KHO:2025:1

Aluehallintovirasto oli myöntänyt toiminnanharjoittajalle ympäristöluvan uudelle turvetuotantotoiminnalle. Hallinto-oikeus oli valvontaviranomaisen ja luonnonsuojeluyhdistysten valitukset enemmälti hyläten muuttanut lupamääräystä vesistöön johdettavien päästöjen osalta.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensinnäkin ratkaistavana, oliko turvetuotantoalueeksi tarkoitettujen soiden luonnontila ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut niin, ettei ympäristönsuojelulain 13 §:n 1 momentin mukaista lupaharkintaa ollut tarpeen tehdä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kysymys on tapauskohtaisesta harkinnasta kunkin suoalueen ominaispiirteiden perusteella, vaikka Geologian tutkimuskeskuksen (GTK) tekemät suoallasrajaukset voivat toimia lähtökohtana suon luonnontilaisuusarvioinnissa. Saadun selvityksen perusteella kyseisten suoalueiden ojittamattomia osia ympäröivät laajasti ojitetut alueet, joiden vuoksi ojittamattomien soiden vesitalous oli suurimmaksi osaksi häiriintynyt. Tämä ilmeni suon kuivumisena ja ojittamattomien alueiden eri asteisena taimettumisena ja kasvillisuusmuutoksina. Koska soiden luonnontila oli ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut, asiassa ei ollut tarpeen arvioida luvan myöntämisen edellytyksiä ympäristönsuojelulain 13 §:n 1 momentin nojalla.

Tämän jälkeen ratkaistavana oli, oliko hankkeella ennalta arvioiden sellaisia vesistövaikutuksia tai alapuolisia pintavesimuodostumia heikentävää tai niiden hyvän tilan saavuttamisen estävää vaikutusta, että ympäristöluvan myöntämiselle ei ollut edellytyksiä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että lupaharkinnassa oli arvioitava se, miten toiminnan vaikutukset vesienhoitosuunnitelmassa luokittelemattomiin vesistöihin vaikuttivat edelleen niiden alapuolisten luokiteltujen pintavesimuodostumien tilaan.

Tuotantoalueen vesistövaikutusten epävarmuutta lisäsi tuotantoalueiden suuruus sekä pitkä toiminta-aika. Hakemuksen mukaan toiminta-aika kestäisi vuoteen 2065 asti. Samaan aikaan ilmastonmuutoksen vaikutusten ennustetaan lisääntyvän ja voimistuvan tulevina vuosikymmeninä, mikä näkyy Suomessa sadantamäärien kasvuna ja rankkasateiden voimistumisena edistäen ravinteiden ja kiintoaineen huuhtoutumista. Tämä aiheuttaa merkittävää epävarmuutta koskien toiminnan vaikutuksia vastaanottavissa vesistöissä, jotka olivat jo ennestään välttävässä tai huonossa tilaluokassa.

Edellä sanottu sekä varovaisuusperiaate huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoi, että ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymiseen hankkeen arvioituna toiminta-aikana jäi merkittävää epävarmuutta. Asiassa oli siten käsillä toiminnan haitallisten vaikutusten arvioinnin vaikeuteen liittyvä painava syy, jonka vuoksi oli tarpeen muuttaa ympäristölupa määräaikaiseksi.

Ympäristönsuojelulaki 5 § 1 momentti 2 kohta, 13 § 4 momentti, 20 § 1 kohta, 39 § 2 momentti, 48 § 2 momentti, 49 §, 51 § 1 momentti, 87 § 1 momentti

Valtioneuvoston asetus ympäristönsuojelusta 44 §

Euroopan unionin tuomioistuimen 25.4.2024 antama tuomio asiassa C-301/22 Sweetman (ECLI:EU:C:2024:347)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 28.6.2023 nro 892/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja tutkii asian.

Korkein hallinto-oikeus muuttaa, valituksen enemmälti hyläten, lupapäätöksen kohtaa ”Luvan voimassaolo” seuraavasti (muutokset kursiivilla):

Lupa on määräaikaisena voimassa 31.12.2039 asti.

Tarvittaessa aluehallintovirasto voi ympäristönsuojelulain 89 ja 93 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä muuttaa lupaa tai valvontaviranomaisen aloitteesta peruuttaa luvan.

Jos toiminnanharjoittaja haluaa jatkaa toimintaansa edellä mainitun ajankohdan jälkeen, sen on 31.12.2038 mennessä toimitettava lupaviranomaiselle uusi lupahakemus. Lupahakemukseen tulee sisällyttää selvitys pintavalutuskenttien toimivuudesta turvetuotantoalueen siihenastisena toiminta-aikana. Selvityksen tulee perustua muun ohella edustavaan näytteenottoon vuotuisen kokonaiskuormituksen luotettavaksi määrittämiseksi. Selvitystä varten tulee tehdä myös jatkuvatoimista seurantaa siten, että mittausten ajallinen edustavuus on kattava kuormituspiikkejä aiheuttavien suurten virtaamavaihteluiden aikana.

Jos lupahakemus on tehty edellä sanotussa määräajassa, toimintaa voidaan jatkaa tämän lupapäätöksen mukaisesti siihen saakka, kunnes lupahakemus on lainvoimaisesti ratkaistu.

Asian tausta

(1) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 16.12.2020 (nro 465/2020) muun ohella myöntänyt Vapo Oy:lle (nyk. Neova Oy) ympäristöluvan Jouppilankeitaan turvetuotantoon Karvian kunnassa ja Parkanon kaupungissa Karvianjoen vesistöalueella. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on noin 197,3 ha. Päätös sisältää lupamääräykset 1–17. Lupamääräyksen 3 mukaan pintavalutuskenttien 1 ja 2 puhdistustehojen on oltava kolmannen toimintavuoden alusta lähtien vähintään kiintoaineen osalta 50 %, kokonaisfosforin osalta 40 % ja kokonaistypen osalta 20 %.

(2) Hallinto-oikeus on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry:n ja sen asiakumppanin valitukset muutoin hyläten muuttanut lupamääräystä 3. Muutettu lupamääräys on kuulunut kokonaisuudessaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

3. Pintavalutuskenttien 1 ja 2 puhdistustehojen on oltava kolmannen toimintavuoden alusta lähtien vähintään seuraava:

Kiintoaine 50 %
Kokonaisfosfori 50 %
Kokonaistyppi 20 %

Puhdistusteho lasketaan laskeutusaltaan jälkeen ennen pintavalutuskenttää ja sen jälkeen määritettyjen pitoisuuksien vuosikeskiarvoista häiriötilanteet mukaan lukien.

Jos puhdistustehoa ei saavuteta, mutta pintavalutuskentältä lähtevän veden kokonaisfosforipitoisuus on yksittäisellä näytteenottokerralla ollut alle 40 µg/l, kokonaistyppipitoisuus alle 1 200 µg/l tai kiintoainepitoisuus alle 4 mg/l, voi luvan haltija jättää kyseisen parametrin näytteenottokerran tulokset pois puhdistustehon vuosikeskiarvoa laskettaessa.

Pintavalutuskentän 2 ja laskuojan 2 valuma-alueelle sijoittuvien tuotantolohkon L2 länsiosan ja tuotantolohkon L3 turvetuotantotoimintaa ei saa aloittaa ennen kuin pintavalutuskentällä 2 on saavutettu edellä mainitut kuivatusvesien puhdistustehon raja-arvot.

(3) Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan vesistövaikutusten osalta seuraavasti:

Vesienkäsittelyrakenteiden toimivuudesta ja päästöjen enimmäismäärästä annettavat lupamääräykset harkitaan tapauskohtaisesti muun muassa tuotantoalueen koko ja alapuolisen vesistön tila huomioon ottaen.

Laskuojaan 1 johdettavan tuotantoalueen osalta mitoitusohjeisiin nähden yli kaksinkertainen ojittamattomalle alueelle sijoittuva pintavalutuskenttä ja lupamääräys 3 hallinto-oikeuden muuttamalla tavalla on riittävä varmistamaan, että toiminnasta ei aiheudu sellaista alapuolisen vesistön pilaantumisriskiä, että lupaa ei olisi voitu myöntää, kun otetaan lisäksi tuotantoalueen suhteellisen pieni koko ja vähäinen osuus valuma-alueestaan.

Laskuojaan 2 johdettavan tuotantoalueen ennakkotarkkailutiedot ja tiedot alueen aikaisemmasta lannoituksesta lisäävät riskiä, että toiminnasta aiheutuu hakemuksessa keskimääräisiin ominaiskuormituslukuihin perustuvaa arviota suuremmat päästöt, vaikka pintavalutuskenttä on sijoitettu ojittamattomalle suoalueelle. Hallinto-oikeus katsoo, että laskuojan 2 alapuolisen vesistön heikko tila (rehevyys) ja tuotantoalueen suuri koko sekä ympäristönsuojelulain 20 §:n 1 momentista ilmenevä varovaisuusperiaate huomioon ottaen pintavalutuskentälle määrättyä fosforin vähimmäispuhdistustehoa on tarpeen tiukentaa ja tuotantoalueen kuntoonpano on syytä vaiheistaa. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 3 ratkaisusta ilmenevällä tavalla.

(4) Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan, siltä osin kuin kyse on ollut ympäristönsuojelulain 13 §:n soveltamisesta ja suon luonnontilaisuuden arvioimisesta, muun ohella seuraavasti:

Jouppilankeitaalla ja Alkkiannevalla, joille Jouppilankeitaan hanke sijoittuu, on ojitettuja ja ojittamattomia osia. Hallinto-oikeus arvioi, että koska molempien soiden ojittamaton alue on ojitusten ympäröimä, soiden vesitalous on häiriintynyt suurimmassa osassa ojittamatonta aluetta. Ympäröivästä ojituksesta aiheutuneet muutokset hankealueen vesitaloudessa ovat havaittavissa saadussa selvityksessä ilmenevänä hankealueen eri asteisena taimettumisena.

Jouppilankeitaan ja Alkkiannevan ojittamattomalla alueella havaittavista vesitalouden ja kasvillisuuden muutoksista ja ojittamattoman alueen pienialaisuudesta johtuen suon luonnontila on hankealueella hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan katsottava merkittävästi muuttuneeksi. Hankealue ei ympäröivästä ojituksesta ja sen kuivatusvaikutuksesta johtuen muodosta suoyhdistymän sisällä olevaa vesitaloudeltaan taikka maisemaltaan erillistä, yhtenäistä kokonaisuutta. Alueen luonnonarvo ei tästä syystä ole ympäristönsuojelulain 13 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla merkittävä.

Koska alueen luonnontila on ojitusten vuoksi merkittävästi muuttunut, ei lupaharkinnassa ole tullut soveltaa turvetuotannon sijoittamista koskevia ympäristönsuojelulain 13 §:n 1–3 momentin säännöksiä. Ympäristölupaharkinnassa ei näin ollen myöskään voida ottaa huomioon sijoituspaikalla esiintyvien suolajien ja -luontotyyppien uhanalaisuutta tai sijoituspaikan merkittävyyttä sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Patrick Sahlström ja Annukka Lagerstam sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Jaakko Tuhkanen. Asian esittelijä Pirjo Pentinmäki.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5) Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualue (jäljempänä ELY-keskus) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. ELY-keskus on valituksessaan vaatinut, että Etelä-Suomen aluehallintoviraston ja Vaasan hallinto-oikeuden päätökset kumotaan siltä osin kuin päätöksillä on myönnetty ympäristölupa turvetuotantotoiminnalle.

(6) Vaatimustensa tueksi ELY-keskus on esittänyt toiminnan vesistövaikutusten osalta muun ohella seuraavaa:

(7) ELY-keskus on arvioinut Kattilajoen, Mustajoen ja Mustalammin ekologisen tilan, vaikka niitä ei ole luokiteltu virallisissa luokitteluissa vesienhoidon suunnittelussa. Vesimuodostuman statuksen puute ei mitätöi kyseisiin vesistöihin kohdistuvien vesistövaikutusten olemassaoloa eikä niiden merkitystä. Kyseisillä vesistöillä on suora yhteys niiden alapuolella oleviin luokiteltuihin vesimuodostumiin ja siten merkittävä vaikutus vesimuodostumien ekologiseen tilaan. Vesienhoidon vaikuttavuuden ja merkityksellisyyden kannalta myös välittömästi vesimuodostumiin tai järviin laskevien jokien tila on otettava huomioon lupaharkinnassa.

(8) Turvetuotannon lisäkuormitusta eli uutta tuotantoalaa ei voida hyväksyä järviin laskeviin jokiin, joiden fysikaalis-kemiallinen tila on huono tai välttävä. Järvien ekologinen tila ei voi parantua hyväksi, jos niihin laskevien jokien tila ei sitä mahdollista. Kuormituksen vähentämistavoite koskee vesienhoidossa kaikkia toimintasektoreita, eikä vähentämistarvetta voida kumota sillä perusteella, mikä on toimintasektorin osuus kokonaiskuormituksesta. Lisäksi kun luokittelutekijä, kuten fysikaalis-kemiallinen tila Mustajoessa, Karvianjärvessä ja Kirkkojärvessä, on huonoimmassa tilaluokassa, kyseisen tekijän huononeminen merkitsee unionin tuomioistuimen niin sanottuun Weser-tuomioon viitaten ekologisen tilan huononemista.

(9) Mustajoen valuma-alueen koko ja kaikkien toimijoiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen Jouppilankeitaan uutta turvetuotantoaluetta ei voida pitää pienenä toimijana. Purkuvesistöjen tila uuden kuormituksen seurauksena heikkenee kiistatta entisestään.

(10) Hallinto-oikeuden lupamääräykseen 3 tekemä muutos ei ole riittävä vesienhoitosuunnitelman mukaisen hyvän tilan saavuttamisen kannalta. Vesienhoidon tavoitteiden aikataulu edellyttää voimakasta kuormituksen vähentämistä kaikilla sektoreilla. Jouppilankeitaan turvetuotantoaika on hyvin pitkä, ja lohkojen kuntoonpanon porrastamisella ja lohkojen käyttöönoton vaiheistamisella pitkitetään vesistökuormituksen kestoa.

(11) ELY-keskus on esittänyt suon luonnontilaisuuden osalta muun ohella seuraavaa:

(12) Turvetuotantoalueesta tulee rajata pois suoalueet, jotka ovat ojittamattomia ja lähellä luonnontilaa. Jouppilankeitaan eteläosan suon vesitalous ei ole muuttunut peruuttamattomasti, suon vedenpinnan taso ei ole kauttaaltaan alentunut, suon kasvillisuus ei ole kauttaaltaan muuttunut ja suoaltailla on vielä laajoja ojittamattomia osia.

(13) Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen, koska hankkeessa ei ole tehty ELY-keskuksen vaatimia riittäviä luontoselvityksiä ja ympäristönsuojelulain 13 §:n soveltaminen on näin ollen arvioitu virheellisesti.

(14) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(15) Vesienhoidon suunnittelussa luokittelemattomien vesistöjen rooli sekä vesienhoidossa että ympäristönsuojelulain mukaisessa lupaharkinnassa on oikeudellisesti epäselvä. Aluehallintoviraston lupapäätöksessään esittämä kanta poikkeaa ELY-keskuksen valituksessa esitetystä näkemyksestä.

(16) Luontoselvitykset on Jouppilankeitaan ympäristölupahakemukseen liittyen tehty riittävän kattavasti ja luvan myöntämisen edellytysten arviointi on voitu tehdä luotettavasti. Hankkeeseen ei tule soveltaa ympäristönsuojelulain turvetuotannon sijoittamista koskevaa 13 §:ää, kun otetaan huomioon alueen ojitustilanne ja luonnontilaisuusluokka 1.

(17) Neova Oy on antanut vastauksen, jossa se on vaatinut ELY-keskuksen valituksen hylkäämistä ja todennut muun ohella seuraavaa:

(18) Turvetuotannosta peräisin oleva kuormitus alueella on lupahakemuksen vireilletulon ja asian ratkaisemisen jälkeisenä aikana pienentynyt, koska tuotantoalatarve on vähentynyt turveraaka-aineen heikentyneen kysynnän vuoksi ja vanhoja tuotantoaloja on poistunut käytöstä.

(19) Kuivatusvesien johtamisesta Kattilajoessa, Mustajoessa ja Mustalammissa aiheutuvien seurauksien merkittävyyden arvioinnissa ei ole ollut mahdollista ottaa huomioon, mitä vesienhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista, koska vesienhoitosuunnitelmaa ei ole laadittu niiden osalta.

(20) Kiintoaine- ja ravinnepitoisuuslisäysten perusteella vesistövaikutukset ja niiden aiheuttamat välilliset vaikutukset olisivat vesienhoidollisesti luokittelemattomissa Kattilajoessa, Mustalammissa ja Mustajoessa niin vähäiset, etteivät ne voi muodostaa ympäristönsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettuja esteitä luvan myöntämiselle.

(21) Luokitelluissa Suomijoessa ja noin 9,1 km² laajuisessa Karvianjärvessä, jonka luusuan lähialueille (eteläpäähän) vaikutukset yksinomaan kohdistuisivat, vaikutukset olisivat niin vähäiset, etteivät ne voisi heikentää Suomijoen ja Karvianjärven eteläosan nykyistä vedenlaadullista ja ekologisesti määriteltyä tilaa eivätkä myöskään olla esteenä tai vaarantaa vesienhoidon tavoitteiden saavuttamista. Sama koskee Suomijoen alapuolista Karvianjokea sekä Karvianjärven alapuolista Karvianjokea ja Kirkkojärveä. Pääosaan Karvianjärven järviallasta toiminnan vaikutukset eivät kohdistuisi lainkaan. Kysymys on hyvin vähäistä lisäkuormitusta aiheuttavasta toiminnasta, jonka ei voida arvioida pitkälläkään aikavälillä estävän hyvän tilan saavuttamista Suomijoessa ja Karvianjärvessä ja niiden alapuolisissa vesistöissä.

(22) ELY-keskus on antanut vastauksen, jossa se on muun ohella todennut seuraavaa:

(23) Hyvän tilan tavoite koskee myös pienialaisia pintavesiä, joita ei ole luokiteltu. Luokittelemattomilla vesistöillä on lisäksi suora vaikutus niiden alapuolisten luokiteltujen vesimuodostumien tilaan, mikä on otettava huomioon lupaharkinnassa. On ristiriitaista, että vesimuodostumat tulisi saada mahdollisimman hyvään tilaan samalla, kun niiden yläpuolisissa vesistön osissa ei ole mitään tilatavoitetta.

(24) Turvetuotannon vaikutusten arvioinnissa on otettava huomioon myös kiintoainekuormitus, jolla on ravinnekuormituksen ohella merkittävä vaikutus vesistöjen ekologiseen tilaan.

(25) Korkein hallinto-oikeus on varannut ELY-keskukselle ja Neova Oy:lle mahdollisuuden lausua Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-301/22, Sweetman, 25.4.2024 antaman tuomion merkityksestä asiassa ottaen huomioon lupahakemuksen mukaisen hankkeen arvioitu toiminta-aika.

(26) Neova Oy on antanut lausuman.

(27) ELY-keskus on antanut lausuman, jossa se on muun ohella todennut seuraavaa:

(28) Unionin tuomioistuimen tuomio tukee ELY-keskuksen käsitystä siitä, että pieniin pintavesiin kohdistuvat vesistöpäästöt eivät välillisestikään saa johtaa siihen, että luokiteltuja pintavesimuodostumia koskeviin sitoviin vesienhoidon tavoitteisiin ei päästä. Jouppilankeitaan turvetuotannosta aiheutuvat uudet vesistöpäästöt vaarantaisivat tuotantoalueen alapuolisten nimettyjen ja luokiteltujen vesimuodostumien tilatavoitteiden saavuttamisen niihin laskevien Mustalammin, Mustajoen ja Kattilajoen kautta. Esimerkiksi Mustalammin pohja on usein käytännössä hapeton talvisin. Happea kuluttava lisäkuormitus turvetuotannosta olisi haitaksi lammelle, koska se voi pidentää hapetonta ajanjaksoa ja edistää sisäistä kuormitusta ja ravinteiden liikkeelle lähtöä lammessa.

(29) Toiminnan pitkäaikaisuus on omiaan lisäämään vesistöön kohdistuvien vaikutusten voimakkuutta ja niiden merkitystä tilatavoitteiden saavuttamiseen. Merkityksellistä asiassa on myös ympäristötavoitteiden saavuttamisen tiukka tavoiteaikataulu. Jouppilankeitaan turvetuotantohankkeen toteuttaminen ei myöskään olisi linjassa Varsinais-Suomen ja Satakunnan vesienhoidon toimenpideohjelmassa esitetyn kanssa.

(30) Neova Oy on antanut lausuman ELY-keskuksen lausuman johdosta, jossa Neova Oy on muun ohella katsonut, että turvetuotantotoiminnalla olisi tässä tapauksessa poikkeuksellisesti Mustalammiin kohdistuvaa ravinnekuormitusta pienentävä vaikutus. Mustalammi on kauttaaltaan soistumassa umpeen, eikä kuivatusvesien johtaminen nopeuttaisi soistumista.

(31) ELY-keskus on antanut lausuman Neova Oy:n lausuman johdosta, jossa ELY-keskus muun ohella todennut seuraavaa:

(32) Neova Oy:n laskelmat on tehty sillä olettamalla, että vesienhoitorakenteet on toteutettu asianmukaisesti ja toimivat odotetusti koko toiminnan ajan. ELY-keskuksen kokemuksen mukaan myös pintavalutuskenttien toimivuuteen liittyy epävarmuuksia, mikä on syytä ottaa huomioon varovaisuusperiaatteen mukaisesti. Jouppilankeitaan turvetuotantoalue olisi toteutuessaan käytännössä uusi, ja kuormitus olisi siten uutta lisäkuormitusta. Uuden, vesistöä kuormittavan tuotannon aloittaminen ei ole vesienhoidon ympäristötavoitteiden mukaista. Vesimuodostumien tilan hyvää kehitystä ei tule hidastaa millään lisäkuormituksella. Myöskään se, että jonkin kuormituslähteen osuus kokonaiskuormituksesta on muita pienempi, ei voi olla perustelu uuden lisäkuormituksen sallimiselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(33) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ensiksi ratkaistavana, sijoittuuko Jouppilankeitaan turvetuotantoalue suolle, jonka luonnontila ei ole ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut siten kuin ympäristönsuojelulain 13 §:n 4 momentissa tarkoitetaan, ja onko ympäristöluvan myöntämiselle siten ympäristönsuojelulain 13 §:n 1 momentissa tarkoitettu luvanmyöntämiseste.

(34) Jos edellä sanottua estettä ei ole, asiassa on edelleen ratkaistavana, onko turvetuotantohankkeella ennalta arvioiden sellaisia vesistövaikutuksia tai alapuolisia pintavesimuodostumia heikentävää tai niiden hyvän tilan saavuttamisen estävää vaikutusta siten, että ympäristöluvan myöntämiselle ei ole ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisia edellytyksiä. Samalla on otettava kantaa siihen, mikä on vesienhoitosuunnitelmassa luokittelemattomien vesistöjen merkitys tässä arvioinnissa.

Suon luonnontilaisuuden arviointi

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

(35) Ympäristönsuojelulain 13 §:n 1 momentin mukaan turvetuotannon sijoittamisesta ei saa aiheutua valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän luonnonarvon turmeltumista. Arvioitaessa luonnonarvon merkittävyyttä otetaan huomioon sijoituspaikalla esiintyvien suolajien ja -luontotyyppien uhanalaisuus sekä esiintymän merkittävyys ja laajuus sekä suon luonnontilaisuus. Luonnonarvon merkittävyyttä arvioitaessa voidaan vastaavasti ottaa huomioon sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella sijaitseville luonnonarvoille.

(36) Saman pykälän 4 momentin mukaan turvetuotanto voidaan 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut. Arvioitaessa suon luonnontilan muutosta otetaan huomioon ojituksesta aiheutuneet muutokset suon vesitaloudessa ja kasvillisuudessa. Merkittävästä luonnontilan muutoksesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

(37) Valtioneuvoston ympäristönsuojelusta antaman asetuksen (ympäristönsuojeluasetus) 44 §:n mukaan turvetuotanto voidaan ympäristönsuojelulain 13 §:n 4 momentin mukaan mainitun pykälän 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut. Suon luonnontilan muutos on merkittävä, jos: 1) suon vesitalous on muuttunut peruuttamattomasti, suon vedenpinnan taso on alentunut kauttaaltaan ja suon kasvillisuus on muuttunut kauttaaltaan; 2) suon vesitalous on muuttunut kauttaaltaan, vedenpinnan taso suolla on alentunut kauttaaltaan ja muutokset suon kasvillisuudessa ovat selviä; tai 3) suolla on ojitettuja ja ojittamattomia osia, ojitus estää hydrologisen yhteyden suon ja sen ympäristön välillä ja osalla suon ojittamatonta alaa esiintyy kuivahtamista ja muutoksia suon kasvillisuudessa.

(38) Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi (HE 214/2013 vp) on todettu 13 §:n 1 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että säännös on tarkoitettu sovellettavaksi valtioneuvoston 30.8.2012 tehdyssä periaatepäätöksessä soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta määriteltyjen, soiden luonnontilaisuuteen liittyvien suuntaviivojen sekä kansallisen energia- ja ilmastostrategian (Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle 20 päivänä maaliskuuta 2013; VNS 2/2013 vp) turvetuotannon kohdentamista koskevien linjausten kanssa yhteensopivalla tavalla. Valtioneuvoston periaatepäätökseen sisältyvän luonnontilaisuusluokittelun 0–2 luokan soiden osalta säännös ei tulisi sovellettavaksi. Säännös tulisi sovellettavaksi, kun kyse on valtioneuvoston periaatepäätökseen sisältyvän luonnontilaisuusluokittelun mukaisesta 3–5 luokan suosta. Tavallisesti 1 momentissa tarkoitettuja merkittäviä luonnonarvoja esiintyy tällaisilla luonnontilaisilla tai luonnontilaisen kaltaisilla soilla.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös suon luonnontilan osalta

(39) Turvetuotanto voidaan ympäristönsuojelulain 13 §:n 4 momentin mukaan mainitun pykälän 1 momentin estämättä sijoittaa suolle, jonka luonnontila on ojituksen vuoksi merkittävästi muuttunut. Turvetuotannon hankealueen suon luonnontilan voidaan katsoa olevan merkittävästi muuttunut, mikäli suolla on ympäristönsuojeluasetuksen 44 §:n kohdassa 3 mainitulla tavalla ojitettuja ja ojittamattomia osia, ojitus estää hydrologisen yhteyden suon ja sen ympäristön välillä ja osalla suon ojittamatonta alaa esiintyy kuivahtamista ja muutoksia suon kasvillisuudessa.

(40) Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi ja muussa lainvalmistelussa on pidetty tavoitteena luonnontilaisuuden luokittelun osalta, että suolle, jota ympäristölupahakemus turvetuotantoon koskee, määritetään vain yksi luonnontilaisuusluokka. Ympäristönsuojeluasetuksen 44 §:n 3 kohdan mukaan suolla voi kuitenkin olla ojitettuja ja ojittamattomia osia, mikä ottaa huomioon suon eri osien erilaiset olosuhteet. Lainvalmistelussa ei ole tarkennettu sitä, millä tavoin määriteltävää kokonaisuutta suolla tarkoitetaan.

(41) Valtioneuvoston periaatepäätöksessä soiden ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta käytöstä ja suojelusta suolla tarkoitetaan suoyhdistymää tai suoyhdistymän sisällä olevaa vesitaloudeltaan taikka maisemaltaan erillistä, yhtenäistä kokonaisuutta. Tämän määrittelyn perusteella geologisen suoaltaan sisällä voi olla itsenäisiksi soiksi luokiteltavia osia.

(42) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että turvetuotannon ympäristölupahakemuksissa on usein käytetty lähtökohtana Geologian tutkimuskeskuksen (GTK) tekemiä suorajauksia ja luokitteluita. GTK:n tekemät soiden rajaukset perustuvat suoallaskäsitteeseen, jossa suo rajataan turpeen ja mineraalimaan tai turpeen ja vesistön rajakohtaan perustuen.

(43) Kyseessä oleva turvetuotantoalue sijoittuu kahdelle geologiselle suoaltaalle, Jouppilankeitaalle ja vähäisemmältä osin Alkkiannevan eteläosasta muodostuvalle suoalueelle. GTK on määritellyt kummankin suoaltaan luonnontilaisuusluokaksi 1.

(44) Korkein hallinto-oikeus toteaa yleisesti, että suon rajauksella saattaa olla olennainen merkitys luonnontilaisuusluokitusta tehtäessä. Rajausta tehtäessä arvioidaan erityisesti sitä, sisältyykö geologiseen suoaltaaseen erillisiksi soiksi luokiteltavia osia. Vaikka GTK:n suoallasluokittelu voi toimia lähtökohtana ympäristönsuojelulain 13 §:n mukaisessa luonnontilaisuusarvioinnissa, kysymys on kuitenkin aina tapauskohtaisesta harkinnasta kunkin suoalueen ominaispiirteiden perusteella.

(45) GTK:n turvetutkimusselosteen 51/2015 mukaan Jouppilankeidas on ojitettu lähes kokonaan (noin 93 %) ja suolla on turvetuotanto- ja peltoaluetta sekä kattava tieverkosto. Suon vesitalous on muuttunut kauttaaltaan. Kasvillisuusmuutokset ovat selviä. Suolla puuston kasvu on selvästi lisääntynyt ja entinen lyhytkortinen neva-alue on kuivunut ja taimettunut. Vesipinnan taso on muuttunut koko suolla merkittävästi ojituksen seurauksena. Toisaalta suolla on vielä edelleen löydettävissä suokasvillisuutta (lähinnä rahkasammalia ja suovarpuja), eikä suon kehitys ole vielä koko suon osalta edennyt turvekangasasteelle. Kuitenkin suo on ollut ojitettuna jo kymmeniä vuosia ja osa suosta on turvetuotantoalueena ja peltoina. Osittain suon keskustassa ja etenkin reunoilla turvekankaat ovat lisääntyneet.

(46) Alkkianevan eteläosaa koskevan Turvetutkimusselosteen 68/2015 mukaan lähes koko suo on ojitettu (noin 90 %) ja alue on muuttunut peruuttamattomasti. Suon vesitalous on muuttunut ja kasvillisuuden muutos edennyt pitkälle. Kasvillisuus on muuttunut kauttaaltaan ja sen kehitys on valtaosalla aluetta edennyt turvekangasvaiheeseen. Osa ojitusalueesta on peltona (31 hehtaaria). Suoveden pinta on kauttaaltaan alentunut ojitusten seurauksena, myös ojittamattomilla alueilla. Osalla alueesta on vielä myös suokasvillisuutta, lähinnä rahkasammalia, suovarpuja ja tupasvillaa. Kuitenkin suon vesitalous on muuttunut kauttaaltaan, ja kasvillisuusmuutokset ovat selviä. Puuston kasvu on selvästi lisääntynyt ja myös pienet ojittamattomat alueet suon länsiosassa ovat taimettuneet ja osin metsittyneet, vaikka kasvillisuusmuutokset ovat tällaisella karulla suolla hitaita. Tutkimusselosteen mukaan ojitetuilla alueilla on ilmeisesti avo-ojien lisäksi myös piilossa olevaa ns. navero-ojitusta (pientä matalaa ojitusta), joka on tehokkaasti edistänyt suon kuivumista.

(47) Tuotantoalasta (197,3 hehtaaria) on ojitettua 161,3 hehtaaria ja ojittamatonta 36,0 hehtaaria. Laskuojaan 1 johdettavasta tuotantoalasta ojittamatonta on 22,5 hehtaaria ja ojitettua 25,7 hehtaaria. Laskuojaan 2 johdettavasta tuotantoalasta ojittamatonta on 13,5 hehtaaria ja ojitettua 135,6 hehtaaria. Pintavalutuskenttien alueet (yhteisala 14 hehtaaria) ovat ojittamattomia. Pääosa hankealueen ojitetuista alueista on ollut aikaisemmin Metsäntutkimuslaitoksen metsänkasvatuksen koealueina.

(48) Vuonna 2015 tehdyn erillisen kasvillisuuskartoituksen mukaan hankealuetta voidaan pitää suoluonnoltaan vähäarvoisena laajojen muuttumien ja turvekankaiden vuoksi. Ojittamattomat alueet ovat muuttuneet niitä ympäröivien laajojen ojitusten vuoksi. Asiassa ei ole myöskään esitetty sellaista selvitystä, että jäljellä olevilla pienialaisilla suonosilla olisi havaittu luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittäviä lajeja tai että näillä alueilla olisi muutoin merkitystä eri lajien esiintymiselle.

(49) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainittujen selvitysten perusteella sekä Jouppilankeitaan että Alkkiannevan eteläosan pienimuotoisiksi katsottavia ojittamattomia osia ympäröivät alueet, jotka ovat laajasti ojitettuja, minkä vuoksi ojittamattomienkin alueiden vesitalous on suurimmaksi osaksi häiriintynyt. Tämä ilmenee selvitysten perusteella soiden kuivumisena ja ojittamattomien alueiden eri asteisena taimettumisena ja kasvillisuusmuutoksina, vaikka osalla alueista on vielä alkuperäistä suokasvillisuutta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että myös näiden ojittamattomien soiden osien luonnontila on ojitusten vuoksi merkittävästi muuttunut ympäristönsuojeluasetuksen 44 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen ympäristönsuojelulain 13 §:n 1 momentti ei tule sovellettavaksi asiassa, eikä sen vuoksi asiassa ole tarpeen arvioida myöskään sanotun lainkohdan mukaista luonnonarvon merkittävyyttä.

Turvetuotannon vesistövaikutukset

Sovellettavat oikeusohjeet

(50) Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa:
a) terveyshaittaa;
b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille;
c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista;
d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä;
e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä;
f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai
g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

(51) Ympäristönsuojelulain 20 §:n 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

(52) Ympäristönsuojelulain 39 §:n (256/2017) 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista.

(53) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

(54) Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää muun ohella, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa (1 kohta), merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa (2 kohta), erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella (4 kohta) tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta (5 kohta).

(55) Ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun seurauksen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

(56) Ympäristönsuojelulain 87 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntämistä koskeva päätös määrätään olemaan voimassa toistaiseksi. Se voidaan kuitenkin määrätä olemaan voimassa määräajan toiminnanharjoittajan hakemuksesta tai jos siihen on toiminnan erityisiin ominaisuuksiin, siinä käytetyn tekniikan tai käytettyjen menetelmien uutuuteen tai toiminnan haitallisten vaikutusten arvioinnin vaikeuteen liittyvä painava syy. Määräaikainen ympäristölupa raukeaa määräajan päättyessä, jollei lupapäätöksessä ole toisin määrätty.

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-301/22, Sweetman

(57) Unionin tuomioistuimen asiassa C-301/22, Sweetman, oli kysymys yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY (jäljempänä ”vesipuitedirektiivi” tai ”direktiivi”) tulkinnasta. Unionin tuomioistuin on 25.4.2024 antamassaan tuomiossa katsonut, että:

- vesipuitedirektiivin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäistä luetelmakohtaa ja 8 artiklaa, luettuina yhdessä direktiivin liitteiden II ja V kanssa, on tulkittava siten, että pinta-alaltaan alle 0,5 km²:n kokoista järveä eivät koske kyseisissä säännöksissä säädetyt velvoitteet määritellä tyypille ominaisia vertailuoloja ja laatia ohjelmia vesien tilan seuraamiseksi; ja että

- direktiivin 4 artiklan 1 kohdan a alakohtaa ja 11 artiklaa on tulkittava siten, että toimivaltaisen viranomaisen on – päättäessään sellaista hanketta koskevasta lupahakemuksesta, joka mahdollisesti vaikuttaa järveen, jonka osalta ei sen vuoksi, että sen pinta-ala on alle 0,5 km², ole kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan ja 8 artiklan, luettuina yhdessä direktiivin liitteiden II ja V kanssa, nojalla määritelty tyypille ominaisia vertailuoloja eikä laadittu ohjelmaa vesien tilan seuraamiseksi – varmistettava ensinnäkin, että tällaisen hankkeen toteuttaminen ei siitä syystä, että se vaikuttaa kyseiseen järveen, ole omiaan aiheuttamaan toisen pintavesimuodostuman, jonka kyseinen jäsenvaltio on yksilöinyt tai joka sen olisi tullut yksilöidä pintavesimuodostumatyypiksi, tilan huononemista tai vaarantamaan sen pintavesien hyvän tilan taikka pintavesien hyvän ekologisen potentiaalin ja hyvän kemiallisen tilan saavuttamista, ja toiseksi, että kyseisen hankkeen toteuttaminen sopii yhteen niiden toimenpiteiden kanssa, jotka on toteutettu mainitun direktiivin 11 artiklan mukaisesti asianomaiselle vesipiirille laaditun ohjelman puitteissa.

Vesien johtamisesta ja vesistövaikutuksista saatua selvitystä

(58) Jouppilankeitaan turvetuotantoalue muodostuu kuudesta lohkosta ja niille sijoittuvista auma-alueista, joiden yhteispinta-ala on 197,3 hehtaaria. Tuotantovaihe kestää keskimäärin 30–40 vuotta päättyen noin vuonna 2065.

(59) Vedet käsitellään pintavalutuskentillä, jotka rakennetaan vähäpuustoisille ojittamattomille suoalueille. Pintavalutuskentän 1 pinta-ala on 5,5 hehtaaria ja sen kokonaisvaluma-alue on 54,0 hehtaaria. Kentän pinta-ala on 10,2 prosenttia sen kokonaisvaluma-alueesta. Pintavalutuskentän 2 pinta-ala on 8,5 hehtaaria ja sen kokonaisvaluma-alue on 170 hehtaaria. Kentän pinta-ala on 5,0 prosenttia sen kokonaisvaluma-alueesta.

(60) Hankealue sijaitsee Karvianjoen vesistöalueella (36) ja sen pohjoisosa Mustajoen valuma-alueella (36.047) ja eteläosa Kattilajoen valuma-alueella (36.084). Kuivatusvedet johdetaan laskuojan 1 kautta yhteensä 48,2 hehtaarin alalta Rihkaanpuroon ja edelleen reittiä Kattilajoki-Suomijärvi-Suomijoki myöten Karvianjokeen. Kuivatusvedet johdetaan laskuojassa 2 yhteensä 149,1 hehtaarin alalta Mustalammiin ja edelleen Mustalammista lähtevässä purossa Mustajokeen ja Mustajokea myöten Karvianjärveen, jonka vedet purkautuvat Karvianjokeen. Mustajoki laskee vetensä yli kahdeksan kilometrin pituisen Karvianjärven eteläosalle noin 2,5 kilometrin etäisyydellä Karvianjoen luusuasta. Alapuolinen vesistö kuuluu Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen Karvianjoen pintavesien toimenpideosa-alueeseen.

(61) Vesienhoidossa Karvianjärvi ja Suomijärvi on luokiteltu välttävään ekologiseen tilaan. Karvianjoen yläosa ja Suomijärvestä laskeva Suomijoki on luokiteltu tyydyttävään ekologiseen tilaan. Suomijoen uusi alustava ekologinen tilaluokka on välttävä. Karvianjärven alapuolella sijaitseva Kirkkojärvi on luokiteltu huonoon ekologiseen tilaan, ja sen uusi alustava ekologinen tilaluokka on välttävä. Karvianjoen yläosa, Suomijoki, Karvianjärvi, Suomijärvi ja Kirkkojärvi on luokiteltu hyvää huonompaan kemialliseen tilaan. Rihkaanpuroa, Kattilajokea, Mustalammia ja Mustajokea ei ole luokiteltu vesienhoidossa.

(62) Karvianjoen vesistöalueen vesienhoidon toimenpideohjelmassa mainitaan, että vuoteen 2021 mennessä kaikille toiminnassa oleville turvetuotantoalueille suositellaan kuivatusvesien käsittelymenetelmäksi ympärivuotisesti toimivaa pintavalutuskenttää ja/tai kemiallista käsittelyä.

(63) Varsinais-Suomen ja Satakunnan vesienhoidon toimenpideohjelmassa vuosille 2022–2027 on esitetty, että Karvianjoen suunnittelualueella vesistöihin päätyvää ihmistoiminnoista aiheutuvaa fosforikuormitusta tulee vähentää 56 prosenttia ja typpikuormitusta 38 prosenttia, jotta vesienhoidon tavoitteet on mahdollista saavuttaa. Kuormituksen vähentämistavoitteet koskevat koko suunnittelualuetta ja kaikkia toimintasektoreita.

(64) Jouppilankeitaalla on tehty vedenlaadun ennakkotarkkailua vuosina 2013–2018, joista vuodet 2013–2014 Kattilanjoen-Suomijärven suuntaan laskevista vesistä ja vuodet 2015–2018 Mustajoen-Karvianjärven suuntaan laskevista vesistä. Kattilanjoen suuntaan laskevat vedet ovat olleet kiintoainepitoisuudeltaan keskimäärin 2,8 mg/l (vaihteluväli 0,5–12 mg/l). Kokonaisfosforipitoisuus on ollut keskimäärin 20 µg/l (10–55 µg/l). Kokonaistyppipitoisuus on ollut keskimäärin 1 138 µg/l (780–1 500 µg/l). COD_Mn-arvo ollut keskimäärin 90 mg/l (58–121 mg/l).

(65) Mustajoen-Karvianjärven suuntaan laskevien vesien pitoisuudet ovat olleet keskimäärin: kiintoaine 2,3 mg/l (0,5–13 mg/l), kokonaisfosfori 72 µg/l (10–430 µg/l), kokonaistyppi 1 798 µg/l (630–4 900 µg/l) ja COD_Mn-arvo 84 mg/l (39–150 mg/l).

(66) Jouppilankeitaan turvetuotantoalueen kuntoonpano- ja tuotantovaiheen kuormitus on arvioitu Pöyry Finland Oy:n vuonna 2016 laatimassa ominaiskuormitusselvityksessä Länsi-Suomen ojittamattomien ympärivuotisten pintavalutuskentällisten kohteiden keskimääräisten ominaiskuormitusarvojen perusteella.

(67) Alueesta, jolta kuivatusvedet johdetaan laskuojaan 1, on nykyisellään yli puolet ojitettua. Hakijan arvion mukaan vuosikuormitus tuotantovaiheessa laskuojan 1 suuntaan on kiintoainetta noin 970 kg, fosforia 7 kg, typpeä 300 kg ja COD_Mn 8 700 kg. Turvetuotannon aiheuttamat lisääntyvät määrät kiintoaineessa ja ravinteissa ovat hakijan arvion mukaan vähäiset, varsinkin kun otetaan huomioon tällä hetkellä metsäojitetun suon nykytilassa ja tulevaisuudessa aiheuttama kuormitus. Kuivatusvesien purkumatka vesistössä ennen lähimpää vesienhoidossa luokiteltua kohdetta, Suomijärveä, on noin 7 km.

(68) Laskuojaan 2 kohdistuva alue on nykyisin suurimmalta osin metsäojitettua suota. Hakijan arvion mukaan vuosikuormitus tuotantovaiheessa laskuojan 2 suuntaan on kiintoaineen osalta noin 3 000 kg, fosforin 30 kg, typen 1 100 kg ja COD_Mn 27 000 kg. Aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan Mustalammin rantavyöhykkeellä on ensimmäisen alapuolisen vesienhoidossa luokitellun vesistön, Karvianjärven, pitoisuuslisäyksiä rajoittava vaikutus. Kuivatusvesien purkumatka vesistössä ennen Karvianjärveä on noin 10 km.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös vesistövaikutusten osalta

(69) Kyse on uuden, pinta-alaltaan suuren ja toiminta-ajaltaan pitkäaikaisen turvetuotantoalueen ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä ja erityisesti toiminnan päästöjen vaikutuksista alapuolisiin vesistöihin. Asiassa on arvioitava, aiheutuuko turvetuotantohankkeesta ympäristönsuojelulain 49 §:ssä kiellettyä seurausta, tässä tapauksessa erityisesti pykälän 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää muuta ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa.

(70) Arvioitaessa ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun seurauksen merkittävyyttä on saman lain 51 §:n 1 momentin mukaan otettava huomioon, mitä esitetään vesienhoitosuunnitelmassa toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Asiassa on ELY-keskuksen valituksesta otettava ensin kantaa siihen, millä tavoin asiassa on otettava huomioon vesienhoitosuunnitelmassa luokittelemattomat Rihkaanpuro, Kattilajoki, Mustalammi ja Mustajoki.

(71) Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Sweetman antamassaan tuomiossa katsonut, että vesipuitedirektiivin 5 artiklan 1 kohdan ensimmäistä luetelmakohtaa ja 8 artiklaa, luettuina yhdessä direktiivin liitteiden II ja V kanssa, on tulkittava siten, että pinta-alaltaan alle 0,5 km²:n kokoista järveä eivät koske kyseisissä säännöksissä säädetyt velvoitteet määritellä tyypille ominaisia vertailuoloja ja laatia ohjelmia vesien tilan seuraamiseksi. Sellaisen hankkeen, joka voi vaikuttaa tällaiseen luokittelemattomaan pintaveteen, lupaharkinnassa on kuitenkin varmistettava, ettei hanke kyseisen luokittelemattoman pintaveden kautta vaikuta luokiteltuun pintavesimuodostumaan siten, että luokitellun pintavesimuodostuman tila huononee tai sen hyvän tilan saavuttaminen vaarantuu. Lupaviranomaisen on lisäksi varmistettava, että hankkeen toteuttaminen sopii yhteen vesienhoitosuunnitelmassa sanottujen toimenpiteiden kanssa.

(72) Unionin tuomioistuimen tuomion valossa ELY-keskuksen tekemillä Rihkaanpuron, Kattilajoen, Mustalammin ja Mustajoen erillisillä tilaluokituksilla ei ole itsenäistä merkitystä arvioitaessa ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lupaharkinnassa on kuitenkin arvioitava se, miten toiminnan vaikutukset kyseisiin luokittelemattomiin vesistöihin vaikuttavat edelleen niiden alapuolisten luokiteltujen pintavesimuodostumien eli Suomijärven, Suomijoen, Karvianjärven ja Karvianjoen tilaan.

(73) Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristöluvan myöntämisen esteenä voi joka tapauksessa olla myös se, jos hanke aiheuttaa ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa kyseisissä luokittelemattomissa vesistöissä riippumatta siitä, mitä lain 51 §:ssä säädetään. Näin ollen merkittäväksi katsottava pilaantuminen tai sen vaara myös luokittelemattomassa vesistössä muodostaa jo sellaisenaan ympäristöluvan myöntämisen esteen.

(74) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että turvetuotannon kuormitusarvioinnin perustuessa yleisesti Länsi-Suomen ojittamattomien ympärivuotisten pintavalutuskentällisten kohteiden keskimääräisiin ominaiskuormitusarvoihin arviointiin väistämättä sisältyy epävarmuuksia. Hakijan hakemusvaiheessa esittämiä arvioita ja laskelmia voidaan kuitenkin pitää riittävinä toiminnan vesistövaikutusten arvioimiseen.

(75) Tuotantoalue, jolta kuivatusvedet johdetaan laskuojan 1 suuntaan, on pinta-alaltaan ja päästöiltään pienempi kuin tuotantoalue, jolta kuivatusvedet johdetaan laskuojaan 2. Pintavalutuskenttä 1 on ojittamatonta ja vähäpuustoista suota ja kentän pinta-ala sen kokonaisvaluma-alueesta on suuri, mitkä seikat ennalta arvioiden parantavat pintavalutuskentän puhdistustehoa. Laskuojan 1 alapuolisella vesienjohtamisreitillä Suomijärven pintavesimuodostumaan on noin seitsemän kilometrin purkumatka. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että turvetuotannon laskuojan 1 suuntaan aiheutuva, hakijan laskelmien perusteella vähäinen kiintoaine- ja ravinnekuormituslisäys ei ennalta arvioiden aiheuta yksinään Suomijärven ja Suomijoen tai Karvianjoen yläosan tilan huonontumista tai vaaranna niiden hyvän tilan saavuttamista taikka aiheuta muutoinkaan pintavalutuskentän 1 alapuolisissa vesistöissä merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Jouppilankeitaan turvetuotannosta saattaa kuitenkin kokonaisuutena arvioituna aiheutua pidemmän ajan kuluessa haitallisia yhteisvaikutuksia alapuolisessa Karvianjoen vesistöissä.

(76) Jouppilankeitaan kuormituksesta suurempi osa kohdistuu laskuojan 2 suuntaan. Laskuojan 2 puoleisella turvetuotantoalueella on aikaisemmin tehty myös metsälannoitusta. Pintavalutuskenttä 2 on ojittamatonta ja vähäpuustoista suota ja sen pinta-ala ylittää mitoitussuosituksen, mitkä seikat ennalta arvioiden parantavat tässäkin kentän puhdistustehoa. Laskuojan 2 vedet johdetaan noin 2,7 kilometrin matkan Mustalammiin, joka saadun selvityksen perusteella on rannoiltaan pitkälle soistunut ja rehevöitynyt lampi. Mustalammin eteläosa, jonne kuivatusvedet johdetaan, on voimakkaasti kasvittunutta ja tiivistä vesijättöaluetta. Saadun selvityksen perusteella Mustalammi todennäköisesti pidättää kiintoainetta ja ravinteita, vaikka se ei vesienkäsittelyrakenne olekaan. ELY-keskuksen selvityksen mukaan Mustalammin pohja on kuitenkin usein talvisin hapeton, ja lisäkuormitus voi edistää lammen sisäistä kuormitusta ja sen seurauksena ravinteiden liikkeelle lähtöä lammesta.

(77) Laskuojan 2 puoleisten kuivatusvesien purkumatka vesistössä ennen Karvianjärveä on noin 10 kilometriä. Mustajoki ja Karvianjärvi ovat ravinnetasoltaan reheviä vesiä, ja niihin kohdistuu muutakin kuin turvetuotannon kuormitusta. Tuotantoala muodostaa noin 3 prosentin osuuden Mustajoen valuma-alasta ja Karvianjoen valuma-alasta alle 1 prosentin osuuden.

(78) Hallinto-oikeus on laskuojaan 2 johdettavan tuotantoalueen ennakkotarkkailutietoihin ja alueen aikaisempaan metsälannoitukseen viitaten muuttanut edellä kohdassa (2) mainitulla tavalla lupamääräystä 3. Hallinto-oikeus on ottanut asiassa huomioon laskuojan 2 alapuolisen vesistön heikon tilan, tuotantoalueen suuren koon sekä ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaisen varovaisuusperiaatteen.

(79) Hakijan laskelmiin perustuva turvetuotantotoiminnan aiheuttama ravinne- ja kiintoainekuormituksen kasvu laskuojan 2 puolella ei ennalta arvioiden yksinään estä sen alapuolisten pintavesimuodostumien hyvän tilan saavuttamista tai heikennä niiden nykyistä tilaa. Kuormituksen kasvu ei myöskään ennalta arvioiden aiheuta merkittävää muuta ympäristönsuojelulain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa vastaanottavissa vesistöissä.

(80) Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että turvetuotantotoiminnan vesistövaikutusten epävarmuutta kokonaisuutena lisää tuotantoalueiden suuruus ja pitkä toiminta-aika, joka hakemuksen mukaan kestäisi noin vuoteen 2065 asti. Samaan aikaan ilmastonmuutoksen vaikutusten ennustetaan lisääntyvän ja voimistuvan tulevina vuosikymmeninä, mikä näkyy erityisesti sääolosuhteiden äärevöitymisenä. Ilmastoskenaarioiden mukaan sadantamäärien arvioidaan Suomessa kasvavan ja rankkasateiden voimistuvan, mikä osaltaan edistää ravinteiden ja kiintoaineen huuhtoutumista. Tämä aiheuttaa hankkeen koko arvioituna toiminta-aikana merkittävää epävarmuutta toiminnan vaikutuksissa vastaanottavissa vesistöissä, jotka ovat jo ennestään välttävässä tai huonossa tilaluokassa. Toiminnan pitkäkestoisuus voi lisätä alapuoliseen vesistöön kohdistuvia vaikutuksia. Vaikutusarvioinnin vaikeutta lisää myös se, että hakijan laskelmat perustuvat Länsi-Suomen vastaavien kohteiden keskimääräisiin ominaiskuormitusarvoihin, eikä laskelmissa ole otettu huomioon ilmastonmuutoksen vaikutuksia.

(81) Edellä kohdassa (76) mainittu Mustalammin pohjan hapettomuus voi merkitä ravinteiden liikkeelle lähtöä lammesta, mikä lisäisi edelleen kuormitusta Karvianjärvessä ja Karvianjoessa. Pitkällä aikavälillä voi olla vaarana, että Mustalammista lähtevät ravinteet yhdessä jo nyt kuormittuneen Mustajoen vaikutusten kanssa aiheuttaisivat Karvianjärven ja Karvianjoen tilan huonontumisen tai hyvän tilan saavuttamisen vaarantumisen. Tällöin kyseessä olisi unionin tuomioistuimen asiassa Sweetman antamassa tuomiossa tarkoitettu luvan myöntämisen este, kun luokittelemattomiin vesistöihin johdetut päästöt vaarantaisivat luokitellun vesimuodostuman tilan.

(82) Edellä kohdissa (80) ja (81) sanottuun nähden ja ympäristönsuojelulain 20 §:n mukainen varovaisuusperiaate huomioon ottaen ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymiseen koko hankkeen arvioituna toiminta-aikana jää merkittävää epävarmuutta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on siten käsillä ympäristönsuojelulain 87 §:ssä tarkoitettu toiminnan haitallisten vaikutusten arvioinnin vaikeuteen liittyvä painava syy, jonka vuoksi on tarpeen muuttaa ympäristölupa määräaikaiseksi. Näin voidaan varmistua siitä, että toiminta ei aiheuta ympäristönsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettua kiellettyä seurausta pitkällä aikavälillä sekä siitä, että hanke on yhteensovitettavissa myös vesienhoidon tavoitteiden ja suunnittelun toimenpiteiden kanssa.

(83) Kun otetaan huomioon esitetty selvitys tuotantoalueiden arvioidusta vuosikuormituksesta nykytilanteeseen nähden, mitoitussuosituksen ylittävät pintavalutuskentät, joiden voidaan katsoa vastaavan parasta käyttökelpoista tekniikkaa, annetut lupamääräykset sekä hallinto-oikeuden tekemät muutokset niihin, korkein hallinto-oikeus katsoo, että Jouppilankeitaan turvetuotantotoiminta täyttää ennalta arvioiden ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset silloin, kun lupa muutetaan määräaikaiseksi ja toiminnan kesto rajoitetaan noin 15 vuodeksi.

(84) Jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaa vielä edellä ratkaisuosassa sanotun määräajan jälkeen, sen on tehtävä lupaviranomaiselle uusi lupahakemus viimeistään yhtä vuotta ennen määräajan päättymistä. Hakemuksessa on esitettävä selvitys pintavalutuskenttien toimivuudesta siihenastisessa turvetuotantotoiminnassa. Selvityksen tulee perustua muun ohella edustavaan näytteenottoon vuotuisen kokonaiskuormituksen luotettavaksi määrittämiseksi. Selvitystä varten tehtävän seurannan tulee suurten virtaamavaihteluiden aikana olla jatkuvatoimista, koska se on luotettavin tapa saada tietoja turvetuotannon vesistökuormituksesta kuormituspiikkien aikana.

Yhteenveto ja lopputulos

(85) Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että Jouppilankeitaan turvetuotantotoiminnalle ei ole ympäristönsuojelulain 13 §:ssä tarkoitettua estettä. Ennalta arvioiden myöskään lain 49 §:ssä tarkoitettua luvan myöntämisen estettä, ottaen huomioon myös lain 51 §:ssä todetun, ei ole, kun toiminta muutetaan määräaikaiseksi noin 15 vuoden ajaksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Jaakko Autio, Joni Heliskoski ja Tero Leskinen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Juha Järvelä. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.