KHO:2013:20

Markkinaoikeus 6.4.2009 nrot 178–179/2009

I SELOSTUS TAPAHTUMISTA

Suomen Numeropalvelu Oy - Finlands Nummertjänst Ab:n (jäljempänä myös Numeropalvelu) toimialana on muun muassa valtakunnallisen puhelin- ja teleyhteysnumeroiden sekä muiden näihin liittyvien tietokantojen ja palvelujen ylläpitäminen. Numeropalvelun ovat omistaneet vuonna 2003 Finnet-Media Oy 60 prosentin omistusosuudella ja Fonecta Group Oy 40 prosentin omistusosuudella. Vuonna 2008 Fonecta Group Oy:n omistusosuus on ollut 55 prosenttia, Finnet-Media Oy:n, jonka nimi on 30.5.2008 muuttunut Kontaktia Oy:ksi, omistusosuus on ollut 30 prosenttia ja EDS Media Oy:n 15 prosenttia. Fonecta Group Oy tarjoaa internetissä Fonecta Finder -hakupalvelua ja Finnet-Media Oy NumeroNetti-hakupalvelua.

Numeropalvelun ja Oy Eniro Finland Ab:n (jäljempänä myös Eniro) välillä on ollut voimassa 30.3.1999 päivätty sopimus numerotietojen käytöstä sähköisessä puhelinluettelossa. Sopimuksella on sovittu Numeropalvelun ylläpitämän sähköisen luettelon tietokannan käytöstä sähköisessä puhelinluettelossa.

Eniro on 29.10.2003 avannut internetissä verkko-osoitteessa www.eniro.fi hakupalvelun, johon on sisältynyt muun muassa Numeropalvelun sähköisen tietokannan tietoihin perustunut henkilöhakuosio. Henkilöhakuosio on sisältänyt yksityishenkilöitä koskevia tietoja, eli henkilön nimen, osoitteen ja puhelinnumeron. Palveluun on myös sisältynyt karttahaku- ja reittihakumahdollisuus. Henkilöhaku on ollut käyttäjälleen ilmainen, eikä sen käyttäminen ole edellyttänyt käyttäjän rekisteröitymistä.

Numeropalvelu on 30.10.2003 päivätyllä ilmoituksella purkanut edellä mainitun sen ja Eniron välisen sopimuksen. Samalla Numeropalvelu on ilmoittanut, ettei se enää 31.10.2003 jälkeen päivitä Eniron hallussa olevaa sähköisiin hakemistopalveluihin käytettävää tietokantaa. Tämän lisäksi Numeropalvelu on ilmoittanut katkaisevansa Eniron yhteydet Numeropalvelun ylläpitämiin tietokantoihin, mikäli Eniron palvelussa internetissä on yksityishenkilöiden yhteystietoja vapaasti saatavilla vielä 3.11.2003.

Helsingin käräjäoikeus on päätöksellään 25.11.2003, jota Helsingin hovioikeus ei ole 28.4.2004 antamallaan päätöksellä muuttanut, hylännyt Eniron turvaamistoimenpidettä koskevan hakemuksen.

Turun käräjäoikeus on Numeropalvelun hakemuksesta 7.11.2003 antanut päätöksen väliaikaisesta turvaamistoimesta ja 30.12.2003 päätöksen turvaamistoimesta, jota Turun hovioikeus ei ole 31.5.2004 antamallaan päätöksellä muuttanut. Turvaamistoimea koskevalla päätöksellä käräjäoikeus on 1) kieltänyt Eniroa sakon uhalla a) jatkamasta internetissä sellaisen henkilötietojen hakupalvelun tarjoamista, josta vapaasti saa yksityishenkilöä koskevia henkilötietoja ja b) käyttämästä hallussaan olevaa, Numeropalvelun Eniron käyttöön luovuttamaa tilaajaluettelotietokantaa sellaisen henkilötietojen hakupalvelun tarjoamiseen, josta saa yksityishenkilöä koskevia henkilötietoja, sekä 2) määrännyt oikeudenkäymiskaaren 7 luvun 2 §:n nojalla takavarikkoon Eniron hallussa olevan, Numeropalvelun Eniron käyttöön luovuttaman tilaajaluettelotietokannan, jota käytetään sellaisen henkilötietojen hakupalvelun tarjoamiseen, josta saa yksityishenkilöä koskevia henkilötietoja.

Eniro on sulkenut hakupalvelun internetissä yksityishenkilöitä koskevalta osaltaan 12.11.2003.

Numeropalvelu ja Eniro ovat tehneet 15.3.2004 uuden sopimuksen tilaajaluettelotietojen käytöstä sähköisessä tilaajaluettelossa. Sopimuksen mukaan henkilöhakupalvelun käyttö edellyttää käyttäjältä maksua ja rekisteröitymistä, ja Eniro on tämän jälkeen avannut henkilöhakupalvelunsa, joka on maksullinen ja vaatii käyttäjän rekisteröitymisen.

Espoon kihlakunnanviraston ulosotto-osasto on Numeropalvelun 15.3.2004 päivätyn hakemuksen johdosta 17.3.2004 antanut päätöksen turvaamistoimen osittaisesta lakkaamisesta siltä osin kuin Eniroa on kielletty käyttämästä hallussaan olevaa, Numeropalvelun Eniron käyttöön luovuttamaa tilaajaluettelotietokantaa sellaisen henkilötietojen hakupalvelun tarjoamiseen, josta saa yksityishenkilöä koskevia tietoja.

Välimies on 9.7.2004 antanut välitystuomion, jossa on ratkaistu sopimusoikeudellisesti, onko Numeropalvelun ja Eniron välisen 30.3.1999 päivätyn toimitussopimuksen purkaminen ollut perusteltua.

Kilpailuvirasto on 17.5.2005 antanut päätöksen, jolla se on määrännyt Numeropalvelun lopettamaan tilaajatiedon tukkumarkkinoilla Suomessa harjoittamansa kilpailunrajoituksista annetussa laissa kielletyn menettelyn, jossa Numeropalvelu on vaatinut, ettei sen hakemisto- ja luettelopalveluja tarjoava asiakasyritys saa tarjota palveluitaan loppuasiakkaille internetissä ilmaiseksi ja ilman rekisteröitymistä. Lisäksi Kilpailuvirasto on määrännyt Numeropalvelun toimittamaan tilaajatietoja Enirolle vastaavanlaisilla ehdoilla kuin se tarjoaa niitä muille vastaavassa asemassa oleville elinkeinonharjoittajille.

Numeropalvelu on 20.5.2005 valittanut edellä mainitusta Kilpailuviraston päätöksestä markkinaoikeuteen. Markkinaoikeus on kumonnut valituksenalaisella päätöksellään Kilpailuviraston päätöksen. Asia ei ole tältä osin vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

II ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Kilpailuvirasto on 17.5.2005 tehnyt markkinaoikeudelle esityksen, jossa se on vaatinut, että markkinaoikeus määrää Suomen Numeropalvelu Oy - Finlands Nummertjänst Ab:lle 150 000 euron suuruisen kilpailun rajoituksista annetun lain 7 §:n (30.4.2004 saakka 8 §:n) mukaisen seuraamusmaksun 30.10.2003 alkaneelta ja edelleen jatkuvalta ajanjaksolta kilpailun rajoituksista annetun lain 1.5.2004 alkaen 6 §:n (30.4.2004 saakka 7 §:n) ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 82 artiklan vastaisesta toiminnasta.

Kilpailuvirasto on lisäksi vaatinut, että Suomen Numeropalvelu Oy - Finlands Nummertjänst Ab velvoitetaan korvaamaan Kilpailuviraston oikeudenkäyntikulut 1 603,79 eurolla viivästyskorkoineen.

Esityksen mukaan Numeropalvelu on 30.10.2003 alkaen käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa tilaajatietojen tukkumarkkinoilla Suomessa kieltäytymällä liikesuhteesta ilman asiallista syytä 15.3.2004 saakka sekä tämän jälkeen soveltamalla hyvään kauppatapaan perustumattomia ja asiakkaan toimintavapautta kohtuuttomasti rajoittavia liikesuhteen ehtoja.

Numeropalvelu on vastineessaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Kilpailuviraston esityksen tai toissijaisesti hylkää seuraamusmaksuesityksen tai että markkinaoikeus joka tapauksessa asettaa seuraamusmaksun kohtuulliseksi vastaamaan seuraamusmaksuille asetettua vallitsevaa tasoa. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kilpailuviraston korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Eniro on antanut lausunnon.

Markkinaoikeus on asian selvittämiseksi ja henkilötodistelun vastaanottamiseksi toimittanut asiassa 25.11.2008, 28.11.2008 ja 12.12.2008 suullisen käsittelyn.

III MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, toimitettuaan suullisen käsittelyn, katsonut, että Numeropalvelu on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa tilaajatietojen tukkumarkkinoilla Suomessa soveltamalla asiakkaan toimintavapautta kohtuuttomasti rajoittavia liikesuhteen ehtoja 30.10.2003–1.9.2005. Markkinaoikeus on määrännyt Numeropalvelun maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 100 000 euroa. Markkinaoikeus on hylännyt Numeropalvelun vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Pääasia

Tarkastelun kohteena oleva Numeropalvelun menettely

205. Asiassa on edellä päätöksen jaksossa riidaton tausta ja riidattomat tapahtumatiedot todetulla tavalla selvitetty, että Eniron avattua 29.10.2003 internetissä eniro.fi -hakupalvelun, Numeropalvelu on 30.10.2003 päivätyllä ilmoituksella purkanut sen ja Eniron välillä voimassa olleen 30.3.1999 päivätyn sopimuksen numerotietojen käytöstä sähköisessä puhelinluettelossa. Samalla Numeropalvelu on ilmoittanut, ettei se enää 31.10.2003 jälkeen päivitä Eniron hallussa olevaa sähköisiin hakemistopalveluihin käytettävää tietokantaa. Tämän lisäksi Numeropalvelu on ilmoittanut katkaisevansa Eniron yhteydet Numeropalvelun ylläpitämiin tietokantoihin, mikäli Eniron palvelussa internetissä oli yksityishenkilöiden yhteystietoja vapaasti saatavilla vielä 3.11.2003.

206. Edelleen on selvitetty, että Eniro on sulkenut hakupalvelun internetissä yksityishenkilöitä koskevalta osaltaan 12.11.2003. Numeropalvelu ja Eniro ovat tehneet 15.3.2004 uuden sopimuksen tilaajaluettelotietojen käytöstä sähköisessä tilaajaluettelossa. Sopimuksen mukaan henkilöhakupalvelun käyttö edellyttää käyttäjältä maksua ja rekisteröitymistä. Eniro on tämän jälkeen avannut henkilöhakupalvelunsa, joka on maksullinen ja vaatii käyttäjän rekisteröitymisen.

207. Kun jäljempänä viitataan eniro.fi -palveluun tarkoitetaan, jollei muuta mainita, eniro.fi -palvelua siinä muodossa kuin se oli 29.10.2003.

Kysymyksenasettelu

208. Kilpailuvirasto on esittänyt, että Numeropalvelu on menettelemällä edellä kuvatulla tavalla toiminut kilpailusäännösten vastaisesti ja käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa. Kilpailuviraston esityksen ja päätöksen lähtökohtana on, että Numeropalvelulla on viestintämarkkinalain yhteystietojen luovuttamista koskevien säännösten ja markkina-asemansa vuoksi kilpailunrajoituslain säännösten nojalla velvollisuus luovuttaa hallussaan olevia yhteystietoja luettelo- ja hakemistopalveluiden tarjoamiseksi kustannusvastaavaan hintaan sekä tasapuolisin ja syrjimättömin ehdoin.

209. Asiassa on selvitetty, että Numeropalvelun hallitus oli kesäkuussa 2003 hyväksynyt uudet yksityishenkilöiden tilaajaluettelotietojen käyttöoikeutta koskevat yleiset ehdot, joissa kiellettiin tilaajaluettelotiedoista muodostettavan sähköisen hakemiston laittaminen yleisön yleisesti saataville internetiin vapaasti ja vastikkeetta. Hallituksen päätöksen mukaisesti uudet ehdot tulivat voimaan 25.6.2003 ja ne oli tarkoitus paitsi soveltaa uusiin tietojen luovutusta koskeviin sopimuksiin myös lisätä elokuussa samana vuonna uusittaviin sähköisen luettelon sopimuksiin.

210. Numeropalvelu on asettanut sopimuskumppaneilleen puheena olevien yhteystietojen eli niin sanottujen tilaajatietojen luovuttamisen sähköiseen luettelopalveluun ehdoksi sen, että palvelun käyttö edellyttää rekisteröitymistä ja vastikkeen maksamista. Asiassa ei näin ollen ole kysymys siitä, että Numeropalvelu olisi menettelemällä edellä kuvatulla tavalla syrjinyt Eniroa asettamalla yhteystietojen luovutukselle sellaisia ehtoja, joita se ei ole edellyttänyt kilpailevilta luettelo- ja hakemistopalveluiden tarjoajilta.

211. Asiassa on sinänsä riidatonta, että Numeropalvelu on viestintämarkkinalain 58 §:ssä tarkoitettu taho, joka on velvollinen luovuttamaan viestintämarkkinalaissa tarkoitetut yhteystiedot muun ohella puhelinluettelon laatimista varten ja siten hakemistopalveluiden tarjoamiseksi kustannussuuntautuneeseen hintaan sekä syrjimättömin ehdoin.

212. Numeropalvelu on kuitenkin kiistänyt, että se olisi Kilpailuviraston väittämällä tavalla velvollinen luovuttamaan yhteystietoja Enirolle eniro.fi -palvelua varten. Numeropalvelu on ensisijaisesti vedonnut siihen, että sillä on ollut hyväksyttävä syy olla luovuttamatta tietoja koska eniro.fi -palvelu ei ollut puhelinluettelo. Vaikka eniro.fi -palvelua olisikin vastoin Numeropalvelun käsitystä pidettävä puhelinluettelona, se oli lainvastainen, koska siitä ei ollut lain edellyttämällä tavalla ilmoitettu tilaajille eikä heiltä ollut pyydetty suostumusta tietojensa käyttöön eniro.fi -palvelussa eikä varattu mahdollisuutta kieltää tietojensa sisällyttämistä siihen.

213. Edellä sanotun johdosta asiassa on ensin tarkasteltava kysymystä Numeropalvelun velvollisuudesta viestintämarkkinalain säännösten nojalla luovuttaa yhteystietoja Enirolle eniro.fi -palvelua varten.

Puhelinluettelopalvelun tarjoamista ja yhteystietojen luovuttamista koskevat oikeusohjeet

Viestintämarkkinalaki

214. Viestintämarkkinalain 57 §:ssä säädetään puhelinluettelopalvelun tarjoamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan teleyrityksen on huolehdittava siitä, että sen kanssa kiinteän puhelinverkon tai matkaviestinverkon liittymän käytöstä sopimuksen tehneen käyttäjän nimeä, osoitetta ja puhelinnumeroa koskevat yhteystiedot kerätään ja julkaistaan yleisesti saatavilla olevassa kattavassa ja kohtuuhintaisessa painetussa tai sähköisessä muodossa olevassa puhelinluettelossa, joka päivitetään vähintään kerran vuodessa.

215. Velvollisuudesta luovuttaa yhteystietoja puhelinluettelon laatimista varten säädetään puolestaan viestintämarkkinalain 58 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan teleyrityksen ja sen kanssa laissa tarkoitettujen yhteystietojen ylläpidosta sopimuksen tehneen yrityksen on pyynnöstä luovutettava sanotut yhteystiedot toiselle yritykselle puhelinluettelon laatimista varten käyttökelpoisessa muodossa. Yhteystiedot on luovutettava kustannussuuntautuneeseen hintaan ja syrjimättömin ehdoin.

216. Viestintämarkkinalain edellä mainituilla 25.7.2003 voimaan tulleilla säännöksillä saatettiin voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/22/EY yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla (yleispalveludirektiivi).

217. Viestintämarkkinalain 57 §:n ja 58 §:n säännökset vastaavat pääosin sisällöltään telemarkkinalain, sittemmin viestintämarkkinalain (489/2002) 8 §:n 2 momentin 8 ja 9 kohtaa (566/1999). Telemarkkinalain 8 §:n 2 momentin 8 ja 9 kohdan säätämisellä oli saatettu voimaan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 98/10/EY avoimen verkon tarjoamisen (ONP) soveltamisesta puhelintoimintaan ja teleyleispalvelusta kilpailuympäristössä (niin sanottu ONP-puhelintoimintadirektiivi).

218. Mainitut direktiivit ja niitä koskeva Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on otettava huomioon viestintämarkkinalain asianomaista säännöstä tulkittaessa.

Televiestinnän tietosuojalaki ja sähköisen viestinnän tietosuojalaki

219. Telemarkkinalain edellä mainitun muuttamisen yhteydessä (566/1999) säädettiin laki yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta (jäljempänä televiestinnän tietosuojalaki; 565/1999), jolla saatettiin osaltaan voimaan edellä mainittu ONP-puhelintoimintadirektiivi 98/10/EY ja lisäksi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/66/EY henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta televiestinnän alalla (niin sanottu televiestinnän tietosuojadirektiivi). Televiestinnän tietosuojalaki (565/1999) on tullut voimaan 1.7.1999 ja se on sittemmin kumottu 1.9.2004 voimaan tulleella sähköisen viestinnän tietosuojalailla.

220. Televiestinnän tietosuojalain luettelotietojen luovuttamista ja tilaajaluetteloiden tarjoamista koskeneen 19 §:n (oikeastaan 19 §:n 1 momentin) mukaan teleyritykset voivat, sen estämättä, mitä tilaajaluettelon tietojen luovutuksesta muualla säädetään, luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistaviksi ilmoittamia tietoja niiden toisessa tilaajaluettelossa julkaisemista varten. Tilaajaluettelon tarjoajalla on oikeus ylläpitää ja tarjota tilaajaluetteloita. Lain tilaajaluetteloita koskeneen 20 §:n 1 momentin mukaan tilaajaluettelossa saa julkaista vain sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä tilaajan tai käyttäjän tunnistamiseksi, jollei se, jonka tietoja julkaistaan, ole selkeästi antanut suostumustaan muiden tietojen julkaisemiseen. Pykälän 2 momentissa säädettiin tilaajan oikeudesta poistaa ja korjata tilaajaluettelossa olevat tietonsa.

221. Sähköisen viestinnän tietosuojalailla, joka siis on tullut voimaan 1.9.2004, on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/58/EY henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi). Viimeksi mainitulla direktiivillä on kumottu televiestinnän tietosuojadirektiivi 97/66/EY.

222. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 1 momentin mukaan puhelinluettelon, muun tilaajaluettelon ja numerotiedotuksen tarjoajalla on oikeus käsitellä henkilötietoja luettelopalvelun ja numerotiedotuksen muodostamiseksi sekä niiden tarjoamista varten.

223. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 2 momentin mukaan tilaajan oikeudesta saada nimeään, osoitettaan ja puhelinnumeroaan koskevat yhteystietonsa puhelinluetteloon säädetään viestintämarkkinalain 57 §:ssä ja teleyrityksen tai lisäarvopalvelun tarjoajan velvollisuudesta luovuttaa yhteystietoja toisille palvelujen tarjoajille puhelinluettelon laatimista tai numerotiedotuspalvelun tarjoamista varten puolestaan viestintämarkkinalain 58 §:ssä.

224. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentin mukaan teleyrityksen on ilmoitettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle yleisesti saatavilla olevan tai luettelopalvelun kautta käytettävissä olevan puhelinluettelon tai muun tilaajaluettelon taikka numerotiedotuspalvelun tarkoituksesta ja käytöstä. Ilmoitus on annettava maksutta ennen kuin hänen tietonsa merkitään tilaajaluetteloon tai numerotiedotuspalveluun.

225. Pykälän 4 ja 5 momentissa säädetään tilaajana olevan luonnollisen henkilön oikeudesta kieltää tietojensa merkitseminen kokonaan tai osittain puhelinluetteloon tai muuhun tilaajaluetteloon.

226. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentin siirtymäsäännöksen mukaan lain 25 §:ssä säädettyä ei sovelleta sellaisiin tilaajaluettelojen painoksiin, jotka on jo tuotettu tai saatettu markkinoille painetussa tai muussa kuin verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa ennen tämän lain voimaantuloa. Jos tilaajan tai käyttäjän tiedot on merkitty tilaajaluetteloon, joka on verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa televiestinnän tietosuojalain mukaisesti ennen tämän lain voimaantuloa, teleyrityksen sekä tilaajaluettelopalvelua ja numerotiedotuspalvelua tarjoavan yrityksen, joka on saanut yhteystiedot viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla, on annettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle tiedot tilaajaluettelon tarkoituksesta tai käytöstä ja 25 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitetuista oikeuksista vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Jollei tilaajana oleva luonnollinen henkilö vaadi tietojensa poistamista, kyseiset tiedot saavat jäädä tilaajaluetteloon.

227. Myös edellä mainitut direktiivit ja niitä koskeva Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö on otettava huomioon televiestinnän tietosuojalain ja sähköisen viestinnän tietosuojalain asianomaista säännöstä tulkittaessa.

Numeropalvelun velvollisuus luovuttaa yhteystietoja Enirolle eniro.fi -palvelua varten

Luovutusvelvollisuudesta ja sen taustasta

228. Yhteystietojen luovuttamisesta säädettiin edellä todetulla tavalla ensin telemarkkinalain 8 §:n 2 momentin 9 kohdassa, jolla on saatettu voimaan ONP-puhelintoimintadirektiivin 98/10/EY luettelopalveluja koskeva 6 artikla. Säännöksen tarkoituksena oli sen esitöiden mukaan kilpailevan tilaajaluettelotoiminnan mahdollistaminen (HE 85/1998 vp, s. 31).

229. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ONP-puhelintoimintadirektiivin 98/10/EY tulkintaa koskevassa tuomiossa asiassa C-109/03 KPN Telecom BV v. OPTA todennut direktiivin tarkoituksena olevan taata tasapaino yleispalvelun tarjoajan erityisten intressien ja kilpailusektorille kuuluvien yritysten intressien sekä käyttäjien, kuluttajat mukaan luettuna, intressien välillä (tuomio 25.11.2004, Kok. 2004, s. I-11273, 18 kohta). Tuomiossa on todettu, että direktiivissä viitataan useaan kertaan sen tavoitteeseen edistää kilpailumarkkinoiden avaamista televiestintäalalla. Direktiivin johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan erityisesti luetteloiden osalta, että "luettelopalvelujen tarjoaminen on kilpailulle avointa toimintaa". Lisäksi direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa tuetaan tätä tavoitetta, kun siinä säädetään tiettyjen tilaajia koskevien tietojen antamisesta kilpailevien yritysten käyttöön (tuomion kohta 25).

230. Yhteystietojen luovuttamisesta on sittemmin säädetty viestintämarkkinalain 58 §:ssä, jolla on saatettu voimaan yleispalveludirektiivin 2002/22/EY luovutusvelvollisuutta koskevat säännökset. Luovutusvelvollisuuden säätämisen tarkoituksena on ollut turvata ja edistää puhelinluettelopalvelujen tarjontaa. Velvollisuus on kohdistettu teleyritysten ohella sellaisiin puhelinluettelopalveluja tarjoaviin yrityksiin kuten Numeropalvelu, jotka ovat tehneet teleyrityksen kanssa sopimuksen luettelopalvelujen ylläpidosta (HE 112/2002 vp, s. 152).

231. Yhteystietojen luovuttamista koskevaa edellä kuvattua velvollisuutta vastaa viestintämarkkinalain 57 §:ssä teleyritykselle asetettu velvollisuus kerätä ja julkaista painetussa tai sähköisessä muodossa olevassa puhelinluettelossa säännöksessä tarkoitettuja yhteystietoja. Näin on toteutettu teleyrityksen kanssa kiinteän puhelinverkon tai matkaviestinverkon liittymän käytöstä sopimuksen tehneen käyttäjän eli tilaajan oikeus saada nimeä, osoitetta ja puhelinnumeroa koskevat yhteystietonsa julkaistuksi painetussa tai sähköisessä puhelinluettelossa. Yleispalveludirektiivin 2002/22/EY johdanto-osan 11 perustelukappaleessa onkin todettu, että luettelotiedot kuten myös numerotiedotuspalvelut ovat olennainen apuväline yleisesti saatavilla olevien puhelinpalvelujen käytön kannalta, ja ne ovat osa yleispalveluvelvollisuutta. Käyttäjien ja kuluttajien on todettu haluavan kattavia luetteloita ja sellaista numerotiedotuspalvelua, joka sisältää kaikki luetteloidut puhelinpalvelujen tilaajat ja heidän kaikki numeronsa, kiinteät ja matkapuhelinnumerot mukaan lukien.

Viestintämarkkinalaissa tarkoitetusta puhelinluettelosta

232. Viestintämarkkinalain 58 §:ssä tarkoitetut luovutusvelvollisuuden kohteena olevat yhteystiedot on tyhjentävästi lueteltu lain 57 §:ssä. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan laissa tarkoitettuja yhteystietoja ovat tilaajan nimi, osoite sekä kiinteän liittymän ja matkapuhelinliittymän puhelinnumero. Näitä niin sanottuja vähimmäistietoja koskevan luovutusvelvollisuuden tarkoituksena on edellä todetun mukaisesti turvata ja edistää puhelinluettelopalvelujen tarjoaminen. Tästä seuraa, että luovutusvelvollisuuden on katsottava käsittävän nimenomaan puhelinluettelopalvelun tarjoamiseen käytettäviä yhteystietoja.

233. Arvioitaessa onko Numeropalvelu ollut velvollinen luovuttamaan ylläpitämänsä yhteystiedot Enirolle, on siten keskeistä se, onko internetpalveluna käytettävä eniro.fi -palvelu luonnehdittavissa viestintämarkkinalaissa tarkoitetuksi puhelinluetteloksi.

234. Viestintämarkkinalakiin ei sisälly erillistä puhelinluettelon määritelmää. Viestintämarkkinalain 57 §:stä käy kuitenkin ilmi, että puhelinluettelolla tarkoitetaan yleisesti saatavilla olevaa, kattavaa ja vähintään vuoden välein päivitettävää painetussa tai sähköisessä muodossa olevaa puheena olevia yhteystietoja sisältävää luetteloa. Sittemmin 1.9.2004 voimaan tulleen sähköisen viestinnän tietosuojalain esitöistä käy ilmi, että puhelinluettelolla tarkoitetaan sellaista tilaajaluetteloa, joka sisältää luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden puhelinnumeron lisäksi esimerkiksi nimen, osoitteen tai muun henkilötiedon (HE 125/2003 vp s. 77).

235. Viestintämarkkinalain 57 §:n on lainkohdan esitöissä todettu vastaavan pääosin sisällöltään telemarkkinalain, sittemmin viestintämarkkinalain, 8 §:n 2 momentin 8 kohtaa, jossa on viitattu tilaajaluetteloon (HE 112/2002 vp, s. 151). Viimeksi mainitussa laissa, kuten myös televiestinnän tietosuojalaissa on tilaajaluettelon määritelmä, jonka mukaan tilaajaluettelolla tarkoitetaan yleisesti saatavilla olevaa puhelinluetteloa ja muuta painettua tai sähköisessä muodossa olevaa luetteloa tai osoitteistoa, jossa on tai esitetään luettelotoiminnan harjoittajan keräämiä ja ylläpitämiä tilaajien tai käyttäjien henkilötietoja tai muita tilaajia tai käyttäjiä koskevia tietoja.

236. Jo televiestinnän tietosuojalain ja entisen telemarkkinalain tilaajaluettelon määritelmän mukaan tilaajaluettelo voi olla painetussa tai sähköisessä muodossa. Säännösten esitöistä käy ilmi, että sähköisessä muodossa olevalla tilaajaluettelolla on tarkoitettu muun ohella sähköisessä muodossa olevaa osoitteistoa, josta käyttäjä voi itse hakea luettelotietoja (HE 85/1998 vp, s. 19 ja 30). Sähköisen viestinnän tietosuojalain esitöissä on puolestaan todettu, että tilaajaluettelolla tarkoitetaan joko painettua luetteloa tai sähköistä luetteloa, joka voi olla käytettävissä esimerkiksi internet-palveluna tai cd-romlevyltä (HE 125/2003 vp, s. 77). On siten selvää, että viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettu sähköinen puhelinluettelo voi olla käytettävissä internet-palveluna, eikä tätä ole asiassa myöskään kyseenalaistettu.

237. Eniron ilmoituksen mukaan eniro.fi -palvelu on sisältänyt viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitetut yhteystiedot, eli tilaajan puhelinluetteloon ilmoittamat nimi, osoite, kunta ja puhelinnumero. Eniron mukaan eniro.fi -palvelu ei ole sisältänyt muita henkilötietoja kuin viestintämarkkinalaissa tarkoitetut sanotut vähimmäistiedot.

238. Asiassa todistajana kuullun syksyllä 2003 Enirossa toimineen HM:n kertoman mukaan oli käynyt ilmi, että eniro.fi -palvelun henkilöhakuosiossa oli myös ollut Numeropalvelun Enirolle toimittamaan tietokantaan sisältyneitä sähköpostiosoitteita. Todistaja on ilmoittanut käsityksenään, että kysymyksessä olevat sähköpostiosoitteet olivat erään teleyhtiön keräämiä ja Fonectan toimesta Numeropalvelulle luovuttamia. Todistajan mukaan Enirossa ei ollut mahdollista Numeropalvelun tietokannasta selvittää, mistä lähteestä sähköpostiosoitteet oli tietokantaan siirretty.

239. Eniro.fi -palvelusta on voinut hakea yksityisen henkilön puhelinnumeron henkilön nimen tai sen osan perusteella. Pelkällä osoitteella tai paikkakunnalla ei ole ollut mahdollista hakea tilaajatietoja. Palveluun on kuulunut myös niin sanottu käänteinen hakutoiminto, eli puhelinnumeron perusteella on ollut mahdollista hakea henkilön nimi ja mahdollisia muita yhteystietoja, jolloin hakukriteerinä on tullut antaa koko puhelinnumero suuntanumero mukaan lukien. Teknisesti hakua palvelusta on selvitetty rajoitetun siten, että mikäli hakutulos on ollut 200 tai enemmän, on hakuehtoja tullut tarkentaa tai rajata ne osoite- tai kuntatiedoilla. Haun tuloksena syntynyt niin sanottu tuloslista ei ole sisältänyt kaikkia yhteystietoja, vaan yksittäiseen henkilöön liittyvien yhteystietojen esille saaminen on edellyttänyt tuloslistaan sisältyneen linkin käyttämistä. Eniro.fi -palvelusta ei ole ollut mahdollista saada tietoja niin sanotusta salaisesta puhelinnumerosta.

240. Palvelua on siten voinut käyttää painetun puhelinluettelon tavoin henkilön puhelinnumero- tai muiden yhteystietojen hakemiseen. Eniro.fi -palvelua on siten lähtökohtaisesti pidettävä sekä tietosisältönsä että käyttötarkoituksensa perusteella viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna yleisesti saatavilla olevana, kattavana ja säännöllisesti päivitettävänä sähköisenä puhelinluettelona. Se seikka, että eniro.fi -palveluun on myös tullut sisältymään Numeropalvelun tietokantaan sisältyneitä muita kuin viestintämarkkinalain 58 §:n luovutusvelvollisuuden piiriin kuuluneita vähimmäistietoja ei merkitse, että eniro.fi -palvelua ei olisi tietosisältönsä puolesta pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna puhelinluettelona.

241. Keskeistä arvioitaessa eniro.fi -palvelua käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatteen kannalta on se, että eniro.fi -palvelussa hakukriteerien voidaan katsoa olleen rajattu puhelinluettelon käyttötarkoituksen mukaisesti siten, että hakukriteerit palvelivat palvelun käyttämistä puhelinluettelona ja olivat tähän tarkoitukseen tarpeellisia. Siten oli estetty haku, jonka tuloksena oli esimerkiksi yhden paikkakunnan tai tietyn katuosoitteen asuintalon kaikki asukkaat. Edellä kuvatulla tavalla oli myös estetty hakutulosten kerääminen ja yhdistäminen uudeksi luetteloksi. Se seikka, että eniro.fi -palvelu on mahdollistanut myös niin sanotun käänteisen haun, mikä luonnollisesti ei painetussa puhelinluettelossa teknisistä syistä ole ollut järkevä tiedon hakemisen keino, ei edellä mainitut seikat huomioon ottaen johda palvelun luonteen muuttumiseen toiseksi.

242. Numeropalvelun mukaan eniro.fi -palvelu ei ole ollut viestintämarkkinalaissa tarkoitettu puhelinluettelo ensiksikin siitä syystä, että siihen oli yhdistetty kartta- ja reittihakupalvelu.

243. Eniro.fi -palvelun kartta- ja reittihakupalvelu on saadun selvityksen mukaan toiminut siten, että tilaajatiedoista hakutuloksena saatu tilaajan osoite oli käytettävissä linkkinä karttahakutoimintoon ja siihen liittyvään reittihakuun. Kysymys on toisin sanoen ollut siitä, että eniro.fi -palvelun internet-sivuilta on ollut mahdollista käyttää kahta erillistä palvelua, siten että siirtyminen henkilöhakupalvelusta karttapalveluun oli teknisesti tehty mahdolliseksi käyttämällä henkilöhakupalvelun osoitetietoa linkkinä.

244. Televiestinnän tietosuojalain tilaajaluetteloita koskeneen 20 §:n 1 momentin mukaan tilaajaluettelossa saa julkaista vain sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä tilaajan tai käyttäjän tunnistamiseksi. Se seikka, että eniro.fi -palvelussa on ollut mahdollista käyttää karttapalvelua, ei kuitenkaan merkitse, että tilaajatietoihin olisi liitetty muita kuin mainitussa laissa taikka sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:ssä tarkoitettuja henkilötietoja. Markkinaoikeus siten katsoo, ettei eniro.fi -palveluun sisältyvällä kartta- ja reittihakupalvelulla ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko eniro.fi -palvelua pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna puhelinluettelona.

245. Numeropalvelun mukaan eniro.fi -palvelu ei ole ollut viestintämarkkinalaissa tarkoitettu puhelinluettelo myöskään siitä syystä, että se oli vapaasti internetissä käytettävissä vastikkeetta ja ilman sen käyttäjän rekisteröitymistä. Numeropalvelu on tältä osin viitannut näkemyksensä tueksi viestintämarkkinalain 57 §:n esitöihin.

246. Markkinaoikeus toteaa, että viestintämarkkinalain 57 §:n esitöissä on lähdetty siitä, että säännöksessä tarkoitettu sähköinen puhelinluettelopalvelu voi olla internetissä. Hallituksen esityksessä on korostettu, että niin kauan kuin Internet-yhteys ei ole kaikkien suomalaisten saatavilla ja vapaasti käytettävissä, puhelinluettelopalvelua on kuitenkin tarjottava perinteisessä painetussa muodossa sähköisen puhelinluettelopalvelun ohella. Esitöissä on käsiteltäessä viestintämarkkinalain 57 §:ssä säädettäväksi ehdotettua vaatimusta puhelinluettelon kattavuudesta todettu, ettei sillä tarkoiteta sitä, että yksittäisen puhelinluettelon tulisi sisältää tiedot kaikista valtakunnan puhelinnumeroista ja ettei valtakunnallista puhelinluettelopalvelua ole mahdollista toteuttaa ainakaan painetussa muodossa. Tähän liittyen on todettu, että "sähköisessä muodossa olevat puhelinluettelot voivat olla valtakunnallisia, mutta nekään eivät tietosuojasyistä ole tällä hetkellä avoimia kaikille käyttäjille, vaan palvelun käyttöoikeus perustuu sopimukseen puhelinluettelopalvelun tarjoajan ja asiakkaan välillä" (HE 112/2002 vp, s. 151).

247. Asiassa on suullisessa käsittelyssä kuullun Numeropalvelun toimitusjohtajan kertomuksella selvitetty, että Numeropalvelun jo 1990-luvulla ja 2000-luvun alussa noudattaman käytännön mukaan sen ylläpitämiä yhteystietoja on luovutettu luettelopalvelujen tarjoajalle edellytyksin, että sähköisen puhelinluettelon käyttö edellyttää käyttäjältä maksua ja rekisteröitymistä eli siis toisin sanoen sopimusta luettelopalvelujen tarjoajan kanssa palvelun käytöstä.

248. Tämä huomioon ottaen ja kun viestintämarkkinalaissa ei ole nimenomaisesti edellytetty sähköisessä muodossa olevalta puhelinluetteloltakaan sen käyttäjän rekisteröitymistä tai vastikkeen suorittamista palvelun käyttämisestä, markkinaoikeus katsoo, että viestintämarkkinalain 57 §:n esitöissä oleva lausuma kuvaa puheena olevan hallituksen esityksen antamisen ajankohtana vallinnutta tilannetta. Hallituksen esityksessä olevasta lausumasta ei siten voi tehdä johtopäätöstä, että rekisteröitymisen puuttuminen ja vastikkeettomuus muuttaisivat eniro.fi -palvelun luonnetta siten, ettei sitä olisi pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna puhelinluettelona.

249. Numeropalvelu on tässä yhteydessä myös viitannut siihen, että rekisteröintiä ja maksullisuutta koskevat vaatimukset olisivat ehdottomia tietosuojavaatimuksia sähköiselle puhelinluettelolle. Numeropalvelun mukaan rekisteröitymisellä sitoutetaan käyttäjä tiettyihin käyttöehtoihin ja ennalta määriteltyyn käyttötarkoitukseen. Lisäksi rekisteröityminen ja vastikkeellisuus yhdessä varmistavat käyttäjän varmennetun tunnistamisen ja väärinkäyttömahdollisuuksien minimoimisen.

250. Markkinaoikeus toteaa tämän johdosta ensiksikin, että asiassa saadun selvityksen mukaan internet-palveluna käytettäviin puhelinluetteloihin liittyvä rekisteröintimenettely on ollut luonteeltaan automaattista, eli toisin sanoen palvelun ylläpitäjä ei ole rajoittanut käyttöoikeuden myöntämistä eikä se ole ollut harkintaan perustuvaa. On ilmeistä, että rekisteröintimenettely on ollut tarpeellinen palvelun käyttäjän tunnistamiseksi vastikkeen perimistä varten. Käyttäjän sitoutumisen käyttäjäehtoihin on puolestaan katsottava olleen merkityksellistä lähinnä palvelun tuottajan ja käyttäjän välisessä sopimussuhteessa.

251. Rekisteröintimenettelyllä on sinänsä saattanut olla merkitystä ilmenneiden internet-palvelun väärinkäytösten selvittämisessä ja siten myös väärinkäytön ennalta ehkäisevää vaikutusta. Asiassa saadun selvityksen mukaan rekisteröintiä edellyttäneitä internet-palveluita on kuitenkin käytännössä ollut mahdollista käyttää ilman, että käyttäjän henkilöllisyys olisi ollut palvelun tarjoajan tiedossa. Tästä on tehtävissä se johtopäätös, ettei rekisteröintimenettelyllä voida kattavasti varmentaa palvelun käyttäjän tunnistamista.

252. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei Numeropalvelun viittaamilla seikoilla ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko eniro.fi -palvelua pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna sähköisenä puhelinluettelona.

253. Numeropalvelu on tässä yhteydessä vielä esittänyt, että eniro.fi -palvelu ei ollut puhelinluettelo siitäkään syystä, että Eniro oli käyttänyt haltuunsa saamia tilaajien henkilötietoja käyttötarkoitukseen, joka oli määritellyn käyttötarkoituksen ulkopuolella. Numeropalvelun käsityksen mukaan yksityishenkilöt olivat antaneet – tai olivat ainakin saattaneet antaa – suostumuksen tilaajatietojensa julkaisemiseen muun muassa sellaisessa sähköisessä puhelinluettelossa, johon pääsyä kontrolloidaan ja rajoitetaan rekisteröitymisen ja vastikkeellisuuden kautta, mutta ei eniro.fi -palvelun kaltaiseen palveluun. Markkinaoikeus katsoo, ettei näilläkään seikoilla ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko eniro.fi -palvelua pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna sähköisenä puhelinluettelona.

254. Edellä lausutun johdosta markkinaoikeus katsoo, että eniro.fi -palvelu on ollut viestintämarkkinalaissa tarkoitettu sähköisessä muodossa oleva puhelinluettelo.

Velvollisuus ilmoittaa tilaajatietojen käytöstä

255. Numeropalvelun mukaan eniro.fi -palvelu oli lainvastainen, koska siitä ei ollut ilmoitettu tilaajille eikä heiltä ollut pyydetty suostumusta tietojensa käyttöön eniro.fi -palvelussa eikä varattu mahdollisuutta kieltää tietojensa sisällyttämistä siihen.

256. Puheena olevana ajankohtana lokakuussa 2003 voimassa olleessa televiestinnän tietosuojalaissa ei ollut säännöstä, joka olisi velvoittanut teleyritystä tai tilaajaluettelon tarjoajaa ilmoittamaan tilaajatietojen julkaisemisesta saati pyytämään nimenomaista suostumusta tähän. Sen sijaan sähköisen viestinnän tietosuojalaissa, joka on tullut voimaan 1.9.2004, on sittemmin asetettu teleyritykselle velvollisuus ilmoittaa tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle yleisesti saatavilla olevan tai luettelopalvelun kautta käytettävissä olevan puhelinluettelon tai muun tilaajaluettelon tarkoituksesta ja käytöstä. Tästä syystä on perusteltua käsitellä Numeropalvelun väitettä ensiksikin televiestinnän tietosuojalain näkökulmasta ja sen jälkeen sähköisen viestinnän tietosuojalain sääntelyn kannalta.

257. Televiestinnän tietosuojalain luettelotietojen luovuttamista ja tilaajaluetteloiden tarjoamista koskeneen 19 §:n 1 momentin mukaan teleyritykset voivat, sen estämättä, mitä tilaajaluettelon tietojen luovutuksesta muualla säädetään, luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistaviksi ilmoittamia tietoja niiden toisessa tilaajaluettelossa julkaisemista varten.

258. Lainkohtaa koskevista esitöistä käy selkeästi ilmi, että teleyritykset saattoivat tilaajan suostumuksetta luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistavaksi ilmoittamia tietoja julkaistavaksi toisessa tilaajaluettelossa (HE 85/1998 vp, s. 26). Lain tilaajaluetteloita koskeneessa 20 §:n 1 momentissa säädettiin puolestaan, että tilaajaluettelossa saa julkaista vain sellaisia tietoja, jotka ovat välttämättömiä tilaajan tunnistamiseksi, jollei se, jonka tietoja julkaistaan, ole selkeästi antanut suostumustaan muiden tietojen julkaisemiseen. Muidenkaan tietojen kuin tilaajan tunnistamiseksi välttämättömien tietojen julkaiseminen ei siis sinänsä ollut kiellettyä, mutta edellytti suostumusta. Edelleen on esitöissä lain 20 §:ään liittyen nimenomaisesti todettu, että lain voimaan tullessa 1.7.1999 tilaajaluettelossa olevien tai sitä varten jo kerättyjen tietojen katsottaisiin olevan tunnistamisen kannalta välttämättömiä tai sellaisia, joiden julkaisemiseen tilaaja on antanut suostumuksensa.

259. Numeropalvelun mukaan tilaajatietojen sisällyttäminen eniro.fi -palvelun kaltaiseen palveluun olisi kuitenkin merkinnyt sellaista muutosta tietojen ennalta rajattuun käyttötarkoitukseen, että palvelusta olisi tullut henkilötietolain säännösten nojalla ilmoittaa tilaajille ja pyytää heiltä suostumus tilaajatietojen käyttämiseen tai vähintäänkin varata tilaajille tilaisuus tietojensa käytön kieltämiseen palvelussa.

260. Televiestinnän tietosuojalain soveltamisalaa koskeneen 2 §:n 1 momentin mukaan yleisessä teletoiminnassa ja yleisiä telepalveluita käyttäen harjoitetussa televiestinnässä sekä tilaajaluetteloiden tarjoamisessa noudatetaan, mitä tässä laissa säädetään. Henkilötietojen käsittelyyn teletoiminnassa sovelletaan, mitä henkilötietojen käsittelystä erikseen säädetään, jollei tästä laista muuta johdu. Viimeksi mainitulla viittauksella tarkoitetaan 1.6.1999 voimaan tullutta henkilötietolakia, jolla on saatettu voimaan yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annettu direktiivi 95/46/EY (niin sanottu tietosuojadirektiivi).

261. Televiestinnän tietosuojalailla on saatettu edellä todetulla tavalla voimaan niin sanottu televiestinnän tietosuojadirektiivi 97/66/EY. Direktiivin 1 artiklan 1 kohdasta käy ilmi direktiivin tarkoituksen olevan säätää "jäsenvaltioiden säännösten yhdenmukaistamisesta samantasoisen perusoikeuksien ja -vapauksien, erityisesti yksityisyyttä koskevan oikeuden, suojan varmistamiseksi henkilötietojen käsittelyssä televiestinnässä sekä tällaisten tietojen ja telelaitteiden ja -palvelujen vapaan liikkuvuuden varmistamiseksi yhteisössä". Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan direktiivin säännöksissä täsmennetään ja täydennetään niin sanottua tietosuojadirektiiviä 95/46/EY artiklan 1 kohdassa mainittuja tarkoituksia varten.

262. Kuten televiestinnän tietosuojadirektiivin 97/66/EY johdanto-osan 11 perustelukappaleesta ilmenee, sovelletaan televiestintäalalla niin sanottua tietosuojadirektiiviä 95/46/EY vain sellaisten perusoikeuksien ja -vapauksien turvaamista koskevien kysymysten osalta, jotka eivät nimenomaisesti sisälly televiestinnän tietosuojadirektiivin säännöksiin. Direktiivin 11 artiklassa on nimenomaisesti säädetty tilaajaluetteloista ja rajoitettu niissä olevat henkilötiedot tietyn tilaajan tunnistamiseen tarvittaviin tietoihin, jollei tilaaja ole antanut yksiselitteistä suostumustaan muiden henkilötietojen julkaisemiseen. Lisäksi on säädetty tilaajan oikeudesta määrittää missä määrin heidän henkilötietonsa julkaistaan tilaajaluettelossa. Markkinaoikeus katsoo, että televiestinnän tietosuojadirektiivistä 97/66/EY käy ilmi sen ensisijaisuus tietosuojadirektiivin säännöksiin nähden tilaajaluetteloita koskevan sääntelyn osalta.

263. Henkilötietolain ja televiestinnän tietosuojalain soveltamisalaa on käsitelty viimeksi mainittua lakia ja telemarkkinalakia koskeneessa hallituksen esityksessä. Esityksen televiestinnän tietosuojalakia koskevista perusteluista käy ensiksikin ilmi, että yleislakina henkilötietolakia sovelletaan myös televiestinnässä, jollei erityislaissa muuta säädetä (HE 85/1998 vp, s. 16). Lausuma ilmentää periaatetta, jonka mukaan yleislain säännökset syrjäytyvät niiltä osin kuin erityislainsäädäntöön sisältyvän säännöksen kohde on sama kuin yleislain sääntely. Edelleen käy edellä mainituista perusteluista ilmi, että televiestinnän tietosuojalaki tulee nimenomaan sovellettavaksi henkilötietoja sisältävään luetteloon edellyttäen, että se täyttää tilaajaluettelolle asetetut vaatimukset (HE 85/1998 vp, s. 19).

264. Henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan, jos käsittelystä säädetään laissa tai jos käsittely johtuu rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tai sen nojalla määrätystä tehtävästä tai velvoitteesta. Henkilötietolaissa ilmaistut henkilötietojen käsittelyä koskevat yleiset periaatteet on otettu huomioon televiestinnän tietosuojalakia säädettäessä, kuten lain esitöissä onkin todettu (HE 85/1998 vp, s. 14). Siten on käyttötarkoituksen periaatteen mukaisesti lain 19 §:n 1 momentissa rajattu tietojen luovuttaminen vain niiden toisessa tilaajaluettelossa julkaisemista varten. Lainkohdassa on myös nimenomaisesti säädetty tilaajaluettelon tarjoajan oikeudesta ylläpitää ja tarjota tilaajaluetteloita teleyrityksen ohella. Säännöksen myötä myös teletoimintaa harjoittamattomalla tilaajaluettelon tarjoajalla annettiin henkilötietolaissa säädetty oikeus käsitellä tilaajan henkilötietoja ylläpitäessään ja tarjotessaan tilaajaluetteloita, vaikka lähtökohtaisesti tilaajaluettelon tarjoajalla, joka ei ollut teleyritys, ei olisi ollut henkilötietolain tarkoittamaa henkilötietojen käsittelyn edellytyksenä olevaa asiallista yhteyttä tilaajaan.

265. Markkinaoikeus on edellä päätöksen kohdassa 254 katsonut, että eniro.fi -palvelu on luonteeltaan viestintämarkkinalaissa tarkoitettu sähköinen puhelinluettelo. Kun otetaan huomioon, että televiestinnän tietosuojalain 19 §:n 1 momentissa on nimenomaisesti säädetty luettelotietojen luovutuksesta ja tilaajaluetteloiden tarjoamisesta, on Eniron väitettyä velvollisuutta ilmoittaa tilaajille eniro.fi -palvelusta arvioitava televiestinnän tietosuojalain säännösten mukaan.

266. Edellä todetulla tavalla televiestinnän tietosuojalaissa ei ole säännöstä, joka olisi velvoittanut teleyritystä tai tilaajaluettelon tarjoajaa ilmoittamaan tilaajatietojen julkaisemisesta puhelinluettelossa taikka pyytämään nimenomaista suostumusta tähän, vaan laissa on annettu näille tahoille oikeus tilaajan suostumuksetta luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistavaksi ilmoittamia tietoja julkaistavaksi toisessa tilaajaluettelossa. Enirolla tai teleyrityksillä ei siten ole ollut velvollisuutta televiestinnän tietosuojalain voimassa ollessa ilmoittaa tilaajatietojen julkaisemisesta eniro.fi -palvelussa taikka pyytää nimenomaista suostumusta tilaajatietojen julkaisemiseen palvelussa. Televiestinnän tietosuojalaissa ei ole liioin asetettu luettelotietojen luovutuksen edellytykseksi sanottua ilmoitusta taikka suostumusta.

67. Sähköisen viestinnän tietosuojalaissa, joka on tullut voimaan 1.9.2004, on sittemmin asetettu teleyritykselle velvollisuus ilmoittaa tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle yleisesti saatavilla olevan tai luettelopalvelun kautta käytettävissä olevan puhelinluettelon tai muun tilaajaluettelon tarkoituksesta ja käytöstä.

268. Sähköisen viestinnän tietosuojalain esitöiden yleisperusteluissa on taustana lakiehdotukselle kuvattu, miten avoimet tietoverkot ja erityisesti internet saattavat muuttaa lähitulevaisuudessa olennaisesti sähköisen viestinnän markkinoiden perinteisiä rakenteita ja toimintamalleja. Edelleen on todettu, että avoimissa tietoverkoissa yleisesti saatavilla olevat sähköiset viestintäpalvelut avaavat käyttäjille uusia mahdollisuuksia, mutta saattavat samalla lisätä yksityisyyden suojaan liittyviä riskejä. Sähköisten viestintäpalvelujen käytössä on todettu olevan yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia ongelmia ja tässä yhteydessä on mainittu ei-toivottu suoramarkkinointi sähköpostin avulla sekä paikantamiseen liittyvien tietojen käyttäminen erilaisten lisäarvopalvelujen toteuttamiseen (HE 125/2003 vp, s. 7). Sähköisen viestinnän tietosuojalaissa onkin säännelty muun ohella viestin, tunnistamistietojen ja paikkatietojen luottamuksellisuudesta kuten myös suoramarkkinoinnista. Yhtenä sääntelyn kohteena on lisäksi ollut puhelinluettelo ja muut tilaajaluettelot sekä numerotiedotus.

269. Edellä lausutusta voi päätellä, että erilaisten palveluiden kuten puhelinluettelopalveluiden siirtäminen internetiin ja sitä myötä palveluiden kehittyminen internetin teknisiä mahdollisuuksia hyödyntäen ja ylipäätänsä internetin käytön yleistyminen on tehnyt tarpeelliseksi tässä kehitysvaiheessa täsmentää henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä erityisesti koskien verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa olevia puhelinluetteloita.

270. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentin mukaan teleyrityksen on ilmoitettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle yleisesti saatavilla olevan tai luettelopalvelun kautta käytettävissä olevan puhelinluettelon tai muun tilaajaluettelon taikka numerotiedotuspalvelun tarkoituksesta ja käytöstä. Ilmoitus on annettava maksutta ennen kuin henkilön tiedot merkitään tilaajaluetteloon tai numerotiedotuspalveluun. Sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentin siirtymäsäännöksen mukaan lain 25 §:ssä säädettyä ei sovelleta sellaisiin tilaajaluettelojen painoksiin, jotka on jo tuotettu tai saatettu markkinoille painetussa tai muussa kuin verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa ennen tämän lain voimaantuloa. Jos tilaajan tai käyttäjän tiedot on merkitty tilaajaluetteloon, joka on verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa televiestinnän tietosuojalain mukaisesti ennen tämän lain voimaantuloa, teleyrityksen sekä tilaajaluettelopalvelua ja numerotiedotuspalvelua tarjoavan yrityksen, joka on saanut yhteystiedot viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla, on annettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle tiedot tilaajaluettelon tarkoituksesta tai käytöstä ja 25 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitetuista oikeuksista vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Jollei tilaajana oleva luonnollinen henkilö vaadi tietojensa poistamista, kyseiset tiedot saavat jäädä tilaajaluetteloon.

271. Siirtymäsäännöksestä seuraa, että teleyritysten ja myös tilaajaluettelopalvelua tarjoavien yritysten on tullut viimeistään 1.9.2005 ilmoittaa tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle siitä, että hänen tietonsa on merkitty ennen lain voimaantuloa verkkokäyttöiseen sähköisessä muodossa olevaan tilaajaluetteloon.

272. Asiassa on selvitetty, että teleyritykset tai tilaajaluettelopalvelua tarjoavat yritykset eivät ole täyttäneet niille sähköisen viestinnän tietosuojalaissa asetettua edellä kuvattua ilmoitusvelvollisuutta.

273. Asiassa on esitetty erilaisia näkemyksiä siitä, onko ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnillä merkitystä viestintämarkkinalain 58 §:ssä säädetyn luovutusvelvollisuuden kannalta. Kilpailuvirasto on viitannut viestintäviraston 26.9.2005 päivättyyn Enirolle antamaan lausuntoon (Kilpailuviraston asiakirjatodiste 6). Suullisessa käsittelyssä todistajana kuultu viestintäviraston lakimies on mainittuun lausuntoon viitaten todennut, että teleyritys tai lainkohdassa tarkoitettu muu taho voi kieltäytyä luovuttamasta yhteystietoja ainoastaan siinä tapauksessa, että tilaaja on sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 5 momentin mukaisesti kieltänyt yhteystietojensa edelleen luovuttamisen. Suullisessa käsittelyssä niin ikään todistajana kuullun tietosuojavaltuutetun kertoman perusteella voidaan katsoa hänen näkemyksensä olleen, ettei yhteystietojen luovutusvelvollisuus ole riippumaton sähköisen viestinnän tietosuojalaissa säädetystä ilmoitusvelvollisuuden täyttämisestä. Numeropalvelu on puolestaan loppulausunnossaan esittänyt, ettei eniro.fi -palvelu ollut sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentissa tarkoitettu verkkokäyttöinen sähköisessä muodossa oleva tilaajaluettelo ja ettei lainkohdan mukainen siirtymäaika siten koskenut eniro.fi -palvelua.

274. Markkinaoikeus toteaa ensiksikin, että sähköisen viestinnän tietosuojalain esitöissä on todettu, että verkkokäyttöisellä sähköisessä muodossa olevalla tilaajaluettelolla tarkoitetaan sellaista luetteloa, jota voidaan käyttää viestintäverkkojen välityksellä (HE 125/2003 vp, s. 101). Laista tai sen esitöistä ei ilmene mitään sellaista, joka tukisi Numeropalvelun näkemystä siitä, että lainkohdassa tarkoitettu ilmoitusvelvollisuus olisi tarkoitettu koskemaan vain Numeropalvelun esittämällä tavalla uudenlaisia palveluja, jollaisena se on pitänyt eniro.fi -palvelua. Ilmoitusvelvollisuutta ei ole laissa myöskään rajattu koskemaan vain sellaisia verkkokäyttöisiä sähköisiä tilaajaluetteloita, joiden käyttö on edellyttänyt rekisteröitymistä tai vastikkeen maksamista. Ainoa lainkohdassa mainittu kriteeri siirtymäsäännöksessä säädetyn järjestelyn käyttämiselle on, että tilaajaluettelo on verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa televiestinnän tietosuojalain mukaisesti ennen lain voimaantuloa.

275. Markkinaoikeus katsoo, että eniro.fi -palvelu on verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa oleva tilaajaluettelo, joka on edellä todetun mukaisesti täyttänyt televiestinnän tietosuojalain vaatimukset. Näin ollen markkinaoikeus katsoo sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentista seuraavan, että myös eniro.fi -palvelun tarkoituksesta tai käytöstä ja lain 25 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitetuista tilaajan oikeuksista on tullut ilmoittaa tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle viimeistään vuoden kuluessa lain voimaantulosta eli siis viimeistään 1.9.2005.

276. Sähköisen viestinnän tietosuojalaissa säädetty ilmoitusvelvollisuus palvelee tilaajana olevan luonnollisen henkilön laissa säädettyä oikeutta kieltää yhteystietojensa merkitseminen puhelinluetteloon tai kieltää tietojen edelleen luovuttaminen ja oikeutta vaatia tietojensa poistamista tai korjaamista. Sekä sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivissä 2002/58/EY että sähköisen viestinnän tietosuojalain esitöissä (HE 125/2003 vp, s. 101) on korostettu, että tilaajana olevien luonnollisten henkilöiden oikeus yksityisyyteen edellyttää, että he voivat itse määrittää, julkaistaanko heidän henkilötietonsa luettelossa ja mitkä niistä julkaistaan.

277. Sähköisen viestinnän tietosuojalakia säädettäessä on siis lähdetty siitä, että jos tiedot on merkitty verkkokäyttöiseen sähköisessä muodossa olevaan tilaajaluettelon ennen lain voimaantuloa, tiedot saavat myös jäädä sähköisessä muodossa olevaan luetteloon, jollei tilaaja ole toisin ilmoittanut. Kun laissa säädettyä ilmoitusvelvollisuutta ei ole täytetty, ei ole olemassa varmuutta siitä, salliiko tilaaja tietojensa jäämisen sähköiseen luetteloon. Markkinaoikeus katsoo, että sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 4 ja 5 momentin säännösten tarkoitus puoltaa tulkintaa, jonka mukaan laissa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönti estää viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettujen yhteystietojen luovuttamisen viestintämarkkinalain 58 §:n mukaisesti verkkokäyttöisen sähköisessä muodossa olevan tilaajaluettelon laatimista varten.

278. Markkinaoikeus toteaa, että jäsenvaltioiden on tullut saattaa voimaan direktiivin 2002/58/EY noudattamisen edellyttämät lait ennen 31.10.2003. Direktiivin voimaan saattaminen oli siten Suomessa viivästynyt, kun sähköisen viestinnän tietosuojalaki tuli voimaan vasta 1.9.2004. EU-oikeudessa vakiintuneen periaatteen mukaisesti yksityinen voi tiettyjen edellytysten vallitessa vedota voimaansaattamattoman direktiivin säännöksiin valtiota vastaan, jollei direktiiviä ole asianmukaisella tavalla saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä säädetyssä ajassa. Tästä periaatteesta ei kuitenkaan seuraa, että Numeropalvelu olisi direktiivin ilmoitusvelvollisuutta koskeviin säännöksiin vedoten voinut edellyttää Enirolta, vastoin voimassa olevaa televiestinnän tietosuojalakia, direktiivin mukaisen ilmoitusvelvollisuuden täyttämistä ennen direktiivin voimaansaattamista.

Johtopäätös Numeropalvelun luovutusvelvollisuudesta

279. Yhteenvetona edellä lausutun johdosta markkinaoikeus toteaa Numeropalvelun velvollisuudesta luovuttaa ylläpitämiään viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettuja yhteystietoja Enirolle käytettäväksi eniro.fi -palveluun seuraavan.

280. Numeropalvelu on perustellut kysymyksessä olevaa menettelyään ensiksikin sillä, että eniro.fi -palvelu ei ollut viestintämarkkinalaissa tarkoitettu puhelinluettelo, jota viestintämarkkinalain luovutusvelvollisuus koski, ja toiseksi sillä, että eniro.fi -palvelu oli lainvastainen Eniron laiminlyötyä ainakin ilmoitusvelvollisuutensa tilaajille, mikä esti viestintämarkkinalain mukaisen yhteystietojen luovuttamisen.

281. Markkinaoikeus on edellä päätöksen kohdassa 254 katsonut, että eniro.fi -palvelua oli pidettävä viestintämarkkinalaissa tarkoitettuna puhelinluettelona. Markkinaoikeuden päätöksen kohdassa 275 lausutusta seuraa, ettei Enirolla tai teleyrityksillä ole ollut velvollisuutta televiestinnän tietosuojalain voimassa ollessa eikä ennen sähköisen viestinnän tietosuojalain siirtymäsäännöksen mukaisen siirtymäajan umpeen kulumista ilmoittaa tilaajatietojen julkaisemisesta eniro.fi -palvelussa taikka pyytää nimenomaista suostumusta tilaajatietojen julkaisemiseen palvelussa. Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus siten katsoo, että Numeropalvelu on ollut viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollinen luovuttamaan ylläpitämiään viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettuja yhteystietoja Enirolle käytettäväksi eniro.fi -palveluun ajalla 30.10.2003–1.9.2005.

282. Sen sijaan Numeropalvelulla ei ole ollut sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentin säännös huomioon ottaen viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollisuutta 1.9.2005 jälkeen luovuttaa ylläpitämiään tilaajatietoja Enirolle eniro.fi -palvelua varten.

Merkitykselliset markkinat ja Numeropalvelun asema näillä markkinoilla

283. Kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin (480/1992) mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla. Voimassa olevan kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin määräävän markkina-aseman määritelmään on lisätty maininta yhdestä tai useammasta elinkeinonharjoittajasta, määritelmän säilyessä muutoin muuttumattomana.

284. Kilpailuviraston mukaan käsiteltävässä asiassa merkitykselliset markkinat ovat tilaajatietojen tukkumarkkinat Suomessa, joilla Numeropalvelulla on määräävä markkina-asema.

285. Numeropalvelu on hallinnollisen menettelyn kuluessa pitänyt merkityksellisinä tuote- ja maantieteellisinä markkinoina Kilpailuviraston määrittelemällä tavalla tilaajatietojen tukkumarkkinoita Suomessa. Numeropalvelu ei ole markkinaoikeudessa kyseenalaistanut Kilpailuviraston markkinamääritelmää. Numeropalvelu ei ole enemmälti ottanut kantaa sen väitettyyn määräävään asemaan näillä markkinoilla, mutta on kuitenkin tässä yhteydessä viitannut siihen, että Numeropalvelun hallinnoimia tilaajatietoja on ollut ja on edelleen mahdollista ilman merkittäviä kustannuksia hankkia suoraan teleyrityksiltä.

286. Numeropalvelu on saadakseen ensisijaisesti puuttumattomuustodistuksen ja toissijaisesti poikkeusluvan tehnyt 30.9.2003 Kilpailuvirastolle ilmoituksen Finnet-Media Oy:n ja Fonecta Group Oy:n Numeropalvelun puitteissa harjoittamasta yhteistoiminnasta. Tuossa yhteydessä Numeropalvelu on korostanut, että yhteistyön tuloksena koko maan viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitetut yhteystiedot on koottu keskitetysti Numeropalvelun ylläpitämään tietokantaan. Yhteistyötä on kuvattu välttämättömäksi tarpeettomien kustannusten ja hallinnollisten toimenpiteiden välttämiseksi monioperaattoriympäristössä. Numeropalvelun ylläpitämää tietokantaa on kuvattu välttämättömäksi valtakunnallisen numerotiedotuspalvelun järjestämiseksi ja avainasemassa olevaksi luettelotietojärjestelmän toteuttamisessa. Edelleen on viitaten viestintämarkkinalain 58 §:ssä säädettyyn luovutusvelvollisuuteen todettu, että teleyritykset ovat toteuttamalla yhteystietojen luovuttamisvelvollisuuden Numeropalvelun kautta mahdollistaneet ajantasaisten ja kattavien yhteystietojen luovutuksen ja päivittämisen. Erikseen on korostettu, että järjestelyn ulkopuoliset toimijat voivat käyttää Numeropalvelun tietokantaa hakemistopalveluja tarjotessaan.

287. Edellä todetulla tavalla Numeropalvelu on viestintämarkkinalain 58 §:ssä tarkoitettu yritys, joka on tehnyt teleyritysten kanssa sopimuksen laissa tarkoitettujen yhteystietojen eli tilaajatietojen luovuttamisesta tilaajaluettelopalvelun tarjoamista varten. Asiassa on selvitetty, että Numeropalvelu ylläpitää teleyritysten kanssa tekemänsä sopimuksen perusteella valtakunnallista tilaajatietojen tietokantaa, jota käytetään muun ohella sähköisten puhelinluettelojen tietokantana. Näin ollen teleyrityksille viestintämarkkinalain 57 §:ssä ja 58 §:ssä asetetut velvoitteet toteutetaan Numeropalvelun tarjoaman järjestelmän avulla.

288. Kun otetaan huomioon Numeropalvelun tosiasiallinen asema ja toiminta markkinoilla, markkinaoikeus katsoo, ettei yksinomaan sille Numeropalvelun esittämälle seikalle, että tilaajatietoja luettelopalvelujen tarjoamista varten tarvitseva mahdollisesti voisi hankkia niitä suoraan teleyrityksiltä, ole annettava ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa Numeropalvelun asemaa puheena olevilla markkinoilla.

289. Asiassa ei näin ole tullut esille mitään sellaista, minkä perusteella merkityksellisten markkinoiden määrittelyä ja Numeropalvelun asemaa näillä markkinoilla olisi aihetta arvioida toisin kuin Kilpailuvirasto on tehnyt.

290. Markkinaoikeus katsoo siten, että Numeropalvelulla on määräävä markkina-asema tilaajatietojen tukkumarkkinoilla Suomessa.

Numeropalvelun määräävän markkina-aseman väärinkäyttö

Oikeusohjeet

291. Kilpailunrajoituslaki. Elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on ollut 30.4.2004 saakka voimassa olleen kilpailunrajoituslain 7 §:n (480/1992) mukaan kielletty. Väärinkäyttönä on säännöksen mukaan pidetty muun ohella liikesuhteesta pidättäytymistä ilman asiallista syytä (1 kohta), hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä (2 kohta), yksinmyynti- tai yksinostosopimusten käyttämistä ilman erityistä syytä (3 kohta), kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista (4 kohta) tai määräävän markkina-aseman hyväksi käyttämistä muiden hyödykkeiden tuotantoa tai markkinointia koskevan kilpailun rajoittamiseksi (5 kohta).

292. Määräävän markkina-aseman väärinkäytön kiellosta on 1.5.2004 lukien säädetty kilpailunrajoituslain 6 §:ssä (318/2004). Säännöksen mukaan yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kiellettyä. Väärinkäyttöä voi olla erityisesti kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen (1 kohta), tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi (2 kohta), erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla (3 kohta) tai sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen (4 kohta).

(. . . )

Numeropalvelun menettelyn oikeudellinen arviointi

305. Koska Numeropalvelulla on ollut edellä esitetyn perusteella kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema, sen menettelyä on arvioitava 30.4.2004 saakka vuoden 1992 kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella ja sen jälkeen voimassa olevan kilpailunrajoituslain 6 §:n perusteella.

306. Kilpailuviraston mukaan Numeropalvelu on menetellyt edellä mainittujen kilpailunrajoituslain säännösten vastaisesti kieltäytymällä liikesuhteesta ilman asiallista syytä ja soveltamalla hyvään kauppatapaan perustumattomia ja asiakkaan toimintavapautta kohtuuttomasti rajoittavia liikesuhteen ehtoja ja näin käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa. Numeropalvelu on puolestaan esittänyt, ettei sen menettelyssä ole kysymys määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, koska tapauksessa ei täyty yksikään niistä oikeuskäytännössä asetetuista edellytyksistä, joiden kaikkien on oltava käsillä ennen kuin kieltäytymistä luovuttaa immateriaalioikeuksia koskevaa käyttölupaa voidaan pitää väärinkäyttönä, ja vaikka tämän oikeuskäytännön ei katsottaisi soveltuvan, tapauksessa eivät täyty myöskään ne oikeuskäytännössä asetetut edellytykset, jotka koskevat toimituksista kieltäytymistä muissa kuin immateriaalioikeuksien luovuttamista koskevissa tilanteissa.

307. Edellä todetulla tavalla Numeropalvelu on ollut viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollinen luovuttamaan ylläpitämiään viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettuja yhteystietoja Enirolle eniro.fi -palvelua varten 30.10.2003–1.9.2005. Numeropalvelu ei ole esittänyt lakiin perustuvaa hyväksyttävää syytä asettaa yhteystietojen luovuttamisen edellytykseksi sen, että palvelun käyttö edellyttää rekisteröitymistä ja vastikkeen maksamista. Numeropalvelun esittämät immateriaalioikeuden lisensointia koskevat kilpailuoikeudelliset periaatteet tai muusta liikesuhteesta kieltäytymistä koskevat periaatteet eivät anna puheena olevissa olosuhteissa aihetta arvioida asiaa toisin.

308. Numeropalvelun edellä päätöksen kohdissa 286 ja 287 kuvatusta asemasta puheena olevilla markkinoilla seuraa, että Eniro on ollut omassa luettelopalveluliiketoiminnassaan tosiasiallisesti riippuvainen siitä, että Numeropalvelu luovuttaa sille sen liiketoiminnassa välttämättömät yhteystiedot. Asemastaan johtuen Numeropalvelu on osaltaan voinut yksipuolisesti sanella liikesuhteessa käyttämänsä toimitus- ja muut ehdot. Numeropalvelun menettelyn johdosta Eniro on joutunut ensin sulkemaan eniro.fi -palvelun ja sen jälkeen luopumaan palvelun tarjoamisesta suunnittelemassaan muodossa. Numeropalvelun menettely on siten rajoittanut Eniron toimintavapautta ja kilpailua luettelopalvelumarkkinoilla. Kun otetaan vielä huomioon luettelopalveluja koskevan lainsäädännön ja sen taustalla olevien direktiivien tavoitteet aikaansaada ja edistää kilpailua, markkinaoikeus katsoo, että Numeropalvelu on käyttänyt määräävää markkina-asemaansa väärin 30.10.2003–1.9.2005.

309. Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on ollut 30.4.2004 saakka kiellettyä kilpailunrajoituslain 7 §:n (480/1992) nojalla ja sen jälkeen kilpailunrajoituslain 6 §:n nojalla.

Johtopäätös

310. Edellä lausutuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Numeropalvelu on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa tilaajatietojen tukkumarkkinoilla Suomessa soveltamalla asiakkaan toimintavapautta kohtuuttomasti rajoittavia liikesuhteen ehtoja 30.10.2003–1.9.2005.

Seuraamusmaksua koskeva arviointi

Seuraamusmaksun määräämistä koskevat oikeusohjeet

311. Kilpailunrajoituslain 30.4.2004 asti voimassa olleen 8 §:n 1 momentin (480/1992) mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo lain 4–7 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu, jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana.

312. Kilpailunrajoituslain 8 §:n 2 momentissa (480/1992) on puolestaan säädetty, että seuraamusmaksua määrättäessä on otettava huomioon kilpailunrajoituksen laatu ja laajuus sekä sen kestoaika. Maksun suuruus on viidestä tuhannesta markasta (840,94 euroa) neljään miljoonaan markkaan (672.751,70 euroa). Jos kilpailunrajoitus ja olosuhteet huomioon ottaen on perusteltua, mainittu määrä saadaan ylittää. Maksu saa kuitenkin olla enintään 10 prosenttia kunkin kilpailunrajoitukseen osallistuvan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän edellisen vuoden liikevaihdosta.

313. Kilpailunrajoituslain seuraamusmaksua koskevaa säännöstä on muutettu 1.5.2004 alkaen siten, että tuolloin voimaan tulleen 7 §:n 1 momentin mukaan seuraamusmaksu määrätään lain 4 tai 6 §:n tai EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklan säännösten rikkomisesta.

314. Voimassa olevan kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 momentin mukaan maksu saa olla enintään 10 prosenttia kunkin kilpailunrajoitukseen osallistuvan elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän edellisen vuoden liikevaihdosta.

Seuraamusmaksun määrääminen

315. Numeropalvelu on edellä todetulla tavalla rikkonut kilpailunrajoituslain 7 §:n (480/1992) ja 6 §:n (318/2004) säännöksiä 30.10.2003–1.9.2005.

316. Kysymyksessä olevaa Numeropalvelun kilpailunrajoituslain vastaista menettelyä ei ottaen huomioon menettelyn luonne ja ajallinen kesto ole pidettävä edellä mainituissa seuraamusmaksun määräämistä koskevissa säännöksissä tarkoitetulla tavalla vähäisenä eikä seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta ole pidettävä muutoinkaan perusteettomana.

317. Numeropalvelu on sen lisäksi, että se on pitänyt kilpailurikkomusta lyhytaikaisena, viitannut seuraamusmaksun määrään alentavasti vaikuttavana seikkana siihen, että tietosuojavaltuutettu on vahvistanut Numeropalvelun viestintämarkkinalain 58 §:n luovutusvelvollisuutta koskevan laintulkinnan oikeellisuuden.

318. Numeropalvelu on ilmoittanut, että tietosuojavaltuutetut olivat 1990-luvun alusta alkaen edellyttäneet, että sähköiset puhelinluettelot eivät tietosuojaltaan olennaisesti saaneet erota painetusta puhelinluettelosta ja että tästä syystä sähköisten puhelinluetteloiden käyttö on edellyttänyt rekisteröitymistä ja vastikkeellisuutta. Numeropalvelu on lisäksi viitannut hallituksensa kokouksesta 15.11.2000 laadittuun pöytäkirjaan, jossa on viitaten tietosuojavaltuutetun kanssa käytyihin keskusteluihin todettu, että yksityishenkilön tietoja voi luovuttaa julkaistavaksi vain nykyisen kaltaisissa hakemistoissa ja että uudet hakemistot eivät saa poiketa nykyisistä niin paljon, että rekisteröity ei pidä niitä enää puhelinluetteloina (Numeropalvelun asiakirjatodiste 12). Numeropalvelu on lisäksi viitannut tapaamisesta 30.10.2003 tietosuojavaltuutetun kanssa laadittuun muistioon (Numeropalvelun asiakirjatodiste 1).

319. Numeropalvelulle tiedoksi lähetetystä 10.12.2003 päivätystä Fonecta Oy:lle, Eniro Oy:lle ja Finnet-Media Oy:lle osoitetusta tietosuojavaltuutetun lisäselvityspyynnöstä käy ilmi, ettei tietosuojavaltuutettu ole pitänyt Numeropalvelun edellyttämää rekisteröitymisvaatimusta merkityksellisenä tietosuojan kannalta (Kilpailuviraston asiakirjatodiste 9 ja Numeropalvelun asiakirjatodiste 10).

320. Tietosuojavaltuutettu on häntä suullisessa käsittelyssä todistajana kuultaessa korostanut Numeropalvelulla rekisterinpitäjänä tai rekisterinpitäjän toimeksiannosta toimivana olevan henkilötietolain mukainen velvollisuus selvittää, että henkilötietoja käsitellään lainmukaisesti. Tietosuojavaltuutettu on todennut liittyen edellä mainitusta tapaamisesta 30.10.2003 laadittuun muistioon, ettei tietosuojavaltuutetulla ole ennakollista lupa- tai kieltotoimivaltaa ja kertonut ottaneensa tuolloin kantaa Numeropalvelun velvollisuuteen ryhtyä toimenpiteisiin sen pitäessä Eniron toimintaa lainvastaisena.

321. Markkinaoikeus katsoo, ettei Numeropalvelu ole osoittanut sillä olleen ainakaan enää joulukuussa 2003 edellä kuvatun tietosuojavaltuutetun kannanoton jälkeen perusteltua aihetta asettaa viittaamistaan tietosuojasyistä yhteystietojen luovuttamisen ehdoksi eniro.fi -palvelun käyttäjän rekisteröitymistä ja palvelun käytön vastikkeellisuutta. Siltä osin kuin Numeropalvelu on viitannut siihen, että tilaajille olisi tullut ilmoittaa yhteystietojen käyttämisestä eniro.fi -palvelussa taikka että tilaajilta olisi tullut pyytää suostumus tietojen käyttämiseen, markkinaoikeus toteaa, ettei Numeropalvelu ole saadun selvityksen mukaan edellyttänyt sanottua ilmoitusta taikka suostumusta luovuttaessaan yhteystietoja käytettäväksi muissa internet-palveluna käytettävinä olleissa sähköisissä puhelinluetteloissa. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, ettei Numeropalvelu ole uskottavasti osoittanut, että sillä olisi ollut perusteltua aihetta asettaa Enirolle yhteystietojen luovuttamisen edellytykseksi mainitun ajankohdan jälkeen myöskään sanottua ilmoitusta tai suostumusta. Kuten edellä päätöksen kohdassa 282 on todettu, Numeropalvelulla ei ole ollut sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentin säännös huomioon ottaen viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollisuutta 1.9.2005 jälkeen luovuttaa ylläpitämiään tilaajatietoja Enirolle eniro.fi -palvelua varten.

322. Seuraamusmaksua määrätessään markkinaoikeus on siten ottanut huomioon, että Numeropalvelu ilmoittamansa mukaisesti on tietosuojavaltuutetuilta jo 1990-luvulla saamiensa ohjeiden tai neuvojen perusteella ollut siinä käsityksessä, että yhteystietojen luovuttamisen ehdoksi on tullut asettaa sähköisen palvelun käyttäjän rekisteröityminen ja palvelun käytön vastikkeellisuus. Kuten edellä on kuitenkin todettu, Numeropalvelulla ei ole enää joulukuussa 2003 ollut perusteltua aihetta asettaa yhteystietojen luovuttamisen ehdoksi eniro.fi -palvelun käyttäjän rekisteröitymistä ja palvelun käytön vastikkeellisuutta kuten ei myöskään edellä tarkoitettua ilmoitusta tai suostumusta. Seuraamusmaksua määrätessään markkinaoikeus on lisäksi ottanut huomioon edellä päätöksen kohdassa 308 kuvatun kilpailua rajoittavan menettelyn luonteen ja sen, että kilpailunrajoitus on kestänyt lähes kaksi vuotta ja ettei sitä sen vuoksi voi pitää Numeropalvelun esittämällä tavalla lyhytaikaisena. Kun vielä otetaan huomioon, että Numeropalvelun liikevaihdon on ilmoitettu vuosina 2004–2008 vaihdelleen noin 5 miljoonan euron ja noin 2,5 miljoonan euron välillä, markkinaoikeus harkitsee Numeropalvelulle määrättävän kilpailunrajoituslaissa tarkoitetun seuraamusmaksun määräksi 100 000 euroa.

(. . . )

Oikeudenkäyntikulut

326. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

327. Kun otetaan huomioon annettava ratkaisu ja sen perustelut kokonaisuudessaan sekä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti markkinaoikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että Numeropalvelu (. . . ) saa(vat) pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Jussi Karttunen, Tommi Vuorialho, Matti J. Sillanpää, Janne Holopainen ja Minna Mattila.

IV KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1. Suomen Numeropalvelu Oy - Finlands Nummertjänst Ab:n valitus

1.1 Vaatimukset

Suomen Numeropalvelu Oy - Finlands Nummertjänst Ab (jäljempänä myös Numeropalvelu) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen siltä osin kuin Numeropalvelun on katsottu syyllistyneen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön ja määrätty maksamaan valtiolle seuraamusmaksua sekä määrää valtiolle suoritetun 100 000 euron seuraamusmaksun palautettavaksi Numeropalvelulle korkoineen. Lisäksi Numeropalvelu on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Kilpailuviraston korvaamaan Numeropalvelun viranomaismenettelystä Kilpailuvirastossa aiheutuneet kulut sekä oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

1.2 Perustelut

Numeropalvelu on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Markkinaoikeus on päätöksessään syrjäyttäen henkilötietolain, yleiset tietosuojaperiaatteet sekä vallitsevan laintulkinnan katsonut, että lokakuussa 2003 yksityishenkilön yhteystiedot eivät ole saaneet henkilötietojen suojaa. Numeropalvelua ovat kuitenkin velvoittaneet henkilötietolain säännökset ja voimassa olleet tietosuojaperiaatteet, jotka ovat estäneet sitä hyväksymästä yksityishenkilöiden henkilötietojen sisällyttämisen vapaaseen internet-palveluun. Lisäksi lokakuun lopussa 2003 olisi tullut kansallisesti täytäntöönpanna direktiivi 2002/58/EY henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi), joka sisältönsä puolesta on vahvistanut Numeropalvelun velvollisuuden kieltäytyä sallimasta yksityishenkilöiden henkilötietojen sisällyttämisen Eniron palveluun, kuten sen nojalla sittemmin säädetty lakikin. Kyseisenä ajankohtana on jo annettu hallituksen esitys sähköisen viestinnän tietosuojalaiksi, joten Numeropalvelulla on ollut tiedossaan myös tulevan lain sisältö. Suomen valtio on pannut direktiivin täytäntöön miltei vuoden myöhässä. Mikäli direktiivi olisi täytäntöönpantu ajoissa, ei kysymys Numeropalvelun määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä olisi lainkaan ajankohtaistunut.

Numeropalvelu on toiminut asiassa vastuullisen henkilötietojen käsittelijän tavoin ja noudattanut voimassa ollutta henkilötietolainsäädäntöä sekä direktiiviä, jonka sisältö on ollut jo pitkään sovellettavaa oikeutta Suomessa.

Markkinaoikeus on jättänyt huomioimatta sen, että sähköisen viestinnän tietosuojalakiin sisältyvä ilmoitusvelvollisuus uudesta palvelusta on sisältynyt Suomen henkilötietolakiin jo ennen sähköisen viestinnän tietosuojalain säätämistä. Markkinaoikeus on näin ollen virheellisesti tulkinnut ajalla 30.10.2003–1.9.2005 voimassa ollutta lainsäädäntöä.

Markkinaoikeus on päätöksellään katsonut, että Numeropalvelun ei ennen sähköisen viestinnän tietosuojalain säätämistä pelkästään henkilötietolain nojalla tullut henkilötietojen luovuttajana kontrolloida sitä, minne se henkilötietoja luovuttaa, vaan asiasta olisi pitänyt olla erityissäännös vuoden 2003 lokakuun lopussa voimassa olleessa televiestinnän tietosuojalaissa. Tämä lähestymistapa loukkaa Numeropalvelun oikeuksien lisäksi kaikkien suomalaisten yksityishenkilöiden perustuslaillista yksityisyyden ja henkilötietojen suojaa.

Markkinaoikeus on arvioinut asiaa puhtaasti markkinoiden toimivuuden kannalta ja syrjäyttänyt yksityishenkilön oikeuden yksityisyyteen perustuslain 10 §:n nojalla ja henkilötietojen suojan.

Eniron palvelu

Eniron internet-osoitteessa www.eniro.fi toimineessa hakupalvelussa kuka tahansa internetin käyttäjä on saattanut anonyymisti ja rajoituksetta mistä tahansa maailmankolkasta käsin mihin vuorokaudenaikaan tahansa hakea yksityishenkilöä koskevia henkilötietoja. Henkilöstä saatavia tietoja ovat olleet muun muassa henkilön nimi, osoite, puhelinnumero, sekä kartta, johon henkilön asuinpaikka on merkitty ja jonka klikkaamalla on saanut suurennettua niin, että asunnon sijainti asuinkorttelissa on voitu suurella tarkkuudella selvittää. Henkilötiedot on saanut haettua henkilön etu- tai sukunimellä tai puhelinnumerolla. Tämän lisäksi palvelunkäyttäjä on saattanut pyytää palvelua piirtämään kartalle reitin antamastaan osoitteesta kyseisen henkilön asunnolle. Kartalle piirretyn reitin lisäksi palvelu on antanut selkeät ja yksityiskohtaiset sanalliset kulkuohjeet yksityishenkilön kotiin. Nämä ovat yksityishenkilön yksityiselämää kuvaavia tietoja, joille henkilötietolain ohella annetaan perustuslaillista suojaa. Yksityishenkilöt eivät ole antaneet suostumustaan henkilötietojensa julkaisemiseen internetissä Eniron hakupalvelun mukaisesti.

Tyypillisesti yksityishenkilö on saattanut antaa suostumuksen nimensä, osoitteensa ja puhelinnumeronsa julkaisemiseen vuosien varrella asemansa vakiinnuttaneissa puhelinluettelopalveluissa, kuten numerotiedotuspalvelussa, SMS Wap- tai intranet-palvelussa sekä perinteisessä sähköisessä tai painetussa puhelinluettelossa, josta otetaan rajoitettu painos ja jonka jakelu on kontrolloitua tai johon pääsyä kontrolloidaan ja rajoitetaan rekisteröitymisen ja vastikkeellisuuden kautta. Yksityishenkilö ei ole edes voinut antaa suostumustaan henkilötietojensa julkaisemiseen internetissä Eniron uudenlaisessa palvelussa, koska tällaista suostumusta yksityishenkilöltä ei ole koskaan kysytty. Henkilötietojen uudesta käyttötarkoituksesta ei myöskään ollut ilmoitettu.

Eniron palvelu on eronnut aikaisemmista puhelinnumero- ja osoitepalveluista siten, että sen käyttäjäkunta on ollut täysin rajoittamaton. Käyttäjien identiteettiä ei olisi millään saatu ongelmatapauksissa selvitettyä. Palvelu ei ole mahdollistanut rekisteröintiä eikä asiakassopimuksen tekemistä palveluntarjoajan kanssa. Lisäksi palvelu on ollut maksuton. Tämä on mahdollistanut anonyymille palvelunkäyttäjälle palvelun rajoittamattoman käytön esimerkiksi tilaajaluettelotietokannan kopioimiseen ja uuden tietokannan luomiseen.

Enirolla ei ole ollut mahdollisuutta saada tietoa siitä, ketkä palvelua ovat käyttäneet tai muutoin kontrolloida käyttäjiä. Yksityishenkilön yksityiselämää kuvaavia tietoja on siten ollut palvelun kautta kenen tahansa mahdollista saada rajoituksetta ilman, että edes palveluntarjoaja koskaan on saanut tietää palvelunkäyttäjän identiteettiä. Myöhemmin on myös käynyt ilmi, että useat internetissä tietoja imuroivat tietoteknisesti toteutetut niin sanotut "robotit" tai bot-verkot olivat jo ehtineet aloittaa henkilötietokannan kopioimisen internetistä, pääasiallisesti ulkomailla.

Eniro on käyttänyt viestintämarkkinalain mukaisen luovutusvelvollisuuden nojalla haltuunsa saamiaan yksityishenkilöiden henkilötietoja käyttötarkoitukseen, joka on ollut tiedoille määritellyn käyttötarkoituksen ulkopuolella, lainvastainen ja josta vähintäänkin olisi tullut ilmoittaa yksityishenkilöille niin, että heillä olisi ollut tosiasiallinen mahdollisuus kieltää yhteystietojensa käyttäminen tällaiseen tarkoitukseen.

Eniron palvelu ei ole myöskään tarjonnut mahdollisuutta poistaa tietoja palvelusta ilman, että tiedot olisivat poistuneet kaikista muistakin palveluista, mukaan lukien puhelinluettelot ja numerotiedotuspalvelut. Tästä on tehty ilmoituksia muun muassa tietosuojavaltuutetulle ja Numeropalvelulle.

Lokakuussa 2003 vallinnut lainsäädäntö ja sen tulkinta

Yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annettu laki (565/1999, televiestinnän tietosuojalaki) on ollut ennen sähköisen viestinnän tietosuojalain voimaantuloa erityislaki, jonka tilaajaluetteloita koskevat säännökset ovat täydentäneet henkilötietolain (523/1999) säännöksiä. Tästä syystä henkilötietolakia on sovellettu siltä osin kuin erityislainsäädännössä ei ole säädetty asiasta lainkaan tai ole säädetty henkilötietolaista poikkeavasti.

Luettelotietojen luovutuksesta ja tilaajaluetteloiden tarjoamisesta oli säädetty televiestinnän tietosuojalain 19 §:ssä ja velvollisuudesta luovuttaa luettelotietoja julkaistavaksi tilaajaluetteloissa ja numeropalveluissa oli säädetty jo lokakuussa 2003 viestintämarkkinalaissa. Numeropalvelu on ollut velvoitettu luovuttamaan hallinnoimastaan tilaajaluettelotietokannasta tietoja lain määrittämään käyttötarkoitukseen tietosuojalainsäädännön asettamat erityisvelvoitteet huomioiden.

Tilaajalla ei ole ollut mahdollisuutta televiestinnän tietosuojalain 20 §:n vaatimusten mukaisesti vaatia tietojensa korjaamista tai poistamista Eniron palvelusta tai kieltää tietojensa käyttöä esimerkiksi suoramarkkinointiin, koska tilaajaa ei ollut informoitu Eniron uuden palvelun olemassaolosta eikä hän siten voinut myöskään tietää, että hänen tietonsa on sisällytetty tällaiseen palveluun.

Tilaajaluettelon tarjoaja ei ole ollut lähtökohtaisesti henkilötietolain tarkoittama itsenäinen rekisterinpitäjä vaan rekisteripitäjä, jonka oikeus käsitellä televiestinnän tietosuojalain ja viestintämarkkinalain säännösten perusteella haltuunsa saamia henkilötietoja perustuu henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaiseen edellytykseen.

Televiestinnän tietosuojalain nojalla tilaajaluetteloon otettavat tiedot ovat olleet tarkasti rajoitettuja eikä karttapalvelun ja kulkuohjeiden liittäminen tilaajaluetteloon ole ollut televiestinnän tietosuojalain 20 §:n nojalla mahdollista ilman sen suostumusta, jonka tietoja julkaistaan. Eniron palvelu sisältää muun muassa helikopterikuvan yksityishenkilön osoitteesta sekä osoitteen maantieteelliset koordinaatit.

Eniron palvelu on rikkonut henkilötietolain 5, 6, 7, 8, 10, 22 ja 24 §:ää. Näiden lainkohtien rikkominen on säädetty henkilötietolain 48 §:ssä rangaistavaksi.

Tilaajaluetteloiden pitäminen rajoituksetta ja globaalisti kaikkien saatavilla internetissä ilman rekisteröityjen henkilöiden suostumusta on henkilötietolain 5 §:ssä säädetyn huolellisuusvelvoitteen vastaista.

Jos tilaajaluettelot ovat ilman rekisteröityjen henkilöiden suostumusta rajoituksetta saatavilla internetissä eikä rekisterinpitäjällä ole mahdollisuutta kontrolloida palvelun käyttäjiä, rekisterinpitäjällä ei ole mahdollisuutta ehkäistä myöskään väärinkäytöksiä. Kuka tahansa tietotekniikkaan perehtynyt voi kopioida internetistä koko tietokannan ja käyttää sitä laittomasti.

Yksityishenkilöt, joiden tiedot olivat Eniron palvelussa, eivät saaneet tietojaan poistetuksi kyseisestä palvelusta Enirolle tehtävin ilmoituksin. Yksityishenkilöt eivät voineet toteuttaa henkilötietolain ja televiestinnän tietosuojalain mukaista kielto-oikeuttaan.

Eniro on käyttänyt sille luovutettuja henkilötietoja henkilötietolain 7 §:n vastaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin ne on Enirolle luovutettu. Eniron ei ole ollut edes mahdollista määritellä lainkohdan edellyttämällä tavalla, mihin tietoja säännönmukaisesti luovutetaan, koska Enirolla ei ole ollut mahdollisuutta selvittää sitä. Tämä on johtunut siitä, että henkilötietojen laittaminen avoimeen internetiin mahdollistaa niiden käytön ja luovutuksen minne tahansa ja mihin tahansa tarkoitukseen.

Tietosuojalautakunta on antanut henkilötietojen luovutusta ja käyttötarkoitussidonnaisuutta koskevat päätökset, joiden perusteluissa on todettu, että henkilörekisterissä olevia henkilötietoja saa käyttää vain siihen tarkoitukseen, joka on määritelty ennen tietojen keräämistä (I/13.1.1998 ja 19/13.4.1993).

Eniro on laiminlyönyt henkilötietolain 6 §:n mukaisen käsittelyn suunnittelun ja ilmoitusvelvollisuuden tietosuojavaltuutetulle.

Avoimesta internet-verkosta tiedot on voitu ottaa mihin tahansa käyttöön, ja juuri tämä aiheuttaa henkilötietolain 7 §:ssä tarkoitetun käyttötarkoituksen muutoksen.

Luettelopalveluiden tarjoamista koskeva henkilötietojen käsittelyn tarkoitus ja sen rajat on määritelty televiestinnän tietosuojalain 19 §:ssä, viestintämarkkinalain 58 §:n 1 momentissa ja viestintämarkkinalain 57 §:n 1 momentissa. Mainitut säännökset eivät mahdollista tietojen toimittamista saataville internetiin rajoituksetta ja globaalisti.

Henkilötietolain 8 §:n 1 momentissa säädetään ne perusteet, joilla henkilötietoja saa käsitellä tai luovuttaa.

Yksityishenkilöiltä ei ollut saatu henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja suostumuksia. Tyypillisesti kiinteän puhelinliittymän hankkinut yksityishenkilö on saattanut antaa luvan tietojensa julkaisemiseen esimerkiksi painetussa puhelinluettelossa, mutta ei koskaan niiden rajoittamattomaan ja globaaliin julkaisemiseen internetissä.

Eniro ei Numeropalvelun tätä koskevasta ehdotuksesta huolimatta jostain syystä ole halunnut hankkia yksityishenkilöiden suostumuksia henkilötietojen julkaisemiselle internetissä.

Ilmaisella ja globaalilla kartta- ja reitityspalvelulla täydennetyn yhteystietopalvelun tarjoamisen ei voida katsoa johtuvan rekisterinpitäjälle eli yhteystietojen luovutuksensaajalle laissa säädetystä velvoitteesta eli tietojenkäsittelyn peruste ei ole myöskään henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 4 kohtaan perustuva.

Ilman asianmukaisesti hankittua rekisteröidyn suostumusta tulisi rekisteröidyllä olla 8 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu yhteysvaatimukseen verrattava suhde. Siirrettäessä tietoja internetiin tulee tällöin sovellettavaksi henkilötietolain 8 §:n 2 momentti, jonka mukaan henkilötietojen luovuttaminen voi tapahtua vain, jos se kuuluu tavanomaisena osana kysymyksessä olevan toiminnan harjoittamiseen edellyttäen, että tarkoitus, johon tiedot luovutetaan, ei ole yhteensopimaton henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kanssa ja että rekisteröidyn voidaan olettaa tietävän henkilötietojen tällaisesta luovuttamisesta.

Koska aiemmin lain velvoitteen perusteella tarjottujen vastikkeellisten numeropalveluiden henkilötietolain mukainen käsittelytarkoitus on missä tahansa päin maailmaa ilmaisena käytettävään karttahaulla täydennettyyn hakupalveluun verrattuna selkeästi erilainen, ei henkilötietolain 8 §:n 2 momentissa asetettu edellytys täyty. Näin ollen tietojen luovuttaminen pelkästään televiestinnän tietosuojalain 19 §:n ja viestintämarkkinalain 58 §:n 1 momentin asettaman velvoitteen nojalla muuhun kuin laissa tarkoitetun luettelopalvelun tarjoamiseen ei ole henkilötietolain mukaan mahdollista.

Tietojen luovuttaminen muuhun tarkoitukseen voi siten olla mahdollista vain henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaisesti tietosuojalautakunnan luvalla.

Eniro ei ole pyytänyt eikä se ole saanut suostumusta yksityishenkilöiltä heidän yksityisluontoisten tietojensa julkaisemiseen vapaasti ja rajoituksetta internetissä eivätkä muutkaan henkilötietolain 8 §:ssä säädetyt edellytykset täyty.

Numeropalvelun ja Eniron välisessä välimiesmenettelyssä on ilmennyt, ettei Eniron hakupalvelusta ollut laadittu henkilötietolain 10 §:ssä tarkoitettua rekisteriselostetta. Edes ne yksityishenkilöt, joita koskevat henkilötiedot ovat olleet saatavilla Eniron hakupalvelusta, eivät ole voineet tutustua rekisteriselosteeseen. Numeropalvelun tiedossa ei ole, että Eniron palvelun kohdalla olisi ollut välttämätöntä poiketa rekisteriselosteen laatimis- ja saatavillapitovelvollisuudesta.

Eniron hakupalveluun on ollut pääsy kaikkialta maailmasta. Palvelun tarjoajalla ei ole ollut keinoja kontrolloida sitä, minne tietoja internetistä on haettu, kuinka paljon ja mihin tarkoitukseen niitä on haettu ja millainen on ollut tietosuojan taso maassa, jonne niitä on haettu. Koska henkilötietolain 22 §:n mukaan henkilötietoja voidaan siirtää Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueen tai Euroopan talousalueen ulkopuolelle ainoastaan, jos kyseisessä maassa taataan tietosuojan riittävä taso, yleiset edellytykset henkilötietojen luovuttamiselle Euroopan ulkopuolelle ovat puuttuneet.

Henkilötietolain 24 §:n mukaan rekisteröidyllä on oikeus saada tietää häneltä kerättävien tietojen vastaisuudessa tapahtuvasta käytöstä ja tietojen käyttötarkoituksesta, tietojen luovuttamisesta sekä niistä oikeuksistaan, jotka liittyvät henkilötietojen käyttöön. Lain mukaan informaatio on annettava henkilötietoja kerättäessä ja talletettaessa tai, jos tiedot hankitaan muualta kuin rekisteröidyltä itseltään ja tietoja on tarkoitus luovuttaa, viimeistään silloin, kun tietoja ensi kerran luovutetaan. Tämä sähköisiä puhelinluetteloita koskeva velvoite on ollut voimassa lokakuussa 2003, jo ennen sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentissa säädettyä ilmoitusvelvollisuutta.

Eniro on palvelunsa avatessaan luovuttanut kaikki hallussaan olleet henkilötiedot internetiin. Tästä huolimatta Eniro ei ole ryhtynyt missään vaiheessa minkäänlaisiin toimenpiteisiin puhelinluetteloihin merkittyjen yksityishenkilöiden informoimiseksi.

Henkilötietojen siirtämisestä saataviksi vapaasti ja vastikkeetta internetissä ei Numeropalvelun tietojen mukaan ole annettu myöskään tietoja kerättäessä tai talletettaessa eli käytännössä siinä yhteydessä, kun liittymäsopimuksia on tehty.

Informointivelvollisuuden laiminlyönnillä on rikottu kaikkien puhelinluetteloissa yhteystietojaan pitävien yksityishenkilöiden lakiin perustuvaa oikeutta tietää itseään koskevien tietojen käsittelystä.

Viestintämarkkinalain 57 §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 112/2002 vp) perusteluissa on esitetty, että sähköisessä muodossa olevat puhelinluettelot voivat olla valtakunnallisia, mutta nekään eivät tietosuojasyistä ole tällä hetkellä avoimia kaikille käyttäjille, vaan palvelun käyttöoikeus perustuu sopimukseen puhelinluettelopalvelun tarjoajan ja asiakkaan välillä. Lainsäätäjä on siten hallituksen esityksen perusteluissa esittänyt, millaisena yksityishenkilön, joka luovuttaa yhteystietonsa julkaistavaksi sähköisessä puhelinluettelossa, on perusteltua pitää sähköistä puhelinluetteloa. Vain tällaiseen sähköiseen puhelinluetteloon on voitu yksityishenkilön katsoa tietonsa luovuttaneen.

Eniron palvelu on poikennut lainsäätäjän käsityksestä sähköisestä puhelinluettelosta. Eniron palvelu ei ole ollut valtakunnallinen vaan nimenomaan avoin kaikille käyttäjille. Palvelun käyttöoikeus ei ole perustunut sopimukseen eikä siten ole mahdollistanut käyttäjän sitomista tiettyyn käyttötarkoitukseen käyttöehtojen perusteella. Tästä syystä Eniron palvelu ei ole ollut sellainen sähköinen puhelinluettelo, johon yksityishenkilön perustellusti on voitu tarkoittaneen ja ymmärtäneen luovuttaneensa yhteystietonsa julkaistaviksi.

Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin säännöksille on käsiteltävässä tapauksessa annettava merkitystä siltä osin kuin ne selventävät aikaisempaa lainsäädäntöä ja sen tulkintaa.

Kaikille toimijoille on jo ennen eniro.fi -palvelun avaamista ollut selvää, että lakia on tietosuojavaltuutetun ohjeiden mukaisesti tulkittava tavalla, joka varmistaa yksityishenkilöiden oikeuksien toteutumisen.

Direktiivissä on vahvistettu tilaajina oleville luonnollisille henkilöille oikeus olla tietoinen henkilötietojensa käsittelystä tilaajaluetteloiden tarjoamisen tarkoituksessa sekä tosiasiallinen oikeus kieltää tietojensa käsittely. Direktiivin säännösten sisältö on ollut kansallisen lainsäädäntötyön viivästymisestä huolimatta jo lokakuun lopussa 2003 selvää. Hallituksen esitys eduskunnalle sähköisen viestinnän tietosuojalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 125/2003 vp) on annettu eduskunnalle 24.10.2003. Laki on tullut voimaan 1.9.2004. Laki on erityislaki ja sillä on implementoitu jo aiemmin puhelinluetteloihinkin sovellettu henkilötietolainsäädäntö nimenomaisesti myös sähköisiin puhelinluetteloihin. Siitä huolimatta, että lain säännöksiä on Suomessa sovellettu puhelinluetteloihin ja sähköisiin puhelinluetteloihin jo vuosikausia, markkinaoikeus on katsonut valituksen kohteena olevassa päätöksessään, ettei Numeropalvelulla ole ollut ennen lain voimaantuloa ja sen siirtymäsäännöksen kulumista oikeutta toimia voimassa olleen oikeustilan mukaisesti.

Direktiivistä ja edellä mainitusta hallituksen esityksestä nimenomaisesti ilmenee vaatimus tilaajaluetteloihin merkittyjen yksityishenkilöiden suostumuksesta uuteen käyttötarkoitukseen tai vähintään velvollisuus ilmoittaa tilaajille heidän tietojensa merkitsemisestä uuteen palveluun. Eniro ei ole ryhtynyt toimenpiteisiin suostumusten hankkimiseksi, vaikka sillä on ollut jatkuvasti käytössään kaikkien tilaajaluettelotietokantaan merkittyjen luonnollisten henkilöiden ajantasaiset yhteystiedot.

Ollakseen laillinen ja Suomen perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityisyyden suojan ja henkilötietolain mukainen Eniron palvelun tulisi perustua joko lain nimenomaiseen säännökseen tai yksityishenkilön suostumukseen.

Tilaajaluettelotoiminnassa käsitellään miljoonien suomalaisten henkilötietoja. Henkilötietojen käsittelystä tulee perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaan säätää lailla. Henkilötietolaissa onkin otettu lähtökohdaksi, että yksityishenkilön henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan tämän nimenomaisella suostumuksella tai lain nimenomaisen säännöksen nojalla.

Jos edellä mainitusta periaatteesta erityistapauksissa päätetään poiketa nimenomaisella lain säännöksellä, se edellyttää lainsäädännöltä täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta. Lailla säätämisen vaatimusta täsmentävät aiemmin esitetyn lisäksi eduskunnan perustuslakivaliokunnan mietinnöistä (PeVM 25/1998 vp ja PeVM 12/2002 vp) ilmenevät kannanotot.

Yksityisyyttä suojaavien oikeuksien käyttö ei kuitenkaan ole mahdollista, jos rekisteröidylle henkilölle ei ole kerrottu, miten häntä koskevia tietoja aiotaan käsitellä. Eniron tapauksessa on ollut kysymys nimenomaan tämän velvoitteen laiminlyömisestä. Eniro ei ole halunnut toteuttaa henkilötietolakiin eikä sähköisen viestinnän tietosuojalakiin perustuvaa velvoitettaan ja ilmoittaa tilaajina oleville luonnollisille henkilöille suunnittelemansa palvelun tarkoituksesta ja käytöstä eikä sähköisen viestinnän tietosuojalaissa nimenomaisesti säädetyistä oikeuksista.

Julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaan turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Tuomioistuimen on viime kädessä löydettävä sellainen ratkaisu, joka ei ole ristiriidassa perustuslailla suojatun yksityisyyden suojan periaatteen kanssa.

Eniron palvelun lainvastaisuus 2003

Eniron 29.10.2003 internetissä avaama globaali ja rajoittamaton uudenlainen on-line -hakemistopalvelu ei ole ollut viestintämarkkinalaissa ja televiestinnän tietosuojalaissa tarkoitettu puhelinluettelo, luettelopalvelu, numerotiedotuspalvelu eikä tilaajaluettelo.

Lainsäätäjä ei ole tarkoittanut, että tilaajaluettelotietoja koskevalla luovutusvelvollisuudella sallitaan eniro.fi -palvelun kaltainen vapaa ja rajoittamaton henkilötietojen internet-jakelu. Tällaisesta palvelusta ei ole säädetty laissa eikä henkilötietojen käyttäminen sellaisen palvelun toteuttamiseen ole perustuslakivaliokunnan kannanottojen mukaan mahdollista ilman nimenomaista säännöstä.

Tilaajaluetteloita ja niihin perustuvia palveluita sääntelevien säädösten sanamuodot rajoittavat Numeropalvelun rekisterinpitäjien lukuun hallitsemasta tilaajaluettelotietokannasta luovutettavien henkilötietojen käytön vain puhelinluettelon laatimiseen ja numerotiedotuspalvelun tarjoamiseen. Näitä laajemman julkaisun tai palvelun käyttötarkoitus ei enää vastaa laissa säädettyä ja henkilötietolain 7 §:ssä rajoitettua käyttötarkoitusta, jonka tulee perustuslaillista yksityisyydensuojaa rajoittavana olla täsmällisesti ja tarkkarajaisesti määritelty. Oikeuskäytäntö (tietosuojalautakunta 19/13.4.1993 ja 1/13.1.1998, KKO:1998:85 sekä KHO 5.1.2001 taltionumero 1) tukee käyttötarkoitussidonnaisuuden suppeaa tulkintaa.

Henkilötietojen saattaminen vapaaseen ja rajoittamattomaan globaaliin Internet-jakeluun aiheuttaa tietokannan käyttötarkoituksen muutoksen.

EU-oikeudellinen sääntely ja Suomen lain taustalla olevien direktiivien sanamuodot sekä EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisu Bodil Lindqvist -tapauksessa (C-101/01) tukevat edellä esitettyjä näkökohtia.

Henkilöhakupalveluun kiinteästi mukaan liitetty karttapalvelu, joka on antanut reittiohjeet suoraan yksityishenkilön kotiin, on ollut lokakuussa 2003 voimassa olleen lainsäädännön mukaan tilaajaluetteloon kuulumaton elementti. Televiestinnän tietosuojalain 20 §:n mukaan tilaajaluettelossa on saanut julkaista vain sellaisia tietoja, jotka ovat olleet välttämättömiä tilaajan tai käyttäjän tunnistamiseksi. Koska kuvatunlaisen kiinteän karttapalvelun antama kulkuohje yksityishenkilön kotiin, vapaa-ajan asunnolle tai muuhun osoitteeseen ei ole ollut tällainen tilaajan tunnistamiseksi välttämätön tieto, eniro.fi -palvelu ei ole ollut laissa tarkoitettu tilaajaluettelo.

Eniro.fi -palveluun lyhyessä ajassa ulkomailta käsin tehdyt lukuisat massahaut ovat osoittaneet, että palvelua on käytetty merkittävässä määrin muuhun tarkoitukseen kuin lainsäädännön tavoitteena olevaan loppukäyttäjien viestintätarpeen tyydyttämiseen.

Kilpailuvirastolla on ollut mahdollisuus syksystä 2003 alkaen selvittää puhelinluettelon käsitettä. Luettelokäsitteen määritteleminen on edelleen Kilpailuviraston mukaan huomattavan vaikeaa.

Viestintämarkkinalain 57 §:n mukaan tilaajatietojen luovutusvelvollisuus koskee vain käyttäjän nimeä, osoitetta ja puhelinnumeroa. Jos luetteloon lisätään muita tietoja, kuten ajo-ohjeita rekisteröityjen henkilöiden asunnolle, kyse ei enää ole käyttäjien viestintätarvetta palvelevasta puhelinluettelosta, vaan muunlaisesta palvelusta.

Kannanotossaan 25.2.2004 tietosuojavaltuutettu on todennut, että nimen, osoitteen sekä kiinteän ja matkaviestiliittymän numeron ylimenevät lisätiedot saattavat periaatteessa muuttaa luettelon luonnetta siten, ettei kyseessä ole enää puhelinluettelo, vaan henkilötietolain tarkoittama henkilörekisteri. Tiedossa olevat seikat ovat puoltaneet ja puoltavat edelleen tulkintaa, jonka mukaan eniro.fi -palvelu ei ole eikä ole ollut lainsäädännössä tarkoitettu puhelinluettelo.

Vaikka katsottaisiin, että eniro.fi -palvelu on ollut lainsäädännössä tarkoitettu puhelinluettelo, se on kuitenkin ollut tietosuojasäännösten vastainen, koska palvelussa ei ollut huolehdittu rekisteröityjen yksityisyyden suojasta lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Kysymys on ollut joka tapauksessa sellaisesta uudesta palvelusta, johon yksityishenkilöt eivät ole tarkoittaneet eivätkä ymmärtäneet tietojaan luovutettavan.

Sähköiset puhelinluettelot ovat sellaisia, joihin yksityishenkilöt ovat tarkoittaneet ja ymmärtäneet luovuttavansa tietonsa julkaistaviksi. Jos sähköinen puhelinluettelo eroaa tästä, siitä on annettava uusi määritelmä laissa tai lain esitöissä tai vaihtoehtoisesti hankittava yksityishenkilöltä suostumus hänen tietojensa sisällyttämiseen uudenlaiseen palveluun.

Sähköiset puhelinluettelot ovat olleet valtakunnallisia, eivätkä avoimia, kuten Eniron palvelu. Tietosuojasyistä on edellytetty, että tietoja hakeva taho rekisteröityy palvelun käyttäjäksi ja on siten tarpeen vaatiessa tunnistettavissa. Näin yksityishenkilö sitoutuu samalla muun muassa palvelun käyttöehtoihin, joissa on määritelty hakemiston käyttötarkoitus ja kielletty muun muassa tietojen käyttäminen suoramarkkinointitarkoitukseen. Jos tällaista rekisteröitymisvaatimusta ei aseteta, yksityishenkilöiden henkilötietoja saa sisällyttää palveluun vain sillä edellytyksellä, että kukin henkilö on antanut siihen erillisen ja nimenomaisen suostumuksensa.

Numeropalvelu on oikeutettu luovuttamaan hallussaan olevia henkilötietoja ainoastaan puhelinluettelokäyttöön eikä se ole oikeutettu luovuttamaan sille uskottuja henkilötietoja sellaiseen käyttötarkoitukseen, jota perustellusti voidaan epäillä tietosuojasäännösten vastaiseksi. Taustalla on vaikuttanut myös Numeropalvelun johdon mahdollinen rikosvastuu.

Käyttötarkoituksen muuttuminen ja sen seuraukset

Tietosuojavaltuutetun mukaan eniro.fi -palvelu on rikkonut henkilötietolain 6 §:n suunnitteluvelvoitetta ja 7 §:n käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatetta.

Korkein oikeus on korostanut ratkaisukäytännössään luovutettavien tietojen käyttötarkoituksen muuttumisen merkitystä. Ratkaisussaan (KKO 1998:85) korkein oikeus on katsonut henkilötietojen luovutuksen loukanneen rekisteröityjen yksityisyyden suojaa. Tapauksessa tietoja luovuttaneen tahon edustajien on todettu syyllistyneen henkilörekisteririkokseen, kun henkilötiedot on luovutettu muuhun käyttötarkoitukseen kuin siihen, mitä varten ne on rekisteröity.

Korkeimman oikeuden ratkaisu on vahvistanut Suomen tietosuojalainsäädännössä keskeisen tietojen käyttötarkoitussidonnaisuuden periaatteen, josta poikkeaminen on rikosoikeudellisesti rangaistavaa. Rangaistus langetetaan tietojen luovuttajalle.

Numeropalvelu on omassa toiminnassaan ja yhteistyössä tietosuojaviranomaisten kanssa sitoutunut kunnioittamaan hallinnoimiensa henkilötietojen käyttötarkoitussidonnaisuutta. Numeropalvelu on tilaajaluettelotietojen käyttöoikeutta koskevien yleisten ehtojensa ilmentävällä tavalla jo ennakolta määrittänyt, ettei tilaajaluettelotietojen laittaminen vapaasti ja vastikkeetta yleisön yleisesti saataville internetiin enää täytä puhelinluettelon laatimisen ja numerotiedotuspalvelun tarjoamisen tarkoitusta.

Henkilötietolainsäädännön yleisen periaatteen mukaan tietojen luovutuksensaaja ei voi saada tietoihin laajempaa käyttöoikeutta kuin mikä luovuttajalla on ollut. Näin ollen Enirolle on täytynyt olla jo ennalta selvää, ettei sen Numeropalvelulta saamien tietojen luovuttaminen kenelle tahansa vapaasti ja vastikkeetta ole ollut lainmukaista etenkään, jos tietojen kohteita ei ole informoitu tietojen muuttuneesta käyttötarkoituksesta.

Oikeuskäytännössä omaksutun kannan mukaan tietojen luovuttamisessa avoimeen internetiin on aina kyse käyttötarkoituksen muutoksesta. Tämä johtuu siitä, että tietojen ollessa avoimessa internetissä kukaan ei pysty kontrolloimaan, mihin käyttötarkoitukseen tietoja käytetään, vaan päinvastoin tiedot ovat silloin käytettävissä kaikkiin kuviteltavissa oleviin käyttötarkoituksiin suoramarkkinointi mukaan lukien.

Eniron laitettua yksityishenkilöiden tiedot avoimeen internetiin tämä on aiheuttanut käyttötarkoituksen muutoksen. Eniron olisi tullut saada tähän yksityishenkilöiltä suostumus. Tällaista suostumusta Eniro ei ole kuitenkaan ole tähän päivään mennessä hankkinut.

Tilaajaluettelotietojen siirtäminen ulkomaille – käyttötarkoituksen muutos

Ajankohtana, jolloin Eniro on avannut palvelunsa, vallinneen henkilötietolain tulkinnan mukaan tietojen saattaminen kenen tahansa saataville internetiin on katsottu olevan henkilötietolaissa tarkoitettua tietojen siirtämistä EU:n tai ETA:n ulkopuolelle. Tällä perusteella tietojen laittamisen vapaasti ja rajoituksetta kenen tahansa käytettävissä olevaan hakupalveluun internetiin on katsottu aiheuttavan käyttötarkoituksen muutoksen ja edellyttävän siten asianomaisen henkilön uuden suostumuksen.

Lokakuussa 2003 voimassa olleet säännökset ja laintulkinnat yhdessä valmisteilla olevan lainsäädännön ja tietosuojavaltuutetun kannanottojen kanssa ovat muodostaneet pätevän syyn Numeropalvelun toimille Eniron kanssa tehdyn sopimuksen purkamiseksi ja hallinnoimansa tilaajaluettelotietokannan laillisen ja yksityisyyden suojaa kunnioittavan käytön varmistamiseksi.

Yksityishenkilöiden informoinnin laiminlyönti

Jos Eniron palvelua vastoin Numeropalvelun käsitystä pidettäisiin puhelinluettelona, olisi henkilötietolain 24 §:n ja sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentin mukaan yksityishenkilölle ilmoitettava palvelun käytöstä ja tarkoituksesta ennen kuin hänen tietonsa merkitään palveluun. Henkilötietolain 24 § on ollut voimassa jo lokakuussa 2003 Eniron palvelun käyttöönoton aikaan ja on velvoittanut Eniron tuolloin ilmoittamaan palvelustaan yksityishenkilöille. Lainkohdan ilmoitusvelvollisuuden tarkoituksena on varmistaa yksityishenkilölle tosiasiallinen mahdollisuus kieltää tietojensa sisällyttäminen uudenlaiseen palveluun tai rekisteriin.

Eniro on palvelunsa avatessaan luovuttanut kaikki hallussaan olleet henkilötiedot internetiin. Tästä huolimatta yritys ei ole ryhtynyt missään vaiheessa minkäänlaisiin toimenpiteisiin puhelinluetteloihin merkittyjen yksityishenkilöiden informoimiseksi.

Henkilötietojen siirtämisestä saataviksi vapaasti ja vastikkeetta internetissä ei Numeropalvelun tietojen mukaan ole annettu myöskään tietoja kerättäessä tai talletettaessa eli käytännössä siinä yhteydessä, kun liittymäsopimuksia on tehty.

Informointivelvollisuuden laiminlyönnillä on rikottu kaikkien puhelinluetteloissa yhteystietojaan pitävien yksityishenkilöiden lakiin perustuvaa oikeutta tietää itseään koskevien tietojen käsittelystä.

Yksityishenkilöiden tietoja ei ole koskaan aikaisemmin merkitty palveluun, josta ne ovat rajoituksetta ja globaalisti saatavilla ja jossa niihin on yhdistetty kartta- ja reitityspalvelu suoraan yksityishenkilön kotiovelle karttapiirroksena sekä sanallisina kulkuohjeina metrin tarkkuudella.

Eniron olisi siten tullut ennen tietojen saattamista palveluunsa vähintään ilmoittaa tilaajille uudesta tietojen käyttötavasta ja antaa heille mahdollisuus kieltää henkilötietojensa käyttö ilmoitettuun tarkoitukseen.

Yksityishenkilöiden suostumusten puuttuminen

Tietosuojavaltuutettu on 4.2.2005 antamassaan lausunnossa todennut, että Numeropalvelulla on luovutettavien tietojen osalta kontrollivastuu. Kontrollivastuu on asettanut Numeropalvelulle velvollisuuden valvoa jokaisen yhteystiedolla varustetun yksilön perustuslailla säädettyä oikeutta yksityisyyteen ja huolehtia siitä, että Numeropalvelulle luovutettuja tietoja ei käytetä muuhun kuin laissa säädettyyn tarkoitukseen ja vain siihen tarkoitukseen, jota varten yksityishenkilöt ovat yhteystietonsa luottamuksella luovuttaneet.

Numeropalvelulla on tunnustettu asema yhteystietojen ylläpidosta teleyritysten kanssa sopimuksen tehneenä yrityksenä, jonka tulee viestintämarkkinalain 58 §:n mukaisesti luovuttaa yhteystiedot toiselle yritykselle puhelinluettelon laatimista tai numerotiedotuspalvelun tarjoamista varten.

Miljoonat yksityishenkilöt ovat puhelinliittymän hankkiessaan antaneet samalla suostumuksen yhteystietojensa julkaisemiseen puhelinluettelossa ja numerotiedotuspalvelussa. Puhelinluettelolla he ovat ymmärtäneet tarkoitettavan rajoitetulle henkilöpiirille tarjottavaa yhteystietojen kokoelmaa, jonka käyttö on lisäksi pääosin keskittynyt Suomen rajojen sisäpuolelle.

Yhteystietojen julkaisemiseen puhelinluettelossa yksityishenkilöltä luvan saanut teleyritys on luovuttanut yhteystiedot Numeropalvelun ylläpitämään tietokantaan, johon kaikki puhelinluetteloissa julkaistavaksi ilmoitetut yhteystiedot käytännön syistä Suomessa luovutetaan. Tästä tietokannasta Numeropalvelu on viestintämarkkinalain 58 §:n velvoittamana luovuttanut yhteystietoja puhelinluetteloiden julkaisemista varten erinäisille puhelinluetteloita julkaiseville tahoille, kuten esimerkiksi Enirolle tai Fonectalle.

Numeropalvelun hallussa on tietokanta, josta yksityishenkilöillä on oikeus määrätä. Numeropalvelu ei saa luovuttaa näitä tietoja tarkoitukseen, johon yksityishenkilö ei ole antanut suostumustaan eikä tarkoittanut eikä ymmärtänyt tietojaan luovutettavan. Numeropalvelu ei voi sopia näiden tietojen luovuttamisesta sellaiseen käyttötarkoitukseen, johon Eniro on niitä käyttänyt eniro.fi -palvelussaan.

Eniro on pyrkinyt käyttämään sille puhelinluettelon julkaisemista varten luovutettuja tietoja liikevoiton tavoittelemiseksi uudessa mainosrahoitteisessa hakupalvelussaan, jonne on esteetön pääsy kaikkialta maailmassa ja josta tietotekniikkaan perehtyneiden anonyymien tahojen rakentamat "robotit" välittömästi palvelun avauduttua ryhtyivät näitä yksityishenkilöiden yhteystietoja kopioimaan, kuten markkinaoikeudessa on vahvistettu.

Yksikään yksityishenkilö ei ollut antanut suostumustaan yhteystietojensa käyttämiseksi tällaiseen tarkoitukseen. Yksikään teleyritys ei ole luovuttanut asiakkaansa yhteystietoja Numeropalvelulle käytettäväksi tällaiseen tarkoitukseen. Numeropalvelu ei ole luovuttanut eikä olisi voinut luovuttaa yhteystietoja Enirolle käytettäväksi tällaiseen tarkoitukseen. Tällaisesta asiasta Numeropalvelu ei edes voi tehdä sopimusta ilman yksityishenkilöiltä saatuja suostumuksia.

Muut Eniron toiminnan ja henkilöhakupalvelun lainvastaisuutta ilmentävät seikat

Eniron toiminta on muiltakin kuin henkilötietojen käyttötarkoitusta koskevilta osin osoittautunut lainvastaiseksi. Rekisteriselosteen puuttuminen, henkilötietojen käsittelyn suunnitteluvelvoitteen laiminlyöminen ja tietojen oikeudeton siirtäminen vapaasti ja rajoituksetta ulkomaille ovat olleet selkeitä tietosuojalainsäädännön rikkomuksia.

Eniron internetiin siirtämiä henkilötietoja oli imuroitu Suomen ulkopuolella sijaitseviin tietokantoihin. Tämän on vahvistanut Numeropalvelun ja Eniron välisessä välimiesmenettelyssä todistajana kuultu Eniron IT-arkkitehti.

Perusteet Numeropalvelun toimille asian selvittämiseksi

Tietosuojavaltuutetun kanssa 30.10.2003 pidetystä kokouksesta laaditun muistion mukaan tietosuojavaltuutettu on todennut Eniron palvelun olevan ainakin henkilötietolain 6, 7, 10 ja 24 §:n vastainen.

Käytännössä Numeropalvelun ja sen sopimuskumppaneiden välinen toiminta on perustunut henkilötietojen jatkuvalle luovuttamiselle henkilötietojen käyttötarkoituksen pysyessä muuttumattomana tilaajaluettelopalvelun tarjoamisena. Eniro.fi -palvelun poikkeaminen lainsäätäjän tarkoittamista ja käytännössä vakiintuneista tilaajaluettelo- ja numerotiedotuspalveluista on pakottanut Numeropalvelun sen lakiin perustuvien velvoitteiden ohjaamana selvittämään, onko tietojen luovuttamiselle eniro.fi -palveluun ollut enää lakiin perustuvaa edellytystä ja mahdollisuutta.

Eniron avattua palvelunsa Numeropalvelu on joutunut erityisasemansa perusteella harkitsemaan, mihin toimenpiteisiin sen on ollut tietosuojalainsäädännön perusteella ryhdyttävä. Henkilötietojen luovuttaminen Eniron uudenlaiseen palveluun ja siten uuteen käyttötarkoitukseen ja siten siis luovutusvelvollisuuden omatoiminen ulottaminen lainsäätäjän määrittämän käyttötarkoituksen ulkopuolelle olisi johtanut rangaistavaan tekoon. Tietosuojavaltuutetun nimenomaisten ohjeiden ohella Numeropalvelulla on ollut mahdollisuus tukeutua tilannearviossaan myös tietosuojavaltuutetun toimiston aiemmin julkaisemaan henkilötietojen luovutusmenettelyä koskevaan ohjausaineistoon.

Numeropalvelu on kutsunut kokouksen tietosuojavaltuutetun kanssa koolle varmistuakseen siitä, että tietojen luovutus Eniron uuteen henkilöhakupalveluun ei ole ollut luovuttamista lainmukaiseen tarkoitukseen.

Sähköisen viestinnän tietosuojalaki ja ilmoitusvelvollisuus

Sähköisen viestinnän tietosuojalain voimaantulolla 1.9.2004 on vahvistettu eniro.fi -palvelun lainvastaisuus vailla minkäänlaista tulkintaepäselvyyttä.

Sähköisen viestinnän tietosuojalakiin on kirjattu sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin mukaisesti yksityishenkilöiden tiedollista itsemääräämisoikeutta tukeva ja sen mahdollistava 25 §. Kyseisen pykälän 3 momentin mukaan teleyrityksen on ilmoitettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle yleisesti saatavilla olevan tai luettelopalvelun kautta käytettävissä olevan puhelinluettelon tai muun tilaajaluettelon taikka numerotiedotuspalvelun tarkoituksesta ja käytöstä. Ilmoitus on annettava maksutta ennen kuin hänen tietonsa merkitään tilaajaluetteloon tai numerotiedotuspalveluun.

Eniron palvelussa on ensimmäistä kertaa saatettu yksityishenkilöiden henkilötiedot globaaliin ja rajoittamattomaan internet-jakeluun. Kyseessä on siten kiistatta uusi palvelu, josta on lain nimenomaisen määräyksen mukaan ilmoitettava yksityishenkilöille ennen kuin palvelu otetaan käyttöön.

Myös tietosuojavaltuutettu on Kilpailuvirastolle antamassaan 4.2.2005 päivätyssä lausunnossa selkeästi todennut, että yksityishenkilöille on varattava mahdollisuus itse päättää, haluavatko he henkilötietonsa mahdollisimman laajaan levitykseen.

Eniro joutuu pelkän informointivelvoitteen täyttämisen lisäksi hankkimaan kultakin yksityishenkilöitä nimenomaisen suostumuksen. Tätä suostumusta hankkiessaan Eniron on vastattava myös henkilötietolain 24 §:n informointivelvoitteen noudattamisesta. Lain siirtymäsäännöksessä on velvoitettu myös jo olemassa olevista palveluista ilmoittamaan vuoden kuluttua lain voimaantulosta. Tämä siirtymäsäännös ei ole koskenut Eniron palvelua, koska Eniron palvelu ei ole ollut olemassa oleva sähköinen puhelinluettelo, vaan uusi ja erilainen palvelu, josta jo direktiivinkin mukaan on tullut ilmoittaa ennen tietojen merkitsemistä luetteloon. Eniron on tullut henkilötietolain 24 §:n mukaisesti huolehtia yksityishenkilöiden informoinnista ennen palvelunsa käyttöönottoa lokakuussa 2003.

Tietosuojavaltuutetun toimiston lisäselvityspyyntö 10.12.2003

Markkinaoikeus on päätöksessään sivuuttanut lokakuussa 2003 voimassa olleet tietosuojalainsäädännön säännökset ja tietosuojaperiaatteet sekä erityisesti henkilötietolain 24 §:ssä säädetyn informointivelvollisuuden, mutta antanut käsittämättömällä tavalla ratkaisevan merkityksen tietosuojavaltuutetun toimiston 10.12.2003 päivätylle lisäselvityspyynnölle, joka on osoitettu Fonecta Oy:lle, Eniro Oy:lle sekä Finnet-Media Oy:lle/Finnet-liitolle.

Tietosuojavaltuutetun toimisto on lisäselvityspyyntönsä pohjaksi esittänyt toteamuksen, jonka mukaan tunnistautuminen (palvelun vastikkeellisuus ja rekisteröityminen) ei kilpailevissa palveluissa "näyttäisi palvelevan em. tietosuojallisia intressejä". "Em. tietosuojallisilla intresseillä" lisäselvityspyynnössä on viitattu verkkopankin ja luottotietokyselyn yhteydessä jälkeen jäävään lokitiedostoon, jonka avulla "henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuutta voidaan myös jälkikäteen selvittää".

Markkinaoikeus on arvioinut väärin lisäselvityspyynnön merkityksen. Markkinaoikeus on käsitellyt lisäselvityspyyntöä tietosuojavaltuutetun kannanottona, vaikka kyseessä on ollut pelkkä hallintomenettelylain mukainen pyyntö, jossa ei ole otettu mitään kantaa Eniron palvelun lainmukaisuuteen. Tämän on tietosuojavaltuutettu vahvistanut.

Markkinaoikeus on syrjäyttänyt muun muassa lisäselvityspyynnön kohdan, jossa todetaan että "välillisesti tämä rekisteröityminen on voinut palvella tietosuojallisia intressejä lähinnä siltä osin kun kysymys on henkilötietojen siirrosta kolmansiin maihin. Sopimusten tekeminen ja vastikkeiden periminen on voinut käytännössä rajoittaa käyttäjät Suomeen". Tämä toteamus on puoltanut selkeästi Numeropalvelun kantaa ja on linjassa viestintämarkkinalain hallituksen esityksessä olevan sähköisen puhelinluettelon määritelmän kanssa, jonka mukaan sähköiset puhelinluettelot voivat olla valtakunnallisia eivätkä avoimia kaikille, toisin kuin Eniron lanseeraama avoin globaali internet-palvelu.

Tietosuojavaltuutetun todistajanlausuma ei ole miltään osin tukenut lisäselvityspyynnössä esitettyä toteamusta, jonka markkinaoikeus on muotoillut tietosuojavaltuutetun kannaksi. Tietosuojavaltuutetun kanta todistajana on ollut selvä. Eniron olisi tullut vähintäänkin ilmoittaa uudesta palvelustaan yksityishenkilöille, mutta mahdollisesti Eniron olisi tullut hankkia yksityishenkilöiltä suostumus.

Numeropalvelun 1990-luvulta tietosuojavaltuutettujen kanssa käymien keskustelujen tarkoituksena on ollut sen varmistaminen, että Numeropalvelu, joka vastuullisessa asemassa käsittelee yksityishenkilöiden henkilötietoja, toimii koko ajan vallitsevan tietosuojalainsäädännön mukaisesti.

Numeropalvelun Eniron palvelun takia koolle kutsumassa kokouksessa 30.10.2003 tietosuojavaltuutettu on ilmoittanut, että Eniron palvelu on lainvastainen ja on edellyttänyt Numeropalvelulta toimia palvelun sulkemiseksi. Neuvottelusta on laadittu muistio, jonka sisällön tietosuojavaltuutettu on vahvistanut oikeaksi muun muassa todistajankuulustelussaan markkinaoikeudessa.

Markkinaoikeuden päätöksessä tietosuojavaltuutetun jatkuvasti johdonmukaisesti muun muassa todistajankuulustelussa markkinaoikeudessa esittämille toteamuksille ei ole annettu mitään painoarvoa, mutta asian ratkaiseva painoarvo on annettu vailla hallintolainkäytöllistä merkitystä ja sitovuutta olevan lisäselvityspyynnön johdantotekstille.

Oikeus pidättäytyä toimituksista

Numeropalvelu ei ole syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Numeropalvelulla ei ole ollut velvollisuutta eikä edes oikeutta luovuttaa yksityishenkilöiden henkilötietoja käytettäväksi eniro.fi -palveluun, koska eniro.fi -palvelu ei ole ollut puhelinluettelo. Vaikka kysymyksessä olisikin ollut puhelinluettelo, se on ollut lainvastainen, koska siitä ei ollut lain edellyttämällä tavalla ilmoitettu rekisteröidyille henkilöille, heiltä ei ole pyydetty suostumusta tietojen käyttöön tällaisessa luettelossa eikä heille ole varattu mahdollisuutta kieltää tietojensa sisällyttämistä tällaiseen luetteloon. Numeropalvelulla on ollut henkilötietoja koskevan kontrollivastuunsa perusteella paitsi oikeus myös velvollisuus estää tilaajatietojen lainvastainen käyttö. Tapauksessa ei ole täyttynyt yksikään niistä oikeuskäytännössä asetetuista edellytyksistä, joiden kaikkien on oltava käsillä ennen kuin kieltäytymistä luovuttaa immateriaalioikeuksia koskevaa käyttölupaa voidaan pitää väärinkäyttönä. Tapauksessa eivät ole täyttyneet myöskään ne oikeuskäytännössä asetetut edellytykset, jotka ovat koskeneet toimituksista kieltäytymistä muissa kuin immateriaalioikeuksien luovuttamista koskevissa tilanteissa.

Tietosuojavaltuutettu on markkinaoikeudessa lausunut, että henkilötietojen jakelu avoimessa internetissä muuttaa tietojen käyttötarkoituksen. Oikeudenkäynnissä on tullut esille, että Eniron tietokanta on muutamien viikkojen tai kuukausien aikana ollut kopioitavissa ilman, että Enirolla on ollut edes mahdollisuutta havaita, että kopiointia suoritetaan saati estää sitä. Jos tietoja sisällytetään eniro.fi -palvelun kaltaiseen avoimeen internet-palveluun, josta tiedot voidaan helposti kopioida ja käyttää niitä mihin tahansa tarkoitukseen, kysymys ei ole enää puhelinluettelosta.

Asiassa ei ole kyse toimitusten katkaisemisesta vanhalle asiakkaalle. Numeropalvelu on johdonmukaisesti ja kaikkien potentiaalisten asiakkaiden osalta kieltäytynyt myöntämästä oikeutta käyttää tilaajatietoja eniro.fi -palvelun kaltaiseen tarkoitukseen.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vahvistettu ne edellytykset, joiden täyttyessä lisensioinnista kieltäytymistä voidaan pitää määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Jotta lisensioinnista kieltäytyminen olisi väärinkäyttöä edellytetään, että immateriaalioikeuden haltijan myöntämä lisenssi on välttämätön, jotta lisenssiä pyytävä yritys voi harjoittaa kyseistä toiminta, että kieltäytymisellä estetään sellaisen uuden tuotteen pääsy markkinoille, jolla olisi potentiaalista kysyntää kuluttajien keskuudessa, ja että kieltäytymisen seurauksena kaikki kilpailu johdannaistuotteiden markkinoilla estyy eikä kieltäytymiselle ole objektiivisesti hyväksyttävää perustetta. Tässä asiassa yksikään esitetyistä edellytyksistä ei ole täyttynyt.

Numeropalvelun kieltäytyminen myöntämästä lupaa tilaajatietojen käyttämiseen eniro.fi -palvelun kaltaiseen tarkoitukseen ei ole väärinkäyttöä edes muun liikesuhteista kieltäytymistä koskevan oikeuskäytännön mukaan. Jotta liikesuhteista kieltäytyminen voisi merkitä määräävän aseman väärinkäyttöä, on oikeuskäytännössä johdonmukaisesti edellytetty, että potentiaalinen asiakasyritys ei kieltäytymisen seurauksena pysty lainkaan kilpailemaan markkinoilla.

Eniro on jatkuvasti menestyksellisesti kilpaillut tilaajaluettelotietojen vähittäismarkkinoilla. Tapauksessa ei ole edes väitetty, että Numeropalvelun toimenpiteillä olisi huomattavaa merkitystä Eniron kilpailuasemaan, saati, että Eniro Numeropalvelun toimenpiteiden seurauksena olisi ollut vaarassa joutua lopettamaan toimintansa kokonaan. Numeropalvelun johdonmukaisesti kaikkien potentiaalisten asiakkaiden osalta soveltama menettely, jossa se on kieltäytynyt myöntämästä lupaa tilaajatietojen käyttöön eniro.fi -palvelun kaltaiseen tarkoitukseen, ei siten sovellettavan oikeuskäytännön mukaan ole määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä.

Asiakasyrityksen eliminoitumisuhkaa koskevan edellytyksen ohella oikeuskäytännössä on johdonmukaisesti katsottu, että sopimussuhteista kieltäytyminen tai päätös olla toimittamatta kaikkia asiakasyrityksen pyytämiä määriä voi merkitä väärinkäyttöä vain silloin, kun asiakasyritys ei voi hankkia kyseistä hyödykettä muualta kuin määräävässä asemassa olevalta toimittajalta (esimerkiksi asia 7/97 Oscar Bronner, tuomio 26.11.1988, Kok. 1998, s. 7791, 45–46 kohdat; asia 77/77 BP, tuomio 29.6.1978, Kok. 1978, s. 1513,41–43 kohdat ja asia T-5/97 Industrie des poudres sphériques v. komissio, tuomio 30.11.2000, Kok. 2000, s. II-3755, 57 kohta).

Enirolle on ollut täysin mahdollista pyytää lupa tilaajatietojen käyttöön eniro.fi -palvelussa tilaajatietoja kerääviltä teleyrityksiltä. Numeropalvelulle tietoja luovuttavia tahoja on nykyään noin 20. Nykytilanteessa 98 prosenttia kaikista Numeropalvelulla olevista tilaajatiedoista on saatavissa kolmelta suurimmalta tilaajatietoja hallinnoivalta taholta eli Fonectalta, Enirolta ja DNA:lta.

Numeropalvelun järjestelmälle rinnakkaisen tietojenkeruujärjestelmän rakentaminen ei ole eikä ole ollut taloudellisesti mahdotonta eikä edes erityisen vaikeaa tai kallista. Markkinoiden koko huomioon ottaen vaadittava investointi on pieni ja työ on toteutettavissa nopeasti.

2. Kilpailuviraston selitys

2.1 Vaatimukset

Kilpailuvirasto on valitukseen antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja vaatimuksen viranomaismenettelystä aiheutuneiden kulujen korvaamisesta Kilpailuvirastossa sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Lisäksi Numeropalvelun vaatimus sille määrätyn seuraamusmaksun palauttamisesta tulee hylätä perusteettomana.

2.2 Perustelut

Kilpailuvirasto on viitannut markkinaoikeudelle tekemäänsä esitykseen ja markkinaoikeudessa asiassa antamiinsa lausuntoihin. Lisäksi Kilpailuvirasto on lausunut muun ohella seuraavaa:

Numeropalvelu ei ole valituksessaan esittänyt mitään sellaisia seikkoja, joiden perusteella korkeimman hallinto-oikeuden tulisi muuttaa markkinaoikeuden tekemää päätöstä.

Numeropalvelu on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa tilaajatietojen tukkumarkkinoilla Suomessa markkinaoikeuden päätöksen mukaisesti. Seuraamusmaksu ei ole perusteeton tai ylimitoitettu. Numeropalvelun oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton ja määrältään kohtuuton.

Numeropalvelun menettelyn vuoksi Eniro on joutunut ensin sulkemaan henkilöhakupalvelunsa ja sen jälkeen luopumaan sen tarjoamisesta suunnittelemassaan muodossa. Numeropalvelun menettely on rajoittanut Eniron toimintavapautta sekä kilpailua luettelopalvelujen vähittäismarkkinoilla. Numeropalvelun menettelyssä on ollut kysymys määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, etenkin otettaessa huomioon luettelopalveluja koskevan lainsäädännön ja sen taustalla olevien direktiivien tavoitteet aikaansaada ja edistää kilpailua luettelopalveluissa.

Numeropalvelun menettelystä ovat hyötyneet maksullisia hakemistopalveluja tarjoavat Numeropalvelun omistajat Fonecta Group Oy (jäljempänä myös Fonecta) ja Finnet-Media Oy, nykyinen Kontaktia Oy (jäljempänä myös Finnet-Media). Eniron ilmainen henkilöhakupalvelu olisi merkittävästi horjuttanut näiden käyttömaksuihin perustuvaa sähköisten hakupalvelujen liiketoimintaa. Vahinkoa ovat kärsineet Eniron ohella suomalaiset kuluttajat, sillä Numeropalvelun menettelyn johdosta he eivät edelleenkään pääse käyttämään internetin kautta ilmaista ja helppokäyttöistä puhelinluetteloa, kuten muissa Pohjoismaissa on voitu jo vuosien ajan tehdä.

Numeropalvelu on perustanut valituksensa lähes yksinomaan samoihin jo markkinaoikeudelle esittämiinsä tietosuojasyihin. Valituksen mukaan markkinaoikeus on arvioinut väärin tietosuojalainsäädännön sitovuuden ja sisällön ajalla, jolloin markkinaoikeus on katsonut Numeropalvelun käyttäneen väärin määräävää markkina-asemaansa. Numeropalvelun valituksessaan esittämät väitteet tietosuojalainsäädännön sisällöstä ja soveltamisesta Eniron ilmaiseen hakupalveluun ovat virheelliset. Kuten markkinaoikeus on päätöksessään todennut, Eniron henkilöhakupalvelu on ollut viestintämarkkinalain tarkoittama puhelinluettelo eikä siitä ole ollut voimassa olleen lainsäädännön tai Numeropalvelun esittämien tietosuojaperiaatteiden nojalla ilmoitettava yksityishenkilöille ennen 1.9.2005. Numeropalvelulla ei ole ollut objektiivisesti perusteltuja eikä muutoinkaan kilpailuoikeudellisesti hyväksyttäviä syitä menettelylleen ennen sanottua ajankohtaa.

Eniron ja muiden sähköisten hakupalvelujen ominaisuudet

Tietosisältö

Eniron henkilöhakupalvelun tietosisältö ja käytettävyys eivät ole olennaisella tavalla poikenneet Numeropalvelun omistajien tarjoamista Fonecta Finderista ja Finnet-Median NumeroNetistä. Syksyllä 2003 Eniron palvelun tietosisältö on ollut suppeampi, sillä Eniro on sisällyttänyt tuolloin palveluunsa vain sellaiset matkapuhelinnumerot, jotka on ilmoitettu painettuun puhelinluetteloon. Fonecta Finder sen sijaan on sisältänyt jo tuolloin kaikki matkapuhelinnumerot. Eniron henkilöhakupalvelu on sisältänyt syksyllä 2003 vain Numeropalvelun tietokannasta saatuja tietoja. Tietoja ei ole muutettu eikä muokattu. Hakupalvelu on sisältänyt vain painettuun luetteloon ilmoitetut henkilön yhteystiedot sekä sellaiset tiedot, jotka henkilö on ilmoittanut nimenomaan sähköisissä luetteloissa julkaistavaksi.

Fonecta Finderin ja NumeroNetin kartta- ja reittipalvelut kuvaavat henkilön asuinympäristöä vähintään samalla tarkkuudella kuin Eniron karttapalvelu. Käyttäjä on voinut manuaalisesti helposti kopioida sekä Fonectan että Finnet-Median kartta- ja reittipalveluun tilaajatiedoista saamansa osoitteen. Sillä, että Eniron hakupalvelussa karttatieto on ollut saatavissa yhdellä hiiren painalluksella manuaalisen leikkaa-liitä -toiminnon sijasta, ei voida arvioida olevan tietosuojan kannalta merkitystä. Viestintäviraston lakimies EL:n todistajanlausunnosta markkinaoikeudessa ilmenee, ettei karttapalvelun sijaitseminen samalla internet-sivulla henkilöhakupalvelun kanssa tarkoita, että kysymyksessä olisi jokin muu kuin viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettu puhelinluettelopalvelu. Myös markkinaoikeus on katsonut, ettei Eniron kartta- ja reittitoiminnolla ole merkitystä arvioitaessa palvelua viestintämarkkinalain 57 §:n mukaisena puhelinluettelona.

Numeropalvelu on vielä esittänyt, että vaikka kyseessä olisikin ollut puhelinluettelo, Eniron henkilöhakupalvelusta olisi tullut ilmoittaa yksityishenkilöille, koska karttaosion vuoksi kyseessä on ollut "sellainen uusi palvelu, johon yksityishenkilöt eivät olleet tarkoittaneet eivätkä ymmärtäneet tietojaan luovutettavan". Numeropalvelu ei ole kuitenkaan missään yhteydessä selvittänyt, millä perusteella yksityishenkilöt olisivat ymmärtäneet ja tarkoittaneet tietonsa luovutettavan niin ikään karttapalvelun sisältäviin Fonectan ja Finnet-Median hakupalveluihin.

Numeropalvelu on todennut valituksessaan, että nykymuodossaan Eniron palvelu sisältää muun muassa helikopterikuvan yksityishenkilön osoitteesta sekä osoitteen maantieteelliset koordinaatit. Esimerkiksi Numeropalvelun omistajan Fonectan tarjoamasta 02.fi -palvelusta on helposti haettavissa tarkka ilmakuva puhelinliittymän haltijan osoitteesta.

Käytön valvonta

Eniron henkilöhakupalvelun väärinkäyttö ja kopiointi ovat olleet palvelun tehokkaan ja reaaliaikaisen valvonnan avulla havaittavissa ja estettävissä. Markkinaoikeudessa todistajana kuullun, Enirossa IT-arkkitehtinä työskennelleen HM:n mukaan Eniron henkilöhakupalvelun ilmaisuus ei ole mahdollistanut palvelun rajoittamatonta käyttöä tai tilaajaluettelokannan kopiointia. Eniro on valvonut henkilöhakupalvelun käyttöä IP-osoitteiden perusteella siten, että se on sulkenut nopeasti henkilöhaun sellaisilta IP-osoitteilta tai -avaruuksilta, joista on tullut poikkeuksellisen paljon hakuja. Väärinkäyttömahdollisuudet eivät ole olleet Eniron palvelussa suuremmat kuin rekisteröintiä ja maksua vaativissa sähköisissä henkilöhakupalveluissa, kuten Fonecta Finder ja NumeroNetti.

Eniron henkilöhakupalvelusta on voinut saada ainoastaan joidenkin satojen satunnaisesti valikoituneiden liittymänhaltijoiden tilaajatiedot. Vaikka Eniron reaaliaikainen valvonta olisi jostakin syystä pettänyt, Eniron tilaajatietokannan kopiointiin hakuroboteilla tai muilla vastaavilla keinoilla olisi kulunut huomattavan kauan aikaa, vähintään useita kuukausia.

Markkinaoikeudessa on osoitettu, että suurimmaksi osaksi Eniron henkilöhakupalveluun tehdyt suuret hakumäärät ovat olleet yhdistettävissä suuriin suomalaisyrityksiin, joiden osalta Eniro on arvioinut hakujen vastaavan todellista käyttötarkoitusta eli yhteystietojen hakemista. Yhteydet on kuitenkin katkaistu muutamaan sellaiseen ulkomaalaiseen IP-osoitteeseen, joiden osalta käyttäjää ei ole pystytty tunnistamaan. Eniro ei ole katsonut tarpeelliseksi lähteä erikseen selvittämään näiden toimijoiden henkilöllisyyttä. Tietosuojan kannalta on katsottu riittäväksi, että yhteydet sellaisiin tuntemattomiin IP-osoitteisiin, joista on tehty suuria hakumääriä, on katkaistu.

Eniron valvontajärjestelmä on ollut automaattinen ja toiminnassa vuorokauden ympäri kaikkina viikonpäivinä. Automaattisen valvonnan lisäksi paikalla on ollut koko ajan henkilö selvittämässä IP-osoitteiden haltijoita. Enirolta ei ole voinut jäädä suuria hakumääriä huomaamatta.

Numeropalvelu ei ole missään asian käsittelyn vaiheessa yksilöinyt, millaisia käytännön väärinkäyttömahdollisuuksia yhtiö on nähnyt esimerkiksi kolmellasadalla satunnaisella yksityishenkilön puhelinnumerolla ja osoitteella olevan. Esimerkiksi suoramarkkinointikampanjaa ei tällaisella määrällä satunnaisesti valikoituneita puhelinnumeroita ja osoitteita ole käynnistettävissä. Arvailujen varaan jää edelleen, mitä muita uhkia muun muassa kansalliselle turvallisuudelle Eniron henkilöhakupalvelu olisi voinut aiheuttaa. Tietosuojanäkökulmasta merkitystä on paremminkin mahdollisuudella saada haltuun yksittäisen ihmisen henkilötietoja, eikä niinkään sillä, voiko palvelusta saada usean ihmisen tietoja, mikä on liittynyt pikemminkin investointien suojaan tai kaupallisiin näkökohtiin.

Enirolla on muissa Pohjoismaissa ollut jo useita vuosia käytössä vastaavanlainen ilmainen ja ilman rekisteröitymistä käytettävä henkilöhakupalvelu, johon tietosuojaviranomaiset muissa Pohjoismaissa eivät ole puuttuneet. Ei ole myöskään tiedossa, että muissa Pohjoismaissa Eniron ilmainen henkilöhakupalvelu olisi aiheuttanut tietosuojaongelmia.

Rekisteröitymisvaatimuksesta huolimatta Eniron kanssa kilpailevat hakupalvelut eivät ole tarjonneet ainakaan samantasoista IP-osoitteiden perusteella tapahtuvaa käytön valvontaa kuin Eniro. Rekisteröitymisvaatimuksesta huolimatta NumeroNetti-palvelusta on ainakin yksittäistapauksessa kopioitu suuri määrä tietoja tunkeutumalla järjestelmään oikeudettomasti. Siten edes rekisteröitymisvaatimus ei viime kädessä ole poistanut palveluntarjoajan tarvetta valvoa palvelun mahdollista väärinkäyttöä ja oikeudetonta kopiointia. Finnet-Medialla ei ole viikonloppuisin henkilöstöä valvomassa hakumääriä. Fonectalla ei ole resursseja reaaliaikaiseen IP-osoitteiden valvontaan.

Numeropalvelun väite, jonka mukaan Eniron tietokanta on muutamien viikkojen tai kuukausien aikana ollut kopioitavissa ilman, että Enirolla on ollut mahdollisuutta sitä edes havaita, ei pidä paikkaansa eikä se perustu oikeudenkäynnissä kuultuihin todistajanlausumiin taikka asiassa esitettyyn kirjalliseen materiaaliin.

Numeropalvelu ei ole syksyllä 2003 tai myöhemmin millään tavalla puuttunut markkinoilla olleisiin cd-rom -tuotteisiin, joista on helposti ja kohtuullisella hinnalla voinut kopioida Numeropalvelun koko tietokannan. Esimerkiksi tuolloin markkinoilla toiminut Inoan cd-rom -tuote Inoa Kontaktori on maksanut vain 69 euroa sisältäen käytännössä koko Numeropalvelun tietokannan tiedot. Cd-rom -tuotteita on käytännössä voinut ilman kopiointia käyttää esimerkiksi suoramarkkinoinnin tarpeisiin.

Rekisteröitymisen merkitys tietosuojan kannalta

Asiaa koskeva lainsäädäntö

Numeropalvelu on esittänyt lainsäätäjän tarkoittaneen, että sähköisten puhelinluettelojen tulee olla rekisteröitymistä edellyttäviä. Väite on perusteeton.

Sekä Viestintäviraston 18.8.2004 että tietosuojavaltuutetun 4.2.2005 asiassa antamista lausunnoista on luettavissa, että kyseinen viestintämarkkinalain 57 §:ää koskeva hallituksen esityksen (HE 112/2002 vp) perustelutekstin kohta ainoastaan viittaa lakia kirjoitettaessa vallinneisiin käytäntöihin. Markkinaoikeudessa todistajana kuultu tietosuojavaltuutettu on todennut, että lausunnossa ilmaistu kanta pitää edelleen paikkansa.

Jos lainsäätäjä olisi tarkoittanut, että sähköisten puhelinluettelojen tulee olla maksullisia ja rekisteröitymistä edellyttäviä, asiasta olisi nimenomaisesti säädetty viestintämarkkinalaissa tai sähköisen viestinnän tietosuojalaissa. Markkinaoikeus on päätynyt samaan johtopäätökseen.

Viestintäviraston lakimies EL on markkinaoikeudessa todistajana lausunut, että kyseisellä perustelutekstillä on viitattu siihen, että nimenomaan sähköiset luettelot voivat olla kattavuudeltaan valtakunnallisia, toisin kuin painetut puhelinluettelot. Todistaja EL on vahvistanut häntä kuultaessa, ettei viestintämarkkinalaki edellytä, että puhelinluettelon olisi oltava maksullinen ja rekisteröitymistä edellyttävä. Kyseisten ominaisuuksien puuttuminen Eniron hakupalvelusta ei todistajan mukaan estä hakupalvelun pitämistä puhelinluettelona. Todistaja EL:n käsityksen mukaan, jos lainsäädännössä olisi todella tarkoitettu, että luettelojen tulee olla rekisteröitymistä edellyttäviä, olisi siitä hänen mielestään tullut kirjoittaa velvoittavammin viestintämarkkinalain perusteluihin, jotta edellytysten soveltaminen edes perustelujen kautta olisi mahdollista.

Samaan lopputulemaan viittaavat myös sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n yksityiskohtaiset perustelut (HE 125/2003 vp), joissa todetaan, että "sähköiset puhelinluettelot ovat laajassa jakelussa ja julkisia". Tämä sopii huonosti yhteen sen Numeropalvelun väitteen kanssa, että lainsäätäjä nimenomaan olisi edellyttänyt sähköisiin puhelinluetteloihin rekisteröitymistä, saati niiden maksullisuutta.

Rekisteröitymisen merkitys käytännössä

Numeropalvelun omistajien tarjoamat maksulliset hakupalvelut ovat edellyttäneet rekisteröitymisen. Tietosuojavaltuutettu on katsonut, että rekisteröityminen ei näyttäisi palvelevan tietosuojallisia intressejä. Käyttöoikeuden saaminen ei ole edellyttänyt selvitystä siitä, mihin henkilötietoja on tarkoitus käyttää ja onko käyttäjällä henkilötietolaissa tarkoitettu peruste käsitellä saamiaan henkilötietoja. Tietosuojavaltuutetun mukaan rekisteröitymisvaatimus näyttäisi palvelevan enemmänkin varallisuusoikeudellisia ja/tai tekijänoikeudellisia intressejä. Tietosuojavaltuutetun 6.2.2004 päivätyn muistion mukaan nykyisiin palveluihin liittyvät rekisteröitymismenettelyt ja käyttäjätunnuksien ja salasanojen hallinta eivät näytä relevanteilta aktuaalisen henkilötietojen suojan kannalta.

Numeropalvelun mukaan Eniron palvelu on radikaalisti poikennut lain tarkoittamasta sähköisestä puhelinluettelosta. Numeropalvelu on esittänyt, että tietosuojasyistä viestintämarkkinalain perusteluissa on edellytetty, että tietoja hakeva henkilö rekisteröityy palvelun käyttäjäksi ja on siten tarpeen vaatiessa tunnistettavissa. Näin yksityishenkilö sitoutuu samalla muun muassa palvelun käyttöehtoihin, joissa määritellään hakemiston käyttötarkoitus ja kielletään muun muassa tietojen käyttäminen suoramarkkinointitarkoituksiin.

Eniron ilmainen hakupalvelu on sisältänyt käyttöehdot, joiden noudattamiseen palvelun käyttäjä on sitoutunut. Internet toimintaympäristönä tarjoaa lukuisia esimerkkejä palveluista, joiden käyttöehtoihin palvelun käyttäjä sitoutuu ilman, että tämä varsinaisesti rekisteröityy palvelun käyttäjäksi. Rekisteröityminen ei aina edes ole tehokas keino valvoa väärinkäytöksiä.

Viestintävirasto, tietosuojavaltuutettu, vuonna 2004 asiassa koolla ollut välimiesoikeus ja markkinaoikeus eivät ole nähneet rekisteröitymisellä sähköiseen puhelinluetteloon olevan tietosuojan kannalta olennaista merkitystä. Tältä osin viestintämarkkinalain 57 §:n yksityiskohtaisia perusteluja ei ole Numeropalvelun esittämällä tavalla pidetty lainsäätäjän kuvauksena siitä, millaisena sähköistä puhelinluetteloa on ollut perusteltua pitää lakia säädettäessä.

Yksityishenkilön mahdollisuus saada tietonsa poistetuksi Eniron palvelusta

Toisin kuin Numeropalvelu on esittänyt, Eniron palvelu on tarjonnut mahdollisuuden poistaa tietoja palvelusta ilman, että tiedot olisivat poistuneet kaikista muistakin palveluista mukaan lukien puhelinluettelot ja numerotiedotuspalvelut. Eniron tuolloinen IT-arkkitehti on markkinaoikeudessa kuultuna todistanut, että tämä on ollut nimenomaan mahdollista ja useiden satojen yksityishenkilöiden osalta tiedot myös käytännössä pyynnöstä on poistettu. Numeropalvelun markkinaoikeudessa esille tuomassa yksittäistapauksessa, jossa tietojen poistaminen ei ole onnistunut, on ollut kysymys joko yksittäisen Eniron asiakaspalveluvirkailijan virheestä taikka virkailijan ja asiakkaan välisestä väärinymmärryksestä.

Hakupalvelun käyttö anonyymisti

Numeropalvelu on pitänyt Eniron henkilöhakuhakupalvelun keskeisenä puutteena sitä, että palvelun käyttäjiä ei normaalitapauksessa ole tunnistettu. Kilpailuviraston markkinaoikeudelle tekemässä esityksessä on selvitetty, että Numeropalvelun omistajan Fonectan hakupalvelua on voinut käyttää prepaid-kortin avulla ulkomailta käsin anonyymisti, samoin kuin nykyisin Fonectan 02.fi -hakupalvelua. Tällöin palvelun käyttäjän jäljille on käytännössä mahdotonta jälkikäteen päästä mahdollisissa väärinkäyttötapauksissa, minkä Numeropalvelun toimitusjohtaja on markkinaoikeudessa kuultuna myöntänyt. Myös painettua puhelinluetteloa käytetään ja on tarkoituskin käyttää täysin anonyymisti ilman, että puhelinluettelon käyttäjän tarkoitusperiä on mahdollista selvittää.

Maksuttomuutta ja rekisteröitymismenettelyä lukuun ottamatta Numeropalvelun omistajien palvelut ovat käytännössä lähes identtiset Eniron palvelun kanssa. Rekisteröitymisellä ja maksullisuudella Numeropalvelu taas ei ole osoittanut olevan yksityishenkilöiden tietosuojan kannalta olennaista merkitystä. Kuitenkin Numeropalvelu on ryhtynyt jyrkkiin toimenpiteisiin vain Eniron ilmaisen hakupalvelun sulkemiseksi. Tämä puhuu sen puolesta, että Numeropalvelun menettelynsä puolustukseksi esittämät tietosuojasyyt eivät ole olleet toiminnan todellisena motiivina. Tosiasiassa syynä kiireelliselle toimitussopimuksen purkamiselle on ollut yhtiön omistajien käyttömaksuihin perustuvan luetteloliiketoiminnan suojaaminen kilpailulta.

Eniron henkilöhakupalvelun puhelinluetteloluonne

Puhelinluettelopalvelun määrittely

Eniron henkilöhakupalvelu sopii ilman laajentavaa tulkintaakin puhelinluettelon käsitteen ja käyttötarkoituksen sisälle siinä missä kilpailevat palvelut Fonecta Finder ja NumeroNettikin.

Markkinatoimijat ja tietosuojavaltuutettu ovat näiltä asiaa tiedustellessa todenneet, ettei viestintämarkkinalaissa yksiselitteisesti määritellä puhelinluettelon käsitettä. Mikään Numeropalvelun asiassa esille tuoma seikka tai tietosuojavaltuutetun markkinaoikeudessa antama todistajanlausunto ei puolla tulkintaa, jonka mukaan nimenomaan Eniron henkilöhakupalvelua ei olisi tullut pitää puhelinluettelona.

Numeropalvelu on esittänyt, että se olisi jo ennakolta määrittänyt tilaajaluettelotietojen käyttöoikeutta koskevissa yleisissä ehdoissa, ettei tilaajaluettelotietojen saattaminen internetiin vapaasti ja vastikkeetta täytä puhelinluettelopalvelun laatimisen ja numerotiedotuspalvelun tarkoitusta. Käytännössä kyseinen ehto on lisätty Numeropalvelun yleisiin ehtoihin nro 6/2003 vasta kesällä 2003, kun Numeropalvelulle on jo ollut selvää, että sen omistajien kilpailija Eniro on saattamassa markkinoille ilmaisen henkilöhakupalvelun. Toisin kuin Numeropalvelu on esittänyt, yhtiön kesällä 2003 käyttöön ottamilla uusilla sopimusehdoilla ei ole mitään tekemistä Eniron henkilöhakupalvelun lainmukaisuuden tai puhelinluetteloluonteen kanssa.

Eniron palvelun väitetty uutuusluonne

Eniron suunnitteleman hakupalvelun on erottanut aikaisemmin Suomessa käytössä olleista hakupalveluista nimenomaan maksuttomuus ja se, ettei käyttäjän tarvinnut rekisteröityä. Muilta osin hakupalveluiden erot ovat vähäisiä. Myös Fonectan ja Finnet-Median sähköiset hakemistot ovat sisältäneet henkilöhaun ohella runsaasti muita hakutoimintoja.

Tietosuojaa ja puhelinluetteloja koskeva lainsäädäntö

Televiestinnän tietosuojalaki

Numeropalvelu on valituksessaan esittänyt, että lokakuussa 2003 voimassa ollut yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annettu laki (televiestinnän tietosuojalaki, 565/1999) ja erityisesti sen 19 ja 20 § olisivat edellyttäneet ilmoituksia Eniron hakupalvelusta puhelinliittymän tilaajille.

Numeropalvelu on esittänyt, että Eniron hakupalveluun sisältynyt karttapalvelu ei ole ollut tilaajan tunnistamisen kannalta välttämätön tieto, minkä vuoksi olisi edellytetty tilaajan suostumusta. Myöskään kilpailevista palveluista Fonecta Finder ja NumeroNetti ei ole ollut eikä ole pyydetty tilaajien suostumusta. Kilpailuvirasto pitää kyseenalaisena tulkintaa, jonka mukaan sähköisen puhelinluettelon yhteydessä ei ilman tilaajan suostumusta voisi tarjota karttapalvelua, kun perinteiset painetut luettelot ovat jo vuosikymmeniä sisältäneet erilliset karttasivut. Viestintävirasto ja markkinaoikeus ovat katsoneet, ettei karttapalvelun sijaitseminen samalla internet-sivulla henkilöhakupalvelun kanssa tarkoita, että kysymyksessä olisi jokin muu kuin puhelinluettelopalvelu.

Tietosuojavaltuutettu on markkinaoikeudessa todistajana kuultuna todennut, että siinä määrin kuin sähköisessä hakemistossa oleva karttapalvelu edellyttää puhelinliittymän tilaajilta etukäteistä suostumusta, tällainen suostumus olisi edellytetty myös karttapalvelun sisältävien kilpailevien palveluiden osalta.

Numeropalvelu on kuitenkin ryhtynyt loka-marraskuussa 2003 toimenpiteisiin ainoastaan Eniroa kohtaan.

Henkilötietolain säännökset

Numeropalvelu ei ole osoittanut, kuinka nimenomaan Eniron henkilöhakupalvelu olisi henkilötietolain 5, 6, 7, 10 ja 24 §:n vastainen tai kuinka henkilötietolain säännökset oikeuttaisivat Numeropalvelun keskeyttämään tilaajatietojen toimitukset Enirolle. Myös tietosuojavaltuutetun asiassa esittämä suullinen todistelu markkinaoikeudessa on osoittanut, ettei ole olemassa henkilötietolakiin perustuvia syitä, joiden perusteella pelkästään Eniron henkilöhakupalvelu olisi henkilötietojen suojan kannalta ongelmallinen palvelu.

Puhelinluettelon käyttötarkoitussidonnaisuus

Eniron henkilöhakupalvelun tarkoitus on ollut viestintämarkkinalain 58 §:n mukaisesti puhelinluettelopalvelun tarjoaminen. Muuhun käyttötarkoitukseen Eniro ei ole Numeropalvelulta tilaajatietoja pyytänyt eikä tältä vastaanottamiaan tilaajatietoja ole käyttänyt. Edes tietosuojavaltuutettu ei ole henkilötodistelussaan tuonut esille sellaisia seikkoja, joiden perusteella Eniron henkilöhakupalvelua ei olisi tullut pitää käyttötarkoitukseltaan puhelinluettelona. Tietosuojavaltuutetun mukaan loppukäyttäjä on saattanut hakea Eniron hakupalvelusta tietoa muuhun käyttötarkoitukseen kuin televiestinnällisiin tarpeisiin, mutta täsmälleen sama ongelma koskee myös Fonecta Finderia, NumeroNettiä sekä painettuja puhelinluetteloita. Tällä perusteella ei pelkästään Eniron henkilöhakupalvelua ole voitu pitää käyttötarkoitukseltaan muuna henkilörekisterinä kuin puhelinluettelona.

Asiassa C-101 Bodil Lindqvist annettu unionin tuomioistuimen päätös ei sovellu sen arvioimiseen, onko Eniron henkilöhakupalvelua pidettävä käyttötarkoitukseltaan viestintämarkkinalain mukaisena puhelinluettelona vai ei.

Numeropalvelu on esittänyt, että se ei ole voinut sopia tilaajatietojen luovuttamisesta sellaiseen käyttötarkoitukseen, johon Eniro on käyttänyt niitä henkilöhakupalvelussaan. Se on viitannut tietosuojavaltuutetun 4.2.2005 päivättyyn lausuntoon, jossa muun muassa on todettu, että palvelussa, jossa on tarjolla muita kuin luettelotietoja, esimerkiksi asunnon sijaintitietoja tai ajoneuvon haltijatietoja, ei kysymys ole enää yksistään televiestinnän tavoitettavuuspalvelusta vaan palvelusta, jossa yhdistetään henkilön perusteella muitakin tietokantoja. Tällöin on tietosuojavaltuutetun mukaan kysymys tilaajatietojen käsittelytarkoituksen muutoksesta ja tietosisällön kasvattamisesta, josta tulee vähintään informoida henkilötietolain 8 §:n 2 momentin perusteella. Tietosuojavaltuutettu ei ole viitannut tässä lausunnossaan erityisesti Eniron henkilöhakupalveluun. Ajoneuvojen haltijatietoja ei ole koskaan sisältynyt eniro.fi -palveluun. Sen sijaan Fonectan ja Ajoneuvorekisterikeskuksen välillä on ollut vuosien yhteistyö. Tietosuojavaltuutetun 4.2.2005 päivätyssä lausunnossa luettelopalvelujen tietosisällön kasvattamisesta esittämät arviot koskevat yhtä lailla Numeropalvelun omistajien tarjoamia palveluja.

Tietosuojavaltuutettu ei ole esittänyt myöskään markkinaoikeudessa kuultuna, että erityisesti Eniron henkilöhakupalvelu olisi ollut henkilötietolain vastainen. Tietosuojavaltuutettu on ilmaissut useaan otteeseen, että tietosuojavaltuutetun toimenpiteet asiassa ovat koskeneet luettelotoimialaa kokonaisuudessaan.

Tietosuojavaltuutettu on kuitenkin todennut, että internet-julkaisun kyseessä ollessa pitää huolehtia siitä, että julkaisun käyttö on sen käyttötarkoituksen mukaista. Tässä suhteessa tietosuojavaltuutetun mukaan on vaarana, että internet-julkaisussa tietoja saatetaan kerätä erilaisiin muihin käyttötarkoituksiin, kuten suoramarkkinointia varten. Numeropalvelu on viitannut myös siihen, että henkilötietojen jakelu avoimessa internetissä muuttaisi tietojen käyttötarkoituksen, koska tietosuojavaltuutetun mukaan tällöin "kukaan ei pysty sanomaan, mihin tällaiseen avoimeen tietokantaan pääsyn saava henkilö niitä tietoja myöhemmin tulee käyttämään". Tietosuojavaltuutettu on myös todennut suhtautuvansa skeptisesti siihen, että tietoteknisin keinoin pystyttäisiin tällaisen tietokannan "imurointi" estämään.

Markkinaoikeudessa on IT-arkkitehti HM todistajana lausunut, että Eniron henkilöhakupalvelusta tilaajatietojen laajamittainen kopiointi esimerkiksi suoramarkkinoinnin tarkoituksiin on ollut erittäin hankalaa ja joka tapauksessa äärimmäisen aikaa vievää. Tietosuojavaltuutettu puolestaan ei ollut tutustunut Eniron hakupalvelujen tietoturvajärjestelmiin tai palvelun käytön valvontaan, eikä hänen arviolleen "imuroinnin" estämisen tietoteknisistä mahdollisuuksista tule antaa suurta merkitystä. Eniron henkilöhakupalvelun tietokantaan ei kenelläkään ole ollut rajoittamatonta käyttöoikeutta, vaan käyttöä on valvottu tehokkaasti ja reaaliaikaisesti. Yksikään sähköisen puhelinluettelon tarjoaja ei ole etu- tai jälkikäteen selvittänyt, mihin palvelusta yhteystietoja hakenut taho on näitä tietoja käyttänyt. Tämän on myös tietosuojavaltuutettu esimerkiksi aikaisemmin mainitussa 6.2.2004 päivätyssä muistiossaan tuonut esille.

Muut henkilötietolain säännökset

Toisin kuin Numeropalvelu on väittänyt, Eniron henkilöhakupalvelun käyttöä on henkilötietolain 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla kontrolloitu reaaliaikaisesti, jolloin väärinkäytökset ovat olleet estettävissä. Eniron palvelusta on ollut mahdollista poistaa ja on myös poistettu pyynnöstä useiden satojen henkilöiden yhteystiedot.

Henkilötietolain 8 §:ssä on lueteltu ne edellytykset, joilla henkilötietoja saa käsitellä. Edellä mainitun lain mukaan henkilötietoja saa käsitellä, jos käsittelystä säädetään laissa. Tilaajatietojen käsittelystä puhelinluettelopalvelun tarjoamista varten säädetään viestintämarkkinalaissa, joten Eniron palvelu ei ole myöskään henkilötietolain 8 §:n perusteella lainvastainen.

Numeropalvelu on valituksessaan tuonut esille, että yhtiön ja Eniron välisessä välimiesmenettelyssä vuonna 2004 on selvinnyt, ettei Eniron hakupalvelusta ollut laadittu henkilötietolain 10 §:n mukaista rekisteriselostetta. Henkilöhakua avattaessa Enirolla on ollut luonnosasteella oleva rekisteriseloste ja sen saattaminen lopulliseen muotoon on tapahtunut pian henkilöhaun sulkemisen jälkeen. Kukaan ei ollut pyytänyt rekisteriselostetta ja jos olisi, rekisteriseloste olisi pystytty tuottamaan hyvin nopealla aikataululla. Välimiesoikeuden mukaan kyseisen laiminlyönnin merkitys sopimuksen purkamisedellytyksiä arvioitaessa ei kuitenkaan ole ollut olennainen, varsinkaan kun Numeropalvelu ei sopimusta purkaessaan ole edes tiennyt kyseisestä laiminlyönnistä.

Henkilötietolain 24 §:ssä säädetään rekisteröityjen informoinnista. Pykälän 2 momentin mukaan tietojenantovelvollisuudesta voidaan poiketa kerättäessä tietoja muualta kuin rekisteröidyltä itseltään, jos tietojen keräämisestä, tallettamisesta tai luovuttamisesta on nimenomaisesti säädetty. Tilaajatietojen osalta asiasta on nimenomaisesti säädetty viestintämarkkinalaissa, minkä vuoksi Enirolta sen enempää kuin muiltakaan luettelotoimijoilta ei myöskään henkilötietolain 24 §:n perusteella ole voitu edellyttää erityistä lainkohdan tarkoittamaa informointia puhelinliittymän haltijoille.

Sähköisten puhelinluettelojen alueellinen ulottuvuus

Numeropalvelu on viitannut valituksessaan henkilötietolain 22 §:ään sekä tietosuojalautakunnan päätökseen niin sanotussa Karjala-tietokanta -tapauksessa, joiden perusteella Numeropalvelun mukaan se, että Eniron palvelua on ollut mahdollista käyttää ETA-alueen ulkopuolelta käsin, on tehnyt palvelusta henkilötietolain vastaisen. Lisäksi Numeropalvelu on viitannut viestintämarkkinalain esitöihin, jotka Numeropalvelun mukaan edellyttävät, että sähköisiä puhelinluetteloja voidaan käyttää vain valtakunnallisesti, vaan ei maailmanlaajuisesti.

Edellä mainitun Bodil Lindqvist -ratkaisun mukaan kysymys ei ole henkilötietojen siirrosta kolmansiin maihin silloin, kun tiedot laitetaan EU-jäsenvaltiossa sijaitsevalle palvelimelle, vaikka kyseiset tiedot tällöin saatetaan kaikkien internetin käyttäjien saataville, kolmansissa maissa olevat henkilöt mukaan lukien.

Numeropalvelun viittaamassa tietosuojalautakunnan Karjala-tietokanta -tapauksessa on ollut kysymys kirkonkirjojen julkaisemisesta internetissä. Kirkonkirjat eroavat puhelinluettelotiedoista siinä suhteessa, että ne ovat lähtökohtaisesti ei-julkisia, kun taas puhelinluettelotiedot ovat aina olleet lähtökohtaisesti julkisia, ellei tilaaja ole kieltänyt niiden julkistamista. Toiseksi kirkonkirjojen ja puhelinluettelotietojen tietosisältö poikkeaa toisistaan olennaisesti. Lisäksi Eniron henkilöhakupalvelun tapauksessa on osoitettu, että luettelotietojen saatavuutta on rajoitettu ja laajamittainen kopiointi on estetty, joten tältäkin osin on kyseenalaista, soveltuuko Karjala-tietokanta -tapaus ylipäätään Eniron palvelun lainmukaisuuden arviointiin.

Sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n yksityiskohtaiset perustelut viittaavat selvästi siihen, että sähköisiä puhelinluetteloja lainsäätäjän näkemyksen mukaan voidaan käyttää laajasti ja kansainvälisesti.

Numeropalvelu on myös viitannut viestintämarkkinalain 57 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin, joissa todetaan, että sähköisessä muodossa olevat puhelinluettelot voivat olla valtakunnallisia. Tältä osin perusteluissa kuitenkin tarkoitetaan puhelinluettelon tietosisällön kattavuutta eikä sitä, miltä maantieteelliseltä alueelta puhelinluetteloa voidaan käyttää. Myöskään viestintämarkkinalain 57 §:n yksityiskohtaisista perusteluista ei voida tehdä johtopäätöstä, jonka mukaan sähköistä puhelinluetteloa tulisi voida käyttää vain Suomesta käsin.

Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi

Numeropalvelu on esittänyt, että Eniron olisi tullut sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin (2002/58/EY) säännösten perusteella pyytää syksyllä 2003 yksityishenkilöiltä suostumus heidän tietojensa käyttämiseen uudenlaiseen palveluun.

Eniron palvelu ei ole ollut uudenlainen palvelu, vaan viestintämarkkinalain 57 §:n tarkoittama puhelinluettelo. Numeropalvelun viittaamassa direktiivin 12 artiklassa ei edellytetä ilmoitusten tekemistä "uudenlaisista" palveluista, vaan kaikista sähköisistä tilaajaluetteloista. Vaikka direktiivin perusteella jostakin syystä olisikin velvoitettu suostumusten pyytämiseen tai ilmoitusten tekemiseen, tämä velvollisuus olisi joka tapauksessa koskenut myös muita luettelotoimijoita kuin Eniroa.

Vaikka direktiivin kansallinen voimaansaattaminen on Suomessa viivästynyt, direktiivillä ei ole ollut välittömiä oikeusvaikutuksia, joiden perusteella Eniron olisi tullut ryhtyä toimiin suostumusten hankkimiseksi. Numeropalvelu ei ole tuonut esille syitä, joiden perusteella sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin säännökset tässä tapauksessa olisi katsottava Suomessa välittömästi sovellettavaksi oikeudeksi.

Sähköisen viestinnän tietosuojalaki

Numeropalvelun mukaan sähköisen viestinnän tietosuojalain tultua 1.9.2004 voimaan on vahvistettu eniro.fi -palvelun lainvastaisuus vailla tulkintaepäselvyyttä. Numeropalvelu on esittänyt, että Eniron olisi tullut lain 25 §:n 3 momentin nojalla ilmoittaa palvelustaan yksityishenkilöille ennen kuin palvelu on otettu käyttöön. Numeropalvelun väite on käsittämätön, sillä Eniron henkilöhakupalvelu on otettu käyttöön yli vuosi ennen mainitun lain voimaantuloa.

Sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:ssä teleyritykset on velvoitettu ilmoittamaan tilaajille jo olemassa olevista palveluista vuoden siirtymäajan kuluessa. Numeropalvelun mukaan siirtymäaika ei ole koskenut Eniron palvelua, koska Eniron palvelu ei ole ollut olemassa oleva sähköinen puhelinluettelo, vaan "uusi ja erilainen palvelu, josta jo direktiivinkin mukaan tuli ilmoittaa ennen tietojen merkitsemistä luetteloon". Numeropalvelu on viitannut direktiivin lisäksi henkilötietolain 24 §:n mukaiseen informointivelvollisuuteen.

Lokakuussa 2003 voimassa ollut televiestinnän tietosuojalaki, henkilötietolaki taikka sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi eivät ole edellyttäneet Enirolta ilmoituksia avattavasta hakupalvelusta yksityishenkilöille.

Sähköisen viestinnän tietosuojalaissa ilmoitusvelvollisuus on asetettu teleyrityksille, jotka liittymäsopimukset tehdessään keräävät yhteystiedot liittymänhaltijoista. Ilmoitusvelvollisuus ei siten ole edes kohdistunut Eniroon. Eniro on luettelotoimija, jolla ei ole asiakasrekisteriä Suomen liittymänhaltijoista. Lainkohdan perusteella ei ole mitään syytä olettaa, että pelkästään Eniron palvelulle olisi tullut hakea tilaajien suostumus. Lainkohdassa ja sen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 125/2003 vp) on tarkoitettu selvästi, että teleyritysten on annettava ilmoitus koskien kaikkia sähköisiä luetteloja, mukaan lukien myös Fonecta Finderin ja NumeroNetin kaltaiset maksulliset sähköiset luettelot.

Sähköisen viestinnän tietosuojalaki on tullut voimaan vasta 1.9.2004. Ilmoitusvelvollisuudelle on asetettu lain 44 §:ssä vuoden siirtymäaika, joten teleyrityksillä on ollut aikaa ilmoitusvelvollisuutensa täyttämiseen 1.9.2005 asti. Näin ollen Numeropalvelu ei voi väittää, että Eniro ei sähköisen viestinnän tietosuojalain mukaisten ilmoitusten puuttuessa olisi voinut avata internet-puhelinluetteloaan lokakuussa 2003.

Vaikka sähköisen viestinnän tietosuojalaki olisikin saatettu voimaan direktiivin edellyttämässä ajassa eli 31.10.2003 mennessä, olisi laki myös tuolloin sisältänyt teleyritysten 25 §:n 3 momentissa tarkoitetulle ilmoitusvelvollisuudelle 44 §:n mukaisen vuoden siirtymäajan. Tällöin ilmoitusvelvollisuus olisi aktualisoitunut 31.10.2004, eikä Numeropalvelun viittaamalla tavalla lokakuussa 2003.

Perustuslaillinen yksityisyydensuoja

Viestintämarkkinalain tarkoittaman puhelinluettelopalvelun tarjoaminen ei Numeropalvelun esittämällä tavalla ole loukannut yksityisyyden suojan periaatetta. Numeropalvelu ei ole viitatessaan lisäksi perustuslain 22 §:n mukaiseen perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen maininnut, millä tavalla puhelinluettelopalvelun tarjoaminen on ristiriidassa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen kanssa. Eniron henkilöhakupalvelusta ei ole ollut saatavilla mitä tahansa henkilötietoja, vaan sellaisia yhteystietoja, joiden julkaisemiseen puhelinluettelossa liittymän haltija on nimenomaan antanut suostumuksensa.

Yksityishenkilöiden suostumusten puuttuminen

Numeropalvelu ei ole osoittanut, millä tavoin Eniron palvelu on yksityishenkilöiden tietosuojan kannalta eronnut jo olemassa olevista, Numeropalvelun omistajien tarjoamista hakupalveluista. Numeropalvelu on perustellut yksityishenkilöiden suostumusten tarvetta sillä, että yksityishenkilöt eivät olleet ymmärtäneet tietojaan luovutettavan Eniron hakupalvelun kaltaiseen maksuttomaan palveluun. Numeropalvelu ei ole kuitenkaan selvittänyt, mihin on perustunut käsitys siitä, että yksityishenkilöt ovat ymmärtäneet Fonectan ja Finnet-Median kaltaisten yritysten tarjoavan maksua vastaan heidän yhteystietojaan internetissä. Selvittämättä on myös, miksi yksityishenkilöt eivät olisi olleet valmiita siihen, että samat tiedot ovat olleet saatavilla sähköisestä puhelinluettelosta maksutta. Etenkin kun maksullisuudella ja rekisteröitymisellä ei ole tietosuojan kannalta osoitettu olevan olennaista merkitystä. Lainsäätäjän tahtotila asiassa on selvä. Sähköiset puhelinluettelot ja muut tilaajaluettelot ovat laajassa jakelussa ja julkisia.

Myös Numeropalvelun omistajayritykset Fonecta ja Finnet-Media ta-voittelevat ja ovat myös saavuttaneet liikevoittoa käyttäjämaksuihin perustuvilla palveluillaan. Fonecta ei itsekään ole kieltäytynyt mainostuloista, sillä esimerkiksi yhtiön 02.fi -hakupalvelussa, johon sisältyy myös henkilöhaku, mainokset ovat merkittävässä osassa.

Eniron tietokannan laajamittainen kopiointi ei ole ollut mahdollista, koska hakupalvelun käytön valvonnalla on estetty laajamittaiset kopiointiyritykset. Numeropalvelu ei ole osoittanut, että mikään taho olisi tosiasiassa kopioinut tai pystynyt kopioimaan millään tavalla merkittävää osaa Eniron hakupalvelun tarjoamista tilaajatiedoista.

Tietosuojavaltuutetun rooli

Tietosuojavaltuutetun kannanotot

Eniro on esitellyt suunnittelemaansa ilmaista eniro.fi -hakupalvelua tietosuojavaltuutetulle perusteellisesti jo maaliskuussa 2003, jolloin tietosuojavaltuutettu ei ole tuonut esille, että hakupalvelun avaaminen olisi tietosuojalainsäädännön mielessä ongelmallista.

Tietosuojavaltuutettu on markkinaoikeudessa todistajana kuultuna todennut, että hän ei ole ottanut tapaamisessa 30.10.2003 tai myöhemminkään kantaa Eniron henkilöhakupalvelun lainmukaisuuteen. Tällaista toimivaltaa tietosuojavaltuutetulla ei ole. Tietosuojavaltuutettu on todennut sen sijaan ottaneensa kantaa Numeropalvelun toimintaan. Kun Numeropalvelu itse on katsonut, että Eniron toiminta on laitonta, tietosuojavaltuutettu on ohjannut Numeropalvelua toimimaan asiassa.

Tietosuojavaltuutettu on myös nimenomaan todennut markkinaoikeudessa, että hän ei ole missään vaiheessa edellyttänyt Numeropalvelua purkamaan sen ja Eniron välistä toimitussopimusta taikka ryhtymään konkreettisiin toimiin tilaajatietojen toimitusten katkaisemiseksi Enirolle.

Tietosuojavaltuutettu on todennut useaan otteeseen, että tietosuojavaltuutetun toimisto on lähestynyt asiaa koko toimialaa koskevana ongelmana eikä yksittäistä toimijaa koskien.

Jos tietosuojavaltuutettu olisi katsonut Eniron henkilöhakupalvelun rikkovan tietosuojalainsäädäntöä, sen olisi tullut saattaa asia tietosuojalautakunnan päätettäväksi henkilötietolain 40 §:n mukaisesti.

Tietosuojavaltuutettu on nimenomaan todennut markkinaoikeudessa, että hän ei ole väittänyt Eniron tarvinneen ilmoituksia tai suostumusta palvelulleen, vaan että ilmoitusten tai suostumusten tarve riippuu tilanteesta. Käsillä olevan asian kannalta merkitystä on lähinnä sillä tietosuojavaltuutetun todistajanlausumassaan toteamalla seikalla, että hän ei ole ottanut kantaa Eniron palvelun lainmukaisuuteen ja että hänellä ei tällaiseen kannanottoon toimivaltuuksia edes ole.

Jos Numeropalvelun tarkoituksena todella on ollut selvittää Eniron palvelun lainmukaisuutta, olisi tapaamiseen 30.10.2003 ollut vähintäänkin tarpeellista kutsua myös Eniron edustajat. Muistion ja asiassa vuonna 2004 annetun välitystuomion perusteella Numeropalvelun, Fonectan ja Finnet-Median edustajien tietosuojavaltuutetulle tapaamisessa Eniron palvelusta esittämät tiedot ovat olleet harhaanjohtavia, eikä tietosuojavaltuutettu näiden tietojen pohjalta ole voinut ylipäätään arvioida puolueettomasti Eniron hakupalvelua.

Hallinto-oikeudellisten periaatteiden mukaan tietosuojavaltuutettu ei ole toista osapuolta kuulematta voinut todeta Eniron palvelua lainvastaiseksi, minkä Numeropalvelun toimitusjohtajan muistio 20.12.2003 on osoittanut Numeropalvelun myös tienneen. Tätä on tukenut myös se, että tietosuojavaltuutettu on sittemmin pyytänyt eri markkinaosapuolilta selvityksiä internetissä toimivien tilaajaluettelopalveluiden arvioimiseksi laajemminkin eikä nimenomaisesti vain Eniron palvelua koskien. Tietosuojavaltuutetun 10.12.2003 luetteloalan toimijoille lähettämästä selvityspyynnöstä on ilmennyt selvästi, että tietosuojavaltuutettu ei ole nähnyt kilpaileviin hakupalveluihin rekisteröitymisellä olevan merkitystä tietosuojan kannalta. Selvityspyynnössä on todettu, että rekisteröitymisen intressit ovat näyttäneet liittyvän ennemminkin varallisuusoikeudellisiin tai tekijänoikeudellisiin syihin.

Myös Kilpailuvirasto on useaan otteeseen tiedustellut tietosuojavaltuutetulta tämän näkökantaa Eniron henkilöhakupalvelun tietosuojalainsäädännön mukaisuuteen. Asiassa käytyjen keskustelujen ja tietosuojavaltuutetun antamien lausuntojen perusteella Kilpailuvirasto on pitänyt selvänä, ettei tietosuojavaltuutettu ole missään vaiheessa yksilöinyt yhtään sellaista ominaisuutta tai piirrettä, joka olisi tehnyt yksinomaan eniro.fi -palvelusta tietosuojan näkökulmasta ongelmallisen. Tietosuojavaltuutettu on ainoastaan ilmaissut yleisen huolensa siitä, että luettelotoimialalla yleisesti on havaittavissa kehityspiirteitä, jotka ilman selkeitä tietosuojaan liittyviä käytännesääntöjä saattavat osoittautua tietosuojamielessä ongelmallisiksi.

Henkilötietojen ja tilaajatietojen luovuttajalla on luonnollisesti Numeropalvelun esittämällä tavalla velvollisuus selvittää se, että tietoja luovutetaan vain lainmukaisiin tarkoituksiin. Numeropalvelu on kuitenkin koko ajan ollut tietoinen siitä, että tietosuojavaltuutetun Eniron palvelusta 30.10.2003 esittämät kannanotot ovat vasta alustavia ja että mahdolliset tietosuojaongelmat koskevat koko luettelotoimialaa. Numeropalvelu on tarkoitushakuisesti puuttunut vain omistajiensa kanssa kilpailevan yhtiön toimintaan kiinnittämättä lainkaan huomiota Fonecta Finderin ja NumeroNetin palvelujen vastaaviin ongelmiin.

Tietosuojavaltuutetun toimiston loka-marraskuussa 2003 vastaanottamat kansalaisten yhteydenotot ovat luonnollinen seuraus siitä, että Eniro on markkinoinut syksyllä 2003 avattavaa palveluaan. Samoilla kansalaisilla tuskin on ollut tietoa siitä, että Fonecta ja Finnet-Media ovat samaan aikaan tarjonneet internetissä maksua vastaan heidän yhteystietojaan.

Tietosuojavaltuutetun toimiston lisäselvityspyyntö 10.12.2003

Numeropalvelun näkemys, jonka mukaan tietosuojavaltuutetun selvityspyynnössä 10.12.2003 esitettyjä toteamuksia ei tulisi pitää tämän kannanottoina on hämmästyttävä, kun otetaan huomioon, että Numeropalvelu itse on lukuisia kertoja vedonnut asiassa tietosuojavaltuutetun kannanottona 30.10.2003 päivättyyn muistioon, jonka ovat kirjoittaneet Fonectan ja Finnet-Median yrityslakimiehet.

Markkinaoikeuden päätöksessä on todettu, että Numeropalvelulla ei ole ainakaan enää joulukuussa 2003 ollut perusteltua aihetta asettaa yhteystietojen luovuttamisen ehdoksi Eniron hakupalvelun käyttäjän rekisteröitymistä ja palvelun käytön vastikkeellisuutta, kuten ei myöskään ilmoituksia tai suostumusta yksityishenkilöiltä. Numeropalvelulla ei ole ollut aihetta asettaa mainitunlaisia vaatimuksia luovutuksen ehdoksi tätä aiemminkaan selkeän ja virallisen tietosuojavaltuutetun kannanoton puuttuessa. Viimeistään 10.12.2003 lähetetyn muistion myötä kanta on ollut selvä.

Tämän ajankohdan jälkeenkin tietosuojavaltuutettu on uudistanut useaan otteeseen mainitun kantansa, jonka mukaan rekisteröitymisellä ja vastikkeellisuudella ei ole ollut tietosuojallista merkitystä. Tietosuojavaltuutetun toimistossa laadittu muistio 6.2.2004 ja tietosuojavaltuutetun Kilpailuvirastolle 4.2.2005 antama lausunto puhuvat sen puolesta, että tietosuojavaltuutetun selvityspyynnössä 10.12.2003 esitetty kannanotto ei ole ollut Numeropalvelun termein "huonosti muotoiltu ohimenevä ajatus".

Heinäkuussa 2004 asiaa sopimusoikeudelliselta kannalta arvioinut välimiesoikeus on todennut tuomiossaan, että Eniron palvelu ei ole ollut tietosuojalainsäädännön vastainen eikä näin ollen myöskään Numeropalvelun ja Eniron välisen sopimuksen vastainen. Numeropalvelun olisi tullut viimeistään tässä vaiheessa myöntää tehneensä virheellisen arvion Eniron henkilöhakupalvelun suhteen. Sekä tietosuojavaltuutetun kannanotot että välitystuomio olisivat edellyttäneet, että Numeropalvelu olisi tässä vaiheessa sallinut Eniron tarjota henkilöhakupalveluaan internetissä vapaasti ja vastikkeetta.

Rikosoikeudellisten sanktioiden mahdollisuus

Numeropalvelulla ei ole ollut riskiä joutua rikosoikeudelliseen vastuuseen asiassa. Tämä olisi edellyttänyt vähintään sitä, että Eniron palvelun lainvastaisuus olisi ollut täysin selvää esimerkiksi tietosuojavaltuutetun virallisluonteisen kannanoton perusteella ja että Numeropalvelu ei tästä huolimatta olisi puuttunut Eniron toimintaan.

Tietosuojavaltuutettu ei ole tässä tapauksessa viitannut Numeropalvelun osalta rikosoikeudellisten sanktioiden mahdollisuuteen. Myöskään minkäänlainen rangaistus sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentissa säädetyn ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnistä ei olisi ollut mahdollinen sinä aikana, jolloin markkinaoikeus katsonut Numeropalvelun käyttäneen väärin määräävää markkina-asemaansa.

Viestintämarkkinalain ja sähköisen viestinnän tietosuojalain välinen suhde

Yksikään teleyritys ei ole tehnyt tilaajille sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentin edellyttämiä ilmoituksia, joiden perusteella tilaajat olisivat voineet toteuttaa kielto-oikeutensa. Markkinaoikeus on todennut päätöksessään, että kun sähköisen viestinnän tietosuojalaissa säädettyä ilmoitusvelvollisuutta ei ole täytetty, ei ole olemassa varmuutta siitä, salliiko tilaaja tietojensa jäämisen sähköiseen luetteloon. Tällä perusteella markkinaoikeus on katsonut, että Numeropalvelulla ei ole enää sähköisen viestinnän tietosuojalain mukaisen siirtymäajan kuluttua umpeen 1.9.2005 ollut velvollisuutta luovuttaa tilaajatietoja Enirolle. Koska luovutusvelvollisuutta ei tämän ajankohdan jälkeen ole ollut, markkinaoikeus on katsonut myös määräävän markkina-aseman väärinkäytön päättyneen sanottuun ajankohtaan.

Asiassa voi puoltaa myös tulkintaa, jonka mukaan sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentin mukainen ilmoitusvelvollisuus kohdistuu teleyrityksiin, mutta ei Eniroon. Viestintäviraston mukaan viestintämarkkinalain luovutusvelvollisuudesta on vain yksi poikkeus. Viestintämarkkinalain 58 §:n 3 momentista luettuna yhdessä sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 5 momentin kanssa johtuisi näin ollen, että vain tilaajana oleva luonnollinen henkilö voi kieltää tietojensa edelleen luovuttamisen.

Tilaajatietojen toimitusvelvollisuus kilpailuoikeudellisen tapauskäytännön perusteella

Numeropalvelulla on ollut tilaajatietojen luovutusvelvollisuus Enirolle sekä viestintämarkkinalainsäädännön että määräävän markkina-asemansa perusteella. Numeropalvelu on tämän kiistänyt vedoten eräisiin Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisuihin, joissa immateriaalioikeuden tai muun hyödykkeen luovutusvelvollisuudelle on asetettu tiukat kriteerit.

Euroopan unionin tuomioistuimen ja komission tapauskäytännön perusteella Numeropalvelulla ei ole ollut oikeutta kieltäytyä tilaajatietojen toimituksista Enirolle.

Sekä kilpailunrajoituksista annetun lain 6 § että Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 82 artikla kieltävät liikesuhteesta pidättäytymisen ilman asiallista syytä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että toimitusten lopettamista vanhalle asiakkaalle pidetään helpommin väärinkäyttönä kuin kieltäytymistä liikesuhteesta uuden asiakkaan kanssa, erityisesti jos kieltäytyminen tapahtuu äkillisesti, totaalisesti ja ilman objektiivisia perusteita (asia 27/76, United Brands Company ja United Brands Continentaal BV vastaan Euroopan yhteisöjen komissio, tuomio 14.2.1978. Kok. 1978, s. 207, Suomenk. erityispainos s. 9, kohta 182).

Numeropalvelu on esittänyt, että tässä asiassa kyse ei ole ollut toimitusten katkaisemisesta vanhalle asiakkaalle. Numeropalvelun väite on paitsi paikkansapitämätön myös epärelevantti, sillä kilpailuoikeudellisen tapauskäytännön perusteella Numeropalvelun toimituksista kieltäytymistä on pidettävä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä riippumatta siitä, onko ollut kysymys uudesta vai vanhasta asiakassuhteesta. Joka tapauksessa Numeropalvelulla ja Enirolla on ollut jo vuosien ajan sopimus tilaajatietojen luovutuksista, joten Eniroa on pidettävä Numeropalvelun olemassa olevana asiakkaana.

Immateriaalioikeuksien ydinsisältöön kuuluu oikeus hyötyä oikeudenhaltijan innovatiivisen toiminnan tuloksista. Tämä oikeus koskee myös määräävän markkina-aseman saavuttanutta yritystä. Numeropalvelun tapauksessa tilanne on ollut kuitenkin se, että Numeropalvelulla ei ole ollut omaa innovatiivista toimintaa, jota olisi tullut kilpailuoikeuden keinoin suojata. Numeropalvelun valtakunnallinen tilaajatietokanta on syntynyt teleyritysten keskittäessä koko maan tilaajatietojen keräämisen ja luovutuksen yhteen paikkaan. Numeropalvelu ei ole vaikuttanut tietokantansa kokoamiseen, vaan se saa tiedot automaattisesti teleoperaattoreilta. Kilpailuvirasto on aikanaan poikkeuslupapäätöksellään hyväksynyt Numeropalvelun piirissä harjoitettavan yhteistyön sillä edellytyksellä, että yhteistyöhön pääsevät mukaan kaikki toimijat tasapuolisin ehdoin.

Numeropalvelu on koko toimintansa ajan ja viestintämarkkinalain 58 §:ssä asetetun nimenomaisen velvollisuuden perusteella luovuttanut tietokantaansa sisältyviä tilaajatietoja kaikille luettelopalveluja tarjoaville yrityksille, myös Enirolle. Numeropalvelu ei voi tilaajatietojen luovutukset jo aloitettuaan enää myöhemmin vedota siihen, että tilaajatietojen luovuttaminen rikkoisi sen tietokannan immateriaalioikeussuojaa, kun luovutukset eivät ole sitä aikaisemminkaan rikkoneet.

Euroopan komissio on arvioinut toimituksista kieltäytymistä koskevaa unionin tuomioistuinten oikeuskäytäntöä suhteessa viestintämarkkinalainsäädännön perusteella olevaan luovutusvelvollisuuteen laajakaistamarkkinoita koskevassa Telefónica-päätöksessään (komission asia COMP/38.784 - Wanadoo España v. Telefónica 4.7.2007, päätöksen kohdat 287–309).

Telefónica-tapaus on täysin verrannollinen Numeropalvelun tilanteeseen. Myös Numeropalvelulla on viestintämarkkinalaissa asetettu 58 §:n mukainen tilaajatietojen luovutusvelvollisuus. Kun lainsäätäjä on Numeropalvelulle tämän luovutusvelvollisuuden asettanut, se on tuolloin punninnut, onko kilpailun edistäminen luettelopalveluissa tärkeämpi etu kuin Numeropalvelun investointien suojaaminen. Tällöin asia on ratkaistu kilpailun edistämisen hyväksi. Tämä lopputulos on ymmärrettävä etenkin, kun otetaan huomioon, että Numeropalvelulla ei edes ole mainittavia investointeja kiinni tietokannassaan.

Numeropalvelulla ei ole ollut unionin tuomioistuinten tai komission tapauskäytännön perusteella oikeutta kieltäytyä tilaajatietojen luovutuksesta Enirolle. Numeropalvelulla ei ole myöskään ollut kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävää perustetta vaatia Eniroa käyttämään tilaajatietoja vain maksullisessa ja rekisteröitymistä edellyttävässä internet-puhelinluettelossa (asia COMP/C-3/37.792 – Microsoft, komission päätös 24.3.2004, kohdat 555 ja 558 ja asia T-201/04, 17.9.2007, Kok. 2007 s. II-3601 ja asia C-109/03, KPN Telecom BV v. Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA), ratkaisuehdotus 14.7.2004, kohdat 55–56; tuomio 25.11.2004, Kok. 2004 s. I-11273).

Numeropalvelun menettely on merkittävästi vääristänyt kilpailua luettelopalvelujen markkinoilla Eniron, potentiaalisten alalle tulijoiden ja viime kädessä kuluttajien vahingoksi. Numeropalvelun toimenpiteillä on ollut huomattavia vaikutuksia Eniron liiketoiminnalle. Käyttökertoja esimerkiksi Tanskan eniro.dk -palvelussa on noin 720 000 viikossa, kun niitä Suomen eniro.fi -palvelussa on 130 000 viikossa. Eniron markkina-asema on Tanskassa hyvin samantapainen kuin Suomessa. Palvelu on täsmälleen samanlainen Tanskassa kuin sen on ollut tarkoitus olla myös Suomessa. Rekisteröitymisvaatimus on suurin syy siihen, etteivät hakumäärät ole kehittyneet odotetulla tavalla.

Toisinnon luomisen mahdollisuus Numeropalvelun tietokannasta

Tilaajatietojen hankkiminen muualta kuin Numeropalvelulta olisi ollut vuonna 2003 ja olisi edelleen käytännössä mahdotonta. Syksyllä 2003 teleyrityksiä, joiden puoleen Eniron olisi tullut tilaajatietoja ostaakseen kääntyä, on ollut useita kymmeniä. Alan konsolidoitumiskehityksen johdosta tilaajayhteystiedot ovat nykyisin aikaisempaa harvemmissa käsissä. Tällä hetkellä yli 60 prosenttia Suomen tilaajatiedoista on Fonectan hallussa. Mahdollisuutta hankkia kattava valtakunnallinen tilaajatietokanta muualta kuin Numeropalvelulta on pidettävä ainoastaan teoreettisena.

Numeropalvelun historian ja Kilpailuviraston sille myöntämän poikkeusluvan valossa sen kysymyksen ei ylipäätään pitäisi tulla arvioitavaksi, onko toisinnon luominen Numeropalvelun tietokannasta hakemistopalveluiden vähittäismarkkinoilla toimivalle yritykselle mahdollista vai ei. Poikkeuslupa on aikoinaan myönnetty sillä edellytyksellä, että Numeropalvelu luovuttaa tietoja tasapuolisesti kaikille toimijoille. Samaan johtopäätökseen tullaan arvioimalla asiaa viestintämarkkinalain 58 §:n näkökulmasta. Koska viestintämarkkinalaissa on asetettu Numeropalvelulle tilaajatietojen luovutusvelvollisuus, ei puhelinluetteloja vähittäismarkkinoilla tarjoavalla yrityksellä pitäisi olla tarvetta edes punnita sitä, onko sillä mahdollisuutta luoda toisintoa Numeropalvelun valtakunnallisesta tietokannasta.

Johtopäätös

Markkinaoikeus ei ole päätöksessään jättänyt Numeropalvelun esittämällä tavalla tietosuojalainsäädäntöä ja -periaatteita huomiotta, vaan nimenomaan punninnut Numeropalvelun esille ottamien säädösten soveltuvuutta Eniron hakupalveluun ajalla 30.10.2003–1.9.2005. Markkinaoikeus on oikein todennut, että kyseisenä ajankohtana Numeropalvelulla ei ole ollut lainsäädäntöön perustuvaa hyväksyttävää syytä kieltäytyä tilaajatietojen toimituksista Eniron maksuttomaan hakupalveluun. Näin ollen Numeropalvelu on sanottuna ajanjaksona käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa tilaajatietojen tukkumarkkinoilla Suomessa.

3. Oy Eniro Finland Ab

Oy Eniro Finland Ab on valitukseen antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Numeropalvelu ei ole valituksessaan esittänyt sellaista, jonka johdosta markkinaoikeuden päätöstä tulisi muuttaa. Oy Eniro Finland Ab:n kanta valituksessa esitettyihin seikkoihin on tullut esille markkinaoikeuskäsittelyssä ja siihen liittyvässä asiakirja-aineistossa.

4. Suomen Numeropalvelu Oy - Finlands Nummertjänst Ab:n vastaselitys

Numeropalvelu on antanut vastaselityksen, jossa se on pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn asian selvittämiseksi.

Numeropalvelu on perustellut suullisen käsittelyn toimittamista koskevaa pyyntöä muun ohella seuraavasti:

Markkinaoikeus on antanut merkittävän painoarvon tietosuojavaltuutetun 10.12.2003 päivätylle lausuntopyynnölle. Markkinaoikeus ja Kilpailuvirasto ovat kaikesta tähän asiaan liittyvästä lainsäädäntöaineistosta poimineet tämän yhden asiakirjan, vaikka tietosuojavaltuutettu on nimenomaan todennut, ettei kyseessä ole minkäänlainen kannanotto vaan ainoastaan lisätietopyyntö, mikä on jo hallintolainkäytön (oikeastaan hallintotoiminnan) näkökulmastakin selvää. Markkinaoikeus on jättänyt huomioimatta muun muassa henkilötietolain säännökset ja tulkinnat, tietosuojaperiaatteet sekä sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin tulkintavaikutuksen. Muun muassa edellä mainittujen asioiden selvittämiseksi korkeimman hallinto-oikeuden tulisi kuulla suullisessa käsittelyssä tietosuojavaltuutettua.

Pääasian osalta Numeropalvelu on lausunut muun ohella, että lainsäädäntöä olisi tullut tulkita perusoikeusmyönteisesti ja perustuslaillinen yksityisyydensuoja huomioiden. Numeropalvelulla on ollut hallinnon luottamuksensuojaperiaatteiden vuoksi oikeus ja velvollisuus toimia tietosuojavaltuutetun antamien ohjeiden ja neuvojen mukaisesti.

Vastaselitys on annettu tiedoksi Kilpailuvirastolle ja Oy Eniro Finland Ab:lle.

V KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätöstä muutetaan siten, että Numeropalvelulle määrätty seuraamusmaksu alennetaan 100 000 eurosta 90 000 euroon. Muilta osin markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Suomen Numeropalvelu Oy - Finlands Nummertjänst Ab:n vaatimuksen viranomaismenettelystä aiheutuneiden kulujen korvaamisesta sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Markkinaoikeus on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn. Kun otetaan huomioon perusteet, jonka vuoksi Suomen Numeropalvelu Oy - Finlands Nummertjänst Ab on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, ja se selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Puhelinluettelo

Korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden päätöksessä lausutuilla perusteluilla, että eniro.fi -palvelu on ollut viestintämarkkinalaissa (393/2003) sekä yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annetun lain (565/1999) 20 §:n 1 momentissa tarkoitettu sähköisessä muodossa oleva puhelinluettelo.

2.2 Ilmoitusvelvollisuus eniro.fi -palvelusta

Esillä oleva asia koskee 30.10.2003–1.9.2005 välistä ajanjaksoa, joka osaltaan määrittää asiaan sovellettavan lainsäädännön.

Kuten markkinaoikeus on päätöksessään esittämillään perusteluilla (kohdat 255–266) katsonut, yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annetussa laissa (televiestinnän tietosuojalaki) ei ole ollut säännöstä, joka olisi velvoittanut teleyrityksen tai tilaajaluettelon tarjoajan ilmoittamaan tilaajatietojen julkaisemisesta puhelinluettelossa taikka pyytämään nimenomaista suostumusta tähän, vaan laissa on annettu näille tahoille oikeus tilaajan suostumuksetta luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistavaksi ilmoittamia tietoja julkaistavaksi toisessa tilaajaluettelossa.

Numeropalvelu on esittänyt, että eniro.fi -palvelusta olisi joka tapauksessa tullut ilmoittaa tilaajille henkilötietolain (523/1999) 24 §:n nojalla.

Numeropalvelu on myös esittänyt, että Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/58/EY henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi) on jo lokakuussa 2009 ollut sovellettavaa oikeutta Suomessa ja että direktiivistä on ilmennyt vaatimus tilaajaluetteloihin merkittyjen yksityishenkilöiden suostumuksesta uuteen käyttötarkoitukseen tai vähintään velvollisuus ilmoittaa tilaajille heidän tietojensa merkitsemisestä uuteen palveluun.

Asiassa on siten vielä tutkittava, onko eniro.fi -puhelinluettelosta tullut ilmoittaa tilaajille henkilötietolain 24 §:n nojalla ja onko sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivillä asiassa vaikutusta.

2.2.1 Oikeusohjeet

2.2.1.1 Unionin oikeus

Henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta televiestinnän alalla annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/66/EY (jäljempänä televiestinnän tietosuojadirektiivi) johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 95/46/EY velvoitetaan jäsenvaltiot turvaamaan luonnollisten henkilöiden henkilötietojen käsittelyä koskevat oikeudet ja vapaudet ja erityisesti heidän oikeutensa yksityisyyden suojaan, jotta henkilötietojen vapaa liikkuvuus yhteisössä voidaan turvata. Televiestinnän tietosuojadirektiivin johdanto-osan 11 perustelukappaleesta ilmenee, että televiestintäalalla sovelletaan direktiiviä 95/46/EY erityisesti kaikkien sellaisten perusoikeuksien ja -vapauksien turvaamista koskevien kysymysten osalta, jotka eivät nimenomaisesti sisälly tämän direktiivin säännöksiin, rekisterinpitäjän velvoitteet ja yksilöiden oikeudet mukaan lukien.

Televiestinnän tietosuojadirektiivin 1 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivillä säädetään jäsenvaltioiden säännösten yhdenmukaistamisesta samantasoisen perusoikeuksien ja -vapauksien, erityisesti yksityisyyttä koskevan oikeuden, suojan varmistamiseksi henkilötietojen käsittelyssä televiestinnässä sekä tällaisten tietojen ja telelaitteiden ja -palvelujen vapaan liikkuvuuden varmistamiseksi yhteisössä. Artiklan 2 kohdan mukaan direktiivin säännöksissä täsmennetään ja täydennetään direktiiviä 95/46/EY edellä 1 kohdassa mainittuja tarkoituksia varten.

Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (jäljempänä henkilötietodirektiivi) johdanto-osan 39 perustelukappaleen mukaan tietojenkäsittely voi koskea tietoja, joita rekisterinpitäjä ei ole saanut suoraan rekisteröidyltä. Lisäksi tietoja voidaan perustellusti luovuttaa sivulliselle, vaikka luovutusta ei olisi ennakoitu kerättäessä tietoja rekisteröidyltä. Kaikissa tapauksissa rekisteröidylle on ilmoitettava asiasta tietojen rekisteröintihetkellä tai viimeistään silloin, kun tiedot luovutetaan sivulliselle.

Henkilötietodirektiivin johdanto-osan 40 perustelukappaleen mukaan tätä velvoitetta ei kuitenkaan tarvitse täyttää, jos rekisteröity jo tietää asiasta. Velvoitetta ei myöskään edellytetä, jos kyseisestä rekisteröinnistä tai luovutuksesta on nimenomaisesti lailla säädetty tai asianomaiselle henkilölle ilmoittaminen osoittautuu mahdottomaksi tai jos siitä aiheutuisi kohtuutonta vaivaa, mikä saattaa olla kyseessä silloin, kun käsittely suoritetaan historiallisia, tilastollisia tai tieteellisiä tarkoituksia varten. Tässä suhteessa voidaan ottaa huomioon rekisteröityjen määrä, tietojen ikä sekä mahdolliset korvaavat toimenpiteet.

Henkilötietodirektiivin 10 artikla koskee informointia kerättäessä tietoja rekisteröidyltä. Artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, että rekisterinpitäjän tai hänen edustajansa on toimitettava rekisteröidylle, jolta tietoja kerätään, vähintään jäljempänä esitetyt tiedot, paitsi jos hän jo tietää ne:

a) rekisterinpitäjän henkilöllisyys ja tarvittaessa hänen edustajansa henkilöllisyys,
b) tietojenkäsittelyn tarkoitukset,
c) kaikenlaiset lisätiedot, kuten
– tietojen vastaanottajat tai vastaanottajaryhmät,
– tieto siitä, onko kysymyksiin vastaaminen pakollista vai vapaaehtoista, sekä vastaamatta jättämisen mahdolliset seuraukset,
– onko rekisteröidyllä oikeus saada itseään koskevia tietoja ja oikeus niiden oikaisuun, siltä osin kuin nämä lisätiedot ovat tarpeen ottaen huomioon erityiset olosuhteet, joissa tiedot kerätään, rekisteröidyn kannalta asianmukaisen tietojenkäsittelyn takaamiseksi.

Henkilötietodirektiivin 11 artikla koskee informointia kerättäessä tietoja muualta kuin rekisteröidyltä. Artiklan 1 kohdan mukaan, jos tietoja ei ole kerätty rekisteröidyltä itseltään, jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, että rekisterinpitäjän tai hänen edustajansa on tietoja rekisteröitäessä tai, jos tietoja tullaan luovuttamaan sivulliselle, viimeistään silloin, kun tietoja ensi kerran luovutetaan, toimitettava rekisteröidylle vähintään jäljempänä esitetyt tiedot, paitsi jos hän jo tietää ne:

a) rekisterinpitäjän henkilöllisyys ja tarvittaessa hänen edustajansa henkilöllisyys,
b) tietojenkäsittelyn tarkoitukset,
c) kaikenlaiset lisätiedot, kuten
– kyseessä olevat tietoryhmät,
– tietojen vastaanottajat tai vastaanottajaryhmät,
– onko rekisteröidyllä oikeus saada itseään koskevia tietoja ja oikeus niiden oikaisuun, siltä osin kuin nämä lisätiedot ovat tarpeen ottaen huomioon erityiset olosuhteet, joissa tietoja käsitellään, rekisteröidyn kannalta asianmukaisen tietojenkäsittelyn takaamiseksi.

Artiklan 2 kohdan mukaan, mitä 1 kohdassa säädetään, ei sovelleta, jos, erityisesti tilastollisia tarkoituksia tai historiallista tai tieteellistä tutkimusta koskevia tarkoituksia varten suoritettavan käsittelyn osalta, tietojen toimittaminen rekisteröidylle osoittautuu mahdottomaksi tai vaatii kohtuutonta vaivaa tai jos lainsäädännössä nimenomaisesti säädetään tietojen tallentamisesta tai luovuttamisesta. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on säädettävä tarpeellisista suojatoimista.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2002/58/EY henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi) on kumottu televiestinnän tietosuojadirektiivi 97/66/EY 31.10.2003 lukien.

Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin johdanto-osan 10 perustelukappaleen mukaan sähköisen viestinnän alalla direktiiviä 95/46/EY sovelletaan erityisesti kaikkien sellaisten perusoikeuksien ja -vapauksien turvaamista koskevien kysymysten osalta, jotka eivät nimenomaisesti sisälly tämän direktiivin säännöksiin, rekisterinpitäjän velvoitteet ja yksilöiden oikeudet mukaan lukien. Direktiiviä 95/46/EY sovelletaan muihin kuin yleisiin viestintäpalveluihin.

Johdanto-osan 12 perustelukappaleen mukaan yleisesti saatavilla olevan sähköisen viestintäpalvelun tilaajat voivat olla luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä. Tämän direktiivin tarkoituksena on direktiiviä 95/46/EY täydentäen suojata luonnollisten henkilöiden perusoikeudet ja erityisesti heidän oikeutensa yksityisyyteen sekä oikeushenkilöiden oikeutetut edut. Tästä direktiivistä ei aiheudu jäsenvaltioille velvoitetta laajentaa direktiivin 95/46/EY soveltamista oikeushenkilöiden oikeutettujen etujen suojaamiseen, sillä tämä suoja varmistetaan asiaa koskevassa yhteisön ja kansallisessa lainsäädännössä.

Johdanto-osan 38 perustelukappaleen mukaan sähköisten viestintäpalvelujen tilaajaluettelot ovat laajassa jakelussa ja julkisia. Luonnollisten henkilöiden oikeus yksityisyyteen ja oikeushenkilöiden oikeutetut edut edellyttävät, että tilaajat voivat itse määrittää, julkaistaanko heidän henkilötietonsa luettelossa ja mitkä niistä julkaistaan. Yleisesti saatavilla olevia tilaajaluetteloita julkaisevien olisi ilmoitettava tällaisiin luetteloihin sisällytettäville tilaajille, mikä on luettelon tarkoitus ja mitä erityiskäyttöä yleisesti saatavilla olevien luettelojen sähköisillä versioilla voi olla erityisesti ohjelmistoihin sulautettujen hakutoimintojen kautta, kuten käänteiset hakutoiminnot, joiden avulla luettelon käyttäjät voivat selvittää tilaajan nimen ja osoitteen pelkän puhelinnumeron perusteella.

Johdanto-osan 39 perustelukappaleen mukaan velvollisuus ilmoittaa tilaajille niiden julkisten luetteloiden käyttötarkoituksista, joihin heidän henkilötietonsa merkitään, olisi asetettava sille osapuolelle, joka kerää kyseisiä tietoja. Jos tiedot voidaan siirtää yhdelle tai useammalle kolmannelle osapuolelle, tilaajalle on ilmoitettava tästä mahdollisuudesta ja vastaanottajasta tai mahdollisten vastaanottajien ryhmistä. Tietoja saa välittää sillä ehdolla, ettei niitä käytetä muihin tarkoituksiin kuin niihin, joita varten ne on kerätty. Jos tilaajalta tietoja keräävä osapuoli tai jokin kolmas osapuoli, jolle tietoja on välitetty, haluaa käyttää tietoja johonkin muuhun tarkoitukseen, on joko alun perin tietoja keränneen osapuolen tai kolmannen osapuolen, jolle tietoja on välitetty, hankittava tilaajalta uusi suostumus.

Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että tilaajille ilmoitetaan veloituksetta ja ennen kuin heidän tietonsa kirjataan luetteloon sellaisen yleisesti saatavilla olevan tai numerotiedotuspalvelujen kautta käytettävissä olevan painetun tai sähköisen tilaajaluettelon tarkoituksesta, jossa heidän henkilötietonsa voidaan mainita, sekä kaikista muista käyttömahdollisuuksista, jotka perustuvat luettelon sähköiseen toisintoon sulautettuihin hakutoimintoihin.

Artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että tilaajille annetaan mahdollisuus määritellä, mainitaanko heidän henkilötietonsa julkisessa luettelossa ja mitkä tiedot niissä mainitaan, siinä määrin kuin tällaiset tiedot ovat merkityksellisiä luettelon julkaisijan määrittelemän luettelon tarkoituksen kannalta, sekä tarkistaa, korjata tai poistaa tällaisia tietoja. Tilaajan mainitsematta jättämisen julkisessa tilaajaluettelossa tai hänen henkilötietojensa tarkistamisen, korjaamisen tai siitä poistamisen on oltava maksutonta.

Artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat vaatia, että julkisen luettelon käyttöön muuhun tarkoitukseen kuin yhteystietojen etsimiseen nimen tai tarvittaessa mahdollisimman harvojen muiden tunnisteiden perusteella pyydetään tilaajan lisäsuostumus.

Artiklan 4 kohdan mukaan edellä 1 ja 2 kohtaa sovelletaan tilaajiin, jotka ovat luonnollisia henkilöitä. Jäsenvaltioiden on myös varmistettava, että muiden tilaajien kuin luonnollisten henkilöiden oikeutettuja etuja suojellaan yhteisön oikeuden ja sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaisesti riittävästi, siltä osin kuin on kyse niiden merkitsemisestä julkisiin luetteloihin.

Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan edellä 12 artiklaa ei sovelleta sellaisiin tilaajaluettelojen painoksiin, jotka on jo tuotettu tai saatettu markkinoille painetussa tai muussa kuin verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa ennen tämän direktiivin mukaisesti annettujen kansallisten säännösten voimaantuloa. Artiklan 2 kohdan mukaan, jos yleisten kiinteiden tai matkapuhelinpalveluiden tilaajan henkilötiedot on merkitty julkiseen tilaajaluetteloon direktiivin 95/46/EY ja direktiivin 97/66/EY 11 artiklan säännösten mukaisesti ennen kuin tämän direktiivin mukaisesti annetut kansalliset säännökset tulevat voimaan, kyseisten tilaajien henkilötiedot saavat jäädä julkiseen tilaajaluetteloon sen painetussa tai sähköisessä muodossa, käänteisiä hakutoimintoja sisältävät muodot mukaan lukien, jolleivät tilaajat ole toisin ilmoittaneet saatuaan 12 artiklan mukaisesti täydelliset tiedot tietojen tarkoituksesta ja heillä olevasta valinnanvarasta.

2.2.1.2 Kansalliset säännökset

Yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annetulla lailla (565/1999, televiestinnän tietosuojalaki) on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/66/EY henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta televiestinnän alalla.

Televiestinnän tietosuojalain 2 §:n 1 momentin mukaan yleisessä teletoiminnassa ja yleisiä telepalveluita käyttäen harjoitetussa televiestinnässä sekä tilaajaluetteloiden tarjoamisessa on noudatettava, mitä tässä laissa säädetään. Henkilötietojen käsittelyyn teletoiminnassa sovelletaan, mitä henkilötietojen käsittelystä erikseen säädetään, jollei tästä laista muuta johdu.

Televiestinnän tietosuojalain 19 §:n 1 momentin mukaan sen estämättä, mitä tilaajaluettelon tietojen luovutuksesta muualla säädetään, teleyritykset voivat luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistaviksi ilmoittamia tietoja niiden toisessa tilaajaluettelossa julkaisemista varten. Tilaajaluettelon tarjoajalla on oikeus ylläpitää ja tarjota tilaajaluetteloita.

Henkilötietolailla (523/1999) on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 95/46/EY yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta.

Henkilötietolain 2 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja käsiteltäessä on noudatettava, mitä tässä laissa säädetään, jollei muualla laissa toisin säädetä.

Henkilötietolain 6 §:n mukaan henkilötietojen käsittelyn tulee olla asiallisesti perusteltua rekisterinpitäjän toiminnan kannalta. Henkilötietojen käsittelyn tarkoitukset sekä se, mistä henkilötiedot säännönmukaisesti hankitaan ja mihin niitä säännönmukaisesti luovutetaan, on määriteltävä ennen henkilötietojen keräämistä tai muodostamista henkilörekisteriksi. Henkilötietojen käsittelyn tarkoitus tulee määritellä siten, että siitä ilmenee, minkälaisten rekisterinpitäjän tehtävien hoitamiseksi henkilötietoja käsitellään.

Henkilötietolain 7 §:n mukaan henkilötietoja saa käyttää tai muutoin käsitellä vain tavalla, joka ei ole yhteensopimaton 6 §:ssä tarkoitettujen käsittelyn tarkoitusten kanssa. Myöhempää henkilötietojen käsittelyä historiallista tutkimusta taikka tieteellistä tai tilastotarkoitusta varten ei pidetä yhteensopimattomana alkuperäisten käsittelyn tarkoitusten kanssa.

Henkilötietolain 8 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan:

1) rekisteröidyn yksiselitteisesti antamalla suostumuksella;

2) rekisteröidyn toimeksiannosta tai sellaisen sopimuksen täytäntöönpanemiseksi, jossa rekisteröity on osallisena, taikka sopimusta edeltävien toimenpiteiden toteuttamiseksi rekisteröidyn pyynnöstä;

3) jos käsittely yksittäistapauksessa on tarpeen rekisteröidyn elintärkeän edun suojaamiseksi;

4) jos käsittelystä säädetään laissa tai jos käsittely johtuu rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tai sen nojalla määrätystä tehtävästä tai velvoitteesta;

5) jos rekisteröidyllä on asiakas- tai palvelussuhteen, jäsenyyden tai muun niihin verrattavan suhteen vuoksi asiallinen yhteys rekisterinpitäjän toimintaan (yhteysvaatimus);

6) jos kysymys on konsernin tai muun taloudellisen yhteenliittymän asiakkaita tai työntekijöitä koskevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään kyseisen yhteenliittymän sisällä;

7) jos käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän toimeksiannosta tapahtuvaa maksupalvelua, tietojenkäsittelyä tai muita niihin verrattavia tehtäviä varten;

8) jos kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista yleisesti saatavilla olevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeuksien ja etujen turvaamiseksi; tai

9) jos tietosuojalautakunta on antanut käsittelyyn 43 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan.

Pykälän 2 momentin mukaan henkilötietojen luovuttaminen voi tapahtua 1 momentin 5 kohdan nojalla vain, jos henkilötiedon luovuttaminen kuuluu tavanomaisena osana kysymyksessä olevan toiminnan harjoittamiseen edellyttäen, että tarkoitus, johon tiedot luovutetaan, ei ole yhteensopimaton henkilötietojen käsittelyn tarkoituksen kanssa ja että rekisteröidyn voidaan olettaa tietävän henkilötietojen tällaisesta luovuttamisesta.

Henkilötietolain 24 §:n 1 momentin mukaan rekisterinpitäjän on henkilötietoja kerätessään huolehdittava siitä, että rekisteröity voi saada tiedon rekisterinpitäjästä ja tarvittaessa tämän edustajasta, henkilötietojen käsittelyn tarkoituksesta sekä siitä, mihin tietoja säännönmukaisesti luovutetaan, samoin kuin ne tiedot, jotka ovat tarpeen rekisteröidyn oikeuksien käyttämiseksi asianomaisessa henkilötietojen käsittelyssä. Tiedot on annettava henkilötietoja kerättäessä ja talletettaessa tai, jos tiedot hankitaan muualta kuin rekisteröidyltä itseltään ja tietoja on tarkoitus luovuttaa, viimeistään silloin, kun tietoja ensi kerran luovutetaan.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa säädetystä tiedonantovelvollisuudesta voidaan poiketa:

1) jos rekisteröity on jo saanut nämä tiedot;
2) jos se on välttämätöntä valtion turvallisuuden, puolustuksen tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vuoksi, rikosten ehkäisemiseksi tai selvittämiseksi taikka verotukseen tai julkiseen talouteen liittyvän valvontatehtävän vuoksi; tai
3) kerättäessä tietoja muualta kuin rekisteröidyltä itseltään, jos tietojen antaminen rekisteröidylle on mahdotonta tai vaatii kohtuutonta vaivaa taikka aiheuttaa rekisteröidylle tai tietojenkäsittelyn tarkoitukselle olennaista vahinkoa tai haittaa eikä talletettavia tietoja käytetä rekisteröityä koskevaan päätöksentekoon taikka jos tietojen keräämisestä, tallettamisesta tai luovuttamisesta on nimenomaisesti säädetty.

Sähköisen viestinnän tietosuojalailla (516/2004) on kumottu yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annettu laki (565/1999) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Sähköisen viestinnän tietosuojalaki on tullut voimaan 1.9.2004.

Sähköisen viestinnän tietosuojalain 25 §:n 3 momentin mukaan teleyrityksen on ilmoitettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle yleisesti saatavilla olevan tai luettelopalvelun kautta käytettävissä olevan puhelinluettelon tai muun tilaajaluettelon taikka numerotiedotuspalvelun tarkoituksesta ja käytöstä. Ilmoitus on annettava maksutta ennen kuin hänen tietonsa merkitään tilaajaluetteloon tai numerotiedotuspalveluun.

Pykälän 4 momentin mukaan teleyrityksen on annettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle mahdollisuus maksutta kieltää tietojensa merkitseminen kokonaan tai osittain puhelinluetteloon, muuhun tilaajaluetteloon ja numerotiedotuspalveluun. Teleyrityksen sekä tilaajaluettelopalvelua ja numerotiedotuspalvelua tarjoavan yrityksen, joka on saanut yhteystiedot viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla, on tilaajana olevan luonnollisen henkilön pyynnöstä maksutta poistettava ja korjattava virheelliset tiedot. Tarkastusoikeuden toteuttamisesta säädetään henkilötietolain 26 §:ssä.

Pykälän 5 momentin mukaan tilaajana olevalla luonnollisella henkilöllä on oikeus maksutta kieltää tässä pykälässä tarkoitettujen yhteystietojensa edelleen luovuttaminen.

Sähköisen viestinnän tietosuojalain 44 §:n 6 momentin mukaan edellä 25 §:ssä säädettyä ei sovelleta sellaisiin tilaajaluettelojen painoksiin, jotka on jo tuotettu tai saatettu markkinoille painetussa tai muussa kuin verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa ennen tämän lain voimaantuloa. Jos tilaajan tai käyttäjän tiedot on merkitty tilaajaluetteloon, joka on verkkokäyttöisessä sähköisessä muodossa yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta annetun lain mukaisesti ennen tämän lain voimaantuloa, teleyrityksen sekä tilaajaluettelopalvelua ja numerotiedotuspalvelua tarjoavan yrityksen, joka on saanut yhteystiedot viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla, on annettava tilaajana olevalle luonnolliselle henkilölle tiedot tilaajaluettelon tarkoituksesta tai käytöstä ja 25 §:n 4 ja 5 momentissa tarkoitetuista oikeuksista vuoden kuluessa lain voimaantulosta. Jollei tilaajana oleva luonnollinen henkilö vaadi tietojensa poistamista, kyseiset tiedot saavat jäädä tilaajaluetteloon.

2.2.1.3 Lainvalmisteluasiakirjat

Televiestinnän tietosuojalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 85/1998, s. 16) 2 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa: "Valmisteilla oleva henkilötietolaki olisi yleislaki, jota olisi sovellettava myös televiestinnässä, jollei tässä erityislaissa muuta säädetä. Sen ohella, mitä ehdotetussa laissa yksityisyyden suojasta televiestinnässä ja teletoiminnan tietoturvasta säädettäisiin, teleyrityksillä olisi muun ohella ne velvollisuudet, jotka rekisterinpitäjälle säädettäisiin henkilötietolaissa."

Televiestinnän tietosuojalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 85/1998, s. 26) 19 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa: "Pykälän 1 momentin mukaisesti teleyritykset voisivat tilaajan tai käyttäjän suostumuksetta luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistavaksi ilmoittamia tietoja. Tietoja saisi luovuttaa vain niiden toisessa tilaajaluettelossa julkaisemista varten. Tilaajaluettelon tarjoajalla, joka ei ole teleyritys, ei olisi henkilötietolakiehdotuksen tarkoittamaa henkilötietojen käsittelyn edellytyksenä olevaa asiallista yhteyttä käyttäjään tai tilaajaan. Pykälän 1 momentissa todettaisiin nimenomaisesti tilaajaluettelon tarjoajan oikeus ylläpitää ja tarjota tilaajaluetteloita. Tämän myötä myös teletoimintaa harjoittamattomalla tilaajaluettelon tarjoajalla olisi henkilötietolakiehdotuksessa tarkoitettu laissa säädetty oikeus käsitellä tilaajan tai käyttäjän henkilötietoja ylläpitäessään ja tarjotessaan tilaajaluetteloita."

Henkilötietolain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 96/1998 vp, s. 59–60) 24 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa: "Pykälän 1 momentissa säädettäisiin rekisterinpitäjälle velvollisuus huolehtia siitä, että rekisteröity voi saada tiedon rekisterinpitäjästä ja tarvittaessa tämän edustajasta, henkilötietojen käsittelyn tarkoituksesta sekä siitä, mihin tietoja säännönmukaisesti luovutetaan, samoin kuin ne tiedot, jotka ovat tarpeen rekisteröidyn oikeuksien käyttämiseksi asianomaisessa henkilötietojen käsittelyssä. Tiedot olisi annettava henkilötietoja kerättäessä ja talletettaessa tai, jos tiedot hankitaan muualta kuin rekisteröidyltä itseltään ja tietoja on tarkoitus luovuttaa, viimeistään silloin kun tietoja ensi kerran luovutetaan.

Tietosuojadirektiivin 10 artikla edellyttää, että jäsenvaltiot säätävät rekisterinpitäjän velvollisuudesta antaa rekisteröidylle, jolta tietoja kerätään, artiklassa mainitut tiedot, jollei rekisteröidyllä jo ole niitä. Tietosuojadirektiivin 11 artiklan 1 kohta puolestaan edellyttää jäsenvaltioiden säätävän siitä, että kun tiedot kerätään muualta kuin rekisteröidyltä itseltään, rekisterinpitäjän on annettava rekisteröidylle artiklassa tarkoitetut tiedot silloin, kun tiedot rekisteröidään tai viimeistään silloin, kun niitä ensi kerran luovutetaan, jollei rekisteröidyllä jo ole niitä.

Pykälän 1 momentissa säädetystä informointivelvollisuudesta voitaisiin poiketa 2 momentissa mainituilla perusteilla. Poikkeaminen olisi momentin 1 kohdan nojalla mahdollista, jos rekisteröity on jo saanut 1 momentissa tarkoitetut tiedot. Rekisteröidyn voitaisiin katsoa saaneen säännöksessä tarkoitetut tiedot esimerkiksi silloin, kun henkilötietojen kerääminen liittyy sellaisen sopimuksen täytäntöönpanoon, jossa rekisteröity on osallisena.
(. . . )
erättäessä tietoja muualta kuin rekisteröidyltä itseltään, informointivelvollisuudesta voitaisiin 2 momentin 3 kohdan nojalla poiketa myös, jos tietojen antaminen rekisteröidylle on mahdotonta tai vaatii kohtuutonta vaivaa taikka aiheuttaa rekisteröidylle tai tietojenkäsittelyn tarkoitukselle olennaista vahinkoa tai haittaa eikä talletettavia tietoja käytetä rekisteröityä koskevaan päätöksentekoon. Tietojen antaminen rekisteröidylle voi olla mahdotonta tai vaatia kohtuutonta vaivaa esimerkiksi silloin, kun henkilötietoja käsitellään historiallista, tieteellistä tai tilastollista tarkoitusta varten. Arvioitaessa sitä, onko rekisteröidyn informoiminen mahdotonta tai aiheuttaisiko se kohtuutonta vaivaa, voidaan ottaa huomioon muun muassa rekisteröityjen määrä ja käsiteltävien tietojen ikä. Tietojen antaminen rekisteröidylle voi aiheuttaa tälle tai tietojenkäsittelyn tarkoitukselle olennaista vahinkoa tai haittaa esimerkiksi sellaisessa lääketieteellisessä tutkimuksessa, jossa käsitellään perinnöllisiä sairauksia koskevia tietoja. Edellytyksenä tietojen antamatta jättämiselle olisi tällöin myös, ettei tällaisia tietoja käytetä rekisteröityä koskevaan päätöksentekoon.

Informointivelvollisuutta ei 2 momentin 3 kohdan mukaan olisi myöskään silloin, kun henkilötietojen keräämisestä, tallettamisesta tai luovuttamisesta on nimenomaisesti säädetty.

Pykälän 2 momentin 3 kohdassa mainitut poikkeukset informointivelvollisuudesta ovat mahdollisia tietosuojadirektiivin 11 artiklan 2 kohdan ja 13 artiklan 1 kohdan g alakohdan nojalla. Tietosuojadirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaan ilmoitusvelvollisuudesta voidaan poiketa, jos, erityisesti käsiteltäessä henkilötietoja tilastollisia tarkoituksia tai historiallista tai tieteellistä tutkimusta varten, tietojen toimittaminen rekisteröidylle osoittautuu mahdottomaksi tai vaatii kohtuutonta vaivaa tai jos lainsäädännössä nimenomaisesti säädetään tietojen tallettamisesta tai luovuttamisesta. (. . .)."

2.2.2 Oikeudellinen arviointi

2.2.2.1 Henkilötietolain vaikutus

Henkilötietolakia yleislakina sovelletaan myös televiestinnässä, jollei televiestinnän tietosuojalaissa ole muuta säädetty. Henkilötietolakia sovelletaan erityisesti kaikkien sellaisten perusoikeuksien ja -vapauksien turvaamista koskevien kysymysten osalta, jotka eivät nimenomaisesti sisälly televiestinnän tietosuojalain säännöksiin, rekisterinpitäjän velvoitteet mukaan lukien.

Eniro on henkilötietolaissa tarkoitettu rekisterinpitäjä, jolla on henkilötietolaissa säädetyt rekisterinpitäjän velvollisuudet.

Kuten markkinaoikeuden päätöksestä ilmenee, Enirolla on ollut televiestinnän tietosuojalain (565/1999) 19 §:n 1 momentin nojalla henkilötietolain 8 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu oikeus käsitellä tilaajan tai käyttäjän henkilötietoja ylläpitäessään ja tarjotessaan tilaajaluetteloita.

Eniro on saanut henkilötietoja sisältäviä tilaajaluettelotietoja Numeropalvelulta 30.3.1999 päivätyn numerotietojen käyttöä sähköisessä puhelinluettelossa koskevan sopimuksen 30.10.2003 tapahtuneeseen purkamiseen saakka.

Henkilötietolain 24 §:n 1 momentissa rekisterinpitäjälle säädetystä tiedonantovelvollisuudesta voidaan pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan poiketa kerättäessä tietoja muualta kuin rekisteröidyltä itseltään muun ohella, jos tietojen keräämisestä, tallettamisesta tai luovuttamisesta on nimenomaisesti säädetty.

Kun Eniro on saanut henkilötietoja sisältäviä tilaajatietoja muualta kuin rekisteröidyltä itseltään, asiassa on siten tutkittava, onko henkilötietojen keräämisestä, tallettamisesta tai luovuttamisesta nimenomaisesti säädetty.

Kuten markkinaoikeuden päätöksestä ilmenee, viestintämarkkinalain 57 §:ssä (393/2003) teleyrityksille on säädetty velvollisuus huolehtia siitä, että sen kanssa kiinteän puhelinverkon tai matkaviestinverkon liittymän käytöstä sopimuksen tehneen käyttäjän nimeä, osoitetta ja puhelinnumeroa koskevat yhteystiedot kerätään ja julkaistaan yleisesti saatavilla olevassa puhelinluettelossa. Edelleen viestintämarkkinalain 58 §:n 1 momentin mukaan teleyrityksen ja sen kanssa 57 §:ssä tarkoitettujen yhteystietojen ylläpidosta sopimuksen tehneen yrityksen on pyynnöstä luovutettava viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitetut yhteystiedot toiselle yritykselle puhelinluettelon laatimista tai numerotiedotuspalvelun tarjoamista varten käyttökelpoisessa muodossa.

Teleyritykset voivat televiestinnän tietosuojalain 19 §:n 1 momentin mukaan luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistaviksi ilmoittamia tietoja niiden toisessa tilaajaluettelossa julkaisemista varten. Lain esitöiden (HE 85/1998 vp, s. 26) mukaan teleyritykset voisivat tilaajan tai käyttäjän suostumuksetta luovuttaa tilaajan tilaajaluettelossa julkaistavaksi ilmoittamia tietoja. Edellä esitettyyn nähden henkilötietoja sisältävien tilaajatietojen keräämisestä, tallettamisesta tai luovuttamisesta on nimenomaisesti säädetty viestintämarkkinalaissa ja televiestinnän tietosuojalaissa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, ettei Enirolla ole ollut velvollisuutta televiestinnän tietosuojalain voimassa ollessa ilmoittaa tilaajatietojen julkaisemisesta eniro.fi -puhelinluettelossa taikka pyytää nimenomaista suostumusta tilaajatietojen julkaisemiseen kyseisessä puhelinluettelossa. Korkein hallinto-oikeus katsoo tämän lisäksi, että Enirolla ei ole ollut myöskään henkilötietolain 24 §:n nojalla velvollisuutta ilmoittaa tilaajatietojen tarkoituksesta, käytöstä ja tilaajan oikeuksista eniro.fi -puhelinluetteloon liittyen tai pyytää nimenomaista suostumusta tilaajatietojen julkaisemiseen kyseisessä puhelinluettelossa.

2.2.2.2 Sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin vaikutus

Asian ratkaisemisessa on olennaista arvioida, onko kysymyksessä sähköisen viestinnän tietosuojadirektiiviin nähden uusi palvelu.

Direktiivin 2002/58/EY täytäntöönpanolle varattu määräaika on päättynyt 31.10.2003. Eniro.fi -palvelu on avattu 29.10.2003. Direktiivin täytäntöönpanolle varattu määräaika ei ollut vielä päättynyt, kun Numeropalvelu on 30.10.2003 purkanut sen ja Eniron välisen 30.3.1999 päivätyn sopimuksen Numeropalvelun ylläpitämän sähköisen luettelon tietokannan käytöstä sähköisessä puhelinluettelossa.

Jäsenvaltio ei ole velvollinen toteuttamaan direktiivin mukaista oikeustilaa ennen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä. Ennen määräajan päättymistä direktiivillä ei ole muita oikeusvaikutuksia kuin se, ettei jäsenvaltio saa direktiivin voimaantulon ja määräajan päättymisen välisenä aikana ryhtyä mihinkään toimenpiteeseen, joka vakavasti kyseenalaistaa direktiivin päämäärän. Unionin tuomioistuin on asiassa C-2/10, Azienda Agro-Zootecnica Franchini Sarl ym. vastaan Regione Puglia 21.7.2011 antamassaan tuomiossa (kohta 71) ennakkoratkaisunaan viitaten aikaisempaan oikeuskäytäntöönsä lausunut, että vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee joka tapauksessa, että direktiivin täytäntöönpanolle varatun määräajan kuluessa jäsenvaltioiden, joille direktiivi on osoitettu, on pidättäydyttävä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen (asia C-129/96, Inter Environnement Wallonie, tuomio 18.12.1997, Kok., s. I-7411, 45 kohta; asia C-14/02, ATRAL, tuomio 8.5.2003, Kok., s. I-4431, 58 kohta ja asia C-144/04, Mangold, tuomio 22.11.2005, Kok., s. I-9981, 67 kohta).

Kun eniro.fi -palvelu on otettu käyttöön ennen sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin täytäntöönpanon määräajan päättymistä, ei kysymyksessä ole direktiivin 12 artiklassa tarkoitettu uusi palvelu, josta olisi tullut ilmoittaa tilaajille ennen palvelun käyttöönottoa.

Joka tapauksessa, kuten markkinaoikeus on päätöksensä kohdassa 278 lausunut, Numeropalvelu ei ole sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin ilmoitusvelvollisuutta koskeviin säännöksiin vedoten voinut edellyttää Enirolta, vastoin tuolloin voimassa ollutta televiestinnän tietosuojalakia, sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivin mukaisen ilmoitusvelvollisuuden täyttämistä ennen direktiivin voimaansaattamista.

2.2.3 Johtopäätös ilmoitusvelvollisuudesta

Numeropalvelu on edellä olevan perusteella ollut viestintämarkkinalain 58 §:n nojalla velvollinen luovuttamaan ylläpitämiään viestintämarkkinalain 57 §:ssä tarkoitettuja yhteystietoja Enirolle käytettäväksi eniro.fi -palveluun ajalla 30.10.2003–1.9.2005. Henkilötietoja sisältäviä tilaajatietoja on kerätty puhelinluettelopalveluja varten, eikä asiassa ole tullut esille, että Eniro olisi käsitellyt tilaajatietoja henkilötietolain 7 §:ssä tarkoitetun käyttötarkoitussidonnaisuuden vastaisesti.

2.3 Tilaajatietojen siirtäminen ulkomaille

Henkilötietodirektiivin 95/46/EY 25 artiklan 1 kohdassa on lausuttu, että jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, että käsiteltävien tai siirron jälkeen käsiteltäviksi tarkoitettujen henkilötietojen siirto kolmanteen maahan voidaan suorittaa ainoastaan, jos kyseisessä kolmannessa maassa taataan tietosuojan riittävä taso, jollei tämän direktiivin muiden säännösten mukaisesti säädetyistä kansallisista säännöksistä muuta johdu.

Henkilötietolain 22 §:n 1 momentin mukaan henkilötietoja voidaan siirtää Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueen tai Euroopan talousalueen ulkopuolelle ainoastaan, jos kyseisessä maassa taataan tietosuojan riittävä taso.

Henkilötietolain esitöissä (HE 96/1998 vp, s. 57–58) on lausuttu henkilötietojen siirrosta Euroopan unionin ulkopuolelle muun ohella seuraavaa: "Siirrolla tarkoitetaan tietojen tosiasiallista siirtämistä EU:n jäsenvaltioiden alueen tai ETAn ulkopuolelle. Siirto on osittain eri asia kuin luovuttaminen. Siirrolla tarkoitetaan tässä luovuttamisen lisäksi muutakin tietojen fyysistä siirtämistä, esimerkiksi henkilötietojen siirtämistä konsernin tai muun taloudellisen yhteenliittymän EU:n tai ETAn ulkopuolella sijaitsevaan yhteiseen rekisteriin. Päinvastoin kuin henkilötietojen luovuttamisessa, siirtämisessä rekisterinpitäjä ei siten välttämättä vaihdu. Luvun säännöksiä sovelletaan sekä yksittäisten tietojen siirtämiseen että suuremman tietomäärän siirtämiseen samalla kertaa. Luvun säännöksillä toteutetaan direktiivin 25 ja 26 artiklan mukainen lainsäädäntötoimeksianto. (. . . )"

Hallituksen esityksessä (HE 96/1998 vp, s. 58) on 22 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella seuraavaa: "Pykälässä säädettäisiin yleisistä edellytyksistä, joilla henkilötietoja voitaisiin siirtää EU:n jäsenvaltioiden alueen ja ETAn ulkopuolelle. Tietosuojadirektiivin 25 artiklan 1 kohdassa säädetään, että henkilötietoja voidaan siirtää kolmanteen maahan vain, jos kyseisessä maassa taataan tietosuojan riittävä taso. Tästä säädettäisiin pykälän 1 momentissa."

Asiassa C-101/01, Bodil Lindqvist yhteisöjen tuomioistuin (nykyisin unionin tuomioistuin) on ennakkoratkaisupyyntöön 6.11.2003 antamassaan tuomiossa (kohdat 67–71) katsonut, että direktiivin 95/46/EY 25 artiklassa tarkoitetusta "henkilötietojen siirrosta kolmansiin maihin" ei ole kyse silloin, kun tietyssä jäsenvaltiossa oleva henkilö laittaa henkilötietoja internet-sivulle, joka on tallennettu hosting-palvelujen tarjoajan palvelimelle, joka toimii samassa tai jossakin toisessa jäsenvaltiossa, saattaen tiedot näin kaikkien sellaisten henkilöiden saataville, jotka kytkeytyvät internetiin, kolmansissa maissa olevat henkilöt mukaan lukien.

Edellä esitetyillä perusteluilla korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei eniro.fi -palvelussa ole ollut kysymys henkilötietolain 5 luvussa tarkoitetusta henkilötietojen siirrosta Euroopan unionin tai Euroopan talousalueen ulkopuolelle.

2.4 Toisinnon luominen

Tilaajatietojen tukkumarkkinoilla määräävässä markkina-asemassa olevan Numeropalvelun toiminta valtakunnallista tietokantaa hallitsevana yrityksenä on perustunut Kilpailuviraston myöntämälle kilpailuoikeudelliselle poikkeusluvalle ja siinä asetetuille edellytyksille. Poikkeuslupa on myönnetty sillä edellytyksellä, että Numeropalvelu luovuttaa tilaajatietoja tasapuolisesti kaikille toimijoille. Numeropalvelu on tämän lisäksi viestintämarkkinalain 58 §:n mukaan velvollinen luovuttamaan viestintämarkkinalaissa tarkoitetut yhteystiedot muun ohella puhelinluettelon laatimista varten ja siten hakemistopalveluiden tarjoamiseksi kustannussuuntautuneeseen hintaan sekä syrjimättömin ehdoin. Viestintämarkkinalain 58 §:ää koskevista hallituksen esityksen (HE 112/2002 vp, s. 152) yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee muun ohella, että Suomen Numeropalvelu Oy ylläpitää teleyritysten kanssa tekemänsä sopimuksen perusteella valtakunnallista tietokantaa kaikista Suomessa käytössä olevista puhelinnumeroista.

Edellä esitettyyn nähden Numeropalvelun toiminnan lainmukaisuutta on arvioitava suhteessa sille poikkeusluvalla ja lainsäädännössä määriteltyyn asemaan. Puhelinluetteloja vähittäismarkkinoilla tarjoavalla Enirolla on ollut oikeus saada nämä tiedot käyttöönsä Numeropalvelulta eikä asiassa ole edes tarvetta arvioida sitä, olisiko Eniron ollut mahdollisuus saada toisintoa Numeropalvelun tietokannasta hankkimalla tilaajatiedot suoraan yksittäisiltä teleyrityksiltä. Tilaajatietokannan toisinnon luomisen mahdollisuus ei siten anna aihetta arvioida Numeropalvelun asemaa ja menettelyä toisin kuin markkinaoikeus on tehnyt.

2.5 Seuraamusmaksun määrä

Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, että Numeropalvelulle määrätty 100 000 euron seuraamusmaksu on ollut oikeassa suhteessa Numeropalvelun menettelyyn, menettelyn laajuuteen ja kestoaikaan.

Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, onko asian käsittely viivästynyt hallintolainkäyttölain 53 a §:ssä (364/2009) tarkoitetulla tavalla ja onko mahdollinen viivästyminen loukannut Numeropalvelun oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa.

2.5.1 Oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 53 a §:n (364/2009) mukaan, jos asia koskee hallinnollisen taloudellisen seuraamuksen määräämistä tai muutoksenhakua hallintoviranomaisen päätökseen, jolla tällainen seuraamus on määrätty, hallintotuomioistuin tai muu lainkäyttöelin voi ottaa ratkaisussaan huomioon, että asian käsittely on viivästynyt ja loukkaa asianosaisen oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa. Hallintotuomioistuin tai muu lainkäyttöelin voi viivästyksen hyvittämiseksi alentaa hallinnollisen taloudellisen seuraamuksen määrää tai poistaa sen kokonaan.

Hallintolainkäyttölain 53 a §:n säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 233/2008 vp, s. 34) mukaan pykälässä tarkoitettu hallinnollinen taloudellinen seuraamus olisi esimerkiksi kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) 7 §:ssä tarkoitettu kilpailunrikkomismaksu. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan oikeudenkäynnin kestoa ja viivästymistä tulisi arvioida vastaavasti kuin ihmisoikeustuomioistuimessa sovellettaessa ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaa. Asian käsittelyn alkamisajankohta määräytyy näissä asioissa rikosasioiden tapaan. Ratkaisevaa on, missä vaiheessa asianosaiselle esitetään sellainen viranomaisen alustava kanta, että tämä tulee tietoiseksi hallinnollisen sanktion määräämisen mahdollisuudesta. Viivästymistä arvioitaessa tulisi vastaavasti kuin rikosasioissa ottaa käsittelyn keston lisäksi huomioon erityisesti asian vaikeusaste, asianosaisten, viranomaisten ja tuomioistuinten toiminta käsittelyssä sekä asian merkitys asianosaiselle.

Edellä mainitun hallituksen esityksen (HE 233/2008 vp, s. 35) mukaan hallintotuomioistuin tai muu lainkäyttöelin voisi viivästyksen hyvittämiseksi alentaa hallinnollisen taloudellisen seuraamuksen määrää tai poistaa sen kokonaan. Ratkaisussa käsittelyn viivästyminen olisi todettava ja otettava seuraamusta alentavana seikkana mitattavalla tavalla huomioon. Hallituksen esityksen mukaan alentamisen määrään voitaisiin hakea johtoa samassa hallituksen esityksessä ehdotetun, oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskevan lain 6 §:ssä tarkoitetun hyvityksen määrästä.

Hallituksen esityksessä (HE 233/2008 vp, s. 25) on viimeksi mainitun lakiehdotuksen 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu tarkoituksena olevan, että hyvityksen laskentatapa ja määrä vastaisivat riittävästi ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä. Hallituksen esityksen mukaan pykälän toisena lähtökohtana on, että hyvityksen määrän sääntelyn tulee olla yksinkertaista. Jo viivästyneessä oikeudenkäynnissä ei ole syytä käyttää tarpeettomasti aikaa ja resursseja hyvityksen määrän selvittelyyn. Hyvityksen määrä laskettaisiinkin lähtökohtaisesti kaavamaisesti, ja saatua lopputulosta voitaisiin tarvittaessa tarkentaa asian erityispiirteiden perusteella.

Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain (362/2009) 6 §:n 2 momentin mukaan hyvityksen määrä on 1 500 euroa vuodessa kultakin vuodelta, jona oikeudenkäynti on valtion vastuulla olevasta syystä viivästynyt. Hyvitystä voidaan alentaa tai korottaa lain 4 §:n 1 momentissa mainitun tai muun niihin rinnastuvan seikan perusteella. Saman lain 6 §:n 3 momentin mukaan hyvitys on enintään 10 000 euroa. Hyvityksen enimmäismäärä voidaan erityisestä syystä ylittää.

Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan arvioitaessa, onko oikeudenkäynti viivästynyt, otetaan oikeudenkäynnin keston lisäksi huomioon erityisesti: 1) asian laatu ja laajuus; 2) asianosaisten, viranomaisten ja tuomioistuinten toiminta oikeudenkäynnissä; 3) asian merkitys asianosaiselle.

2.5.2 Tosiseikat

ilpailuvirasto on 25.2.2005 pyytänyt Numeropalvelulta vastinetta seuraamusmaksuesityksen luonnokseen. Luonnoksesta on ilmennyt Kilpailuviraston kanta Numeropalvelun menettelyn kilpailun rajoituksista annetun lain vastaisuudesta ja sen johdosta esitettäväksi tulevasta seuraamusmaksusta.

Kilpailuviraston seuraamusmaksuesitys on saapunut markkinaoikeudelle 17.5.2005. Markkinaoikeus on antanut päätöksensä 6.4.2009. Numeropalvelun valitus on tullut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireille 6.5.2009.

2.5.3 Oikeudellinen arviointi

Hallintolainkäyttölain 53 a § on tullut voimaan 1.1.2010. Koska säännöksen voimaantulosta ei ole muuta säädetty, tätä menettelysäännöstä on sovellettava myös tässä asiassa, joka on ollut vireillä lain tullessa voimaan. Säännöstä on luonteensa vuoksi sovellettava ilman asianosaisen tätä koskevaa nimenomaista vaatimusta.

Hallintolainkäyttölain 53 a §:ää sovellettaessa asian käsittelyn on katsottava alkaneen siitä, kun Kilpailuvirasto on 25.2.2005 pyytänyt vastinetta seuraamusmaksuesityksen luonnoksesta. Tästä laskien asian käsittely on markkinaoikeuden päätöksen antamiseen saakka kestänyt yli neljä vuotta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa Numeropalvelun valituksen käsittely on kestänyt yli kolme ja puoli vuotta. Asian kokonaiskäsittelyaika on ollut yhteensä lähes kahdeksan vuotta.

Asia on ollut aineellisesti vaativa ja siihen on liittynyt useita oikeudellisia kysymyksiä sekä mittavaa asiakirja- ja henkilötodistelua. Asiassa on markkinaoikeudessa toimitettu suullinen käsittely, joka on kestänyt kolme päivää. Asian laadusta ja laajuudesta huolimatta lähes kahdeksan vuoden kokonaiskäsittelyaikaa ei voida kuitenkaan pitää kokonaisuutena arvioiden kohtuullisena. Asian on katsottava viivästyneen valtion vastuulla olevasta syystä yhteensä noin neljä vuotta.

Hallintolainkäyttölain 53 a §:n soveltamisessa on valituksenalaisessa asiassa kysymys kilpailunrajoituksista annetussa laissa tarkoitetun seuraamusmaksun määräämisestä siten, että säännös otetaan huomioon seuraamusmaksun mittaamisessa muiden maksun määrään vaikuttavien seikkojen ohella. Pykälään perustuva seuraamusmaksun vähennys on mitoitettava siten, että viivästyksen voidaan katsoa tulevan hyvitetyksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkintakäytännön mukaisessa määrin.

Korkein hallinto-oikeus katsoo asian käsittelyn viivästyksen hyvittämiseksi perustelluksi alentaa Numeropalvelulle määrättävää seuraamusmaksun määrää 10 000 euron suuruisella hyvityksellä siten, että seuraamusmaksun määräksi jää 90 000 euroa.

2.6 Johtopäätös ja lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeuden päätöstä muutetaan siten, että Numeropalvelulle määrätty seuraamusmaksu alennetaan 100 000 eurosta 90 000 euroon. Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikuluista on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7–16 §:ssä säädetään.

Oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 8 §:n (1013/1993) 1 momentin mukaan korvattavia oikeudenkäyntikuluja ovat oikeudenkäynnin valmistelusta ja asian tuomioistuimessa ajamisesta sekä asiamiehen tai avustajan palkkiosta aiheutuneet kustannukset. Korvausta suoritetaan myös oikeudenkäynnin asianosaiselle aiheuttamasta työstä ja oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvästä menetyksestä.

Numeropalvelun vaatimat viranomaismenettelystä aiheutuneet kulut eivät ole oikeudenkäynnin valmistelusta eikä asian tuomioistuimisessa ajamisesta aiheutuneita kuluja. Tämän vuoksi Numeropalvelun vaatimus viranomaismenettelystä aiheutuneiden kulujen korvaamisesta hylätään.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Suomen Numeropalvelu Oy - Finlands Nummertjänst Ab, ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.