Muu päätös 993/2023

Asia

Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaa koskevat valitukset

Muutoksenhakijat

1. Villilohi-yhteistyöverkosto vaelluskalojen puolesta ry

2. Kemijoki Oy ja PVO-Vesivoima Oy

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Valtioneuvoston yleisistunto 16.12.2021 VN 134/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Villilohi-yhteistyöverkosto vaelluskalojen puolesta ry:n valitusta ei tutkita.

Kemijoki Oy:n ja PVO-Vesivoima Oy:n valitus hylätään.

Lausunnon antaminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä ratkaissut samalla valtioneuvoston päätöksellä hyväksyttyjä Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen, Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen ja Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmia koskevat valitukset (diaarinumerot 294/2022, 298/2022 sekä 296/2022 ja 2721/2022).

Valtioneuvoston päätös

(1) Valtioneuvosto on päätöksellään 16.12.2021 VN 134/2021 hyväksynyt vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004, jäljempänä vesienhoitolaki) perusteella Vuoksen vesienhoitoalueen, Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen, Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen, Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen, Kemijoen vesienhoitoalueen, Tornionjoen kansainvälisen vesienhoitoalueen ja Tenon-Näätämöjoen-Paatsjoen kansainvälisen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmat vuosiksi 2022–2027.

(2) Vesienhoitosuunnitelmat on jaettu kahteen osaan. Vesienhoitoaluekohtaiset osat 1 sisältävät alueellista tietoa vesien tilaan vaikuttavista tekijöistä, vesien tilasta ja tilatavoitteen saavuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Vesienhoitosuunnitelman osa 2 on kaikille vesienhoitoalueille yhteinen, ja siinä on kuvattu suunnittelussa käytetyt menetelmät ja periaatteet.

(3) Valtioneuvoston päätöksen liitteenä olevassa perustelumuistiossa on todettu muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 4 ja 5):

(4) Vesien tilan parantaminen edellyttää useissa vesistöissä ulkoisen kuormituksen vähentämisen lisäksi kunnostustoimenpiteitä. Virtavesien elinympäristökunnostuksia on tarpeen toteuttaa yli 500 vesimuodostumassa hydrologis-morfologisen tilan ja ekologisen tilan parantamiseksi. Vesistösäännöstelyjä esitetään kehitettäväksi 158 kohteessa. Virtavesissä säännöstelykäytännön kehittämiseen kuuluvat toimenpiteet, joilla pyritään ekologisen ja ympäristövirtaaman turvaamiseen. Kalankulkua helpottavia toimenpiteitä esitetään toteutettavaksi lähes 400 vesimuodostumassa. Kalojen luontaisen elinkierron vahvistaminen ja hyvän ekologisen tilan saavuttaminen edellyttävät useiden toisiaan tukevien toimenpiteiden toteuttamista.

(5) Keinotekoiseksi tai voimakkaasti muutetuksi nimetyissä vesimuodostumissa toimenpiteen tarpeen arvioinnissa on otettu huomioon vesistön tärkeä käyttömuoto. Näiden toimenpiteiden kustannukset ovat yhteensä noin 14,5 milj. euroa vuosittain, josta suurin osa aiheutuu kalankulkua helpottavista toimenpiteistä. Ohjauskeinoina muun muassa tarkistetaan vesilainsäädäntöä vesienhoidon tavoitteiden saavuttamiseksi sekä selvitetään ympäristövirtaamaa koskevia tarpeita, kehitetään tätä koskevia arviointimenetelmiä ja sovelletaan niitä kaikilla vesienhoitoalueilla.

(6) Valtioneuvoston päätöksen liitteenä 12 olevassa Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa on todettu muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 7–10):

(7) Kemijoen vesienhoitoalueella on vesienhoidon kolmannella suunnittelukaudella tarkasteltu yhteensä 307 jokivesimuodostumaa. Tarkastelussa ovat olleet mukana kaikki valuma-alueeltaan yli 100 km²:n joet. Vesivoiman tuotannosta aiheutuva hydrologinen muutos on merkittävä paine 31 vesimuodostumassa. Kemijoen vesienhoitoalueella on rakennettu tai säännöstelty voimataloutta varten Kemijoen pääuoma, Kemijärvi, Kitinen, Jumiskon säännöstelykokonaisuus ja Raudanjoen vesistön alaosa. Lisäksi Luirojoen virtaamaa on vähennetty voimakkaasti suurten tekoaltaiden vesistöjärjestelyillä. Säännöstely ja rakentaminen ovat muuttaneet vesistöjen rakennetta ja virtaamia. Vaikutukset ovat kohdistuneet vesieliöstöön, mutta paikoin myös veden laatuun. Ympäristölle aiheutuvista haittavaikutuksista merkittävimpiä ovat koskiympäristöjen häviäminen jokien perkausten ja allastuksen seurauksena, kalojen ja muiden vesieliöiden vaellusyhteyden katkeaminen sekä järvien säännöstelyn vedenkorkeus- ja virtaamavaihteluiden aiheuttamat haitat. Virtavesien rakentamisesta on kärsinyt eniten koskieliöstö. Järjestelyiden seurauksena koskipinta-ala on vähentynyt huomattavasti ja jäljelle jääneet kosket ovat elinalueena usein luonnontilaisia heikompia.

(8) Valtaosa jokivesistä on hyvässä ekologisessa tilassa. Erinomaiseen tilaan yltää neljännes jokivesimuodostumista ja vajaa 30 prosenttia jokien pituuksista. Hyvää huonommassa tilassa on noin 18 vesimuodostumaa, jotka vastaavat noin 7 prosenttia jokien pituuksista, kun keinotekoisten tai voimakkaasti muutettujen vesien osalta tarkastellaan ekologista potentiaalia eli niiden tilaa suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan. Hyvää huonompaan tilaan luokitelluissa joissa merkittävimmät tilaa heikentävät tekijät ovat maa- ja metsätalouden hajakuormitus ja maankuivatus sekä vesivoiman tuotannosta aiheutuvat hydro-morfologiset muutokset.

(9) Kolmannella vesienhoitokaudella voimakkaasti muutetuksi ja keinotekoiseksi nimettiin 11 jokivesimuodostumaa. Kun keinotekoisiksi tai voimakkaasti muutetuiksi nimettyjen jokien ekologista tilaa tarkastellaan suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan, runsas puolet jokivesien pituudesta on hyvässä saavutettavissa olevassa tilassa ja vajaa puolet tyydyttävässä tilassa. Jokivesimuodostumista 11 prosenttia on luokiteltu vedenlaatuaineiston perusteella ja alle yksi prosentti muiden vesimuodostumien perusteella. Myös jokivesien luokittelusta valtaosa (69 %) perustuu asiantuntija-arvioon.

(10) Toimenpiteiden tarpeen arvioimiseksi vesienhoitoalueella on tunnistettu pintavesien tilaa heikentävät tai sen säilymiselle riskiä aiheuttavat merkittävät paineet. Merkittävien paineiden perusteella pintavesien tilan parantamisessa ja ylläpitämisessä pyritään vaikuttamaan erityisesti vesistöjen haitalliseen rehevyyteen sekä vesistöjen rakentamisesta johtuneisiin hydrologisiin ja rakenteellisiin muutoksiin. Joissakin tapauksissa rehevyyteen liittyvät ongelmat johtuvat pääosin vesimuodostuman hydrologisista tai morfologisista muutoksista, jolloin vesimuodostumalla on sekä rehevyystason alentamiseen että hydrologis-morfologisen tilan parantamiseen liittyviä tarpeita. Kunnostustarvetta on kaikilla päävesistöalueilla sekä vesimuodostumien hydrologis-morfologisen tilan että yleisen ekologisen tilan parantamisen vuoksi. Ekologisen tilatavoitteen myöhentämistä on esitetty kuudelle prosentille joista.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(11) Villilohi-yhteistyöverkosto vaelluskalojen puolesta ry (Villilohi ry) on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmasta vuosiksi 2022–2027 kumotaan ja asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi.

(12) Yhdistys on ilmoittanut, että se on sääntöjensä mukaan valtakunnallinen ympäristön, virtavesien ja vaelluskalojen edunvalvoja. Yhdistyksen mukaan sen valitusoikeuden perusteina ovat perustuslaki, Århusin yleissopimus sekä komission tiedonanto 14.10.2020 COM(2020) 643, jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten on tarvittaessa syrjäytettävä sellaiset säännökset, jotka ovat yhteensopimattomia EU:n lainsäädännön kanssa, vaikka ne olisivat osa säädöstä tai määräystä. Yhdistys on myös viitannut unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-197/18.

(13) Kemijoki Oy ja PVO-Vesivoima Oy ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet ensisijaisesti, että Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaa ja toimenpideohjelmaa muutetaan. Yhtiöt ovat vaatineet toissijaisesti, että vesienhoitosuunnitelma ja toimenpideohjelma palautetaan Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen valmisteltaviksi. Yhtiöt ovat lisäksi vaatineet, että vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman täytäntöönpano kielletään.

Yhtiöt ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 14–28):

(14) Yhtiöt omistavat Kemijoen vesistössä yhteensä 18 voimalaitosta.

(15) Asian valmistelussa on tapahtunut kuulemisvirhe, koska yhtiöille ei ole varattu mahdollisuutta lausua KeVoMu-luokitteluoppaaseen suunnitelmaehdotusten kuulemisvaiheen jälkeen 26.8.2021 tehdyistä muutoksista, jotka koskevat merkittävän haitan määrittämistä ja toimenpidekokonaisuuden vaikutusten arviointia vaelluskalakantoihin. Päätöksenteossa ei siten ole toimittu hallintolain 34 §:n edellyttämällä tavalla. KeVoMu-luokitteluoppaaseen tehdyt muutokset ovat vesipuitedirektiivin ja vesienhoitolain vastaisia, ja ohjeen soveltaminen johtaa virheelliseen luokitukseen ja virheelliseen toimenpidekokonaisuuteen toimenpideohjelmassa. Varovaisuusperiaatteelle on annettu virheellinen merkityssisältö, eikä varovaisuusperiaatetta voida soveltaa asiassa asianosaisen vahingoksi.

(16) Lapin vesienhoidon yhteistyöryhmän kokouksessa 20.9.2021 on todettu, että Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmasta ja toimenpideohjelmasta voidaan jättää eriävä mielipide Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle viimeistään 15.10.2021. Yhtiöt ovat 14.10.2021 jättäneet vesienhoitosuunnitelmaa ja toimenpideohjelmaa koskevista ehdotuksista yhteisen eriävän mielipiteen, jossa on otettu huomioon KeVoMu-luokitteluoppaaseen 26.8.2021 tehdyt tarkennukset.

(17) Kemijoen toimenpideohjelmaan on lainvastaisesti valittu sellaisia toimenpiteitä, joista aiheutuu merkittävää haittaa vesivoiman tuotannolle. Vesivoiman säätökäytön rajoittamisella olisi merkittäviä haitallisia vaikutuksia, joiden arviointia ei voida jättää hankkeiden toteuttamisen yhteydessä tehtävien selvitysten varaan. Kemijoen toimenpideohjelmaan valituilla toimenpiteillä ei saavuteta vaadittavaa ekologista hyötyä eli itseään ylläpitävää vaelluskalakantaa.

(18) KeVoMu-luokitteluoppaan mukaan luokitteluun valittavien toimenpiteiden laajuus tulee kuvata sellaisella tarkkuudella, että toimenpiteen ekologista hyötyä ja toisaalta sen aiheuttamaa haittaa vesien eri käyttömuodoille on mahdollista arvioida. Vesienhoitosuunnitelmassa ja toimenpideohjelmassa sekä Hertta-tietopalvelussa KeVoMu-luokitteluun valitut hydrologis-morfologista tilaa parantavat toimenpiteet on Kemijoen osalta kuvattu vain yleisellä tasolla. Toimenpiteiden vaikutusta vesimuodostumien tärkeälle käyttömuodolle eli vesivoiman tuotannolle ei ole arvioitu, eikä ekologista hyötyarviota ole tehty käytännössä lainkaan. Hoitosuunnitelman, toimenpideohjelman ja Hertta-tietopalvelun tietojen perusteella on mahdotonta arvioida, mihin perustuu johtopäätös siitä, että toimenpidekokonaisuudella voidaan mahdollistaa vaelluskalakantojen luontainen elinkierto.

(19) Valituksen kohteina olevissa vesimuodostumissa ei ole toteutettavissa sellaista hydrologis-morfologisia olosuhteita parantavaa toimenpideyhdistelmää, josta ei aiheutuisi merkittävää haittaa yhtiöiden vesivoiman tuotannolle ja jolla saavutettaisiin vaadittava ekologinen hyöty vesimuodostumissa. Vesimuodostumat ovat näin ollen vesipuitedirektiivin ja vesienhoitolain mukaisessa tavoitetilassa, joten ne olisi tullut luokitella hyvään saavutettavissa olevaan tilaan. Luokitusten lopputulokset ovat materiaalisesti virheelliset ja lainvastaiset.

(20) Lapin ELY-keskus ei ole kohdistanut toimenpiteiden vaikutusarviota vesimuodostumaan. Kalaston tilaa ei ole arvioitu vesienhoitolain ja vesienhoitoasetuksen edellyttämällä tavalla luokitettavan vesimuodostuman kalaston kokonaistilan perusteella vaan ainoastaan vaelluskalojen luontaisen elinkierron syntymisen perusteella. ELY-keskus ei ole perustellut arviotaan ekologisen laatusuhteen muutoksesta, vaan perusteena ovat käytännössä KeVoMu-oppaaseen kuulemisten jälkeen tehdyt lisäykset, joissa ekologisen laatusuhteen muuttumista kuvataan sanallisesti.

(21) Kokemus ja tutkimustieto kalateistä on osoittanut, että realistinen nousutehokkuus ensimmäiselle voimalaitokselle jää yleensä selkeästi alle 70 prosentin. Isoissa joissa, missä virtaamien vaihtelu on suurta, alasvaellusratkaisujen tehokkuuden voidaan arvioida olevan enintään luokkaa 70 prosenttia kullakin voimalaitoksella. Luonnonvarakeskuksen tutkimukset ovat osoittaneet, että voimalaitosten hitaasti virtaavissa välialtaissa predaatio vähentää alasvaeltavien smolttien määrää merkittävästi, mikä edelleen heikentää alasvaelluksen kokonaistehokkuutta vähintään 10 prosenttia. Kun lohen elinkierron eri vaiheiden kuolevuudet sekä ylösnousutehokkuudet ja alasvaellustappiot viedään populaatiomalliin, tuloksena on, että tuki-istutusten ja ylisiirtojen lopettamisen jälkeen luontaisesti lisääntyneiden nousulohien määrä ja etenkin smolttien tuotantomäärä romahtavat ja käytännössä loppuvat. Kemijoen hoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman mukaisilla toimenpiteillä ei saada aikaan itseään ylläpitävää vaelluskalakantaa ilman jatkuvia istutuksia ja kalastusrajoituksia.

(22) Toimenpiteiden kustannukset, niiden aiheuttama haitta sekä toimenpiteillä saavutettava ekologinen hyöty vaihtelevat merkittävästi riippuen esimerkiksi valituista teknisistä ratkaisuista. Jo luokitteluun valittavien toimenpiteiden laajuus tulee kuvata sellaisella tarkkuudella, että toimenpiteen ekologista hyötyä ja toisaalta sen aiheuttamaa haittaa eri käyttömuodoille on mahdollista arvioida. Toimenpidekokonaisuuden tulee myös perustua kaikkeen saatavilla olevaan tietoon.

(23) Vesienhoitolain ja vesienhoitoasetuksen mukaan luokituksessa tulee arvioida toimenpiteillä aikaansaatavaa laskennallista muutosta nimenomaan tarkasteltavan vesimuodostuman kalasto-laatutekijän ekologisessa laatusuhteessa. Tämän vuoksi pelkkä vaelluskalojen luontaisen elinkierron aikaansaaminen koko vesistössä ei riitä luokitteluperusteeksi, vaan tarkastelussa sen mahdollinen vaikutus tulee arvioida vesimuodostumatason kalastoon. Näin saatua vertailutilaa tulisi verrata kalaston nykytilaan. Kemijoen voimakkaasti muutetut vesimuodostumat ovat kalaston osalta vähintäänkin hyvässä saavutettavissa olevassa tilassa. Vesimuodostumien nykytila perustuu kuitenkin useisiin kalaston tilaa parantaviin toimenpiteisiin ja niiden ylläpito on tärkeää. Lapin ELY-keskuksen tekemässä luokituksessa ei ole otettu huomioon Kemijoella tehtyjä kalaston nykytilaan merkittävästi vaikuttaneita toimenpiteitä.

(24) Viranomaisen selvittämisvelvollisuus koskee sekä riittävästi yksilöidyn toimenpidekokonaisuuden tuottamaa ekologista hyötyä että toimenpidekokonaisuudesta vesimuodostuman tärkeälle käyttömuodolle aiheutuvaa haittaa. Viranomaisen velvollisuus kuulla asianosaista ei vaikuta viranomaisen hallintolain 31 §:ään perustuvan selvittämisvelvollisuuden ensisijaisuuteen. Näin ollen vesienhoitosuunnitelmassa ja toimenpideohjelmassa Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan vesimuodostumille esitetty tilaluokittelu ei perustu hallintolain 31 §:n mukaisesti riittäviin selvityksiin KeVoMu-luokittelun toimenpidekokonaisuuksiin valituilla toimenpiteillä saavutettavasta ekologisesta hyödystä ja kyseisten toimenpiteiden aiheuttamasta haitasta vesimuodostumien tärkeälle käyttömuodolle. Viranomaisselvityksen puutteellisuutta ei voida perustella vetoamalla vesienhoidon suunnittelun yleisluontoisuuteen.

(25) Vesipuitedirektiivin ja vesienhoitolain mukainen tilaluokittelu on Euroopan unionin tuomioistuimen Weser-tuomion (C-461/13) johdosta oikeudellisesti sitovaa, toisin kuin Suomessa vesipuitedirektiiviä implementoitaessa katsottiin. Tilaluokituksella on suora ja ratkaiseva vaikutus yksittäisiin lupaprosesseihin, koska tilaluokitus voi määrittää esimerkiksi sen, myönnetäänkö haettu lupa vai ei. Vesienhoitosuunnitelmaa koskevalla valtioneuvoston päätöksellä voi siis olla välittömästi kolmanteen ulottuvia oikeusvaikutuksia toisin kuin ympäristöministeriö esittää, joten toiminnanharjoittajilla on oikeudellisesti merkityksellinen intressi siihen, mikä vesimuodostumien tilaluokittelun lopputulos on.

(26) Kolmannen hoitosuunnitelmakauden luokittelu koskee vuosia 2022–2027. Tilaluokittelussa ei voida sovellettavan lainsäädännön perusteella varovaisuusperiaatekaan huomioon ottaen arvioida kalastovaikutuksia suhteessa tulevaisuudessa mahdollisesti tapahtuvaan tekniseen kehitykseen tai mahdollisiin merikalastusta koskeviin poliittisiin päätöksiin. Jos KeVoMu-oppaan lisäyksiä sovellettaisiin sellaisenaan, KeVoMu-vesimuodostuma tulisi aina luokittaa hyvää huonompaan saavutettavissa olevaan tilaan, jos sen yläjuoksulla on kutualueita, vaikka kaikki käytettävissä oleva ja seuraavan kuuden vuoden suunnittelukauden kannalta merkityksellinen tieto osoittaisi, ettei vesipuitedirektiivin edellyttämää ekologista hyötyä synny. Vesienhoitosuunnitelmiin ja toimenpideohjelmiin valitut toimenpiteet suunnitellaan toteutettavaksi niiden kuuden vuoden aikana, jota vesienhoitosuunnitelma ja toimenpideohjelma koskevat, jolloin edellytetään esimerkiksi kalatierakentamista nykytietämyksen ja -oppien mukaan.

(27) Vesipuitedirektiivi ja sovellettava ohjeistus edellyttävät, että arvion mukainen vaikutus syntyy vain, jos kyseinen hydrologis-morfologinen toimenpide parantaa kalaston tilaa todennettavalla tavalla. KeVoMu-luokitteluopas on tältä osin vesienhoitolain sekä vesipuitedirektiivin ja sen mukaisen ohjeistuksen vastainen, koska oppaan mukaan itseään ylläpitävä elinkierto ei ole optimistisenkaan ennusteen perusteella mahdollista. Lisäksi oppaan mukaan arviossa otetaan huomioon, että tulevaisuudessa kalankulun tekniset ratkaisut ja niiden käyttö paranevat ja merikalastuksessa voi tapahtua merkittäviä muutoksia. Tällainen kirjaus on varovaisuusperiaatteen vastainen. Ympäristöoikeudellista varovaisuusperiaatetta ei voida soveltaa asianosaisen vahingoksi siten, että jos tiedot ja ennusteet ovat epävarmoja, toimenpidekokonaisuuden tuottama ekologinen hyöty arvioidaan korkeimman ja vesimuodostuman tärkeälle käyttömuodolle aiheutuva haitta alhaisimman vaihtoehdon mukaan.

(28) Valtioneuvoston päätös ei perustu riittäviin ja asianmukaisiin selvityksiin hallintolain 31 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Päätöksen perusteluista ei myöskään ilmene hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun.

(29) Ympäristöministeriö on yhtiöiden valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 30–38):

(30) Suunnitelmaehdotukset ja ympäristöselostukset olivat lausunnolla 2.11.2020 –14.5.2021 Lausuntopalvelu.fi -palvelussa. Lausuntopyyntö on kattanut koko kuulemisen aineiston. Lakisääteiset kuulemiset on toteutettu vesienhoitosuunnitelmia valmisteltaessa. Vesienhoitolain 15 §:n mukaisesti lain 13 §:ssä tarkoitetut valmisteluasiakirjat on annettu tiedoksi ELY-keskuksen julkisella kuulutuksella. Vesienhoitolain 15 §:n 2 momenttiin perustuen kaikilla on ollut mahdollisuus tutustua valmisteluasiakirjoihin ja niiden tausta-asiakirjoihin sekä esittää niistä mielipiteensä kuuden kuukauden ajan. Vesienhoitosuunnitelmien valmistelussa vesienhoitoalueilla on muun muassa vesienhoitolain 14 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa yhteistyöryhmissä keskusteltu suunnitelmiin liittyvistä näkökohdista. Vakiintuneen käytännön mukaisesti ennen valtioneuvoston käsittelyä esittelevä ministeriö käy sidosryhmäkeskusteluja eri tahojen kanssa, kuten nytkin on tehty. Näissä keskusteluissa ovat olleet mukana asianomaisen sidosryhmätahon keskeiset edustajat.

(31) Vesienhoidon suunnittelua ohjaavia oppaita on päivitetty tarpeen mukaan ja muun muassa lausuntopalautteen johdosta. Oppaiden taustalla on usein Euroopan unionin komission, jäsenmaiden ja sidosryhmien yhteistoiminnan perustella laadittuja ohjeita (Common implementation strategy, CIS) ja teknisiä raportteja. Vesienhoidon suunnitteluoppaita ja niiden päivityksiä laaditaan tarvittaessa muun muassa työryhmissä, selvityksinä ja virkatyönä.

(32) Suunnitteluoppaita on päivitetty kolmansien vesienhoitosuunnitelmien valmistelua varten muun muassa ihmistoiminnan vaikutusten arvioinnista, tilan arvioinnista ja ympäristötavoitteiden asettamisesta. Keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien osalta käytössä on ollut 26.8.2021 päivitetty ohje (KeVoMu-luokitteluopas).

(33) Suunnitteluoppaiden tarkoitus on ohjata vesienhoitotyötä hallinnon sisäisesti ja valtakunnallisesti yhdenmukaisesti. Oppaat eivät ole sitovaa lainsäädäntöä. Ne eivät ole myöskään vesienhoitolain 13 §:ssä tarkoitettuja valmisteluasiakirjoja eikä niistä siten ole tarvinnut kuulla. Oppaat ovat olleet saatavilla Suomen ympäristökeskuksen sivustolta.

(34) Vesimuodostuman tilaa parantavista toimenpiteistä tulee arvioida sellainen toimenpiteiden kokonaisuus, jonka ekologinen vaikuttavuus on mahdollisimman suuri aiheuttamatta merkittävää haittaa tärkeälle käyttömuodolle. Vesienhoitoasetuksen liitteen 1 mukaan keskeinen tavoite ekologisen potentiaalin osalta erityisesti eläimistön vaelluksen ja sopivien lisääntymisalueiden kannalta on päästä mahdollisimman lähelle parasta toteutettavissa olevaa ekologista jatkumoa. Jos toimenpiteiden ekologisista vaikutuksista ei ole riittävästi tietoa, suunnitelmissa on EU-ohjeen varovaisuusperiaatteen mukaan esitettävä useampia toimenpiteitä, kunnes on riittävästi näyttöä toimenpiteiden sulkemiseksi pois hyvästä saavutettavissa olevasta tilasta.

(35) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaista viranomaisen selvittämisvelvollisuutta on arvioitava suhteessa siihen, millaisesta hallintoasiasta on kyse. Korkeimman hallinto-oikeuden 31.3.2017 antaman päätöksen taltionumero 1484 mukaan vesienhoitosuunnitelmaa koskevalla valtioneuvoston päätöksellä ei ole välittömästi kolmanteen ulottuvia oikeusvaikutuksia, koska päätös ei sisällä yksittäiseen asianosaiseen kohdistuvia velvoitteita tai rajoituksia. Vesienhoitolain esitöiden mukaan vesienhoitosuunnitelman tavoitteet eivät aiheuttaisi suoria velvoitteita toiminnan harjoittajille tai kansalaisille. Vesienhoidon tavoitteet tulisivat sitoviksi erityisesti muun lainsäädännön, lupapäätösten ja mahdollisesti annettavien paikallisten ympäristönsuojelumääräysten kautta.

(36) Hallintolain 31 §:n 1 momentissa edellytetty selvityksen riittävyys ei tarkoita sitä, että asia tulisi selvittää täydellisesti ja/tai lopullisella varmuudella. Vesienhoidossa ELY-keskuksen tai esittelevän ministeriön selvitysvelvollisuus ei siten ole rajaton. Vesienhoitosuunnitelmien hyväksyminen on perustunut sellaiseen asian kannalta merkitykselliseen tietoon, joka on ollut käytettävissä vesienhoitosuunnitelmien päivittämisen aikaan.

(37) Vesienhoidon suunnittelujärjestelmässä pyritään valtakunnallisesti yhdenmukaiseen toimintaan, minkä vuoksi käytössä on yhtenäiset aikataulut ja toimintatavat. Mikäli jostain asiasta on epävarmuutta, sovellettavaksi tulee varovaisuusperiaate, kuten asiassa on tehty.

(38) Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on yhtiöiden valituksen johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, että ne yhtiöiden valitusperusteet, joissa vedotaan toimenpiteen vesienhoitosuunnitelmassa esitettyä arviota vähäisempään hyötyyn, tulisi jättää tutkimatta, koska vesienhoitosuunnitelmassa olevat näkökohdat toimenpiteiden tehokkuudesta eivät vesienhoitolain esitöiden (HE 120/2004 vp) mukaan voi olla muutoksenhaun kohde.

ELY-keskus on muutoin lausunut valituksen johdosta muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 40–51):

(39) Valtakunnallista KeVoMu-luokitteluopasta tarkennettiin 26.8.2021. Oppaassa todettiin kalatien käytöstä voimataloudelle aiheutuvasta haitasta seuraavaa:

”Kalankulkuväylien toimivuuden parantamiseksi voi olla tarpeen tehdä sellaisia muutoksia lyhytaikaissäädön käytössä, jotka aiheuttavat voimatalousmenetyksiä. Lyhytaikaissäädön kehittämisen tarkempi tarve selviää vasta hankkeen edetessä; pääasiassa sen jälkeen, kun kalankulkuväylät on jo otettu käyttöön. Näin ollen vesienhoidon suunnittelussa on mahdotonta arvioida tarkasti lyhytaikaissäädön muuttamisesta johtuvaa voimatalousmenetystä. Vesienhoidon suunnittelussa (ml. keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien luokittelu) voidaan pitää lähtökohtana, että kalankulkuväylät on mahdollista toteuttaa maltillisesti mitoittaen (suurissa joissa noin 2–3 % joen keskivirtaamasta vuosikeskiarvona laskettuna) siten, että niiden käyttö ei aiheuta merkittävää haittaa voimataloudelle, vaikka toimivuuden parantamiseksi olisi lievennettävä lyhytaikaissäätöä.”

(40) Päivitetyssä oppaassa todettiin vaelluskaloille koituvan hyödyn korkeimmasta luokasta 4 seuraavaa:

”Toimenpidekokonaisuuden toteutuksen seurauksena vaelluskalojen lisääntymisalueet lisääntyvät huomattavasti, ja vaelluskalojen itseään ylläpitävä elinkierto on ainakin tulevaisuudessa mahdollista ottaen huomioon menetelmien ja rakenteiden toimivuuden kehittymisen sekä kalastuskuolevuudessa mahdollisesti ajan myötä tapahtuvat muutokset. Esim. padotun jokijakson yläpuolella on runsaasti lajille sopivia lisääntymisalueita jäljellä tai lisääntymisalueita on mahdollista aikaansaada pinta-alallisesti ja laadullisesti merkittävä määrä kunnostamalla sopivia virta-alueita.”

(41) Valtakunnallisessa oppaassa lähtökohtana on hyödyntää luokittelussa olemassa olevaa tietoa. Lapin ELY-keskuksen alueella on yhteensä 1 566 vesimuodostumaa, ja yleissuunnittelun luonteeseen kuuluu, että luokittelupäätökset eivät voi perustua tieteelliset kriteerit kattavasti täyttävään aineistoon. Luokittelun perusteet ja epävarmuudet on kirjattu tietojärjestelmään, ja tietoja pyritään tarvittaessa täydentämään seuraavilla suunnittelukierroksilla.

(42) Kalankulun järjestäminen voimalaitosten ohi parantaisi vesimuodostumien ekologista tilaa ja tulisi toteuttaa tilatavoitteen saavuttamiseksi. Arviossa on ohjeen mukaisesti painotettu vaikutusta vaelluskalakantojen luontaisen elinkierron mahdollisuuteen. Ohjeen mukaan vaikutusarviosta seuraa, että tila on enintään tyydyttävä suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan.

(43) Luokittelun perusteet ja epävarmuudet on kirjattu tietojärjestelmään, ja luokitteluun tarvittavia tietoja pyritään tarvittaessa täydentämään resurssien puitteissa seuraavilla suunnittelukierroksilla.

(44) ELY-keskuksen arvion mukaan kalankulun järjestäminen voimalaitosten ohi parantaisi ekologista tilaa ja tulisi toteuttaa tilatavoitteen saavuttamiseksi. Arviossa painotettiin KeVoMu-ohjeen mukaisesti vaikutusta vaelluskalakantojen luontaisen elinkierron mahdollisuuteen. Luontaisen elinkierron tavoitetta ei ole määritelty vesipuitedirektiivissä tai vesienhoito-laissa, mutta se sisältyy EU- ja kansalliseen ohjeistukseen. Vesistöissä, joissa vaelluskalakantojen hoito ja palauttaminen on tärkeä tavoite, painotetaan toimenpiteiden kokonaisarviossa vaikutusta vaelluskalojen luontaiseen elinkiertoon.

(45) Kalankulun järjestäminen ei aiheuta merkittävää haittaa tärkeälle käyttömuodolle. Keskeinen vesienhoidon tavoite puheena olevien vesimuodostumien osalta on vaelluskalojen, erityisesti lohen ja taimenen luontaisen elinkierron mahdollistaminen Kemijoen ja Ounasjoen vesistöalueilla. Ala-Kemijoen osalta samaan luokittelutulokseen on päädytty myös ensimmäisellä ja toisella suunnittelukierroksella.

(46) Kemijoen vesienhoitoalueen toimenpideohjelmassa on esitetty ohitusratkaisujen toteuttamista Ala-Kemijoen neljään voimalaan (Taivalkoski, Ossauskoski, Petäjäskoski ja Valajainen) sekä selvityksiä ympäristövirtaamista. Keski-Kemijoen ja Raudanjoen ekologisen tilan on esitetty luokittuvan tyydyttävään tilaan suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan, mutta toimenpideohjelmaan esitetään toimenpiteeksi kaudelle 2022–2027 vain selvityksiä ympäristövirtaamista ja ohitusratkaisuista. Keski-Kemijoen ja Raudanjoen tilatavoitteen saavuttamisen osalta edellytyksenä ovat toimivat vaellusyhteydet Ala-Kemijoella. Tilatavoitteen saavuttamisen ajankohta on asetettu vuoden 2027 jälkeen.

(47) Lopulliseen, tulevina vuosina toteutettavaan toimenpidekokonaisuuteen ja voimataloushaitan määrän jakautumiseen eri toimenpiteiden välillä vaikuttavat monet tekijät. Näitä ovat muun muassa valittavien kalankulkuväylien tyypit, sijainnit ja niiden määrä. Esimerkiksi jo koekäytössä oleva kalasydänratkaisu voi vähentää merkittävästi voimataloushaittaa. Lisäksi vaikuttavia tekijöitä ovat kalateiden alapuolisten uomien hydrologiset ja morfologiset olosuhteet ja niiden muuttamismahdollisuudet sekä monet käytössä ja kehitteillä olevat rakenteelliset ratkaisut kuten virranohjurit, hydrologiset ratkaisut kuten houkutusvirtaama ja eri turbiinien käyttö sekä tietotekniset ratkaisut kuten säännöstelyn käytön optimointi ottaen huomioon muun muassa markkinatilanne, tulovirtaama eri lähteistä ja vesienhoidon toimenpiteiden seurauksena muuttuneet juoksutuskäytännöt. Kehitteillä on myös ratkaisuja, joissa kalatien houkuttavuutta voidaan lisätä silloin, kun kalatiehen on vaeltamassa kaloja (älykalatie), mikä vähentää voimatalousmenetyksiä.

(48) Yleissuunnittelutasoisessa vesienhoitosuunnittelussa ei voida käytettävissä olevan tiedon puitteissa esittää toimenpiteitä muuten kuin yleisellä tasolla. Tarkkojen toimenpiteiden sijasta tulee kiinnittää huomiota vesienhoitosuunnitelmassa asetettuun tavoitteeseen, johon toimenpiteillä pyritään. Vesienhoidon pääasiallinen tavoite on tilatavoitteen saavuttaminen, ei tietyn toimenpiteen toteuttaminen tietyllä tavalla. Voimakkaasti muutetun vesimuodostuman luokittelussa joudutaan sen luonteen vuoksi kuvaamaan toimenpiteitä jonkin verran tarkemmin, mutta toimenpideohjelmassa ne halutaan kuvata yleisellä tasolla tavoitteita korostaen.

(49) Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistion mukaisesti vuodesta 2022 alkaen vesienhoitokauden alussa käynnistetään riippumaton ja laajapohjainen selvityshanke esimerkiksi valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnan hankkeena, jossa selvitetään yksityiskohtaisesti vesienhoitosuunnitelmien ja niiden sisältämien toimenpiteiden vaikutusta lyhytaikaissäätöön ja säätövoimaan. Käytännössä erilaisten kalankulkua parantavien osatoimien ja ratkaisujen kokonaisuus selviää alustavasti hankesuunnittelun yhteydessä ja lopullisesti vasta kalatien käytöstä saatujen kokemusten ja tutkimusten perusteella vuosikymmenien kuluessa.

(50) Hyvän ekologisen potentiaalin saavuttamiseksi tarvittavien toimenpiteiden lähtökohtana ovat toimenpiteet, joiden tiedetään lieventävän hydrologis-morfologisen paineiden vaikutusta. Keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien luokittelussa toimenpiteiden määrät ja virtaamat on arvioitu luokittelua varten. Luokittelussa joudutaan sen luonteen vuoksi kuvaamaan toimenpiteitä jonkin verran tarkemmin, mutta toimenpideohjelmassa ne kuvataan yleisellä tasolla tavoitteita korostaen.

(51) Kemijoki Oy ja PVO-Vesivoima Oy ovat antaneet vastaselityksen sekä toimittaneet kaksi lisäkirjelmää.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Yhdistyksen valituksen tutkimatta jättäminen

1.1 Valitusoikeutta koskevat oikeusohjeet

(52) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (HOL) 7 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi.

(53) HOL 3 §:ssä säädetään mainitun lain suhteesta muuhun lainsäädäntöön. Jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan mainitun lain asemesta.

(54) Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (vesienhoitolaki) 18 §:n 2 momentin mukaan valitusoikeus on sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös saattaa vaikuttaa, asianomaisella kunnalla, yleistä etua valvovilla viranomaisilla sekä sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön- tai luonnonsuojelun edistäminen ja jonka toiminta-aluetta vesienhoitosuunnitelma koskee.

(55) Vesienhoitolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 120/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 18 §:n 2 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Valitusoikeus olisi sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös saattaa vaikuttaa. Säännöksen asianosaiskäsite vastaisi hallintolainkäyttölaissa omaksuttua asianosaiskäsitettä. Valitusoikeus olisi tällä perusteella vesialueen omistajalla, rannanomistajalla, yrityksellä, joka kuormittaa tai vaikuttaa muutoin vesien tilaan sekä eri toimijoilla, joiden toiminta pohjavesialueella voi vaikuttaa sen tilaan. Valitusoikeuden edellytyksenä olisi, että eri tahot voivat osoittaa, että vesienhoitosuunnitelmat ja niissä esitetyt seikat voivat vaikuttaa heihin asianosaisina. Tällöin valitusoikeus ei voisi syntyä esimerkiksi pelkästään yleiskäyttöoikeuden perusteella. Valitusoikeus olisi myös asianomaisella kunnalla ja yleistä etua valvovilla viranomaisilla, joiden edustamaan intressiin vesienhoitosuunnitelmilla voisi olla vaikutusta.

Tämän lisäksi valitusoikeus olisi sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristönsuojelun tai luonnonsuojelun edistäminen ja jonka toiminta-aluetta vesienhoitosuunnitelma koskee. Yhdistyksen ja säätiön osalta säännös vastaisi Århusissa 1998 tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen vaatimuksia.”

1.2 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös yhdistyksen valitusoikeuden osalta

(56) Asiassa saadun selvityksen perusteella ja myös ottaen huomioon vesienhoitolain esityöt valtioneuvoston päätöksen ei voida katsoa koskevan Villilohi-yhteistyöverkosto vaelluskalojen puolesta ry:n (jäljempänä Villilohi ry) oikeutta, velvollisuutta tai etua vesienhoitolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

(57) Vesienhoitolain 18 §:n 2 momentin mukaan valitusoikeus on myös mainitussa lainkohdassa tarkoitetuilla rekisteröidyllä paikallisilla tai alueellisilla yhdistyksillä.

(58) Villilohi ry on valitusoikeutensa tueksi viitannut sääntöihinsä. Tältä osin Patentti- ja rekisterihallituksen yhdistysrekisterin tietopalvelusta ilmenee, että yhdistyksen 12.1.2021 päivättyjen sääntöjen kohdan 1 mukaan ”yhdistys toimii vaelluskalakantojen puolustajien verkostona ja vaelluskalojen sekä vesiluonnon puhtauden edunvalvojana koko Suomessa”. Yhdistyksen sääntöjen 2 kohdan mukaan yhdistyksen toiminnan tarkoituksena on edistää ja tukea vaelluskalakantojen vahvistamista.

(59) Asiassa on selvitetty, että Villilohi ry on vesienhoitolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettu rekisteröity yhdistys, jonka tarkoituksena on edistää ympäristön- tai luonnonsuojelua. Mainitun säännöksen mukaan valitusoikeuden edellytyksenä on lisäksi, että yhdistys toimii paikallisella tai alueellisella tasolla sillä alueella, jota vesienhoitosuunnitelma koskee. Säännöksessä tarkoitettu yhdistyksen toiminta-alue on sen säännöissä ilmaistu toiminta-alue. Koska Villilohi ry toimii sääntöjensä mukaan koko Suomessa, korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhdistystä ei voida pitää sellaisena vesienhoitolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettuna paikallisena tai alueellisena yhdistyksenä, jolla on asiassa valitusoikeus.

(60) Vesienhoitolain 18 §:n 2 momentin esitöiden mukaan säännös vastaisi yhdistyksen ja säätiön osalta Århusin yleissopimuksen (SopS 121–122/2004) vaatimuksia. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Århusin yleissopimuksen mukaan kansallisessa lainsäädännössä voidaan asettaa ympäristöjärjestöjen muutoksenhakuoikeudelle rajoituksia, kunhan ne eivät ole yleissopimuksessa tarkoitetulla tavalla syrjiviä.

(61) Vesienhoitolain mukaan vesienhoitosuunnitelma valmistellaan vesienhoitoalueella, ja valmisteluun osallistuvat paikalliset ja alueelliset toimijat. Suunnittelun aluekohtaisuus on ollut siten hyväksyttävä peruste sille, että myös valitusoikeus vesienhoitosuunnitelmaa koskevasta päätöksestä on säädetty vesienhoitoalueella paikallisesti ja alueellisesti toimiville yhdistyksille ja säätiöille. Tämän vuoksi ja koska valitusoikeus on vesienhoitolain 18 §:n 2 momentissa muutoin säädetty koskemaan laajasti eri tahoja mukaan lukien sellaisia yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on edistää ympäristönsuojelua, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei vesienhoitolain 18 §:n 2 momenttia voida Århusin yleissopimuksen perusteella tulkita laajentavasti siten, että myös valtakunnallisella yhdistyksellä olisi valitusoikeus.

(62) Yhdistyksen valituksessa mainittu komission tiedonanto COM(2020) 643 ja unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-197/18 eivät myöskään sisällä sellaisia unionin oikeuden soveltamisessa huomioon otettavia seikkoja, joiden perusteella yhdistyksen valitusoikeutta asiassa tulisi arvioida toisin.

(63) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, Villilohi ry:llä ei ole oikeutta valittaa valtioneuvoston päätöksestä Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman osalta. Yhdistyksen valitus on tämän vuoksi jätettävä tutkimatta.

2. Yhtiöiden valituksen tutkiminen

2.1 Muutoksenhakua koskevat oikeusohjeet

(64) Vesienhoitolain aiemmin voimassa olleen 18 §:n 1 momentin (1299/2004) 1. virkkeen mukaan valtioneuvoston vesienhoitosuunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen sai hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädettiin.

(65) Vesienhoitolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 120/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 18 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Valituksen tulisi perustua lähinnä siihen, että vesienhoitosuunnitelman valmistelussa olisi tapahtunut menettelyvirhe tai että suunnitelma ei sisältäisi lain tai asetuksen edellyttämiä seikkoja. Sen sijaan esimerkiksi suunnitelmissa esitetyt näkökohdat eri toimenpiteiden tehokkuudesta eivät voisi olla muutoksenhaun kohteena.”

(66) Hallintolainkäyttölaki (586/1996) on kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla. Samassa yhteydessä myös vesilain 18 §:n 1 momentin 1. virkkeeseen sisältyvää lakiviittausta on muutettu lailla 825/2019.

(67) Voimassa olevan vesienhoitolain 18 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan valtioneuvoston vesienhoitosuunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa säädetään.

(68) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (HOL) 13 §:n 1 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

(69) Mainittua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 29/2018 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 13 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Hallintotuomioistuimen toimivaltaan kuuluu arvioida ainoastaan valituksen kohteena olevan päätöksen lainmukaisuutta. Hallintotuomioistuin ei ota valituksen johdosta antamassaan päätöksessä kantaa esimerkiksi siihen, onko päätöksen lopputulos tarkoituksenmukainen. Muulla kuin lainmukaisuusperusteella tehty valitus jätetään tutkimatta.

Päätös on lainvastainen esimerkiksi silloin, kun viranomainen on soveltanut lakia virheellisesti. Tämä voi johtua esimerkiksi siitä, että viranomainen on tulkinnut sovellettavaa lakia väärin tai soveltanut päätöksensä perusteena säännöstä tai lakia, joka ei koske ratkaistavaa asiaa. Lain virheellisessä soveltamisessa voi olla kyse myös siitä, että viranomainen ei ole päätöstä tehdessään noudattanut perustuslain, Euroopan unionin oikeuden tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimuksia.

Päätös voi olla lainvastainen myös, jos viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai käyttänyt harkintavaltaansa hallintolain 6 §:ssä säädettyjen hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti (esim. KHO 2016:89). Päätös on lainvastainen myös, jos päätös perustuu puutteelliseen tai virheelliseen selvitykseen taikka tosiseikkojen tai asiassa esitetyn selvityksen virheelliseen arviointiin.

Päätöksen lainvastaisuuden perusteena voi olla myös asian käsittelyssä tapahtunut menettelyvirhe. Hallintolaki sisältää perussäännökset menettelystä, jota viranomaisen on noudatettava hallintoasiaa koskevassa päätöksenteossa ja sen valmistelussa. Hallintoasian käsittelyssä noudatettavaa menettelyä säännellään myös useissa muissa laeissa.”

(70) Vesienhoitolain 18 §:n 2 momentin mukaan valitusoikeus on muun ohella sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös saattaa vaikuttaa.

(71) Vesienhoitolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 120/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 18 §:n 2 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Valitusoikeus olisi sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös saattaa vaikuttaa. Säännöksen asianosaiskäsite vastaisi hallintolainkäyttölaissa omaksuttua asianosaiskäsitettä. Valitusoikeus olisi tällä perusteella vesialueen omistajalla, rannanomistajalla, yrityksellä, joka kuormittaa tai vaikuttaa muutoin vesien tilaan sekä eri toimijoilla, joiden toiminta pohjavesialueella voi vaikuttaa sen tilaan. Valitusoikeuden edellytyksenä olisi, että eri tahot voivat osoittaa, että vesienhoitosuunnitelmat ja niissä esitetyt seikat voivat vaikuttaa heihin asianosaisina. Tällöin valitusoikeus ei voisi syntyä esimerkiksi pelkästään yleiskäyttöoikeuden perusteella. Valitusoikeus olisi myös asianomaisella kunnalla ja yleistä etua valvovilla viranomaisilla, joiden edustamaan intressiin vesienhoitosuunnitelmilla voisi olla vaikutusta.”

2.2 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös valitusten tutkimisen osalta

(72) Kemijoki Oy:n ja PVO-Vesivoima Oy:n valituksen kohteena on Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien ekologinen tilaluokitus. Asiassa saadun selvityksen mukaan yhtiöillä on näissä vesimuodostumissa yhteensä 18 vesivoimalaitosta. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että vesienhoitosuunnitelmaan sisältyvällä ja yhtiöiden valituksen kohteena olevilla vesimuodostumien ekologisella tilaluokituksella saattaa olla yhtiöille sellaista vesienhoitolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettua merkitystä, jonka perusteella yhtiöllä on katsottava olevan asiassa valitusoikeus.

(73) Korkein hallinto-oikeus on tutkinut yhtiöiden valituksen siltä osin kuin siinä on kysymys sellaisista seikoista, jotka voivat olla edellä mainitut oikeusohjeet ja valtioneuvoston päätöksen luonne huomioon ottaen muutoksenhaun kohteena arvioitaessa valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta.

3. Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuus

3.1 Kysymyksenasettelu

(74) Asiassa on Kemijoki Oy:n ja PVO-Vesivoima Oy:n valituksesta otettava ensin kantaa siihen, onko Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman valmistelussa tapahtunut menettelyvirhe sillä perusteella, että yhtiöille ei ole varattu tilaisuutta lausua niistä tarkennuksista, jotka ympäristöministeriö on vesienhoitosuunnitelmista järjestetyn kuulemisen jälkeen tehnyt keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien luokittelua koskevaan KeVoMu-luokitteluoppaaseen.

(75) Mikäli valtioneuvoston päätöstä ei ole pidettävä edellä mainitulla perusteella lainvastaisena, asiassa on tämän jälkeen ratkaistavana, onko valtioneuvoston päätöstä Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman osalta pidettävä lainvastaisena sillä yhtiöiden valituksessaan esittämällä perusteella, että Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien parasta saavutettavissa olevaa ekologista tilaa ei olisi määritelty vesienhoitosuunnitelmassa vesienhoitolain ja vesienhoitoasetuksen mukaisesti. Samassa yhteydessä asiassa on otettava kantaa siihen, onko valtioneuvoston päätöstä Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman hyväksymisen osalta pidettävä lainvastaisena sillä yhtiöiden valituksessaan esittämällä perusteella, että päätös olisi edellä mainittujen vesimuodostumien osalta perustunut riittämättömiin selvityksiin.

(76) Edelleen asiassa on otettava kantaa siihen, onko valtioneuvoston päätöstä pidettävä lainvastaisena sillä yhtiöiden valituksessaan esittämällä perusteella, että päätöksestä ei mainitun vesienhoitosuunnitelman osalta ilmenisi hallintolaissa edellytetyin tavoin, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun.

3.2 Menettelyä koskeva valitusperuste

3.2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

(77) Vesienhoitolain 13 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on vesienhoitosuunnitelman laatimista varten tehtävä: 1) hoitosuunnitelman laatimisen aikataulu ja työohjelma vähintään kolme vuotta ennen hoitosuunnitelmakauden alkamista; 2) yhteenveto vesistöalueen hoitoa koskevista keskeisistä kysymyksistä vähintään kaksi vuotta ennen hoitosuunnitelmakauden alkamista; sekä 3) hoitosuunnitelmaehdotus vähintään vuosi ennen hoitosuunnitelmakauden alkamista.

(78) Vesienhoitolain 15 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on varattava kaikille mahdollisuus tutustua valmisteluasiakirjoihin ja niiden tausta-asiakirjoihin ja esittää niistä mielipiteensä kirjallisesti tai sähköisesti kuuden kuukauden ajan, joka alkaa mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitetun kuulutuksen julkaisemisajankohdasta.

(79) Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

3.2.2 Asiassa saatu selvitys

(80) Vesienhoitosuunnitelmia koskevat ehdotukset ovat olleet lausunnolla 2.11.2020 –14.5.2021 Lausuntopalvelu.fi -palvelussa.

(81) Keinotekoisia ja voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia koskevaa KeVoMu-luokitteluopasta on Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaehdotuksesta sekä vesienhoitoalueen toimenpideohjelmaluonnoksesta järjestetyn kuulemisen päätyttyä tarkennettu 26.8.2021. Tarkennukset ovat koskeneet merkittävän haitan määrittämistä, toimenpidekokonaisuuden vaikutusten arviointia vaelluskalakantoihin, varovaisuusperiaatetta toimenpiteiden vaikutusten arvioinnissa ja kohtuuttomia kustannuksia.

(82) Lapin ELY-keskus on soveltanut tarkennettua luokitteluopasta Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaan kuuluvien Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan vesimuodostumien ekologisen tilan luokittelussa.

(83) Ympäristöministeriön ilmoituksen mukaan suunnitteluoppaat ovat olleet saatavilla Suomen ympäristökeskuksen sivustolta.

(84) Yhtiöt ovat valituksessaan ilmoittaneet, että ne ovat 14.10.2021 jättäneet vesienhoitosuunnitelmaa ja toimenpideohjelmaa koskevista ehdotuksista yhteisen eriävän mielipiteen, jossa on otettu huomioon KeVoMu-luokitteluoppaaseen 26.8.2021 tehdyt tarkennukset.

3.2.3 Oikeudellinen arviointi valmistelussa tapahtuneen kuulemisen osalta

(85) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että erilaiset vesienhoidon suunnittelun ohjeet mukaan lukien valituksissa tarkoitettu KeVoMu-luokitteluopas ovat vesienhoitolain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettuja valmisteluasiakirjojen tausta-asiakirjoja.

(86) Asiassa saadun selvityksen mukaan KeVoMu-luokitteluoppaaseen on tehty vesienhoitolain 15 §:n 2 momentissa tarkoitetun kuulemisen jälkeen tarkennus, jolla on sittemmin ollut vaikutusta Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan vesimuodostumien ekologiseen tilaluokitukseen.

(87) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinnon sisäisiin ohjeisiin kuuluvan KeVoMu-oppaan avulla varmistetaan, että ekologisen tilaluokituksen arviointi vastaa EU:n ohjeistusta ja että arvioinnissa noudatetaan yhdenmukaista käytäntöä eri vesienhoitoalueilla. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että KeVoMu-oppaaseen kuulemisen jälkeen tehty tarkennus koskee yleisen varovaisuusperiaatteen soveltamista tilaluokituksessa tarkasteltaviin lähtökohtaisesti epävarmuutta sisältäviin toimenpiteisiin. Tarkennus ei siten ole merkinnyt sellaisen kokonaan uuden arviointiperusteen soveltamista ekologisen tilan luokituksessa, joka ei olisi ollut esillä jo vesienhoitosuunnitelmaa valmisteltaessa. Asiassa ei ole muutoinkaan esitetty, ettei KeVoMU-luokitteluopas olisi ollut yleisön saatavissa ennen päätöksentekoa.

(88) Edellä lausutun perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon, mitä jäljempänä todetaan vesienhoitosuunnitelmien suunnittelujärjestelmästä ja niiden oikeusvaikutuksista, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole tapahtunut yhtiöiden valituksessa esitetyllä perusteella sellaista kuulemisvirhettä, jonka nojalla valtioneuvoston päätös olisi lainvastaisena kumottava valituksenalaisen vesienhoitosuunnitelman osalta.

3.3 Vesimuodostumien ekologiseen tilaluokitukseen liittyvät valitusperusteet

3.3.1 Sovellettavat säännökset

(89) Vesienhoitolain 8 §:n 1 momentin mukaan pinta- ja pohjavedet luokitellaan ihmisten toiminnan aiheuttaman muutoksen voimakkuuden perusteella. Pintaveden luokka perustuu ekologiseen ja kemialliseen tilaan sen mukaan, kumpi niistä on huonompi. Pykälän 2 momentin mukaan voimakkaasti muutettujen ja keinotekoisten pintavesimuodostumien vertailuoloina on paras saavutettavissa oleva ekologinen tila, johon suhteutettuina ne vastaavasti luokitellaan hyvään, tyydyttävään, välttävään ja huonoon tilaan.

(90) Vesienhoitolain 21 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on muun ohella, että: 1) pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä; 2) lain 22 §:ssä tarkoitettujen keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila; 3) pintavesimuodostumia suojellaan, parannetaan ja ennallistetaan siten, että 1 tai 2 kohdassa tarkoitettu tila voidaan saavuttaa viimeistään vuonna 2015.

(91) Vesienhoitolain 22 §:n 1 momentin mukaan rakentamalla tai muutoin fyysisesti muutettu vesimuodostuma voidaan vesienhoitosuunnitelmassa nimetä keinotekoiseksi tai voimakkaasti muutetuksi, jos hyvän ekologisen tilan saavuttamiseksi tarpeellisista hydrologis-morfologisten ominaisuuksien muutoksista aiheutuu merkittäviä haitallisia vaikutuksia ympäristölle tai seuraaville toiminnoille: 1) vesiliikenne tai satamatoiminta; 2) vesien virkistyskäyttö; 3) veden hankinta tai vesivoiman tuotanto; 4) vesistön säännöstely, tulvariskien hallinta tai maankuivatus; tai 5) muut vastaavat, kestävän kehityksen mukaiset ihmisen toiminnot. Pykälän 2 momentin mukaan edellytyksenä on lisäksi, ettei vesimuodostuman keinotekoisista tai muutetuista ominaispiirteistä johtuvaa hyötyä voida teknisten tai taloudellisten syiden vuoksi kohtuudella saavuttaa muilla ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla. Pykälän 3 momentin mukaan vesienhoitosuunnitelmassa on esitettävä mainitussa pykälässä tarkoitetulle vesimuodostumalle erikseen ympäristötavoitteet.

(92) Vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen (vesienhoitoasetus) 10 §:n 2 momentin mukaan keinotekoiset ja voimakkaasti muutetut pintavesimuodostumat jaotellaan niitä ominaispiirteiltään lähinnä vastaavaan pintavesityyppiin. Pykälän 4 momentin mukaan kullekin pintavesityypille määritetään vertailuolot asetuksen liitteessä 1 esitettyjen erinomaisen tilan määritelmien mukaan.

(93) Vesienhoitoasetuksen 12 §:n 1 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan erinomaiseksi, hyväksi, tyydyttäväksi, välttäväksi tai huonoksi vertaamalla veden tilaa vertailuoloihin ja käyttäen liitteessä 1 esitettyjä määritelmiä. Keinotekoisen ja voimakkaasti muutetun pintaveden tila luokitellaan vastaavasti hyväksi, tyydyttäväksi, välttäväksi tai huonoksi suhteutettuna parhaaseen saavutettavissa olevaan ekologiseen tilaan. Pykälän 2 momentin mukaan luokittelu tehdään biologisten tekijöiden avulla ottaen huomioon niitä tukevat hydrologis-morfologiset ja fysikaalis-kemialliset tekijät. Luokittelu erinomaisesta huonoon ilmaistaan ekologisena laatusuhteena asteikolla 1–0. Pykälän 3 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan enintään tyydyttäväksi, jos vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 D kohdassa tarkoitetun aineen ympäristönlaatunormi on ylittynyt. Pykälän 4 momentin mukaan pintaveden ekologisen tilan luokitteluun ja tulosten esittämiseen sovelletaan lisäksi, mitä vesipuitedirektiivin liitteessä V säädetään.

(94) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

(95) Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

3.3.2 Asiassa saatu selvitys

(96) Hertta-tietopalvelun mukaan Ala-Kemijoen voimakkaasti muutetun vesimuodostuman parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan luokittelussa käytettyyn KeVoMu-luokittelun toimenpidekokonaisuuteen sisältyvät seuraavat Kemijoki Oy:n ja PVO-Vesivoima Oy:n valituksessa tarkoitetut toimenpiteet:

Uoman morfologian monimuotoisuuden lisääminen. Kuivien/vähävetisten uomien elinympäristökunnostus ja riittävä ympäristövirtaama (esim. Taivalkosken, Ossauskosken, Petäjäskosken, Valajaskosken tulva-uomat).

Kalatiet. Isohaarassa 2 kalatietä. Kaikkiin voimalaitoksiin ohitusratkaisu; kalatie, mahdollisuuksien mukaan luonnonmukainen osa. Vaihtoehto vanhojen uomien vesitykselle, kalateille ja alasvaellusratkaisuille on ympärivuotisten ohitusuomien rakentaminen ja käyttö. Ohitusuomaa pystyvät hyödyntämään kaikki eliölajit, eivät vain vaelluskalat.

Alasvaellusta helpottavat rakenteet. Kaikkiin voimalaitoksiin.

Ympäristövirtaama. Ympäristövirtaama vaelluskalojen nousun aikana patojen alapuolella. Selvitys.

(97) Hertta-tietopalvelun mukaan Keski-Kemijoen voimakkaasti muutetun vesimuodostuman parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan luokittelussa käytettyyn KeVoMu-luokittelun toimenpidekokonaisuuteen sisältyvät seuraavat Kemijoki Oy:n valituksessa tarkoitetut toimenpiteet:

Uoman morfologian monimuotoisuuden lisääminen. Vesimuodostumassa luonnontilaisen kaltaisia virtavesielinympäristöjä. Kuiville uomille (n. 3,8 km) ympäristövirtaama.

Kalatiet. Ohitusratkaisut; kalatiet/ohitusuomat Vanttauskosken, Pirttikosken ja Seitakorvan voimalaitoksiin. Vaihtoehto vanhojen uomien vesitykselle, kalateille ja alasvaellusratkaisuille on ympärivuotisten ohitusuomien rakentaminen ja käyttö. Ohitusuomaa pystyvät hyödyntämään kaikki eliölajit, eivät vain vaelluskalat.

Alasvaellusta helpottavat rakenteet. Alasvaellusreitit ja riittävä virtaama kohteisiin: Vanttauskoski, Pirttikoski, Seitakorva.

Ympäristövirtaama. Ympäristövirtaama vaelluskalojen nousun aikaan patojen alapuolella.

(98) Hertta-tietopalvelun mukaan Raudanjoen alaosan voimakkaasti muutetun vesimuodostuman parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan luokittelussa käytettyyn KeVoMu-luokittelun toimenpidekokonaisuuteen sisältyvät seuraavat Kemijoki Oy:n valituksessa tarkoitetut toimenpiteet:

Uoman morfologian monimuotoisuuden lisääminen. Permantokosken vanhan uoman elinympäristökunnostus ja riittävä ympäristövirtaama.

Kalatiet. Permantokosken voimalaitokseen kalatie, mahdollisuuksien mukaan luonnonmukainen osa. Vaihtoehto vanhan uoman vesitykselle, kalatielle ja alasvaellusratkaisuille on ympärivuotisten ohitusuomien rakentaminen ja käyttö. Ohitusuomaa pystyvät hyödyntämään kaikki eliölajit, eivät vain vaelluskalat.

Ympäristövirtaama. Ympäristövirtaama vaelluskalojen nousun aikaan.

(99) Hertta-tietopalvelussa kaikkien edellä kohdissa (89) – (91) mainittujen toimenpiteiden yhteyteen on tehty merkintä ”aiheuttaa haittaa tärkeälle käyttömuodolle”.

(100) Edellä mainittujen toimenpidekokonaisuuksien avulla saavutettavana, tilaluokituksessa huomioon otettavana hyötynä on Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman mukaan pääasiassa vaelluskalakantojen luonnonmukaisen elinkierron mahdollistaminen tai vahvistaminen.

(101) EU:n ohjeasiakirjaa nro 4 täydentävän ohjeasiakirjan 37 mukaan parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan määrittelyssä otetaan huomioon sellaisten lieventävien toimenpiteiden kokonaisuus, joilla ei ole merkittävää haitallista vaikutusta vesien käyttöön kuten vesivoimantuotantoon. Ohjeasiakirjan mukaan vaikutusten merkittävyyden arviointia koskevien syiden ja arviointiperusteiden olisi oltava selkeitä ja avoimia, ja ne olisi määritettävä yhdenmukaisesti kansallisella tasolla.

(102) Mainitun ohjeasiakirjan mukaan valittaessa mahdollisia lieventäviä toimenpiteitä, jotka tulevat kyseeseen hydrologis-morfologisissa muutoksissa ja ovat ekologisesti tehokkaita tietyn vesimuodostuman tai tiettyjen vesimuodostumien yhteydessä, olisi otettava huomioon muun ohella toimenpiteen soveltuminen nykyisten ekologisten vaikutusten lieventämiseen ja kyky saada aikaan todennettu ekologinen hyöty. Tässä mielessä ei pitäisi ottaa huomioon toimenpiteitä, jotka eivät todennäköisesti saa aikaan ekologista hyötyä.

3.3.3 Oikeudellinen arviointi

Harkinnan lähtökohdat

(103) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt esillä olevassa asiassa keskeisesti kysymys sen arvioimisesta, onko valtioneuvoston päätös lainvastainen sillä perusteella, että Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vesimuodostumakohtainen tilaluokitus olisi yhtiöiden valituksessa mainittujen vesimuodostumien osalta arvioitu virheellisesti.

(104) Vesienhoitolain esitöiden (HE 120/2004 vp) mukaan vesienhoitosuunnitelman tilatavoitteet eivät aiheuttaisi suoria velvoitteita toiminnan harjoittajille tai kansalaisille. Tavoitteet tulisivat sitoviksi erityisesti muun lainsäädännön, lupapäätösten ja mahdollisesti annettavien paikallisten ympäristönsuojelumääräysten kautta. Lailla ei luotaisi suoraan yksityisiä koskevia velvoitteita.

(105) Vesienhoitosuunnitelmalla ja siihen sisältyvällä vesimuodostumien tilaluokittelulla ja tilatavoitteilla on kuitenkin tiettyä sitovuutta. Vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on, että pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä, ja keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että jäsenvaltiolla on velvollisuus evätä hanke, joka voi johtaa pintavesimuodostuman tilan heikkenemiseen tai vaarantaa hyvän tilan saavuttamisen (asia C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutchland e.V. vastaan Saksan valtio, ns. Weser-tuomio).

(106) Oikeudellisesti sitomattomassa ohjeessa ”Pintavesien tilan luokittelu ja arviointiperusteet vesienhoidon kolmannella kaudella” (Suomen ympäristökeskuksen raportteja 37/2019) on kuvattu keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien veden laatuluokan määrittämistä. Ohjetta voidaan käyttää selvityksenä yleisestä tavasta tehdä luokittelu.

(107) Keinotekoisen ja voimakkaasti muutetun vesimuodostuman tilan luokitus tapahtuu toimenpiteiden määrittämisen avulla, ja tämä vaatii useita asiantuntija-arviointeja. Määrittämisessä tehdään lopulta kokonaisarvio ja muutetaan vaikutusarvio tilaluokaksi. Luokan määrittäminen tapahtuu arvioimalla, mitä hydrologis-morfologisia tilaa parantavia toimenpiteitä on mahdollista toteuttaa ja missä laajuudessa. Laajuus kuvataan sellaisella tarkkuudella, että ekologinen vaikuttavuus on mahdollisimman suuri aiheuttamatta merkittävää haittaa tärkeälle käyttömuodolle. Merkittävän haitan arviointi edellyttää tapauskohtaista vesimuodostumakohtaista arviointia.

(108) Tämän jälkeen arvioidaan kunkin toimenpiteen vaikutus ekologisen tilan laatutekijöihin, ja vaikutus suhteutetaan asiantuntijatyönä arvioituun ekologisen laatusuhteen muutokseen. Tämän jälkeen valitaan toimenpidekokonaisuus, joka parhaalla tavalla parantaa ekologista tilaa aiheuttamatta merkittävää haittaa tärkeälle käyttömuodolle. Kyseinen toimenpidekokonaisuus toteuttamalla vesimuodostuma olisi parhaassa saavutettavissa olevassa tilassa, jossa olennaista on toteuttaa yleisesti kaikki parantamistoimenpiteet. Lopputuloksena tulee saada aikaan ekologinen jatkumo, jossa otetaan huomioon kalaston ja muun vesieliöstön kestävästi kotiutuneet ja luontaisesti lisääntyvät kannat, mutta jätetään ottamatta huomioon suorat kalastonhoidolliset toimenpiteet ja kalastus.

(109) Mikäli valitaan monta tärkeälle käyttömuodolle haittaa aiheuttavaa toimenpidettä, arvioinnin toisessa vaiheessa optimoidaan kunkin toimenpiteen laajuus niin, etteivät ne yhdessäkään aiheuta merkittävää haittaa. Lopulliseen toimenpidekokonaisuuteen tulee valita vaikuttavin tai vaikuttavimpia haittaa aiheuttavia toimenpiteitä siinä laajuudessa, että ollaan lähellä merkittävän haitan rajaa, vaikka näiden toimenpiteiden vaikutus ekologiaan arvioitaisiin vähäiseksi. Kun lopullinen merkittävää haittaa aiheuttamaton toimenpidekokonaisuus on valittu, arvioidaan viisiportaisella asteikolla, kuinka paljon koko toimenpidekokonaisuus parantaa eliöiden elinympäristön määrää ja laatua sekä vedenlaatua. Tämän jälkeen arvioidaan toimenpidekokonaisuuden vaikutus ekologiseen tilaan ja edelleen luokkaan kolmiportaisella asteikolla.

(110) Edellä on kuvattu vesienhoidon suunnittelujärjestelmä. Vesienhoidon suunnittelun laajuuden vuoksi tarkempi selvitys yksittäisen vesimuodostuman luokitteluperusteista on saatavissa vain suunnitelmien valmisteluaineistosta. Vesienhoitosuunnitelma ei siten itsessään sisällä yksityiskohtaisia perusteluita sille, miksi tietty vesimuodostuma on luokiteltu suunnitelmassa esitetyn mukaiseksi. Valtioneuvoston vesienhoitosuunnitelmien hyväksymistä koskeva päätös ei siten myöskään voi sisältää yksityiskohtaisia perusteluita vesimuodostuman tilaluokituksen hyväksymiselle. Vesimuodostuman tilaluokan perusteiden oikeellisuutta ja lainmukaisuutta voidaan kuitenkin arvioida vesienhoitosuunnitelmien tausta-aineiston perusteella.

(111) Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että vesienhoitosuunnitelmiin liittyvä vesimuodostumien tilan luokittelu perustuu aina kulloinkin käytettävissä olevaan tietoon. Tieto vesien tilaluokkaan vaikuttavista eri osatekijöistä on usein puutteellista, mutta tiedon tarkentuessa suunnittelukausittain myös luokittelu muodostuu tarkemmaksi. Vastaava koskee myös keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tilan arviontiin liittyen kulloinkin valittavia toimenpiteitä, niiden merkitystä ja tehokkuutta. Asiantuntija-arvioinnissa on siten epävarmuuksia, jolloin on perusteltua myös, että asiantuntija-arviointi tehdään varovaisuusperiaatetta noudattaen. Suunnittelukaudella saadun uuden tiedon perusteella on mahdollista, että toimenpiteet ja niiden merkitys sekä niiden aiheuttaman haitan merkittävyys tärkeälle käyttömuodolle on arvioitava uudestaan seuraavalla suunnittelukaudella.

Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan ekologisen tilan luokittelu

(112) Kemijoki Oy:n ja PVO-Vesivoima Oy:n mukaan tilaluokittelussa ei voida sovellettavan lainsäädännön perusteella varovaisuusperiaatekaan huomioon ottaen arvioida kalastovaikutuksia suhteessa tulevaisuudessa mahdollisesti tapahtuvaan tekniseen kehitykseen tai mahdollisiin merikalastusta koskeviin poliittisiin päätöksiin, vaan vesienhoitosuunnitelmiin ja toimenpideohjelmiin valitut toimenpiteet tulisi suunnitella toteutettavaksi nykytietämyksen mukaan niiden kuuden vuoden aikana, jota vesienhoitosuunnitelma ja toimenpideohjelma koskevat.

(113) Vesipuitedirektiivin liitteen V kohdan 1.2.5 määritelmän mukaan parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan määrittelyyn sisältyy paras toteutettavissa oleva ekologinen jatkumo, jolla tarkoitetaan muun muassa organismien liikkeitä vesiekosysteemissä ja jolla varmistetaan, että pintavesityypille ominaisten vedessä elävien lajien elinympäristöt ovat ajallisesti ja paikallisesti yhteydessä toisiinsa, jotta lajit voivat toteuttaa elinkiertonsa itseään ylläpitävinä kantoina. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vesienhoitosuunnitelmissa on tarkasteltu Suomen kansallinen ohjeistus huomioon ottaen sellaisia toimenpiteitä, joiden perusteella voimakkaasti muutettujen jokien ekologista tilaa voidaan parantaa. Valittujen toimenpiteiden merkitys on myös arvioitu siten, että niillä saavutettaisiin mahdollisimman suuri hyöty. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaelluskalakantojen elvyttämistä koskevia toimenpiteitä on pidettävä mainituissa vesimuodostumissa perusteltuina.

(114) Hertta-tietopalvelun mukaan Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan vesimuodostumien KeVoMu-luokitteluun kuuluvat toimenpiteet aiheuttavat haittaa tärkeälle käyttömuodolle. Mainittuja vesimuodostumia koskevissa lisätiedoissa esitetyt perustelut samoin kuin toimenpiteitä koskevat perustelut ovat merkittävän haitan osalta osin yleisellä tasolla.

(115) Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmasta eikä julkaisusta ”Vesienhoitosuunnitelmat vuosille 2022–2027 osa 2: suunnittelussa käytetyt menetelmät ja periaatteet” käy siten kaikilta osin ilmi sellaisia EU:n ohjeasiakirjassa nro 37 tarkoitetulla tavalla selkeitä ja yhdenmukaisia perusteita, joilla KeVoMu-luokitteluun kuuluvien toimenpiteiden merkittävät vaikutukset vesien käytölle on tullut suunnittelussa arvioida. Koska arvioinnissa on asiassa saadun selvityksen mukaan noudatettu kansallisen ohjeistuksen mukaisia yleisiä perusteita, korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että arviointia voidaan pitää lähtökohtaisesti asianmukaisena.

(116) EU:n ohjeasiakirjan nro 37 mukaan niiden lieventävien toimenpiteiden valinta, joilla ei ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia käyttöön tai ympäristöön laajemmin, saattaa myös olla toistuva prosessi. Toimenpiteen tavoitetaso vaikuttaa valintaprosessiin; toimenpide, jolla on merkittävä haitallinen vaikutus, voidaan ehkä suunnitella uudelleen siten, että sen tavoitetasoa vähennetään. Tällöin toimenpiteellä ei välttämättä ole merkittävää haitallista vaikutusta, joten se olisi otettava huomioon parhaan mahdollisen ekologisen potentiaalin määrittelyssä. Lisäksi mainitun ohjeasiakirjan mukaan, kun valmistellaan uuden suunnittelukauden vesienhoitosuunnitelmia ja toimenpideohjelmia, on tarkasteltava asianmukaisesti kaikkia nimettyjä voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia ja niiden tavoitteita. Tarkastelussa olisi muun ohella otettava huomioon seurannan tulokset, uudet muutokset (esimerkiksi uudet tulvasuojelurakenteet ja vesivoimalat), toteutettujen toimenpiteiden vaikutukset sekä uudet hyvät käytännöt, jotka koskevat hydrologis-morfologisia arviointimenetelmiä ja kyseeseen tulevia lieventäviä toimenpiteitä. Tarvittaessa olisi myös harkittava uudelleen merkittävien haitallisten vaikutusten arviointiperusteita.

(117) Vesienhoitolaissa tai -asetuksessa ei säädetä siitä, millä tarkkuudella toimenpidekokonaisuudesta aiheutuvaa haittaa vesien käytölle tulee tilaluokituksessa arvioida. Haitan merkittävyyttä on tämän vuoksi arvioitava tapauskohtaisesti samoin kuin sitä, miten yksityiskohtaista selvitystä merkittävyyden arvioinnin tueksi on esitettävä.

(118) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että arvioinnilta vaadittavassa tarkkuudessa on otettava huomioon erityisesti ne oikeusvaikutukset, joita tilaluokituksella on osana vesienhoitosuunnitelmaa. Vesienhoitolain esitöiden mukaan vesienhoitosuunnitelman tavoitteet eivät aiheuttaisi suoria velvoitteita toiminnan harjoittajille tai kansalaisille, vaan tavoitteet tulisivat sitoviksi erityisesti muun lainsäädännön, lupapäätösten ja mahdollisesti annettavien paikallisten ympäristönsuojelumääräysten kautta. Lailla ei siten luotaisi suoraan yksityisiä koskevia velvoitteita. Tämä on todettu myös korkeimman hallinto-oikeuden 31.3.2017 antamassa päätöksessä taltionumero 1484.

(119) Vesienhoitosuunnitelmalla ja siihen sisältyvällä vesimuodostumien tilaluokittelulla on kuitenkin tiettyä sitovuutta. Vesienhoitolain 21 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtien mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on muun ohella, että keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila. Tilaluokittelun sitovuus otetaan huomioon muun muassa ratkaistaessa vesien tilaa koskevien vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisia lupia, jolloin tilaluokan merkitys arvioidaan osana hankkeen vaikutusten merkittävyyttä (ks. KHO 2019:166). Lisäksi on mahdollista ottaa huomioon sellaisia tilaluokkaan liittyviä uusia tietoja, jotka eivät ole olleet käytettävissä vesienhoitosuunnitelmia laadittaessa.

(120) Kun otetaan huomioon EU:n ohjeasiakirjan mukainen lieventävien toimenpiteiden valintaprosessi ja merkittävien haitallisten vaikutusten uudelleen arviointi tarpeen mukaan uuden suunnittelukauden vesienhoitosuunnitelmaa valmisteltaessa sekä se, mitä edellä on todettu vesienhoitosuunnitelmien oikeusvaikutuksista, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ekologisen tilaluokituksen perusteena esitettyä arviota toimenpidekokonaisuudesta Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan vesimuodostumien käytölle aiheutuvan haitan merkittävyydestä voida pitää virheellisenä niin, että valtioneuvoston päätös olisi valituksenalaisen vesienhoitosuunnitelman osalta lainvastaisena kumottava.

(121) Luokittelussa on vielä arvioitava, miten toimenpidekokonaisuus toteutuessaan vaikuttaisi vesimuodostuman ekologiseen tilaan. ELY-keskus on arvioinut luokittelussa käytettyjen toimenpidekokonaisuuksien vaikutusta ja tekemänsä pisteytyksen jälkeen katsonut, että toimenpiteillä voidaan merkittävästi parantaa Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan vesimuodostumien ekologista tilaa. Korkein hallinto-oikeus pitää ELY-keskuksen arviota nyt kyseessä olevaa vesienhoidon suunnittelukautta varten käytettävissä olevien tietojen perusteella oikeana. ELY-keskuksen on näin ollen tullut vesienhoitolain ja -asetuksen mukaisesti päätyä Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan vesimuodostumien ekologisen tilan luokituksessa siihen lopputulokseen, että sanottujen vesimuodostumien ekologinen tila on vertailuolona käytettävään parhaaseen saavutettavissa olevaan ekologiseen tilaan suhteutettuna hyvää huonompi eli tässä tapauksessa tyydyttävä.

(122) Kun otetaan huomioon edellä selostetut harkinnan lähtökohdat ja muu edellä lausuttu, korkein hallinto-oikeus katsoo, että Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa Ala-Kemijoen, Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosan vesimuodostumien ekologisen tilaluokituksen määrittelemiseksi esitettyä selvitystä on pidettävä hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaisesti riittävänä ja asianmukaisena. Samoilla perusteilla korkein hallinto-oikeus myös katsoo, että valtioneuvoston päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, että päätöstä ei olisi perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.

3. Lopputulos

(123) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, valtioneuvoston päätös Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmasta vuosiksi 2022–2027 ei ole yhtiöiden valituksessa esitetyillä perusteilla oikeudenkäynnistä hallinto-asioissa annetun lain 13 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

(124) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.