Muu päätös 134/2021

Asia Ympäristölupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 31.1.2020 nro 20/0007/1

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 15.12.2016 Nro 174/2016/1 tarkistanut Siikalatvan kunnassa Siikajoen vesistöalueella sijaitsevan Jousinevan turvetuotantoalueen ympäristöluvan nro 46/03/2 lupamääräykset ja myöntänyt Vapo Oy:lle luvan uuden 22,7 hehtaarin suuruisen alueen turvetuotantoon. Jousinevan tuotantoalueen kokonaispinta-ala auma-alueineen jo tuotannossa olevat alueet sekä lisäalue mukaan luettuna on noin 103,7 hehtaaria.

Päätös sisältää lupamääräykset 1–23, joista lupamääräykset 1, 2, 20 ja 23 kuuluvat seuraavasti:

Päästöt vesiin

1. Turvetuotantoalueen lohkojen 1–11 vedet on lupamääräyksessä 2 ilmenevästi johdettava 30.10.2015 päivätyn täydennyksen liitteenä 1 olevan kartan ”Työmaakartta; nykytila + uusi lohko 11 ja vesienjohtaminen Siikajokeen” MK 1:15 000 ja tämän päätöksen liitteenä 2 olevan kartan mukaisesti pintavalutuskentiltä 2 ja 3 laskuojan kautta Jousiojaan ja edelleen Siikajokeen sekä pintavalutuskentältä 1 Jousiojan kautta edelleen Siikajokeen.

2. Tuotantoalueelta johdettavat vedet on käsiteltävä hakemuksen täydennyksen liitteenä 30.10.2015 toimitetun ”Työmaakartta; nykytila + uusi lohko 11 ja vesienjohtaminen Siikajokeen” MK 1:15 000 ja hakemuksen sekä sen täydennysten mukaisesti seuraavasti:

Tuotannosta poistuneet lohkot 1–3 ja 5 sekä osaksi poistunut lohko 4

Lohkon 1 vedet on johdettava ympärivuotisesti pintavalutuskentälle 1 ja edelleen Jousiojaan tuotantokauden 2018 loppuun saakka.

Lohkojen 2–3 ja 5 vedet on johdettava olemassa olevien lasketusaltaiden kautta Jousiojaan tuotantokauden 2018 loppuun saakka.

= = =

Toiminnan lopettaminen ja jälkihoito

– –

20. Tuotannosta poistuneella lohkoilla 3 ja 5 ojat, joiden pohjat ulottuvat 30 cm lähemmäksi hapanta sulfaattimaata tai potentiaalista hapanta sulfaattimaata, on padottava niin, että edellä mainittuihin kerroksiin sisältyvät sulfidit eivät pitkienkään kuivien jaksojen kuluessa pääse hapettumaan. Sanotut toimenpiteet lohkoilla 3 ja 5 on tehtävä 31.12.2017 mennessä.

– –

Ilmoitusvelvoite

23. Luvan haltijan on tuotantoalueen tai sen osa-alueiden luovutus- tai myyntitilanteen yhteydessä ilmoitettava kirjallisesti vastaanottajalle tässä päätöksessä annetut velvoitteet, jotka koskevat happamia tai potentiaalisia happamia sulfaattimaita.

– –

Aluehallintoviraston päätöksen perusteluja

Lupamääräysten tarkistaminen, luvan myöntämisen edellytykset tuotantoalueen laajentamisen osalta ja jälkihoitotoimien osittainen vahvistaminen

Kyseessä on Jousinevan turvetuotantoalueen ympäristöluvan lupamääräysten tarkistaminen, ympäristöluvan hakeminen hakemussuunnitelmassa esitetylle lisäalueelle eli toiminnan olennainen muutos sekä jälkihoitotoimien osittainen vahvistaminen. Lupaharkinta lohkojen 1–10 osalta on tehty ja luvan myöntämisen edellytykset sanottujen lohkojen osalta on ratkaistu Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston 17.9.2003 antamalla päätöksellä nro 46/03/2. Päätöksen antamisen aikaan Jousinevan turvetuotantoalueen tuotannossa oleva ja kuntoon pantava suoala oli yhteensä noin 271 hehtaaria.

Toiminnasta aiheutuvat päästöt nykyisin noin 80 hehtaarin tuotantoalalla vähenevät, kun vesienkäsittelyä tehostetaan tämän päätöksen mukaisesti ja tuotantopinta-ala edelleen pienenee. Toiminta on päättynyt lohkoilla 1–5, lukuun ottamatta lohkolla 4 olevaa 4,4 hehtaarin suuruista määräalaa, tuotantokauteen 2014. Toiminnan on arvioitu päättyvän lohkolla 4 vuonna 2020, lohkolla 6 vuonna 2026, lohkoilla 7–10 vuonna 2031.

– –

Jousinevan nykyinen tuotantoalue ja lisäalue sijaitsevat potentiaalisesti happamien sulfaattimaiden alueella. Luvan haltijan toimittamissa selvityksissä tuotannossa olevien lohkojen osalta lohkojen 6 ja 7 happamien sulfaattimaiden esiintymistodennäköisyys on arvioitu suureksi, lohkojen 8–11 osalta pieneksi tai kohtalaiseksi. Tuotannosta poistuneiden tai osittain poistuneiden lohkojen 1, 2 ja 4 osalta happamien sulfaattimaiden esiintymistodennäköisyys on arvioitu vastaavasti pieneksi tai kohtalaiseksi sekä lohkojen 3 ja 5 osalta suureksi.

Jousinevan tuotantoalueella ojakaivannot ulottuvat paikoin yleisesti potentiaalisesti happamaan maahan. Luvan haltija on mitannut tuotantoalueen ojien kuivatusvesien pH-arvoja ja niissä ei ole havaittu happamoitumiseen viittaavaa laskua. Luvan haltija on tämän päätöksen lupamääräyksissä ilmenevällä tavalla velvoitettu huomioimaan happamien tai potentiaalisesti happamien sulfaattimaiden esiintyminen Jousinevan turvetuotantoalueella lisäalue mukaan lukien.

– –

Lupamääräysten perusteluja siltä osin kuin nyt on kysymys

– –

Turvetuotantoalueelta tulee päästöjä vielä tuotannon päätyttyä, joten lupamääräykset 20–22 ovat tarpeen tuotantoalueen jälkihoidon järjestämiseksi, roskaantumisen estämiseksi ja päästöjen rajoittamiseksi. Luvanvaraisen toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksella säädetyn yksilöidyn velvoitteen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.

– –

Tuotannosta poistuneiden lohkojen 3 ja 5 arvioidaan sijaitsevan happamalla tai potentiaalisesti happamalla sulfaattimaalla, joten niiden osalta on tarpeen antaa määräykset happamien vesipäästöjen torjumiseksi. Ennalta arvioiden näiden lohkojen osalta annetut määräykset maaperän hapettumisen estämiseksi ovat riittävät.

– –

Tuotannosta poistuneet tai osittain poistuneet lohkot 1–5 ovat pääsääntöisesti lähes kokonaan kasvittuneet ja tuotantotoiminta niillä päättynyt vuoteen 2014 = = = . Aluehallintovirasto katsoo, että vuoden 2018 loppuun mennessä sanotuilla tuotannosta poistuneilla tai osittain poistuneilla lohkoilla 1–5 = = = on saavutettu riittävä jälkihoidon taso, jotta edellä mainittuja lohkoja koskevat vesienkäsittelyrakenteet voidaan purkaa ja poistaa käytöstä.

Lupamääräyksen 23 mukainen velvoite ilmoittaa tämän päätöksen mukaisista velvoitteista kirjallisesti tuotannosta poistuneen alueen tai sen osa-alueen vastaanottajalle on tarpeen, jotta alueen uusi maankäyttö voidaan toteuttaa asianmukaisesti siten, että happamat päästöt vesistöön voidaan estää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hyväksynyt Vapo Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä ja kumonnut lupamääräykset 20 ja 23.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettava laki

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) tuli voimaan 1.9.2014.

Uuden ympäristönsuojelulain 229 §:n mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa uuden ympäristönsuojelulain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Edellä olevan perusteella nyt puheena olevaan asiaan sovelletaan vanhaa ympäristönsuojelulakia (86/2000). Jäljempänä perusteluissa viittaukset ympäristönsuojelulain pykäliin tarkoittavat lakia 86/2000.

Ratkaisu Vapo Oy:n valituksen osalta, siltä osin kuin nyt on kysymys

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 ja 4 kohtien mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään muutoin toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate); noudatetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri toimien yhdistelmiä, kuten työmenetelmiä sekä raaka-aine- ja polttoainevalintoja (ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate).

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 1 ja 3-5 kohtien mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta.

Asiassa saatu selvitys

Toiminta ja sen ympäristö

Jousineva sijaitsee Siikajoen vesistöalueella Siikalatvan kunnassa noin 11 kilometriä Pulkkilan kuntakeskuksesta koilliseen. Jousinevan turvetuotanto on aloitettu vuonna 1988. Voimassa olevan ympäristöluvan mukaan turvetta saadaan tuottaa 271 hehtaarin suuruisella alueella. Hakemus sisältää tuotantolohkojen 4 ja 6–10 muodostaman 81 hehtaarin suuruisen alueen lupamääräysten tarkistamisen, uuden 22,7 hehtaarin suuruisen tuotantolohkon 11 lupahakemuksen ja jälkihoitotoimenpiteiden vahvistamisen tuotannosta poistuneelle 188,9 hehtaarin suuruiselle tuotantolohkojen 1–5 muodostamalle alueelle.

Aluehallintovirastolle 2.11.2015 toimitetun selvityksen mukaan tuotantolohkojen 1–5 tuotanto on päättynyt lukuun ottamatta tuotantolohkolla 4 olevaa 4,4 hehtaarin suuruista aluetta. Tuotantolohkolla 4 tuotannon on arvioitu jatkuvan noin 5 vuotta, lohkoilla 6–9 noin 10 vuotta ja lohkolla 10 noin 15 vuotta.

Tuotantolohkojen 1 ja 4 kuivatusvedet on käsitelty laskeutusaltaiden lisäksi ympärivuotisesti pintavalutuksella ja tuotantolohkojen 7–9 sulan maan aikaisella pintavalutuksella. Muiden tuotantolohkojen kuivatusvedet on käsitelty laskeutusaltailla.

Jatkossa tuotantolohkojen 6–11 kuivatusvedet käsitellään pintavalutuskentillä 2–3. Lohkojen 1 ja 4 kuivatusvedet käsitellään pintavalutuskentällä 1 siihen saakka, kunnes tuotannosta poistuneet alueet ovat kasvittuneet tai siirtyneet seuraavaan maankäyttöön lukuun ottamatta lohkolla 4 olevaa 22 hehtaarin suuruista ruokohelpipeltoa, jonka kuivatusvedet johdetaan suoraan laskuojaan. Tuotannosta poistuneiden tuotantolohkojen 2–3 ja 5 kuivatusvedet käsitellään laskeutusaltailla siihen saakka, kunnes ne ovat kasvittuneet tai siirtyneet seuraavaan maankäyttöön. Tuotannosta poistuneet alueet ovat pääosin kasvittuneet. Hakemussuunnitelmassa on esitetty, että tuotannosta poistuneiden alueiden jälkihoitotyöt saatetaan loppuun vuoden 2017 loppuun mennessä.

Tuotannosta poistuneet alueet on ojitettu kivennäismaahan tuotantolohkoa 4 lukuun ottamatta. Tuotannossa olevilla alueilla ojitus on suurimmilta osin ulotettu kivennäismaahan tuotantolohkolla 6 ja osittain tuotantolohkoilla 7–9.

Alapuolinen vesistö

Tuotantoalueen kuivatusvedet johdetaan Jousiojaan ja edelleen Siikajoen vanhan uoman kautta Siikajokeen. Tuotantoalueen osuus Jousiojan valuma-alueesta on 7,9 %, Vornan valuma-alueesta 1,1 % ja Siikajoen keskiosan valuma-alueesta 0,1 %.

Pintavalutuskentiltä purkautuvan veden pH -arvo vaihteli vuosien 2007–2010 päästötarkkailunäytteissä välillä 4,6–6,4. Vuoden 2014 touko-syyskuussa pintavalutuskentän 2 alapuolelta otettujen päästötarkkailunäytteiden (n=10) pH-arvo vaihteli välillä 6,2–6,6. Päästötarkkailussa ei ole havaittu alle viiden suuruisia pH-arvoja vuoden 2007 jälkeen.

Jousiojan valuma-alue on 13,1 km2 ja sen keskivirtaama on 0,1 m3/s. Jousiojan vesi on tarkkailutulosten perusteella lievästi hapanta, runsashumuksista ja rehevää. Siikajoen vanhan uoma on vedenlaadultaan samankaltainen kuin Jousioja. Veden pH-arvo on Jousiojan alaosalla tarkkailuvuosina 1989–2015 vaihdellut välillä 5,1–7,5 ja Siikajoessa vuosina 1989-2012 Jousiojan yhtymäkohdan yläpuolisella tarkkailupisteellä välillä 5,3–7,4 sekä sen alapuolisella tarkkailupisteellä välillä 5,3–7,3.

Jousiojaa ei ole luokiteltu vesienhoitosuunnitelmassa. Siikajoen keskiosa on pintavesityypiltään suuri turvemaiden joki ja se on nimetty voimakkaasti muutetuksi säännöstelystä ja vesirakentamisesta johtuen. Siikajoen keskiosan ekologinen tila on tyydyttävä suhteessa sen parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan. Vesimuodostuman luokitteluaineiston mukaan Siikajoen keskiosan biologisten laatutekijöiden tila on tyydyttävä ja fysikaalis-kemiallinen tila välttävä. Kokonaisfosforipitoisuuden vähennystarve on vähintään 50 %. Toimenpideohjelman mukaan Siikajoen vesistöalueella turvetuotannon lupakäsittelyssä otetaan huomioon vesistön happamoitumisriski, mutta Siikajoen keskiosalle ei ole esitetty tarvetta happamuuden vähentämistoimille.

Siikajoen sivu-uomissa kalastus on pääosin katiskapyyntiä, heittokalastusta ja mato-ongintaa. Jousiojan kalastuksesta ja saaliista ei ole tarkempaa selvitystä. Vuosina 2009 ja 2011 Siikajoella Vornan alueella tehdyissä sähkökalastuksissa yleisimmät saalislajit olivat ahven ja kivisimppu. Lohensukuisia lajeja ei saatu saaliiksi. Kalatalousviranomainen on lupahakemuksesta antamassaan lausunnossa todennut, että Jousiojan merkitys yleiselle kalataloudelle on vähäinen, mutta sen sijaan Siikajoen merkitys on huomattava.

Sulfaattimaaselvitykset

Tuotantoalue sijaitsee entisen Litorina-meren korkeimman rantatason alapuolella ja siten alueella, jolla tavataan yleisesti sulfaattimaita. GTK:n julkisen Happamat sulfaattimaat -karttapalvelun mukaan sulfaattimaiden esiintymisriski Jousinevalla ja sen lähialueella on pieni tai hyvin pieni. GTK:n kallioperäkartoitustietojen ja mustaliuskekarttojen mukaan Jousinevan länsipuolella ja tuotantoalueen länsiosassa esiintyy kallioperän mustaliuskeita.

Tuotantoon valmistelemattomalta tuotantolohkolta 11 otettiin kolme pohjamaanäytettä, joista yhdestä määritettiin rikkipitoisuus. Näytteen rikkipitoisuus (0,07 %) havaittiin alhaiseksi tyypillisen hienojakoisen sulfaattimaan rikkipitoisuuteen verrattuna.

Tuotannossa olevalta alueelta otettiin maaperäkairausnäytteet tuotantolohkoilta 4, 6, 7 ja 8. Näytteenottotiheys oli siten 4 näytettä/81 ha. Tuotannosta poistuneilta alueilta otettiin lisäksi 5 maaperäkairausnäytettä. Kairauspisteillä tuotannossa olevien alueiden turvepaksuus vaihteli 40–140 cm:n ja tuotannosta poistuneiden alueiden 25–195 cm:n välillä. Kairaukset pyrittiin ulottamaan vähintään 50 cm turvekerroksen alapuolelle ja näytteitä pyrittiin ottamaan pinta-, keski- ja pohjaturpeesta sekä kaksi näytettä pohjamaasta. Näytteiden annettiin hapettua pH-inkubaatiossa 12 viikon ajan.

Maasto-pH -arvojen perusteella alueella ei havaittu esiintyvän hapettuneita sulfaattimaita. Rikkipitoisuuksien ja pH-inkubaatioiden perusteella osalla tuotantoalueesta havaittiin kuitenkin olevan pohjamaan happamoitumisriski. Tulosten perusteella tuotantolohkon 4 ja lohkojen 8–11 arvioitiin sijaitsevat alueella, joilla sulfaattimaan esiintymistodennäköisyys on pieni tai kohtalainen. Tuotantolohkojen 3 ja 5–7 arvioitiin sijaitsevan alueella, joilla sulfaattimaiden esiintymistodennäköisyys on suuri. Suurin turvetuotantoon liittyvä happamoitumisriski arvioitiin olevan lohkoilla 6 ja 7. Lohkoista 3 ja 5, joilla tuotanto on jo päättynyt, mahdollisesti aiheutuva happamoituminen riippuu selvityksen mukaan olemassa olevasta ojasyvyydestä ja jälkikäytöstä.

Alapuolisen vesistön happamoitumisriski ja sen torjunta

Jousinevan happamien kuivatusvesien vaikutusta alapuolisen Jousiojan ja Siikajoen Vornan alueen vedenlaatuun tarkasteltiin teoreettisin laimennuslaskelmin keskivirtaamatilanteessa tilanteissa, joissa kuivatusveden pH on 3, 4 ja 5.

Laskennassa ei huomioitu purkuvesistön alkaliniteettiä. Laimenemislaskelmien mukaan Jousiojasta Siikajokeen purkautuvan veden pH olisi alle 5, mikäli kuivatusvesien pH olisi 4 tai sitä pienempi. Kuivatusveden pH:n ollessa 5, olisivat vaikutukset Siikajoen veden happamuuteen vähäiset.

Hakemuksen täydennyksessä 12.2.2016 on esitetty, että päästötarkkailuun lisätään sähkönjohtavuuden mittaus ja sulfaatin määritys, kun pH laskee alle arvon 4,5. Merkittävän riskin alueella (lohko 7) jätetään tarvittaessa 20 cm turvekerros tuotantosaroille. Tarvittaessa tuotannon loppuvaihe tehdään massansiirroilla, joilla varmistetaan tuotantosaroille jätettävä 20 cm turvepaksuus.

Oikeudellinen arviointi

– –

Lupamääräykset 20 ja 23

Yhtiö on hakemuksessaan esittänyt, että tuotannosta poistuneiden tuotantolohkojen 1–5 jälkihoitotoimenpiteet saatetaan loppuun vuoden 2017 loppuun mennessä. Aluehallintovirasto on päätöksessään määrännyt, että tuotannosta poistuneiden alueiden vesienkäsittelyä on jatkettava vuoden 2018 loppuun saakka. Koska tuotannosta poistuneiden tuotantolohkojen 1–5 alueen kuivatusvesien käsittelyä koskeva velvoite on päättynyt, alue voidaan siirtää seuraavaan käyttömuotoon. Ympäristöluvassa ei voida antaa määräyksiä tai velvoitteita toiminnan päättymisen jälkeisestä alueen käytöstä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo, että tuotannosta poistunutta aluetta koskevat luvassa määrätyt velvoitteet ovat lakanneet. Tästä syystä hallinto-oikeus on kumonnut lupamääräykset 20 ja 23.

– –

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Kangasmaa, Patrick Sahlström, Susanna Airiola ja Jaakko Tuhkanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset 20 ja 23 on kumottu ja aluehallintoviraston päätös saatetaan edellä mainittujen lupamääräysten osalta voimaan.

Toissijaisesti ELY-keskus on vaatinut, että lupamääräys 23 saatetaan voimaan seuraavalla tavalla muutettuna: Luvan haltijan on tuotantoalueen tai sen osa-alueiden luovutus- tai myyntitilanteen yhteydessä ilmoitettava kirjallisesti vastaanottajalle, että alueella on happamia tai potentiaalisia happamia sulfaattimaita.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Aluehallintovirasto on kysymyksessä olevalla päätöksellään muun ohella vahvistanut Jousinevan tuotantoalueen lohkojen 1-5 jälkihoitotoimet lupamääräyksin 19-21. Jälkihoitotoimilla tarkoitetaan niitä toimia, jotka tehdään varsinaisen turpeennoston jälkeen esimerkiksi alueen siistimiseksi ja turvetuotannosta johtuvien päästöjen vähentämiseksi. Jälkihoitovaihe on varsinaisen tuotantovaiheen ja jälkikäyttövaiheen (uusi maankäyttö) välissä ja kuuluu vielä ympäristöluvan piiriin.

Kun Jousinevan alueella on turvetuotannosta johtuva happamien sulfaattimaiden aiheuttama riski, on ollut tarpeen määrätä myös happamuushaitan ehkäisemisestä. Happamuusriski kasvaa, jos ojia ulotetaan happamiin sulfaattimaihin tai suojaavaa turvekerrosta ei jätetä happaman kivennäismaan päälle. Turvekerroksen vähetessä riski maaperän sulfidiyhdisteiden hapettumisesta, rikkihapon muodostumisesta ja siitä syystä maaperän metallien liukenemisesta kasvaa. Happamuus liuottaa maaperästä alumiinia, rautaa ja raskasmetalleja, joita puolestaan varastoituu maaperään. Kun sade huuhtelee maaperää, kertyneet yhdisteet ja metallit vapautuvat veteen. Tyypillisesti happamuushaittoja tulee pitkän kuivan kauden jälkeisten sadejaksojen aikana. Happamuushaitan hallinta jälkikäteen on vaikeaa, mistä syystä asiaan tulee varautua ennakolta ehkäisemällä happamien sulfaattimaiden hapettumista. Jousinevalla turvetuotannosta aiheutuvien turvekerroksen ohentamisesta johtuvien happamuushaittojen ehkäisemisestä ei ole määrätty aikaisemmin, esimerkiksi luvan myöntämisen yhteydessä, koska tällaista tietoa ei vielä silloin ole ollut.

Hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut seuraavaa: "Aluehallintovirasto on päätöksessään määrännyt, että tuotannosta poistuneiden alueiden vesienkäsittelyä on jatkettava vuoden 2018 loppuun saakka. Koska tuotannosta poistuneiden tuotantolohkojen 1–5 alueen kuivatusvesien käsittelyä koskeva velvoite on päättynyt, alue voidaan siirtää seuraavaan käyttömuotoon. Ympäristöluvassa ei voida antaa määräyksiä tai velvoitteita toiminnan päättymisen jälkeisestä alueen käytöstä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo, että tuotannosta poistunutta aluetta koskevat luvassa määrätyt velvoitteet ovat lakanneet. Tästä syystä hallinto-oikeus on kumonnut lupamääräykset 20 ja 23."

ELY-keskus on eri mieltä hallinto-oikeuden päätöksen edellä kursiivilla merkityistä kohdista. Lupamääräys 20 on osa päätöksessä määrättyjä jälkihoitotoimia. Kyseisen lupamääräyksen aikataulu viittaa siihen, että jälkihoitotoimet tuli tehdä ennen kuin vesien käsittely saatiin lopettaa. Muutoinkaan vesienkäsittelyä ei saanut lopettaa ennen lupamääräyksessä 21 mainittua selvitystä ja esitystä valvontaviranomaiselle. Kuivatusvesien käsittelyä koskeva velvoite ei siten ole päättynyt.

Jälkihoitomääräyksillä tulee estää pilaantumisen tai sen vaaran aiheutuminen ympäristönsuojelulain 94 §:n, oikeastaan ympäristönsuojelulain

(86/2000) 90 §:n, mukaisesti ja tämä koskee myös happamuuspäästöjä. Tuotannosta poistuneiden lohkojen 3 ja 5 happamoitumisriskiä ei ole riittävästi otettu huomioon, eikä varovaisuusperiaatetta vielä tuotantolohkoille jätettävän turvekerroksen paksuuden suhteen.

Tietous happamien sulfaattimaiden aiheuttamasta happamien vesistöpäästöjen riskistä on vasta viime vuosina tutkimusten myötä lisääntynyt. Maanomistajan tulisi saada tietoonsa mahdolliset tulevaa toimintaa rajoittavat seikat. Tästä syystä lupamääräys 23 tulisi palauttaa lupapäätökseen valituksessa vaaditulla tavalla muutettuna. Kun turvetuotantoalueen turvekerros hyödynnetään, turvekerroksen alla oleva potentiaalisesti hapan maaperä voi tästä toiminnasta (ojituksen ulottaminen kivennäismaahan ja turvekerroksen poistaminen) johtuen muuttua happamaksi sulfaattimaaksi, mistä voi aiheutua veden pH-arvon laskun myötä muun muassa eliöstölle haitallisten metallien huuhtoutumista. Lisäkuivatus ja maanmuokkaus tällaisilla alueilla turvetuotannon jälkeen voi pahentaa tilannetta.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on ilmoittanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta, ettei sillä ole asiassa lausuttavaa.

Siikajoen kunnanhallitus on ilmoittanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta, ettei sillä ole asiassa lausuttavaa.

Vapo Oy on antanut vastineen valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta. Yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lohkon 3 tuotantoala on ollut 38 hehtaaria. Alueelta on tuotettu kaikki turve. Puolet alasta on kasvittunutta. Lohkon 5 tuotantoala (auma-alueineen) on ollut 33 hehtaaria. Kaikki turve on tuotettu hyvin vähäiseltä alalta ja laikuttaisesti. Kasvittumista on hieman vähemmän kuin lohkolla 3.

Lohkojen 3 ja 5 ojat ovat käytännössä kokoalaisesti pohja- eli kivennäismaahan kaivettuja ja niiden pohjamaassa on lupamääräyksessä 20 tarkoitettua ominaisuutta.

Hakemusasiakirjoihin sisältyvän GTK:n selvityksen ”Sulfidiriskiselvitys Jousinevan turvetuotantoalueella Siikalatvassa” mukaan tutkimuspisteisiin liittyvä happamuusriski on lohkon 3 molemmilla pisteillä merkittävä ja lohkolla 5 kohtalainen. Kun kysymys on riskistä, se lähtökohtaisesti voisi realisoitua vain silloin, kun pohjamaa tulee hapettuneeseen tilaan.

Yhtiön mukaan pääosa lohkon 5 hallinnasta ei ole enää sillä. Lohkon 5 koillisosa ja lohko 3 ovat yhtiön omistuksessa.

Lohkon 3 osalta on esitetty, että tutkimus GTK:n kahdelta kairauspisteiltä osoittaa, että pohjamaa niiden kohdalla on hapettomassa tilassa, mikä tälläkin hetkellä estää happamoitusriskin realisoitumisen. Tilanne lohkon 3 koko alalla lienee samanlainen. Jäljellä on alapuolista pohjamaata hapettomassa tilassa pitävää turvetta. Ojat on kaivettu kivennäismaahan saakka koko lohkon alueella.

Lohkon 5 osalta on esitetty, että GTK:n tutkimuspiste on lohkon paksuturpeisimmalla osa-alueella. Pohjamaa tutkimuspisteen kohdalla on hapettomassa tilassa, mikä jo sinällään estää happamoitusriskin aiheutumisen. Tilanne lohkon 5 muulla alalla lienee ainakin pääosin samanlainen. Lohkon 5 pohjamaahan ei liity niin suurta happamuusriskiä, koska varsinainen riskiä aiheuttava kerros (tutkimuspisteellä 15 cm) on ohut ja koska sen alapuoliseen kerrokseen (tutkimuspisteellä 35 cm) liittyvä happamuuspotentiaali ei ole merkittävää riskiä aiheuttava.

Molemmilla lohkoilla 3 ja 5 ojat on kaivettu kivennäismaahan saakka koko lohkon alueella vuoden 2010 loppuun mennessä. Koska ojia ei ole pitkään aikaan kunnostettu, ne ovat mataloituneet ja niiden kuivatusvaikutus on heikentynyt. Ojien vesittäminen kemiallisesti pelkistävään tilaan ei ole tuotantosarkojen pohjamaahan liittyvän happamuusriskin vuoksi tarpeellista jo edellä mainitusta syystä. Mahdollisen pohjamaan hapettumisen ojaluiskissa on pitänyt tapahtua jo kauan sitten, eikä sellainen voi uusiutua.

Lohkojen 3 ja 5 ojastojen mataloitumisen ja liettymisen myötä myös virtaamat niissä ovat heikentyneet tuotannonaikaiseen tehokkaaseen kuivatusjaksoon verrattuna. Ojiin padottuu vettä pitkin matkaa jo mainituista syistä. Molemmat seikat voivat vaikuttaa pohjavedenpintaa nostavasti tai sen nykyistä tasoa säilyttävästi. ELY-keskuksen vaatimia patoja on jo teknisesti mahdotonta rakentaa hyvin mataliin ojastoihin ja ylläpitää niitä. Padoilla olisi todennäköisesti alueen kasvittumista estäviä vaikutuksia, koska valunta leviäisi enenevässä määrin saroille. Patojen rakentaminen ei liene mahdollista ilman, että ojastot ensin perattaisiin suuremmiksi. Siinä tilassa ne eivät eroosioherkässä maaperässä kuitenkaan pitkäkestoisesti pysyisi. Kaivutoimenpiteillä saattaisi olla merkittävä kuormitusvaikutus, kun erityisesti otetaan huomioon lupamääräys 19, joka on mahdollistanut vesienkäsittelyrakenteiden poistamisen käytöstä vuoden 2018 jälkeen. Ojastojen perkaamisesta edellä mainitussa tarkoituksessa saattaisi aiheutua happamuushaittoja, koska kaivutöiden yhteydessä käsiteltäisiin syvemmällä olevia happamuuspotentiaalia omaavia kivennäismaamassoja. Lupamääräystä 20 koskeva muutoksenhaku on aiheeton ja hylättävä.

Lupamääräyksen 23 osalta Vapo Oy on ilmoittanut hyväksyvänsä valituksen siltä osin kuin siinä on vaadittu lupamääräyksen palauttamista voimaan. Ilmoitusvelvoite ei yhtiön käsityksen mukaan voi koskea jo tehtyjä luovutuksia, vaan määräyksen voimaantulon jälkeisiä luovutuksia.

Vapo Oy on lisäkirjoituksessaan vielä esittänyt, että lupamääräyksessä 20 lohkoille 3 ja 5 asetetut toimenpidevelvoitteet voivat koskea täysin erilaista tuotannollista ja kuivatuksellista vaihetta kuin mikä sanotuilla lohkoilla on toiminnan päättymisvuonna 2014 ja sitä aiemminkin sekä aluehallintoviraston päätöksen antamisajankohtana 15.12.2016 ollut. Määräyksestä ilmenee, että ojastoja olisi ryhdyttävä patoamaan niillä osuuksilla, joilla niiden pohjat ulottuvat 30 cm lähemmäksi hapanta sulfaattimaata tai potentiaalista hapanta sulfaattimaata. Näin ollen määräys on tarkoitettu koskemaan tuotannon vaihetta, jossa ojastot ovat vielä koko syvyydeltään turvekerroksessa ja vasta lähentymässä pohjamaata. Kuten Vapo Oy on asian käsittelyn aikaisemmissa vaiheissa esittänyt, lohkoilla 3 ja 5 ojastot ovat jo pitkään olleet kaivettuna pohjamaahan.

Tämän vuoksi ELY-keskuksen muutoksenhaun kohteena oleva määräys 20 ei näyttäisi koskevan lohkoilla 3 ja 5 annettujen päätösten antamisajankohtina vallinnutta ja nyt vallitsevaa tilannetta. Määräyksen voimaan saattaminen näin ollen olisi epätarkoituksenmukaista. Yhtiön vastineessa edellä on ELY-keskuksen muutoksenhakuun vastattu olettaen, että lupamääräys 20 koskee tai on tarkoitettu koskemaan myös nykyistä kivennäismaassa olevaa ojitustilannetta.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut vastaselityksen Vapo Oy:n vastineen johdosta ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Turvetuotannon ympäristöluvassa tulee olla riittävät jälkihoitoa koskevat määräykset myös toiminnan päättymisen osalta. Vapo Oy ei ole esittänyt mitään sellaista tietoa, joka kumoaisi GTK:n johtopäätöksen lohkojen 3 ja 5 happamuusriskistä. Päinvastoin yhtiön vastineessa esitetyt tiedot tukevat happamoitumisriskin olemassaoloa. Yhtiön mukaan ”lohkoilla 3 ja 5 on hyvin vähäiseltä alalta ja laikuttaisesti tuotettu kaikki turve. Kasvittunutta on noin puolet alasta. Osa vaaleasta on ojista siirrettyjä sarkojen reunamille levitettyjä kivennäismaaperäisiä kaivumaita.” Muutoin erityistä selvitystä jäljellä olevan turvekerroksen paksuudesta ja kivennäismaahan kaivettujen ojien syvyydestä ole esitetty. Turvekerroksen alapuolinen kivennäismaa on voinut hapettua kivennäismaahan kaivettujen ojien lisäksi myös niillä alueilla, joilta suojaava turvekerros on kokonaan poistettu tai on vähäinen. Ei ole olemassa tutkimustietoa siitä, kauanko ojaluiskista tapahtuva happamoituminen jatkuu. On tyypillistä, että happamilla sulfaattimailla luontainen kasvittuminen on hidasta. On myös todettu käytännössä, että kasvittumaton turvekerros kuivuu ja erodoituu itsekseen ja suojaava turvekerros näin entisestään ohenee. Sulfa II -hankkeen loppuraportin mukaan maaperän happamuus sekä korkeat metallipitoisuudet voivat hidastaa luontaista kasvittumista sulfidihappamilla tuotantoalueiden pohjilla. Lupamääräys 20 on tarpeen ottaen huomioon lisäksi myös varovaisuusperiaate.

Lupamääräyksessä 20 ei ole tarkemmin määritelty, millä tavoin padotus on tehtävä, jotta hapettuminen estyisi. Selvää on, että patoja ei tule tehdä lisäkaivuin eli kysymykseen tulisivat lähinnä maapadot. Vastaavissa tilanteissa ojiin tai ojien päähän on tehty tukoksia eli patoja maa-aineksesta. Lupamääräyksen sanamuoto mahdollistaa valvonnallisesti joustavan ja Jousinevan olosuhteisiin soveltuvan toteutuksen varsinkin, kun kysymyksessä on tuotannosta jo poistunut alue, jolloin patoamisesta ei ole haittaa turvetuotannolle. Jousinevalla on myös varmasti tarjolla paksuturpeiselta alueelta tuotettua turvetta, joilla ojia voidaan tukkia.

Vapo Oy:n vastineen täydennys on perusteeton. Lupamääräys 20 on nimenomaan annettu jälkihoitovaihetta varten ja koskee ojia, joiden pohjalla on vähemmän kuin 30 senttiä turvetta. Näitä ovat kivennäismaahan kaivetut ojat.

ELY-keskuksen vastaselitys on toimitettu tiedoksi Vapo Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset 20 ja 23 on kumottu. Lupapäätökseen lisätään lupamääräykset 20 ja 23 muutettuina seuraavasti (muutokset kursiivilla):

23. Luvan haltijan on tuotantoalueen tai sen osa-alueiden luovutus- tai myyntitilanteen yhteydessä ilmoitettava kirjallisesti vastaanottajalle, että alueella on happamia tai potentiaalisia happamia sulfaattimaita.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Asiassa sovellettavan vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin 1, 4 ja 5 kohtien mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 90 §:n (Toiminnan lopettamisen jälkeiset velvoitteet) 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan tai 30 §:n 1 momentissa tarkoitetun toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos lupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset. Asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus. Tarkkailua koskevat määräykset annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä 46 §:ssä säädetään.

Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp) on ehdotuksessa vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 90 §:ksi todettu muun ohella seuraavaa:

90 §. Toiminnan lopettamisen jälkeiset velvoitteet. Pykälän 1 momentin mukaan luvanvaraista toimintaa harjoittanut vastaisi luvan mukaisesti pilaantumisen ehkäisystä, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta sen jälkeen kun toiminta on lakannut. Toimintansa lopettaneesta teollisuuslaitoksesta voisi vielä pitkään aiheutua jätevesipäästöjä. Luvan määräyksiä jäteveden johtamisesta tulisi edelleen noudattaa, kuten myös tarkkailua koskevia määräyksiä. Vastaavanlaisia tilanteita voisi liittyä myös turpeen ottoalueisiin tai kaivoksiin. Määräyksiä tulisi noudattaa niin kauan kuin pilaantumista tai sen vaaraa voi edelleen aiheutua. Viranomaisen 57 §:n nojalla tekemä päätös luvan raukeamisesta ei poistaisi velvollisuutta noudattaa määräyksiä.

Pykälää sovellettaisiin myös sellaisiin tilanteisiin, joissa toiminta lakkautetaan viranomaisen päätöksellä. Jos luvassa ei olisi varauduttu toiminnan lakkaamiseen, toiminnanharjoittaja voitaisiin velvoittaa saattamaan toiminta-alue sellaiseksi, ettei siitä aiheudu ympäristöhaittoja.

Oikeudellinen arviointi

Lupamääräys 20

Hallinto-oikeus on kumonnut lupamääräyksen 20 muun ohella sillä perusteella, että ympäristöluvassa ei voida antaa määräyksiä tai velvoitteita toiminnan päättymisen jälkeisestä alueen käytöstä ja katsonut, että tuotannosta poistunutta aluetta koskevat luvassa määrätyt velvoitteet ovat lakanneet. Jousinevan turvetuotantoalue sijaitsee potentiaalisesti happamien sulfaattimaiden alueella. Tuotannosta poistuneiden lohkojen 3 ja 5 osalta happamien sulfaattimaiden esiintymistodennäköisyys on arvioitu suureksi. Pohjamaan ominaisuuksiin liittyvä happamuusriski on lohkolla 3 arvioitu merkittäväksi ja lohkolla 5 kohtalaiseksi.

Turvetuotantotoimintaan liittyy potentiaalisesti happamien sulfaattimaiden happamoitumisen riski. Ympäristönsuojelulain (86/2000) 90 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi. Jousinevan turvetuotannosta aiheutuvien happamuushaittojen ehkäisemisestä ei ole määrätty alkuperäisen ympäristöluvan myöntämisen yhteydessä, koska yleistä tietoa turvetuotannon mahdollisista happamuusvaikutuksista ei vielä tuolloin ole ollut. Potentiaalisesti happamien sulfaattimaiden happamoitumisen ja happamien vesistöpäästöjen riski saattaa jatkua pitkään turvetuotantotoiminnan lakkaamisen jälkeenkin. Kun Jousinevan lohkojen 3 ja 5 alueilla on olemassa tällainen happamista sulfaattimaista johtuva riski, joka johtuu alueella harjoitetusta turvetuotannosta (ojituksen ulottaminen kivennäismaahan ja turvekerroksen poistaminen), on luvassa tarpeen määrätä myös happamuushaitan ehkäisemisestä. Hallinto-oikeus ei ole voinut kumota lupamääräystä 20 päätöksessään lausutuilla perusteilla.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut lupamääräyksen 20. Korkein hallinto-oikeus on asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta ottanut asian välittömästi tutkittavakseen. Edellä lausutuilla perusteilla ja ottaen huomioon myös aluehallintoviraston päätöksen mainittua lupamääräystä koskevat perustelut, Vapo Oy:n valitus aluehallintoviraston päätöksestä kyseisen määräyksen osalta on hylättävä ja mainittu määräys on ELY-keskuksen valituksen johdosta saatettava voimaan edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla ajankuluminen huomioon ottaen velvoitteen täyttämistä koskevan määräajan osalta muutettuna.

Lupamääräys 23

ELY-keskuksen vaatimuksen mukainen lupamääräys 23 on tarkoitettu varmistamaan, että tuotantoalueen tai sen osa-alueiden luovutuksen yhteydessä tieto turvetuotantoalueella olevista happamista ja potentiaalisesti happamista sulfaattimaista siirtyy alueen vastaanottajalle. Happamien ja potentiaalisesti happamien sulfaattimaiden happamoitumisen ja happamien vesistöpäästöjen riski saattaa jatkua pitkään turvetuotantotoiminnan lakkaamisen jälkeenkin. ELY-keskuksen valituksessa on viitattu myös siihen, että turvetuotannon jälkeen lisäkuivatus ja maanmuokkaus tällaisilla alueilla voi lisätä tätä riskiä. Kun otetaan huomioon turvetuotantotoiminnan mahdollinen yhteys sulfaattimaiden happamoitumiseen ja happamien vesistöpäästöjen riskiin, valituksessa vaaditun lupamääräyksen lisäämistä lupapäätökseen valituksessa mainituista syistä voidaan pitää ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisena.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 23 on päätöksessä kumottu. Korkein hallinto-oikeus on myös tältä osin asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta ottanut asian välittömästi tutkittavakseen. Lupapäätökseen on lisättävä lupamääräys 23 edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla ELY-keskuksen valituksen johdosta muutettuna.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Irene Mäenpää.