KHO:2024:2
Asiassa oli ratkaistavana, oliko kunnan rakennusvalvontaviranomainen voinut hylätä hakemuksen pientalolle myönnetyn rakennusluvan muuttamisesta siten, että rakennuksen paloluokaksi määrättäisiin luokan P2 sijaan luokka P3.
Rakennuksen paloluokka määräytyi ympäristöministeriön rakennusten paloturvallisuudesta antaman asetuksen mukaisesti rakennuksen koon, henkilömäärän ja käyttötarkoituksen perusteella. Mainitun asetuksen mukaan yli kaksikerroksisen asuinrakennuksen paloluokan oli oltava P2 ja kaksikerroksisen tai alle kaksikerroksisen rakennuksen paloluokaksi riitti P3. Asiassa oli tämän vuoksi arvioitava, oliko kysymyksessä oleva rinteeseen sijoittuva rakennus asetuksessa tarkoitetulla tavalla yli kaksikerroksinen.
Korkein hallinto-oikeus totesi, ettei ympäristöministeriön rakennusten paloturvallisuudesta antamassa asetuksessa ollut erikseen määritelty, millä tavoin rakennuksen kerrosten lukumäärä oli rakennuksen paloluokkaa määritettäessä laskettava. Rakennuksen kerrosten lukumäärän määrittelyn lähtökohdaksi oli siten otettava maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentissa esitetyt yleiset määritelmät. Määrittelyssä oli kuitenkin otettava huomioon myös rakennuksen paloturvallisuutta koskevan sääntelyn edellä kuvatut tavoitteet ja erityispiirteet. Kysymys oli siten rakennuksen asemakaavanmukaisuuden ja kerrosalan määrittämiseen nähden erillisestä tarkastelusta.
Rinteeseen sijoittuvan rakennuksen alimman tason tilavuudesta suurin osa sijoittui maanpinnan yläpuolelle. Rakennuksen alin taso ei siten ollut maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentissa esitetyn määritelmän mukainen kellarikerros vaan kerros. Kun lisäksi otettiin huomioon, että osassa rakennusta asuintiloja sijoittui kolmeen kerrokseen, rakennusta oli pidettävä rakennusten paloturvallisuudesta annetussa asetuksessa tarkoitetulla tavalla yli kaksikerroksisena.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 115 § 2 momentti, 117 b § 1 ja 3 momentti, 125 § 3 momentti
Ympäristöministeriön asetus rakennusten paloturvallisuudesta 4 § 1 momentti ja 8 §
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Helsingin hallinto-oikeus 8.11.2022 nro H6227/2022
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Muutoksenhakijoiden vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Asian tausta
(1) Helsingin rakennusvalvontapalveluiden lupa-arkkitehti on päätöksellään 12.3.2020 (§ 164) myöntänyt muutoksenhakijoille rakennusluvan kellarillisen omakotitalon rakentamiseen tontille 91-49-180-11. Rakennuksen paloluokaksi on määritelty P2. Rakennuslupa on saanut lainvoiman.
(2) Lupa-arkkitehti on päätöksellään 8.12.2020 (§ 770) hylännyt muutoksenhakijoiden muutoslupahakemuksen edellä mainitun rakennuksen paloluokan muuttamisesta P2:sta P3:ksi.
(3) Kaupunginympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaosto on päätöksellään 15.4.2021 (§ 75) hylännyt muutoksenhakijoiden tekemän oikaisuvaatimuksen lupa-arkkitehdin 8.12.2020 tekemästä päätöksestä.
(4) Hallinto-oikeus muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt muutoksenhakijoiden ympäristö- ja lupajaoston päätöksestä tekemän valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Petteri Leppikorpi, Joonas Ahtonen ja Paula Kovari, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(5) Muutoksenhakijat ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ympäristö- ja lupajaoston päätökset kumotaan ja heidän pientalonsa vahvistetaan kuuluvan paloluokkaan P3. Helsingin kaupunki on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut korkoineen.
Muutoksenhakijat ovat perustelleet vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:
(6) Kysymyksessä on asemakaavan salliman enimmäiskerrosmäärän (1/2kII) mukaisesti rakennettu kaksikerroksinen pientalo, josta on hyvät poistumismahdollisuudet joka tasolta sekä hyvät pelastus- ja sammutustyön edellytykset. Rakennuksen suunnittelussa ja toteutuksessa on huomioitu se, että kellarikerroksen maanalaisuus toteutuu maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentin mukaisesti. Rakennuksen kaksikerroksisuutta osoittaa myös se, että rakennusluvassa rakennuksen paloluokaksi on määrätty P2/R30. Jos kysymyksessä olisi kolmikerroksinen P2-paloluokan rakennus, tulisi luokkavaatimuksen olla R45.
(7) Lupa-arkkitehdin päätös tukeutuu yksinomaan teknillisen työryhmän tulkintaan siitä, että rakennus on kolmikerroksinen. Teknillinen työryhmä on perustettu tukemaan kaupungin viranomaisten päätöksentekoa, mutta sille ei ole siirretty päätösvaltaa ratkaista viranomaisen ratkaistavaksi kuuluvia rakennuslupa-asioita. Päätösharkinnan muutosluvan edellytyksistä on tässä tapauksessa tosiasiallisesti tehnyt muu kuin lain ja hallintosäännön nojalla toimivaltainen viranomainen.
(8) Täysin vastaavilla kerrosalaratkaisuilla toteutettuja taloja on Helsingin rakennusvalvontaviranomaisen päätöksillä katsottu kuuluvan paloluokkaan P3. Rakennusvalvontaviranomaisen tulkinta ei siten ole johdonmukainen ja yhdenvertainen muihin vastaaviin rakennushankkeisiin verrattuna.
(9) Vaatimuksen tueksi on esitetty palotekninen selvitys (L2 Paloturvallisuus Oy, 16.10.2020), jossa on todettu, että rakennuksessa täyttyvät kaikki edellytykset P3-paloluokan rakennukselle, jossa on kaksi kerrosta ja kellari.
(10) Ympäristöministeriö on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon valitusperusteesta, joka koskee rakennuksen paloluokan määrittämistä.
(11) Ympäristöministeriö on lausunnossaan todennut, että rakennuksen paloluokka määräytyy ympäristöministeriön asetuksen 848/2017 mukaisesti rakennuksen koon, henkilömäärän ja käyttötarkoituksen perusteella.
(12) Käsitteet kerros, kellarikerros ja ullakko on määritelty maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentissa. Mainitun lainkohdan mukaan rakennuksen kerros sijaitsee kokonaan tai pääasiallisesti maanpinnan yläpuolella ja kellarikerros kokonaan tai pääasiallisesti maanpinnan alapuolella. Jos tilavuudesta yli 50 prosenttia on maan alla, kysymyksessä on palomääräysten mukainen kellarikerros. Kellarikerros voi sisältää kerrosalan laskennan kannalta sekä pääkäyttötarkoituksen mukaista että siihen liittymätöntä tilaa. Maanpinnan alapuolella sijaitsevan, kerrosalaan laskettavan tilan määrällä ei ole merkitystä palomääräysten soveltamisen kannalta.
(13) Helsingin ympäristö- ja lupajaosto on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen sekä ympäristöministeriön lausunnon johdosta lausuman.
(14) Kysymyksessä olevan rakennuksen maahan rajoittuvan kerroksen pinta-ala on ulkoseinien mukaan mitattuna 81 neliömetriä ja tilavuus 243 kuutiometriä. Lainvoimaisen rakennusluvan pääpiirustuksista laskettuna tämän kerroksen julkisivupinnasta on maan päällä noin 60 prosenttia ja täten myös tilavuudesta on maan päällä noin 60 prosenttia. Maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentin ja ympäristöministeriön lausunnon perusteella tämä maahan rajoittuva kerros on siten kokonaisuudessaan kerros. Koska tämän kerroksen päällä on kaksi täysimittaista asuinkerrosta, omakotitalo on kolmikerroksinen.
(15) Muutoksenhakijat ovat antaneet ympäristöministeriön lausunnon ja ympäristö- ja lupajaoston lausuman johdosta vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(16) Muutoksenhakijat ovat hakeneet rakentamalleen pientalolle myönnetyn rakennusluvan muuttamista siten, että rakennuksen paloluokaksi määrättäisiin luokan P2 sijaan P3. Asiassa on ratkaistavana, onko rakennusluvan muuttamista koskevan hakemuksen hylkäämiselle ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset perusteet.
Sovellettavat oikeusohjeet
(17) Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 3 momentin mukaan rakennuksen korjaus- ja muutostyötä varten tarvitaan rakennuslupa, jos työllä ilmeisesti voi olla vaikutusta rakennuksen käyttäjien turvallisuuteen tai terveydellisiin oloihin.
(18) Maankäyttö- ja rakennuslain 117 b §:n 1 momentin mukaan rakennushankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava, että rakennus suunnitellaan ja rakennetaan sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla paloturvalliseksi.
(19) Mainitun pykälän 3 momentin mukaan ympäristöministeriön asetuksella voidaan antaa uuden rakennuksen rakentamista, rakennuksen korjaus- ja muutostyötä sekä rakennuksen käyttötarkoituksen muutosta varten tarvittavia tarkempia säännöksiä muun ohella palon syttymisen ja leviämisen rajoittamisesta, rakenteiden kantavuudesta palotilanteessa sekä poistumisturvallisuudesta.
(20) Maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentin mukaan rakennuksen kerros sijaitsee kokonaan tai pääasiallisesti maanpinnan yläpuolella, kellarikerros kokonaan tai pääasiallisesti maanpinnan alapuolella ja mahdollinen ullakko pääasiallisesti julkisivun ja vesikaton leikkauslinjan tasoa ylempänä kerroksen yläpuolella. Asemakaavassa voidaan sallia useamman kuin yhden kellarikerroksen rakentaminen sekä rakennuksen pääasiallisen käyttötarkoituksen mukaisten tilojen sijoittaminen maanpinnan alapuolelle tai ullakon tasolle.
(21) Ympäristöministeriön rakennusten paloturvallisuudesta antaman asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen paloluokkia ovat P0, P1, P2 ja P3.
(22) Mainitun asetuksen 8 §:n mukaan P2- ja P3-paloluokan rakennuksen kokoa ja henkilömäärää on rakennuksen käyttötarkoituksesta riippuen rajoitettava henkilöturvallisuuden takaamiseksi sekä sammutus- ja pelastustyön helpottamiseksi. Rakennuksen kokoa koskeviin rajoituksiin sovelletaan taulukoita 1 a ja 1 b ja henkilömäärää sekä paikkalukua koskeviin rajoituksiin taulukkoa 2. P3-paloluokan rakennuksen käyttötarkoitusta ja kokoa koskevia rajoituksia koskevan taulukko 1 a:n mukaan enintään 2- kerroksinen rakennus on yleensä paloluokkaa P3. P2-paloluokan rakennuksen käyttötarkoitusta ja kokoa koskevia rajoituksia koskevan taulukko 1 b:n mukaan yli 2-kerroksinen asuinrakennus kuuluu P2-paloluokkaan.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset
(23) Helsingin rakennusvalvontapalveluiden lupa-arkkitehti on hylännyt muutoksenhakijoiden hakemuksen heille myönnetyn rakennusluvan muuttamisesta siten, että rakennuksen paloluokaksi määrättäisiin luokan P2 sijaan P3. Päätöstä on perusteltu ympäristöministeriön rakennusten paloturvallisuudesta antaman asetuksen vaatimuksilla sekä rakennuksen kerrosluvulla. Lupa-arkkitehdin päätöksessä on lisäksi viitattu teknillisen työryhmän 12.11.2020 antamaan lausuntoon.
(24) Korkein hallinto-oikeus toteaa arvioinnin lähtökohtana, että lupa-arkkitehti on voinut ottaa asiaa ratkaistessaan huomioon kaupungin sisäisenä asiantuntijaelimenä toimivan teknillisen toimikunnan lausunnon, eikä lausuntoon viittaaminen siten merkitse päätöksen syntymistä virheellisessä järjestyksessä. Lupa-arkkitehdin päätös muutoslupahakemuksen hylkäämisestä on perusteltu hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla.
(25) Rakennuksen paloluokka määräytyy ympäristöministeriön rakennusten paloturvallisuudesta antaman asetuksen mukaisesti rakennuksen koon, henkilömäärän ja käyttötarkoituksen perusteella. Paloluokka määrittää esimerkiksi rakennuksen kantaville rakenteille ja poistumisturvallisuudelle asetettavia vaatimuksia siten, että rakennus on sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla paloturvallinen ja että palon sammuttamisen ja henkilöiden pelastamisen edellytykset rakennuksessa ja sen läheisyydessä varmistetaan.
(26) Ympäristöministeriön rakennusten paloturvallisuudesta antaman asetuksen 8 §:ssä on säädetty muun ohella, että yli kaksikerroksisen asuinrakennuksen paloluokan on oltava P2. Vastaavasti kaksikerroksisen tai alle kaksikerroksisen rakennuksen paloluokaksi riittää P3. Asiassa on tämän vuoksi arvioitava, onko muutoksenhakijoiden rinteeseen sijoittuva rakennus asetuksessa tarkoitetulla tavalla yli kaksikerroksinen.
(27) Muutoksenhakijoille 12.3.2020 myönnettyyn rakennuslupaan liittyvistä pääpiirustuksista ilmenee, että rinteeseen sijoittuvan rakennuksen alimmalla tasolla on rakennuksen pääsisäänkäynti, eteistilat ja yksi asuinhuone, jotka on rakennusluvasta päätettäessä katsottu pääkäyttötarkoituksen mukaisiksi asuintiloiksi. Lisäksi alimmalla tasolla on kellaritiloiksi laskettavat pesutilat, tekninen tila ja askartelutila/varasto. Rakennuksen alimman tason koko tilavuudesta noin 60 prosenttia sijoittuu saadun selvityksen perusteella maanpinnan yläpuolelle ja noin 40 prosenttia maanpinnan alapuolelle. Alimman tason lisäksi rakennuksessa on kaksi kerrosta, joihin sijoittuu asuintiloja.
(28) Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei ympäristöministeriön rakennusten paloturvallisuudesta antamassa asetuksessa ole erikseen määritelty, millä tavoin rakennuksen kerrosten lukumäärä on rakennuksen paloluokkaa määritettäessä laskettava. Rakennuksen kerrosten lukumäärän määrittelyn lähtökohdaksi on siten otettava maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentissa esitetyt yleiset määritelmät. Määrittelyssä on kuitenkin otettava huomioon myös rakennuksen paloturvallisuutta koskevan sääntelyn edellä kuvatut tavoitteet ja erityispiirteet. Kysymys on siten esimerkiksi rakennuksen asemakaavanmukaisuuden ja kerrosalan määrittämiseen nähden erillisestä tarkastelusta.
(29) Rinteeseen sijoittuvan rakennuksen alimman tason tilavuudesta suurin osa sijoittuu maanpinnan yläpuolelle. Rakennuksen alin taso ei siten ole maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentissa esitetyn määritelmän mukainen kellarikerros vaan kerros. Kun lisäksi otetaan huomioon, että osassa rakennusta asuintiloja sijoittuu kolmeen kerrokseen, rakennusta on pidettävä rakennusten paloturvallisuudesta annetussa asetuksessa tarkoitetulla tavalla yli kaksikerroksisena.
(30) Rakennuksen paloluokaksi on edellä todetun perusteella tullut määritellä P2. Se muutoksenhakijoiden esittämä seikka, että kantavien ja jäykistävien rakenteiden luokkavaatimukseksi on lainvoimaisessa rakennuslupapäätöksessä määritelty R30 eikä R45, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Asiaa ei ole arvioitava toisin myöskään sillä perusteella, että muutoksenhakijoiden mukaan tiettyjen alueen muiden vastaavien rakennusten rakennusluvissa rakennusten paloluokaksi on aiemmin määritelty P3.
(31) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian eikä oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuden osalta.
Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(32) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, muutoksenhakijoille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.