmerkkejä

Sen arviointi, onko kysymys jätteen hyödyntämisestä tai loppukäsittelystä, edellyttää kokonaisvaltaista ja tapauskohtaista tarkastelua toteutettavasta hankkeesta. Lainsäädäntö ei sisällä täsmällisiä vaatimuksia siitä, millaisen tunnusmerkistön valossa arvioidaan, onko kyse jätteen hyödyntämisestä vai loppukäsittelystä. Jätelain ja jätedirektiivin tavoitteiden ja määritelmien, komission tulkintaohjeiden, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön sekä eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetussa valtioneuvoston asetuksessa (843/2017) esitetyn perusteella on kuitenkin johdettavissa seikkoja, joiden kautta hankkeen luonnetta voidaan arvioida.

Toiminnan luonteen arviointi osana ympäristönsuojelulain mukaista lupaharkintaa on tarpeen muun muassa Euroopan unionin lainsäädännön (jätedirektiivi 2008/98/EY ja kaatopaikkadirektiivi 1999/31/EY) noudattamisen varmistamiseksi. Kaatopaikkoja koskeva lainsäädäntö rajoittaa jätteen sijoittamisesta kaatopaikalle aiheutuvat ympäristövaikutukset vähäisiksi. Jätteen käyttö maarakentamisessa aiheuttaa käytettävien suojausratkaisujen huonomman tason ja sijoituspaikan valintaan liittyvien rajoitusten johdosta suuremmat päästöt ympäristöön kuin kaatopaikalle sijoittaminen. Jätteen käytön myönteisenä ympäristövaikutuksena on kuitenkin luonnonvarojen säästyminen, mikä johtaa ympäristön kannalta kokonaisuutena arvioiden kaatopaikalle sijoittamista parempaan lopputulokseen silloin, kun hankkeella säästetään merkityksellisiä määriä luonnonvaroja, eikä hyödyntämispaikan olosuhteet, jätteen laatu ja toteutettavat suojaustoimet huomioon ottaen aiheuteta ympäristön olennaisesti suurempaa kuormittumista verrattuna jätteen sijoittamiseen kaatopaikalle.

Jätedirektiivin ja jätelain tavoitteiden sekä määritelmien, edellä mainitun asetuksen, komission tulkintaohjeiden (Komission päätös 2011/753/EU direktiivin 2008/98/EY 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamisen todentamisessa sovellettavista säännöistä ja laskentamenetelmistä) sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (tuomio C 6/00) perustella voidaan todeta, että jätteen käyttö maarakentamisessa on jätteen hyödyntämistä silloin, kun jäte korvaa rakentamisessa muutoin käytettävän luonnonmateriaalin. Tämän voidaan katsoa tarkoittavan sitä, että jäte korvaa luonnonmateriaalin. Lisäksi jätteen on oltava teknisiltä ominaisuuksiltaan sopivaa korvaamaan luonnonmateriaalia. Jätteen käytön aiheuttamien ympäristövaikutusten on oltava kokonaisuutena arvioiden vähäisemmät kuin jätteen sijoittamisen kaatopaikalle ja jätteen käytön on muutoinkin oltava ympäristön kannalta parhaan käytännön mukaista. Myös sillä seikalla, minkälaista taloudellista hyötyä tai haittaa toiminnanharjoittaja saa jätteen vastaanottamista on merkitystä asiassa.

Vastaavasti jätteen loppukäsittelyn ominaispiirteenä voidaan pitää sitä, että käytettävä jäte soveltuu teknisesti huonosti rakenteeseen, jätteen määrä on tarpeettoman suuri tai rakentamisaikataulu on lähinnä sidoksissa jätteen saatavuuteen eikä tavanomaiseen rakentamisaikatauluun. Lisäksi arvioitavaksi tulee rakennettavan kohteen käyttötarkoitus.

Johtopäätös

Yksistään se seikka, että luvan hakija pitää jätteen käyttöä hyödyntämisenä tai että toiminnassa on ainakin toissijaisesti kyse jätteen hyödyntämisestä, ei tee koko hankkeesta jätelaissa ja ympäristönsuojelulaissa tarkoitettua jätteen hyödyntämistä. Hakemuksesta ei käy ilmi, maksaako jätteen tuottaja yhtiölle jätteestä huolehtimisesta. Se seikka, että yhtiö harjoittaa kierrätysliiketoimintaa, johon kuuluu betonin vastaanottoa ja käsittelyä puoltaa sitä, että kyseessä on jätteen loppukäsittely eikä hyödyntäminen.

Alueelle sijoitettavan betonin kerrospaksuus on MARA-asetuksen 1,5 metristä poiketen enimmillään 2 metriä ja palakoko suurempi kuin 90 mm ollen enimmillään 300 mm. Kerrospaksuutta on perusteltu kenttien lopullisella korolla ja palakokoa riittävän kantavuuden saavuttamisella savipohjaisella alueella. Vanhalle turpeenottoalueelle on tarkoitus rakentaa käsittelykenttä ja viisi erikokoista varastokenttää sekä kaksi tiealuetta. Rakentaminen aloitetaan etelässä olevalta kentältä. Yhtiön mukaan toimenpideluvassa esitetään tarpeelliset kantavuudet ja yksityiskohtaiset suunnitelmat kunkin kentän osalta.

Lupamääräyksen 1 mukaan vuosittain saa vastaanottaa jätettä 49 900 t. Lupamääräyksen 9 mukaan kentät on rakennettava valmiiksi 7 vuoden kuluessa. Päätöksen mukaan rakenteissa käytetään maanrakennusmateriaalia 200 000–420 000 t, josta betonia on 150 000–350 000 tonnia. Päätöksen mukaan rakentaminen kestää 3–7 vuotta. Epäselväksi jää, onko lupapäätöksessä myönnetty lupa hakemuksessa esitetylle enimmillään 69 000 t betonin sijoittamiselle toiminta-alueen rakenteisiin. Hakemuksessa ei ole esitetty yksittäisten kenttien ja teiden osalta yksityiskohtaisia piirroksia eikä kenttäkohtaisesti kenttien tulevaa käyttötarkoitusta. Myöskään kenttien rakentamisjärjestystä ei ole täsmällisesti esitetty pohjoisessa olevien pienempien kenttien osalta. Mainitut seikat viittaavat siihen, että kyseessä on jätteen loppukäsittely.

Arvioitu tarvittava maanrakennusmateriaalin määrä on hieman suurempi kuin käytettävän jätteen määrä. Betoni soveltuu rakennusmateriaalina kenttien ja teiden rakentamiseen, ja sitä voidaan tässä kohteessa sinänsä käyttää maa-ainesta korvaavana materiaalina, vaikka hakemuksessa ei olekaan esitetty, mitä materiaalia betoni rakenteessa korvaisi siinä tilanteessa, että betonia ei olisi saatavilla. Rakentamisaikataulu on hakemuksessa laskettu jätteen vuosittaisen enimmäisvastaanottomäärän perusteella.

Alue on valituksenalaisen päätöksen antamisen jälkeen vahvistetussa maakuntakaavassa osoitettu kierrätystoimintojen alueeksi (EKO) ja kierrätystoimintaa harjoittava yhtiö on hankkinut sen omia tarpeitaan varten. Kanta-Hämeen maakuntakaavaselostuksen mukaan olemassa olevan kolmen kierrätystoiminta-alueen lisäksi on esitetty neljää uutta aluetta, joista yksi on kyseessä oleva Piilonsuon alue. Maakuntakaavan aluevarauksissa ei yksityiskohtaisesti eritellä toimintojen sijoittumista alueiden sisällä. Alueet sisältävät sekä loppusijoitusalueet että kiertotalouteen liittyvät toiminnot.

Hakemuksessa ei ole esitetty kenttien tulevaa tarkempaa käyttötarkoitusta. Yhtiön toiminta ja alueen kaava sekä valtakunnalliset jätelain tavoitteet jätteen hyödyntämisen ja kierrätyksen tehostamisesta huomioon ottaen on sinänsä todennäköistä, että alueella tullaan harjoittamaan joko yhtiön tai jonkun muun toimesta kaavan mukaista kierrätystoimintaa. Yhtiön esittämien tietojen perusteella ei kuitenkaan ole tietoa siitä, mikä taho kierrätystoimintaa mahdollisesti harjoittaisi ja millaista tämä toiminta tulisi olemaan. Maakuntakaavan yleispiirteisyys sekä usean erillisen, kokonaispinta-alaltaan suuren kenttäalueen rakentaminen ilman tarkempaa arviota kenttien tulevasta käyttötarkoituksesta viittaa siihen, että kyseessä on enemmänkin jätteen loppukäsittely kuin hyödyntäminen.

Hallinto-oikeus toteaa asiassa saatu selvitys ja edellä mainittu huomioon ottaen, että kokonaistarkastelun perusteella toiminta hakemuksessa esitetyssä laajuudessa on jätteen loppukäsittelyä, eikä Janakkalan lupajaostolla ole näin ollen ympäristönsuojelulain 34 §:n 1, 2 ja 4 momentti sekä ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 13 kohdan h alakohta ja 12 §:n 1 momentin 12 kohdan b alakohta huomioon ottaen ollut toimivaltaa päättää asiasta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitus on näin ollen hyväksyttävää ja hakemus on hylättävä ja päätös on kumottava.

Yhtiö on hakenut lupaa jätteen hyödyntämiseen, josta ei kuitenkaan edellä esitetyt seikat huomioon ottaen hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan nyt ole kysymys. Toisin kuin lupaviranomainen on tulkinnut, toiminnassa on kysymys jätteen loppukäsittelystä. Siihen nähden, että hakemuksessa ei ole haettu ympäristölupaa jätteen loppukäsittelytoimintaan, asiaa ei ole syytä siirtää aluehallintoviraston käsiteltäväksi, vaan hakemus on hylättävä. Yhtiö voi niin halutessaan panna vireille muutetun tai kokonaan uuden lupahakemuksen vireille toimivaltaisessa viranomaisessa.

Valituksenalaisen päätöksen tultua tällä päätöksellä kumotuksi lausuminen muista kuin valituksenalaisen päätöksen kumoamista koskevista vaatimuksista raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Janne Marttila, Arto Hietaniemi ja Saara Juopperi, joka on myös esittelyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Humuspehtoori Oy on pyytänyt lupaa valittaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ensisijaisesti asia ratkaistaan myös niiden muutoksenhakijoiden hallinto-oikeudessa esittämien vaatimusten osalta, joihin hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa, ja nämä vaatimukset hylätään sekä Janakkalan kunnan lupajaoston päätös pysytetään voimassa. Toissijaisesti on vahvistettava, että hankkeessa on kysymys jätteen hyödyntämisestä eikä loppukäsittelystä ja palautettava asia hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi niiden muutoksenhakijoiden hallinto-oikeudessa esittämien vaatimusten osalta, joihin hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hankkeessa on kyse betoni- ja asfalttijätteestä valmistetun murskeen hyödyntämisestä. Kenttärakenteisiin sijoitettava betonimurske täyttää laadultaan eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetun valtioneuvoston asetuksen (ns. MARA-asetus, 843/2017) mukaiset haitallisten aineiden liukoisuusvaatimukset. Hanketta ei ole mahdollista toteuttaa MARA-asetuksen mukaisen ilmoituksen turvin, koska käytettävä murske ei palakooltaan ole MARA-asetuksen mukainen. Myös murskeen kerrospaksuus (2 m) on MARA-asetuksen mukaista kerrospaksuutta (1,5 m) suurempi. Myönnetyn ympäristöluvan mukainen jätteen käyttö maarakentamisessa ei aiheuta suurempia päästöjä ympäristöön kuin kaatopaikalle sijoittaminen. Betonin kohdalla kyse on materiaalista, jota koskee valmisteilla oleva asetus jätestatuksen poistamisesta.

Hallinto-oikeus on katsonut eri lähteisiin viitaten, että jätteen käyttö maarakentamisessa on jätteen hyödyntämistä silloin, kun jäte korvaa rakentamisessa muutoin käytettävän luonnonmateriaalin. Lisäksi jätteen on oltava teknisiltä ominaisuuksiltaan sopivaa korvaamaan luonnonmateriaalia. Jätteen käytön aiheuttamien ympäristövaikutusten on oltava kokonaisuutena arvioiden vähäisemmät kuin jätteen sijoittamisen kaatopaikalle ja jätteen käytön on muutoinkin oltava ympäristön kannalta parhaan käytännön mukaista.

Hankkeessa on tarkoitus luoda puitteet maakuntakaavan mukaisen kiertotalousalueen toiminnalle rakentamalla alueelle kentät ja tiet. Toiminnan vaatimien kenttien ja teiden rakentaminen voidaan teoriassa toteuttaa käyttämällä neitseellistä kiviainesta, rakentamiskohteesta kaivettua kiviainesta tai jätebetonista ja jäteasfaltista valmistettua mursketta joko MARA-asetuksen mukaisen ilmoituksen tai ympäristöluvan turvin.

Neitseellisen maa-aineksen käyttö kiertotalousalueen rakentamisessa on ristiriidassa maakuntakaavan tavoitteiden sekä valtakunnallisten ja alueellisten kiertotalouden edistämistavoitteiden kanssa. Kaivetun maa-aineksen käyttö alueen rakentamisessa olisi mahdollista, jos geoteknisesti korkealaatuista ja routimatonta maa-ainesta olisi riittävästi saatavissa. Kaivettu maa-aines on jätelain tarkoittamaa jätettä, jonka hyödyntäminen on verrattavissa jätebetonin ja jäteasfaltin hyödyntämiseen.

Jätebetonin hyödyntäminen kenttien ja teiden rakentamisessa on sekä taloudellisesti että materiaalin saatavuuden kannalta paras vaihtoehto ja sillä varmistettaisiin kiertotalousalueen rakentuminen maakuntakaavan tavoitteen mukaista toimintaa palvelemaan.

MARA-asetuksen mukaisen jätebetonista valmistetun murskeen käyttö kohteessa ei ole tarkoituksenmukaista. Kohteessa pohjamaan taso vaihtelee aikaisemmasta toiminnasta johtuen. Paikoin 1,5–2 m paksuinen täyttö on välttämätön, jotta kentän pinta saadaan tasaiseksi ja oikeaan korkoon suhteessa ympäröivään maanpintaan. MARA-asetuksen mukaista palakokoa suuremman murskeen käyttö on kysymyksessä olevassa kohteessa geoteknisesti parempi vaihtoehto, jolloin myös murskausaika ja murskauksesta koituva melu ja pöly jäävät vähäisemmiksi.

Hallinto-oikeus on johtopäätöksenään todennut, että se seikka, että yhtiö harjoittaa kierrätysliiketoimintaa, johon kuuluu betonin vastaanottoa ja käsittelyä, puoltaa sitä, että kyseessä on jätteen loppukäsittely eikä hyödyntäminen. Myös sillä seikalla, minkälaista taloudellista hyötyä tai haittaa toiminnanharjoittaja saa jätteen vastaanottamista, on merkitystä asiassa.

Hallinto-oikeuden johtopäätös on virheellinen eikä perustu lainsäädäntöön. Hallinto-oikeuden tulkinnasta seuraisi, että Suomessa ei olisi juurikaan ympäristöluvanvaraista kiertotaloustoimintaa, mutta runsaasti toiminnassa olevia jätteen loppusijoituspaikkoja. Suomessa kunnallisilla jäteyhtiöillä on velvollisuus ottaa vastaan ainoastaan yhdyskuntajätettä. Teollisuudessa ja rakentamisessa syntyvän jätteen ottaa vastaan ja käsittelee yksityiset markkinatalouden ehdoilla toimivat yritykset, jotka rahoittavat toimintansa jätemateriaalien vastaanottomaksuilla ja jätteistä valmistettujen tuotteiden tai jalostetun jätteen myynnillä. Se seikka, että kiertotalousyritys ottaa maksua vastaan jätettä, ei tee yrityksestä kaatopaikkatoimijaa.

Kenttien rakentaminen toteutetaan haettavan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen toimenpideluvan turvin. Kenttien tekniset ratkaisut esitetään toimenpidelupahakemuksessa. Yhtiön tarkoituksena on sijoittaa alueelle omaa toimintaa ja lisäksi tarjota aluetta muiden kiertotalouden toimijoiden käyttöön. Hankkeen tässä vaiheessa sopimuksia ei vielä ole olemassa, eikä toiminnanharjoittajaa voida lainsäädännön nojalla velvoittaa liittämään solmittavissa sopimuksissa tai esisopimuksissa olevia tietoja ympäristölupahakemukseen.

Hallinto-oikeudelle epäselväksi jäänyttä asiaa ei voida pitää hakemuksen hylkäämisen perusteena. Hallinto-oikeudella on ollut mahdollisuus pyytää asiaan selvennystä lupaviranomaiselta. Mikäli hallinto-oikeus tarkoittaa toiminta-alueella ensimmäiseksi rakennettavan murskausalueen pohjaa, lupa on myönnetty hakemuksen mukaisesti.

Lisäksi yhtiö on viitannut perusteluna Vaasan hallinto-oikeudelle valitusten johdosta antamaansa vastineeseen.

Janakkalan kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastineen, jossa on esitetty seuraavaa:

Humuspehtoori Oy on toiminut pitkään bio- ja kiertotalouden alalla tuottaen jäteaineksista maanparannusainesta sekä viljellen energiapajua. Yhtiö on ostanut nyt kysymyksessä olevat alueet jatkaakseen ja kehittääkseen siellä vastaavaa liiketoimintaa, joko itse tai vuokraten alueita muille.

Asiassa on kysymys teknisesti käyttökelpoiseksi jalostetun betoni- ja asfalttimurskeen aidosta hyötykäytöstä valtakunnallisten tavoitteiden mukaisesti kyseiseen toimintaan maakuntakaavassa varatulla alueella. Toiminta eroaa eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetun asetuksen (843/2017, ns. MARA-asetus) mukaisesta toiminnasta ainoastaan palakoon ja kerrospaksuuden pienenä poikkeamana. Poikkeama on kuitenkin geoteknisesti ja rakenteellisesti hyvin perusteltu.

Kysymyksessä oleva alue koostuu osin paksuturpeisesta suosta ja sen ohutturpeisemmista reuna-alueista sekä osin kivennäismaasta. Johtuen alueen maaperästä alue ei sellaisenaan sovellu kyseisiin toimintoihin, vaan sinne on rakennettava kantavia kenttärakenteita ja tiestöä. Maakuntakaavassa alue on varattu erityisalueeksi kiertotalouden harjoittamiseen.

Lupahakemus on käsitelty murskauksen ohella käyttökelpoiseen raekokoon käsitellyn betonin ja asfaltin käyttämiseen teissä ja kenttärakenteissa. Tavanomaisesti tällainen asia käsitellään MARA-asetuksen mukaisesti tekemällä ilmoitus ELY-keskukseen. Lisäksi asia on käsitelty maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella toimenpideluvalla.

Kysymys on teknisesti käyttökelpoiseksi jalostetun betoni- ja asfalttimurskeen aidosta hyötykäytöstä maakuntakaavassa erityisalueeksi kiertotalouden harjoittamiseen (EKO) varatulla alueella. Maarakentamisessa käytettävän betoni- ja asfalttijätteen puhtaus ja laatu on lupajaoston päätöksessä lupaehdoilla varmistettu ja näin estetty ympäristöhaitat.

Täyttöpaksuus on jonkin verran MARA-asetuksen mukaista suurempi. Tälle on selkeä peruste riittävän korkeuden ja kantavuuden saavuttamiseksi savipohjaisella alueella. Rakenteella on päästävä ympäröivän turvekerroksen ja maanpinnan yläpuolelle jo kuivatuksen kannalta. Tämä ei muuta sitä periaatetta, että neitseellistä kiviainesta korvataan jätemateriaalista jalostetulla rakennusmateriaalilla.

MARA-asetuksessa säädetty maksimipalakoko on 90 mm. Tälle ei ole rakenteellisia tai teknisiä perusteita, ja asiaa voidaan verrata luonnonkiviaineksen käyttöön, jossa louhetta voidaan käyttää rakenteen alemmissa osissa. MARA-asetuksen sisältö ei määritä ympäristöluvan sisältöä, eikä asetusta sovelleta vähimmäisvaatimuksena lupakäsittelyssä. Jos näin olisi tarkoitettu, siitä olisi säädetty erikseen.

Esitetty rakenne on teknisesti perusteltu ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella toimenpideluvalla hyväksytty.

Kenttärakenteita rakennetaan pidemmällä aikajänteellä, koska materiaalia on saatavissa rajoitetusti taloudellisesti kannattavalta ajoetäisyydeltä. Kiertotalous on myös taloutta. Kannattavuus ei merkitse kaatopaikkatoimintaa, vaan se mahdollistaa kiertotalouden ja on sen edellytys.

Kestämätöntä on myös katsoa toiminta kaatopaikkatoiminnaksi sillä perusteella, että kenttien tulevaa toimintaa ei toistaiseksi tiedetä. Tilannetta voidaan verrata teollisuushallin rakentamiseen. Lupa-asian yhteydessä ei käsitellä tai ratkaista sitä, mitä toimintaa hallissa myöhemmin tehdään. Halli voidaan vuokrata erilaisiin tarkoituksiin ja toiminta voi vaihtua. Sama tilanne on Humuspehtoori Oy:n kiertotalouden kentillä. Myöhemmän toiminnan lupa-asiaa ei ratkaista tässä yhteydessä.

Janakkalan kunnan terveydensuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

Hämeen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastineen, jossa on esitetty seuraavaa:

Toiminnassa on kyse jätteen loppusijoittamisesta seuraavin perustein:

Hankkeen aikataulu on poikkeuksellisen pitkä. Luvanhaltija on siten sidottu hankkeen toteutuksessa jätteen tuottajan aikatauluun. Hankkeen rakennesuunnitelmat ovat poikkileikkauspiirroksia lukuun ottamatta yleispiirteisiä. Suunnitelmissa ei ole esitetty sitä, missä vastaanotettava materiaali hyödynnetään kenttärakenteessa. Kenttärakenteen kerrospaksuudelle ei ole esitetty maarakennustyöhön liittyviä teknisiä perusteluja. Kenttien käyttötarkoitus on osin avoin erityisesti hankkeen verrattain pitkän rakentamisaikataulun vuoksi, eikä hankkeessa ole esitetty tarkempaa suunnitelmaa rakentamisen vaiheista aikataulun ja materiaalin käytön suhteen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 20.9.2018 taltionumero 4232 on käsitelty jätteen hyödyntämisen ja jätteen loppusijoittamisen arviointikriteerejä. ELY-keskus on viitannut myös samassa asiassa annettuun Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen 12.10.2017 nro 17/0448/3 sekä unionin tuomioistuimen ratkaisuihin C-6/00 kohta 69 ja C-147/15.

Asiassa ei ole aihetta hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen tai kumoamiseen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet valituslupahakemuksen ja valituksen sekä annettujen vastineiden johdosta vastineen.

A asiakumppaneineen on viitannut muun ohella betonin valmistuksessa käytettyjen lisäaineiden mahdollisiin terveys- tai ympäristövaikutuksiin, joita on käytännössä mahdotonta arvioida. Lisäaineet lähtevät liikkeelle betonin hajotessa ja liuetessa veteen. Ympäristöön lisäaineet kulkeutuvat betonipölyn, vesistöjen, pohjaveden ja vesihöyryn välityksellä. Nykytiedon valossa betonijätteen varastoimista ei voida pitää vaarattomana. Betonijätteen varastoiminen suomaahan aiheuttaisi ympäristö- ja terveysriskin.

Humuspehtoori Oy on antanut annettujen vastineiden johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun muassa seuraavaa:

Unionin tuomioistuimen ratkaisut C-6/00 ja C-147/15 korostavat tapauskohtaista harkintaa. Jätteen sijoittaminen on hyödyntämistä, jos sen pääasiallinen tavoite on korvata sellaisten muiden materiaalien käyttö, joita kohteessa olisi muuten käytetty. Jätteen hyötykäytön kriteerien täyttymisen edellytyksenä on myös, että jäte soveltuu tavanomaisten materiaalien korvaamiseen. Kysymyksessä olevassa hankkeessa kumpikin mainittu ehto täyttyy, eikä edellä mainittuja tuomioistuimen tuomioita voida käyttää valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämisen perusteena.

Rakentamisen aikataulun perusteella ei voida tehdä johtopäätöstä, että kyse olisi jätteen loppusijoituksesta. Ei ole olemassa suurta hyödyntämiskelpoisen betonin varastoa, josta hyödynnettävä materiaali tuotaisiin alueelle kerralla tai suurissa erissä nopealla aikataululla. Rakentamisessa hyödynnettävää betonia tuodaan alueelle useista eri kohteista kohtuulliselta etäisyydeltä ja sitä mukaa kuin materiaalia on saatavana.

Vastaanotettava materiaali hyödynnetään turvekerroksen alla olevan kivennäismaan yläpinnan ja rakennettavan kentän tai kulkuväylän yläpinnan välisellä alueella. Neitseellisestä kiviaineksesta tai hakemuksen mukaisella tavalla betonimurskeesta toteutettava rakenne on kentän kantavuuden ja vesitalouden kannalta välttämätön. Kentän kuivana pitämiseksi on välttämätöntä, että kentän yläpinta on ympäröivää maan pintaa ylempänä, jotta kentälle ei kulkeudu vettä kenttää ympäröiviltä alueilta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Asiassa saatua selvitystä on selostettu edellä hallinto-oikeuden ratkaisun kohdassa Asiassa saatu selvitys. Sovellettavat oikeusohjeet ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista.

Oikeudellinen arviointi

Yhtiö toimii bio- ja kiertotalouden alalla valmistamalla maanparannusaineita ja harjoittamalla muuta jätteiden hyödyntämistä. Yhtiö on ostanut kyseiset alueet jatkaakseen ja kehittääkseen siellä vastaavaa liiketoimintaa. Hankkeen tarkoituksena on luoda puitteet kiertotalouden harjoittamiseen maakuntakaavassa siihen varatulla Piilonsuon alueella. Hakemuksessa tarkoitetun betonijätteen käsittelyn tarkoituksena on tuottaa maarakentamiseen soveltuvaa betonimursketta, jolla voidaan korvata luonnonkiviainesta erilaisissa rakentamiskohteissa. Hanke koskee myös betoni- ja asfalttijätteestä valmistetun teknisesti käyttökelpoiseksi jalostetun murskeen käyttämistä hakijan alueelle rakennettavien teiden ja kenttärakenteiden vahvistamiseen. Rakennettaville kenttäalueille on tarkoitus sijoittaa omaa toimintaa ja lisäksi tarjota alueita muiden kiertotalouden toimijoiden käyttöön.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhtiön valituksen johdosta ratkaistavana, onko hakemuksessa tarkoitetussa toiminnassa kysymys jätteen hyödyntämisestä vai jätteen loppukäsittelystä siltä osin kuin ympäristölupaa on haettu betoni- ja asfalttijätteen hyödyntämiseen alueelle rakennettavien kenttien ja teiden rakentamisessa. Asiassa on siten arvioitava, onko asiassa esitetty perusteltu ja uskottava tarve jätteen hyödyntämiseen maarakentamisessa vai onko asiassa esitetyt tosiseikat huomioon ottaen katsottava kyseessä olevan jätteen loppukäsittely.

Tämä kysymys ratkaistaan hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevin tavoin kussakin yksittäistapauksessa tehtävän kokonaisarvioinnin perusteella. Unionin tuomioistuimen ratkaisun C 6/00 mukaan jätteen käyttö maarakentamisessa on jätteen hyödyntämistä silloin, kun jäte korvaa rakentamisessa muutoin käytettävän luonnonmateriaalin.

Vastaava periaate ilmenee myös jätelain 6 §:n (646/2011) 1 momentin 15 kohdasta. Siltä osin kuin ympäristölupaa on haettu jätteiden käsittelyyn hyödyntämisenä, luvan myöntäminen edellyttää, että jätteen käyttämisellä on aito hyödyntämistarkoitus. Lisäksi hyödyntämistarkoitus edellyttää, että jätteen on oltava teknisiltä ominaisuuksiltaan sopivaa korvaamaan luonnonmateriaalia. Jätteen käytöstä aiheutuvien ympäristövaikutusten tulee myös olla kokonaisuutena arvioiden vähäisemmät kuin jätteen kaatopaikalle sijoittamisen ja jätteen käytön on muutoinkin oltava ympäristön kannalta parhaan käytännön mukaista.

Piilonsuon alue sijaitsee lupajaoston päätöksen antamisen jälkeen hyväksytyssä ja sittemmin lainvoiman saaneessa Kanta-Hämeen maakuntakaavassa 2040 kierrätystoimintojen alueeksi (EKO) osoitetulla alueella. Maakuntakaavan kaavaselostuksen mukaan Piilonsuon alue on yksi kaavassa kierrätystoiminta-alueeksi osoitetusta neljästä uudesta alueesta. Maakuntakaavan aluevarauksissa ei ole yksityiskohtaisesti eritelty toimintojen sijoittumista alueiden sisällä. Kaavassa osoitetut kierrätystoimintojen alueet sisältävät sekä loppusijoitusalueet että kiertotalouteen liittyvät toiminnot. Kaava on tullut voimaan 12.9.2019 maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n mukaisesti muutoksenhausta huolimatta.

Hakemuksessa tarkoitetun alueen lähellä ei ole vesistöä, pohjavesialueita eikä arvokkaita luontokohteita.

Kierrätysbetonilla ja -asfaltilla vahvistettavat kenttäalueet on suunniteltu tilalle, joka on entistä turvetuotantoaluetta. Betonijäte hyödynnetään turvekerroksen alla olevan kivennäismaan yläpinnan ja rakennettavan kentän tai kulkuväylän yläpinnan välisellä alueella, jotta savipohjaisesta maasta saadaan kantavia ja routimattomia alueita. Alueelle sijoitettavan betonin kerrospaksuus on MARA-asetuksen mukaisesta 1,5 metristä poiketen enimmillään 2 metriä ja palakoko 90 mm suurempi, enimmillään 300 mm.

Hakijan mukaan hanketta ei ole mahdollista toteuttaa kerrospaksuuden ja palakoon osalta MARA-asetuksen mukaisella tavalla. Poikkeavaa kerrospaksuutta on perusteltu sillä, että kentän koron tulee olla ympäröivää maanpintaa korkeammalla vesien johtamisen vuoksi, ja poikkeavaa palakokoa sillä, että se on tarpeen riittävän kantavuuden saavuttamiseksi savipohjaisella alueella. Hakijan mukaan tarpeelliset kantavuudet ja yksityiskohtaiset suunnitelmat kenttien osalta esitetään maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa toimenpideluvassa.

Maarakentamisessa on tarkoitus käyttää betoni- ja asfalttijätettä, joka laadultaan täyttää eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetun valtioneuvoston asetuksen (ns. MARA-asetus, 843/2017) liitteen 2 mukaiset haitallisten aineiden pitoisuus- ja liukoisuus- sekä muut peitetyn ja päällystetyn rakenteen laatuvaatimukset. Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että betoni soveltuu rakennusmateriaalina kenttien ja teiden rakentamiseen, ja sitä voidaan tässä kohteessa sinänsä käyttää maa-ainesta korvaavana materiaalina.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hakijan toiminnasta ja toiminnan sijaintipaikasta esitetty selvitys huomioon ottaen hakijalla voidaan katsoa olevan perusteltu tarve suurien, raskaita ajoneuvoja kantavien varasto- ja käsittelyalueiden rakentamiseen. Hakemuksessa on esitetty betonijätteen palakoon ja kerrospaksuuden osalta alueen olosuhteista johtuvat geotekniset ja rakenteelliset perusteet. Hakemuksen mukainen jätekerroksen enimmäispaksuus ja käytettävän jätemateriaalin määrä ei siten maarakentamisen peruste huomioon ottaen ole tarpeettoman suuri. Ilman mainittuja poikkeamisia vastaava hanke voitaisiin toteuttaa MARA-asetuksen mukaisella ilmoituksella.

Käytettävä betonimurske on jätteestä valmistettua materiaalia, jolla hankkeessa on tarkoitus korvata luonnon kiviaineksia. Poikkeaminen MARA-asetuksesta palakoon ja kerrospaksuuden osalta ei muuta sitä lähtökohtaa, että kysymyksessä olevassa hankkeessa luonnosta saatava kiviaines korvataan jätemateriaalista jalostetulla rakennusmateriaalilla.

Yhtiön mukaan kenttärakenteita rakennetaan pidemmällä aikavälillä, koska hyödynnettävissä olevaa materiaalia on saatavissa vain rajoitetusti taloudellisesti kannattavalta ajoetäisyydeltä. Rakentamisessa hyödynnettävää betonia tuodaan alueelle useista eri kohteista kohtuulliselta etäisyydeltä ja sitä mukaa kuin materiaalia on saatavana. Kentät rakennetaan yksi kerrallaan sitä mukaa kuin rakenteisiin soveltuvia materiaaleja on saatavilla. Vastaanotettaessa hakemuksen mukainen enimmäismäärä 49 900 tonnia vuodessa kenttien toteutuksen on arvioitu kestävän 3–7 vuotta. Kun otetaan huomioon maarakennushankkeen kenttäalueen laajuus, esitetty rakennusaika ei ole kohtuuttoman pitkä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon hankkeen kaavassa osoitettu käyttötarkoitus, maarakennushankkeen laatu, maarakentamisessa käytettävän jätteen laatu ja määrä sekä rakentamisen aikataulu, hakemuksen mukaisessa toiminnassa on tulkittava olevan kysymys aidosta jätteen hyödyntämistarkoituksesta. Jätteen hyödyntämisestä ei aiheudu olennaisesti suurempaa ympäristön kuormitusta kuin kysymyksessä olevan jätteen sijoittamisesta kaatopaikalle.

Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että nyt haettavalla ympäristöluvalla ei ratkaista kentillä mahdollisesti myöhemmin harjoitettavaa toimintaa. Haetun ympäristöluvan edellytyksenä ei ole pidettävä sitä, että maakuntakaavassa kierrätystoimintojen alueeksi osoitetulla alueella toiminnanharjoittajan tulisi etukäteen osoittaa, mikä taho alueella mahdollisesti jatkossa tulee käyttämään rakennettavia kenttiä.

Lopputulos

Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä olevassa toiminnassa on kysymys jätteen hyödyntämisestä siltä osin kuin ympäristölupaa on haettu betoni- ja asfalttijätteen hyödyntämiseen kenttien ja teiden rakentamisessa eikä jätteen loppukäsittelystä toisin kuin hallinto-oikeus on tulkinnut. Lupahakemuksen käsittely on kuulunut kunnan lupajaoston toimivaltaan. Lupajaoston päätöstä ei siten ole voitu kumota ja yhtiön hakemusta hylätä hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteilla.

Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava. Asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi niiden hallinto-oikeudelle tehtyjen valitusten käsittelemiseksi, joiden muita valitusperusteita hallinto-oikeus ei ole vielä ratkaissut.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Veronica Storträsk sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto:

”En myönnä asiassa valituslupaa.

Velvoitettuna lausumaan pääasiassa ratkaisen asian seuraavasti:

Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Se, milloin maarakentamiseen liittyen kysymys on jätteen hyödyntämisestä, tulee ratkaista yksittäistapauksessa asiassa esiin tulleiden eri seikkojen perusteella, eikä yksinomaan hakijan ilmoittaman tavoitteen perusteella. Kun arvioidaan, onko yksittäisessä tapauksessa ensisijaisesti kyse jätteen hyödyntämisestä vai loppusijoittamisesta voidaan ottaa huomioon jätedirektiivin sekä jätelain tavoitteet sekä komission tulkintaohjeet, unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö sekä eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetussa valtioneuvoston asetuksessa (843/2017, MARA-asetus) todettu.

Komissio on antanut päätöksen koskien jätedirektiivin 11 artiklassa olevan jätteen hyödyntämistä tarkoittavan termin ”maantäyttötoimi” tulkintaa (Komission päätös 2011/753/EU). Määritelmää on täsmennetty komission alaisen tilastoviraston Eurostatin toimesta (”Guidance on the interpretation of the term backfilling”). Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisussa C-6/00 kohdassa 69 on todettu, että jätteiden hyödyntämistoimen olennainen ominaispiirre on, että sen pääasiallinen tavoite on, että jätteillä on hyödyllinen tehtävä siten, että niillä korvataan sellaisten muiden materiaalien käyttö, joita olisi käytetty tämän tehtävän täyttämiseksi, mikä mahdollistaa luonnonvarojen säästämisen. Tuomioistuimen ratkaisussa C-147/15 on lisäksi todettu muun muassa, että esimerkiksi se, että kyseessä oleva toiminnanharjoittaja hankkii kyseiset jätteet pääasiassa niiden tuottajalle tai haltijalle suoritettavaa maksua vastaan, voi antaa ymmärtää, että kyseessä olevan toimen päätavoite on mainittujen jätteiden hyödyntäminen.

Jätteen käyttö maarakentamisessa on jätteen hyödyntämistä silloin, kun jäte korvaa rakentamisessa muutoin käytettävän luonnonmateriaalin. Lähtökohtana on tällöin oltava suunnitelmallinen toiminta, mikä perustuu siihen, että rakenne toteutettaisiin tarvittaessa luonnonmateriaalista. Suunnitelman tulee perustua tulevaan käyttöön, ja jätteen määrä tulee olla mitoitettu oikein tätä käyttöä varten. Lisäksi jätteen on sovelluttava teknisten ominaisuuksiensa puolesta korvaavaksi materiaaliksi ja vastaavan siten neitseellistä raaka-ainetta. Jätteestä sen tuottajalle maksettava korvaus tukee tulkintaa, jonka mukaan kyseessä olisi ensisijaisesti hyödyntämistoimi, ja päinvastoin, jos jätteen vastaanottamisesta maksetaan, ei sen sijoittaminen voi ilman muuta olla jätteen hyödyntämistä. Lisäksi yleisenä ohjeena on, että jätteen käytön aiheuttamien ympäristövaikutusten on oltava kokonaisuutena arvioiden vähäisemmät kuin jätteen sijoittamisen kaatopaikalle.

Vastaavasti jätteen käyttö maarakentamisessa on ensisijaisesti jätteen loppukäsittelyä, jos jäte ei korvaa luonnonmateriaalia tai jos jäte soveltuu teknisesti huonosti rakenteeseen. Loppukäsittelystä voi olla kyse myös silloin, kun jätettä käytetään rakenteessa tarpeettoman paljon tai jos rakennetta ei tehdä valmiiksi normaalia maarakennusurakointia noudattavan aikataulun mukaisesti, vaan rakentaminen on sidottu jätteen alkuperäisen haltijan aikatauluun tuottaa jätettä taikka jätteen hyödyntäjän omiin jätteen käsittelytoimiin sen varmistamiseksi, että jäte on ylipäätään hyödynnettävissä. Tällöin kyse voi olla ensisijaisesti siitä, että jätteen sijoittamisella rakenteeseen vältetään jätteen varastointi- ja kaatopaikkakustannuksia. Yksistään sillä seikalla, että kenttäalue on otettavissa rakentamisen valmistuttua jonkun varastointitoimintaan, ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa hankkeen ensisijaista tavoitetta ja luonnetta. Myöskään toiminnasta aiheutuvien päästöjen vähäisyys tai yleinen hyväksyttävyys ei suoraan vaikuta siihen, että hanketta olisi pidettävä jätteen hyödyntämisenä. Jos jätteen tuottaja maksaa jätteen käyttäjälle jätteestä huolehtimisesta, sen voidaan katsoa tukevan tulkintaa toiminnan luonteesta loppukäsittelynä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella voidaan katsoa, ettei betonijätteestä aiheudu sinänsä merkittäviä ympäristöhaittoja, ja materiaalilla voidaan ainakin joiltakin osin myös korvata neitseellisiä maa-aineksia. Tämän lisäksi on otettava kuitenkin huomioon myös muut seikat, jotka voivat vaikuttaa siihen, onko kyse jätteen hyödyntämisestä vai loppusijoittamisesta.

Jätettä on tarkoitus käyttää täyttöön maakuntakaavassa kiertotalousalueeksi (kaavamerkintä EKO) tarkoitetulla alueella. Kaavamerkinnällä osoitetaan jätteiden ja ylijäämämateriaalien monipuoliseen käsittelyyn tarkoitetut alueet. Alue on suhteellisen laaja, noin 10 hehtaaria, ja sen toteuttaminen kokonaisuudessaan saattaa edellyttää yksityiskohtaisempaa maankäytön suunnittelua. Maakuntakaavan aluevaraus ei siten yksin osoita, että koko alue on muodostettava varastokentäksi. Hakemukseen ei ole liitetty yksityiskohtaista suunnitelmaa alueelle sijoitettavista toiminnoista tai mahdollista maankäyttö- ja rakennuslain mukaista toimenpidelupaa, vaan alueen käytön suunnittelu on yleispiirteistä ja ilmeisesti vasta alustavaa. Alueen kaavoitustilanne ei siten kuvaa sitä, että hakemuksen mukainen toiminta olisi kokonaisuudessaan kaavan toteuttamista.

Rakenteissa on tarkoitus käyttää maanrakennusmateriaalia 200 000–420 000 tonnia, josta betonia on 150 000–350 000 tonnia. Määrä on varsin suuri, ja jätemateriaalin määrä on huomattava. Myös täyttösuunnitelmien tekniset leikkauskuvat ovat yleispiirteisiä. Mainitut seikat kuvaavat, että maarakentamisen eteneminen on riippuvainen jätemateriaalin saamisesta, jolloin lopputuloksen saavuttamisesta ei ole varmuutta.

Betonijätettä murskattaisiin alueella sitä mukaa, kun sitä toimitetaan alueelle. Murskattu betoni hyödynnettäisiin tämän jälkeen täytöissä tai se voitaisiin mahdollisesti myydä muualla hyödynnettäväksi. Toimintatapa alueen maarakentamiseksi on siten riippuvainen alueelle käsiteltäväksi tuodusta betonijätteestä sekä siitä, ettei jätettä hyödynnetä muualla. Maantäyttö on esitetty tapahtuvaksi seitsemän vuoden kuluessa, mitä voidaan pitää varsin pitkänä aikana maarakentamisessa verrattuna normaaliin rakentamistoimintaan. Tämä puolestaan kuvaa enemminkin sitä, että kysymys ei ole suunnitelmallisesta hyödyntämistoiminnasta, vaan vastaanotetun ja esikäsitellyn jätteen loppusijoittamisesta. Hyödyntämistarve voitaisiin osoittaa muun muassa osa-alueita koskevilla erillisillä suunnitelmilla ja alueen käyttöönottosuunnitelmilla. Tällaisia uskottavia selvityksiä ei ole esitetty asiassa.

Lupahakemuksen laajuisena toimintana jätteen sijoittamista täyttöihin ei voida pitää selvitettynä jätteen hyödyntämisenä, vaikka mahdollisesti jätteen käyttäminen pienemmällä osalla alueista voisi olla hyödyntämistä. Luvan hakijan tehtävänä on riittävillä selvityksillä osoittaa, miltä osin jätteiden käyttämiseen on hyödyntämistarkoitus. Tällaista selvitystä ei ole esitetty. Toimintaa on näissä oloissa pidettävä jätteen loppusijoittamisena. Kun tällaiseen toimintaan ei ole haettu lupaa, ei tässä yhteydessä ole tarpeen arvioida, olisiko tällaiseen toimintaan voitu myöntää ympäristölupa.

Näillä perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.”

‍