KHO:2013:60

Helsingin hallinto-oikeus 18.4.2011 nro 11/0338/5

Asian aikaisempi käsittely

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta on 5.5.2010 §:n 120 kohdalla tekemällään ja julkipanon jälkeen 14.5.2010 antamallaan päätöksellä myöntänyt AS:lle rakennusluvan 24,5 m²:n suuruisen saunarakennuksen rakentamiseksi Raaseporin kaupungin Hermansön kylän kiinteistölle Björkudden RN:o 1:279. Samalla lautakunta on myöntänyt luvan vanhan 8,5 m²:n suuruisen saunan siirtämiseen ja sen käyttötarkoituksen muuttamiseen talousrakennukseksi.

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta on 2.6.2010 §:n 144 kohdalla tekemällään ja 11.6.2010 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä hylännyt AK:n ja BK:n rakennuslupahakemuksen 45 m²:n suuruisen loma-asunnon rakentamiseksi Raaseporin kaupungin Hermansön kylän kiinteistölle Alviken RN:o 1:280. Lautakunnan päätöksen perustelujen mukaan kiinteistölle ei ole osoitettu rantayleiskaavassa rakennuspaikkaa.

Käsittely hallinto-oikeudessa

AK ja BK ovat valittaneet hallinto-oikeuteen edellä mainituista rakennuslautakunnan päätöksistä. AK ja BK ovat vaatineet, että valituksen kohteena olevat rakennuslupa-asiat ratkaistaan hallinto-oikeudessa yhtä aikaa.

AK ja BK ovat hallinto-oikeudessa vaatineet, että ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös 5.5.2010 kumotaan ja hakemus palautetaan lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi siten, että osayleiskaavan mukainen emäkiinteistön Björkudden RN:o 1:168 vielä käyttämätön rakennusoikeus jaetaan halkomisen seurauksena muodostetuille tiloille Björkudden RN:o 1:279 ja Alviken RN:o 1:280 niiden pinta-alojen suhteessa.

AK ja BK ovat hallinto-oikeudessa edelleen vaatineet, että ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös 2.6.2010 on kumottava. AK:lle ja BK:lle on myönnettävä heidän hakemansa rakennuslupa tai hakemus on palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi luvan myöntämistä varten.

AK ja BK ovat myös vaatineet, että Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen.

AK ja BK ovat hallinto-oikeudessa perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

AS:n omistama kiinteistö Björkudden RN:o 1:279 ja AK:n ja BK:n omistama kiinteistö Alviken RN:o 1:280 on muodostettu halkomalla kiinteistöstä Björkudden RN:o 1:168, joka oli rantaosayleiskaavassa merkitty kokonaisuudessaan yhdeksi pinta-alaltaan 8 094 m²:n suuruiseksi omarantaiseksi rakennuspaikaksi. Halottavan kiinteistön omistivat tuolloin AS 5/6 osuudella ja AK:n isä BS 1/6 osuudella. Halkomismenettelyssä erityiseksi kysymykseksi nousi kaupungin vastustettua kiinteistön halkomista se, voidaanko kiinteistö osayleiskaavan estämättä jakaa halkomalla. Korkein oikeus on antanut asiassa vuosikirjaratkaisun KKO 2006:103, jonka mukaan halkominen voidaan suorittaa. Korkein oikeus puhuu päätöksessään nimenomaan kahden rakennuspaikan muodostamisesta.

AS on hakenut rakennuslupaa kiinteistölle Björkudden RN:o 1:279 ja se on myönnetty hänelle ennen AK:n ja BK:n rakennuslupahakemuksen käsittelyä. AK ja BK ovat tehneet muistutuksen AS:n rakennuslupahakemuksesta ja todenneet siinä, ettei AS:n rakennuslupaa voida myöntää haetussa muodossa, koska halkomisella muodostettujen kiinteistöjen RN:o 1:279 ja RN:o 1:280 rakennusoikeuden määrää ei ole kokonaisuudessaan ratkaistu. Nämä rakennuspaikat on voimassa olevaan osayleiskaavaan merkitty yhtenä rakennuspaikkana.

AS:n hakemuksen mukainen 24,5 m²:n suuruinen uudisrakennus ei sinänsä ylitä hänen kiinteistölleen kuuluvaa uuden rakennusoikeuden määrää, mutta lupahakemuksessa yksilöity kiinteistön kokonaisrakennusoikeuden määrä (140 m²) tarkoittaisi sitä, että kiinteistö Björkudden RN:o 1:279 käyttäisi kokonaisuudessaan kaavan mukaisen yhden rakennuspaikan rakennusoikeuden eikä kiinteistölle Alviken RN:o 1:280 jäisi lainkaan rakennusoikeutta. Tällaista lopputulosta on selvästi tarkoittanut myös ympäristö- ja rakennuslautakunta. AK ja BK edellyttivät, että heidän rakennuslupahakemuksensa olisi tullut ratkaista yhdessä AS:n hakemuksen kanssa, mutta näin ei menetelty.

Kiinteistönmuodostamislain 34 §:n 4 momentin ja korkeimman oikeuden päätöksen KKO 2006:103 perusteella on täysin yksiselitteistä, että halkomisessa muodostuneet kiinteistöt RN:o 1:279 ja RN:o 1:280 ovat itsenäisiä rakennuspaikkoja.

Halkomistoimituksella ei ole voitu vaikuttaa alkuperäisen kiinteistön Björkudden RN:o 1:168 osayleiskaavan mukaiseen kokonaisrakennusoikeuteen, minkä vuoksi halottujen kiinteistöjen yhteinen kokonaisrakennusoikeus määräytyy emäkiinteistön RN:o 1:168 yleiskaavamerkinnän RA-3 ja alkuperäisen pinta-alan (8 000 m²) mukaisesti. Korkeimman oikeuden päätöksen mukaisesti kummallekin muodostetulle kiinteistölle on annettava rakennusoikeutta, sillä kiinteistöjä on kyseisen päätöksen mukaisesti tullut käsitellä halkomistoimituksessa "kahtena rakennuspaikkana". Myös halkomistoimituksen pöytäkirjasta voidaan havaita, että kiinteistöjä RN:o:t 1:279 ja 1:280 on arvioitu aivan kuten ne olisivat täysin itsenäisiä rakennuspaikkoja.

Rakennuslupaviranomainen on kestämättömin ja sattumanvaraisin perustein katsonut, ettei kiinteistölle Alviken RN:o 1:280 kuulu lainkaan rakennusoikeutta. Päätös mitätöi korkeimman oikeuden ratkaisun ja on samalla kiinteistönmuodostamislain 34 §:n 4 momentin ja halkomistoimituksissa tehtyjen lainvoimaisten päätösten vastainen. Oikeudellisesti pitäisi olla selvää, etteivät alemmantasoiset viranomaiset voi tehdä korkeimman oikeuden antaman päätöksen vastaisia ratkaisuja. On käsitteellisesti mahdotonta ajatella, että AK:lla ja BK:lla olisi rakennuspaikka, jolla ei kuitenkaan olisi rakennusoikeutta.

Osayleiskaavan mukainen rakennusoikeus ei voi halkomisen seurauksena pienentyä. Ainoa oikea kiinteistönmuodostamislain 34 §:n 4 momentin ja ratkaisun KKO 2006:103 kuten myös maankäyttö- ja rakennuslain säännösten kanssa sopusoinnussa oleva tulkinta on se, että aluksi katsotaan, paljonko alkuperäisellä kiinteistöllä RN:o 1:168 oli käyttämätöntä rakennusoikeutta ennen halkomista. Sen jälkeen jaetaan tämä käyttämätön rakennusoikeus halotuille tiloille RN:o 1:279 ja RN:o 1:280 niiden pinta-alojen suhteessa, koska myös osayleiskaavassa rakennusoikeuden määrä oli sidottu rakennuspaikkojen pinta-aloihin. Halkomistoimituksessa kiinteistön RN:o 1:280 pinta-alan lisäämisestä yli 3 000 m²:iin maksettiin huomattavat tilikorvaukset, jotka on myös huomioitava rakennusoikeutta jaettaessa.

Kaikki muunlaiset ratkaisut kuin AK:n ja BK:n edellä esittämä kohtelisivat halkomisen jako-osakkaita epätasapuolisesti. Maaoikeus on ratkaisun KKO 2006:103 jälkeen tehnyt useita ratkaisuja, joissa on noudatettu korkeimman oikeuden linjaamaa periaatetta mahdollisuudesta jakaa yksi kaavan mukainen rakennuspaikka kahdeksi tilaksi silloin, kun sillä sijaitsee olemassa olevia rakennuksia. Sille sattumanvaraiselle seikalle, mihin kaavaan piirretty ympyrä sattuu sijoittumaan, ei voi antaa merkitystä.

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta on antanut AK:n ja BK:n valitusten johdosta lausunnot, joissa se on todennut muun ohella seuraavaa:

Vuonna 2002 vahvistetussa Tammisaaren eteläisen saariston rantayleiskaavassa kiinteistöllä Björkudden RN:o 1:168 on yksi rakennuspaikka, joka kaavaan piirretyn ympyrän mukaan sijaitsee halkomisen jälkeen muodostetun kiinteistön Björkudden RN:o 1:279 alueella. Korkein oikeus ei ole toimivaltainen ratkaisemaan rakennusoikeutta tai muuttamaan kaavan sisältöä. Korkeimman oikeuden ratkaisu koskee ainoastaan mahdollisuutta halkoa kiinteistö kiinteistönmuodostamislain 34 §:n 4 momenttia soveltaen. BS, joka omisti kiinteistön Björkudden RN:o 1:168 yhdessä AS:n kanssa ennen halkomista, valitti kaavan hyväksymispäätöksestä ja vaati kiinteistölle kaavaan kahta rakennuspaikkaa. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen 26.1.2004. Jos nyt kysymyksessä oleva asia ratkaistaisiin valittajien näkemyksen mukaisesti, korkeimman oikeuden päätöksellä kumottaisiin korkeimman hallinto-oikeuden päätös, mikä ei ole mahdollista. Maanmittaustoimituksella ei voida ratkaista rakennuspaikan syntymistä tai rakennusoikeutta halkomisessa muodostuneilla kiinteistöillä.

Kaavaan merkittyä ympyrää rakennuspaikan merkkinä ei sijoiteta sattumanvaraisesti vaan olemassa olevalla rakennuspaikalla se sijoitetaan rakennusten sijaintipaikalle. Kaavamerkinnöissä todetaan, että sininen ympyrä osoittaa olemassa olevan rakennuspaikan alueella.

Päätöksellä 5.5.2010 on myönnetty AS:lle rakennuslupa voimassa olevaan oikeusvaikutteiseen rantaosayleiskaavaan perustuen. AK:lle ja BK:lle rakennuslupaa ei ole voitu 2.6.2010 myöntää, koska kiinteistö Alviken RN:o 1:280 on voimassa olevan oikeusvaikutteisen rantaosayleiskaavan mukaan vailla rakennuspaikkaa.

AS on antanut selityksen AK:n ja BK:n ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksestä 5.5.2010 (§ 120) tekemän valituksen johdosta.

AK ja BK ovat antaneet vastaselityksen. Jos AK:n ja BK:n valitus AS:n rakennusluvasta hylätään, päätöksessä on todettava, että AS:n rakennuslupahakemuksen maininta tilan RN:o 1:279 kokonaisrakennusoikeuden määrästä ei ole sitova.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt AK:n ja BK:n valitukset Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan 5.5.2010 ja 2.6.2010 tekemistä päätöksistä sekä hylännyt AK:n ja BK:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1 Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on muun ohella, että yleiskaavasta johtuvat 43 §:n mukaiset mahdolliset rajoitukset otetaan huomioon.

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (ehdollinen rakentamisrajoitus). Haittaa arvosteltaessa ei oteta huomioon yleiskaavan hyväksymisen jälkeen tapahtuneita muutoksia, ellei niitä ole tehty yleiskaavan toteuttamista varten. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus). Tällöin ei sovelleta, mitä 1 momentissa säädetään.

2 Voimassa olevan yleiskaavan määräykset

Tammisaaren kaupunginvaltuuston 13.12.1999 hyväksymässä ja korkeimman hallinto-oikeuden 26.1.2004 antaman päätöksen jälkeen lainvoimaiseksi tulleessa Tammisaaren eteläisen saariston rantayleiskaavassa pinta-alaltaan 8 094 m²:n suuruinen kiinteistö Björkudden RN:o 1:168 sijoittui kokonaisuudessaan loma-asuntoalueelle (RA-3) ja sille oli osoitettu yksi olemassa oleva rakennuspaikka. Kaavamääräysten mukaan RA-3-alueella kullekin rakennuspaikalle 4 000 m²:stä ylöspäin saa rakentaa yhden enintään 80 m²:n loma-asunnon, jossa saa olla enintään 20 m²:n katettu terassi, yhden enintään 30 m²:n saunarakennuksen, jossa saa olla enintään 15 m²:n katettu terassi ja yhden enintään 30 m²:n talousrakennuksen. Mikäli rakennuspaikan pinta-ala on yli 8 000 m², saa lisäksi rakentaa yhden enintään 30 m²:n vierasmajan, jossa saa olla enintään 1/4 rakennuksen pinta-alasta katettua terassia. Kullekin rakennuspaikalle 2 000 m²:stä 4 000 m²:iin saa rakentaa yhden enintään 80 m²:n loma-asunnon, jossa saa olla enintään 15 m²:n katettu terassi, yhden enintään 20 m²:n saunarakennuksen, jossa saa olla korkeintaan 5 m²:n katettu terassi, ja yhden enintään 20 m²:n talousrakennuksen.

Kaikki rakennukset on sijoitettava rakennusryhmään. Rakennusten lopullinen sijoitus määrätään rakennuslupaa käsiteltäessä. Pallojen määrä osoittaa olemassa olevien ja uusien rakennuspaikkojen lukumäärän alueella.

Kaavamääräyksissä on lisäksi erillinen olemassa olevaa rakennuspaikkaa koskeva merkintä (sininen ympyrä). Sitä koskevan kaavamerkinnän mukaan sininen ympyrä osoittaa olemassa olevan rakennuspaikan alueella.

Rantayleiskaavan yleisten määräysten mukaan kaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena, paitsi kaavassa olevien R-2- ja RM-1/s-alueiden osalta, joilla rakentaminen edellyttää yksityiskohtaisen kaavan laatimista.

3 Hankkeiden kuvaus

Valituksenalaisissa päätöksissä on kysymys rakentamisesta kiinteistöille Björkudden RN:o 1:279 ja Alviken RN:o 1:280. Nämä kiinteistöt on korkeimman oikeuden päätöksen KKO 2006:103 jälkeen halottu omiksi kiinteistöikseen emäkiinteistöstä Björkudden RN:o 1:168. Asiakirjojen mukaan kiinteistöllä Björkudden RN:o 1:168 sijaitsivat ennen 1.3.1946 voimaantullutta lakia rakentamisesta maaseudulla rakennettu 17 m²:n suuruinen kesämökki sekä rakennusluvan perusteella vuonna 1966 rakennettu 26 m²:n suuruinen lomamökki ja vuonna 1986 myönnetyn rakennusluvan perusteella rakennettu 8,5 m²:n suuruinen saunamökki. Kiinteistön Björkudden RN:o 1:168 halkomisen jälkeen ensin mainittu loma-asunto on jäänyt kiinteistön Alviken RN:o 1:280 alueelle ja muut kaksi rakennusta kiinteistön Björkudden RN:o 1:279 alueelle.

Nyt kysymyksessä olevissa hankkeissa kiinteistölle Alviken RN:o 1:280 on tarkoitus rakentaa 45 m²:n suuruinen loma-asunto ja kiinteistölle Björkudden RN:o 1:279 on tarkoitus rakentaa uusi 24,5 m²:n suuruinen saunarakennus ja kiinteistöllä ennestään oleva sauna on tarkoitus muuttaa käyttötarkoitukseltaan talousrakennukseksi.

4 Asian oikeudellinen arviointi

4.1 AK:n ja BK:n rakennuslupahakemus

Rakennusluvan myöntämisen edellytykset arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen sekä niiden nojalla annettujen määräysten perusteella. Kiinteistönmuodostamislain säännöksillä ei ole asiassa merkitystä. Siltä osin kuin AK ja BK ovat vedonneet korkeimman oikeuden vuosikirjaratkaisuun KKO 2006:103, hallinto-oikeus toteaa, että ratkaisussa on ollut kysymys vain olemassa olevien rakennusten ympäristön muodostamisesta omiksi kiinteistöikseen. Korkeimman oikeuden ratkaisulla ei ole muutettu eikä olisi edes voitu muuttaa lainvoimaisen yleiskaavan sisältöä. Alueella voimassa oleva yleiskaava on rakennuslupahakemusta ratkaistaessa tullut ottaa huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:ssä edellytetyin tavoin.

Edellä mainituissa yleiskaavamääräyksissä on kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa säädetystä rakentamisrajoituksesta. Tällaisista määräyksistä on tarpeen saada poikkeus ennen rakennusluvan myöntämistä, jos rakentaminen vaikeuttaa yleiskaavan toteuttamista.

Kiinteistölle Alviken RN:o 1:280 suunnitellun loma-asunnon rakentamisen jälkeen yleiskaavan mukaisella rakennuspaikalla olisi kolme loma-asuntoa, yksi saunarakennus ja yksi talousrakennus, kun kaavamääräysten mukaan rakennuspaikalle saa rakentaa edellä kuvatuin tavoin yhden loma-asunnon, yhden saunarakennuksen, yhden talousrakennuksen ja yhden vierasmajan.

Kiinteistöllä Björkudden RN:o 1:168 jo tapahtuneen rakentamisen vuoksi AK:n ja BK:n loma-asunnon rakentamista tarkoittavalle hankkeelle on tarpeen saada saman lain 171 §:ssä säädetty poikkeus rakennuspaikalle rakennettavien loma-asuntorakennusten määrää koskevasta kaavamääräyksestä ennen rakennusluvan myöntämistä. AK:n ja BK:n rakennuslupahakemus on sen vuoksi tullut hylätä.

Sillä seikalla, että yleiskaavan mukaisella rakennuspaikalla on kaavamääräysten mukaista rakennusoikeutta kerrosalaneliömetreinä jäljellä, ei ole vaikutusta poikkeamisluvan tarpeeseen.

4.2 AS:n rakennuslupahakemus

AS:lle on myönnetty rakennuslupa, koska hänen rakennushankkeensa on katsottu olevan voimassa olevan rantayleiskaavan mukainen sillä perusteella, että yleiskaavakarttaan on merkitty olemassa olevaa rakennuspaikkaa koskeva sininen ympyrä kohtaan, joka kiinteistön Björkudden RN:o 1:168 halkomisen jälkeen sijaitsee kiinteistön Björkudden RN:o 1:279 alueella.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavakarttaan merkitylle olemassa olevaa rakennuspaikkaa osoittavalle siniselle ympyrälle ei voida antaa ympäristö- ja rakennuslautakunnan sille antamaa merkitystä. Merkintä osoittaa ainoastaan, että kiinteistön Björkudden RN:o 1:168 alueelle on kaavassa osoitettu yksi rakennuspaikka. Merkinnän perusteella ei voida tehdä päätelmiä, joiden mukaan kaavassa olisi jo määrätty rakennusten sijoituksesta tai rakennuspaikan rajoitetummasta sijainnista tilanteessa, jossa alkuperäinen kiinteistö on halottu kahdeksi kiinteistöksi. Kaavamääräystenkin mukaan rakennusten lopullinen sijoitus määrätään vasta rakennuslupaa käsiteltäessä. Ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös on perustunut tältä osin kaavamerkintää koskevaan virheelliseen tulkintaan. Hallinto-oikeus katsoo kuitenkin, että lautakunnan päätöstä 5.5.2010 § 120 ei ole tämän johdosta kumottava, kun otetaan huomioon, että asiassa on kysymys kaavamääräysten mukaan sallituksi katsottavan saunan rakentamisesta samalla, kun vanha vähäinen saunarakennus muutetaan talousrakennukseksi. Näin ollen ympäristö- ja rakennuslautakunta on voinut myöntää haetun rakennusluvan kiinteistölle Björkudden RN:o 1:279.

4.3 Vastaselityksessä olevaan väitteeseen vastaaminen

AK ja BK ovat vastaselityksessään vaatineet, että valituksen tullessa hylätyksi on hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mahdollisimman selkeästi todettava, että rakennuslupahakemukseen otettu maininta tilan RN:o 1:279 kokonaisrakennusoikeuden määrästä ei ole sitova. Tämän vaatimuksen on katsottava kohdistuvan rakennuslupahakemuksen kohtaan Byggnadsrätt/Rakennusoikeus, johon on merkitty kerrosalaksi 140 m². Hallinto-oikeus toteaa, että tällaisella hakijan toimesta hakemukseen tehdyllä merkinnällä rakennusoikeuden määrästä ei ole rakennuslupaviranomaista sitovaa vaikutusta eikä tehdyllä rakennuslupapäätöksellä ole myöskään katsottava nimenomaisesti päätetyn sanotunlaisen rakennusoikeuden määrän hyväksymisestä kiinteistön RN:o 1:279 osalta.

5 Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon se, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

AK:n ja BK:n valitukset on hylätty, minkä vuoksi ei ole kohtuutonta, että he vastaavat itse kaikista oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Liisa Heikkilä, Mauri Hyvönen ja Marja Viima.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

AK ja BK ovat pyytäneet korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan AK ja BK ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös ja Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätökset kumotaan. AK:lle ja BK:lle on myönnettävä rakennuslupa hakemuksen mukaisesti tai AK:n ja BK:n ja AS:n rakennuslupahakemukset on palautettava lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi luvan myöntämistä varten. Lisäksi AK ja BK ovat vaatineet, että ympäristö- ja rakennuslautakunta velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

AK ja BK ovat perustelleet muutosvaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen pysyttäminen tarkoittaisi korkeimman oikeuden samassa asiassa aiemmin antaman päätöksen KKO 2006:103 lopputuloksen muuttamista rakennuslupaviranomaisen toimesta. Ratkaisu koski nimenomaisesti tätä tilaa.

Asiassa on arvioitava rakennusoikeuden jakautumista halkomisen seurauksena muodostuneille kahdelle rakennuspaikalle, jotka on kuitenkin yleiskaavassa merkitty vain yhdeksi rakennuspaikaksi. Vastaavia muita tapauksia on myöhemmin esiintynyt oikeuskäytännössä.

Valituksen kohteena olevat tilat, AK:n ja BK:n omistama tila Alviken RN:o 1:280 sekä AK:n isän veljen AS:n omistama tila Björkudden RN:o 1:279, on muodostettu halkomalla kiinteistöstä Björkudden RN:o 1:168, joka oli rantaosayleiskaavassa merkitty kokonaisuudessaan yhdeksi pinta-alaltaan 8 094 m²:n suuruiseksi omarantaiseksi rakennuspaikaksi. Halottavan tilan omistivat tuolloin AS 5/6 osuudella sekä AK:n isä BS 1/6 osuudella. Kaupungin vastustettua tilan halkomista halkomismenettelyssä erityiseksi kysymykseksi nousi se, voidaanko kiinteistö osayleiskaavan estämättä jakaa halkomalla. Asia eteni tältä osin aina korkeimpaan oikeuteen asti, joka ratkaisi asian edellä mainitussa vuosikirjapäätöksessään KKO 2006:103.

Toimitusinsinööri ja maaoikeus katsoivat, että kaavassa oleva yhden rakennuspaikan merkintä estää tällaisen jaon. Korkeimman oikeuden päätöksen mukaan: "Asiassa on kysymys siitä, voidaanko tila, jolla on kaksi vapaa-ajanasuntoa, jakaa kahdeksi tilaksi, joilla kummallakin on rakennuspaikka, vaikka oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa koko tilalle on merkitty vain yksi rakennuspaikka." Korkein oikeus kumosi toimitusinsinöörin ja maaoikeuden päätökset ja vastasi edellä esittämäänsä kysymykseen kiinteistönmuodostamislain 34 §:n 4 momentin nojalla myönteisesti. Korkein oikeus puhuu päätöksessään nimenomaan kahden rakennuspaikan muodostumisesta.

Ennen AK:n ja BK:n rakennuslupahakemuksen käsittelyä (päätös 2.6.2010 § 144) Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta myönsi päätöksellään 5.5.2010 § 120 toisen halkomisosakkaan AS:n tilalle hänen hakemansa rakennusluvan. AS:n rakennuslupaa ei voida myöntää haetussa muodossa, koska halkomisella muodostettujen tilojen Alviken RN:o 1:280 ja Björkudden RN:o 1:279 rakennusoikeuden määrää ei ole kokonaisuudessaan ratkaistu. Tämä johtuu siitä, että nämä rakennuspaikat on voimassa olevaan osayleiskaavaan merkitty yhtenä rakennuspaikkana. AS:n hakemuksen mukainen 24,5 m²:n uudisrakennus ei sinänsä olisi ylittänyt hänen tilalleen kuuluvaa uuden rakennusoikeuden määrää, mutta lupahakemuksessa yksilöity tilan kokonaisrakennusoikeuden määrä (140 m²) olisi kuitenkin tarkoittanut sitä, että hänen tilansa käyttäisi kokonaisuudessaan kaavan mukaisen yhden rakennuspaikan rakennusoikeuden loppuun, eikä muutoksenhakijoiden tilalle jäisi lainkaan rakennusoikeutta.

AK ja BK ovat itse hakeneet 15.4.2010 päivätyllä hakemuksella rakennuslupaa tilalle Alviken RN:o 1:280 45 m²:n suuruiselle uudisrakennukselle. Molemmat rakennuslupahakemukset olisi tullut ratkaista samaan aikaan. Rakennuslautakunta myönsi kuitenkin AS:lle edellä mainitun rakennusluvan ja hylkäsi myöhemmin AK:n ja BK:n rakennuslupahakemuksen todeten, että kaikki alkuperäisen emätilan rakennusoikeus kuuluu AS:n omistamalle tilalle eikä AK:n ja BK:n tilalla ole lainkaan rakennusoikeutta. Tätä päätöstään lautakunta perusteli sillä täysin sattumanvaraisella seikalla, että osayleiskaavassa rakennuspaikkaa osoittava sininen ympyrä on piirretty halkomisessa muodostetun uuden AS:n omistaman tilan kohdalle.

Hallinto-oikeus ei ole hyväksynyt edellä mainittua rakennuslautakunnan tulkintaa. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan ota kantaa kysymyksen siitä, miten tässä tapauksessa yli 8 000 m²:n suuruisen emätilan yleiskaavan mukainen rakennusoikeus jakautuu siitä halotuille tiloille.

Rakennusoikeuden jakamisen tulee perustua halkomalla muodostettujen tilojen pinta-aloihin. Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa ratkaisussaan katsonut, että kiinteistönmuodostamislain 34 §:n 4 momentin mukaisessa poikkeustilanteessa yleiskaavaan otettu rakennusten lukumäärää koskeva kaavamääräys on sitova. Tämä tulkinta voi johtaa täysin kohtuuttomiin tilanteisiin esimerkiksi silloin, kun yhden kaavanmukaisen rakennuspaikan käytettävissä olevan rakennusoikeuden puitteissakaan ei olisi mahdollista rakentaa halkomisen seurauksena syntyneelle tilalle edes yhtä talousrakennusta ilman poikkeamislupaa. Tulkinta johtaisi myös useassa tapauksessa siihen, että toisella itsenäisellä rakennuspaikalla olisi varsinainen loma-asunto ilman saunarakennusta, kun taas toisella rakennuspaikalla olisi vain saunamökki ilman varsinaista loma-asuntoa.

Kun yhden kaavanmukaisen rakennuspaikan muodostaminen kiinteistönmuodostamislain 34 §:n 4 momentin varsin tiukkojen edellytysten täyttyessä jo itsessään tarkoittaa merkittävää poikkeamista kiinteistönmuodostuksen pääsäännöstä, on hyväksyttävä se tosiasia, että muuttunut tilanne johtaa joustamistarpeeseen kaavamääräysten suhteen. Hallinto-oikeuden muodollinen suhtautuminen yleiskaavaan näkyy selvästi myös päätöksen perustelujen kohdassa, jossa oikeus toteaa, että halkomisessa on ollut "kysymys vain olemassa olevien rakennusten ympäristön muodostamisesta omiksi kiinteistöikseen" eikä kahden rakennuspaikan muodostamisesta, kuten korkeimman oikeuden päätöksessä nimenomaisesti todetaan.

Hallinto-oikeuden kanta merkitsisi sitä, että jo kerran korkeimman oikeuden päätöksellä sallitulle poikkeamiselle kiinteistönmuodostuksen pääsäännöstä tulisi hakea uusi poikkeus rakennuslupamenettelyssä. Edelleen tulkinta johtaisi tilanteeseen, että lainvoimainen kaava voisi kumota jo ennen kaavamääräyksen voimaantuloa laillisessa järjestyksessä muodostuneen rakennuspaikan.

Hallinto-oikeuden päätös on ongelmallinen myös siltä osin kuin siinä on otettu kantaa AS:n rakennusluvan hyväksymisen puolesta. Ratkaisu tarkoittaa sitä, että se, kumpi halkomisosakkaista ehtii ensin hakea itselleen rakennuslupaa, saa jäljelle jääneen rakentamattoman rakennuksen luvan itselleen riippumatta siitä, kuinka monta rakennusta tällä tilalla jo ennestään on. Nopeus ei voi kuitenkaan olla ratkaiseva oikeudellinen kriteeri yhden kaavanmukaisen rakennuspaikan rakennusoikeuden jakamiseen kahdelle halkomisessa syntyneelle keskenään tasavertaisessa asemassa olevalle tilalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulisi ottaa kantaa siihen, että kaavanmukaisen emätilan kokonaisrakennusoikeus siirtyy kokonaisuudessaan halkomisen seurauksena muodostetuille tiloille jakautuneena niiden pinta-alojen mukaisesti. Tässä tilanteessa rakennusoikeutta ei voitaisi vähentää sillä perusteella, että nyt muodostuneet uudet tilat eivät täytä kaavan mukaista 8 000 m²:n pinta-alavaatimusta. Toinen vaihtoehtoinen ja myös hyväksyttävä tapa olisi tarkastella kaavamääräysten pohjalta kumpaakin muodostunutta tilaa itsenäisinä yksikköinä, joiden rakennusoikeus määräytyisi samankokoista olemassa olevaa rakennuspaikkaa koskevien määräysten pohjalta, jolloin ristiriitaa kaavan suhteen ei olisi olemassa. Ensimmäisessä vaihtoehdossa rakennusten lukumäärään tai laatuun liittyvää kaavamääräystä ei voida pitää sitovana uuden tilanteen suhteen, koska se edellä esitetyin tavoin ei tässä poikkeustilanteessa ole tosiasiassa mahdollista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu, jossa toiselle halkomisosakkaalle on myönnetty mahdollisuus uuden rakennuksen rakentamiseen omalle kiinteistölleen pelkällä rakennusluvalla, kun taas toiselta halkomisosakkaalta vaaditaan samaan hankkeeseen poikkeamislupaa, on selvästi virheellinen. Ratkaisu loukkaa maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta ja olisi voimaan jäädessään epäoikeudenmukainen suosiessaan sitä halkomisosakasta, joka ehtii hakea ensin rakennuslupaa omalle hankkeelleen. On ongelmallista myöntää toiselle halkomistoimituksen jälkeen syntyneelle tilalle rakennuslupaa ennen kuin on sitovasti ratkaistu kysymys siitä, miten kaavanmukainen rakennusoikeus tarkkaan ottaen jaetaan uusille rakennuspaikoille.

Halkomistoimituksessa jaettujen tilojen RN:o:t 1:279 ja 1:280 arvo on määritelty aivan kuten ne olisivat täysin itsenäisiä rakennuspaikkoja. AK:n isän BS:n saaman tilan RN:o 1:280 arvoksi halkomistoimituksessa määriteltiin 61 900 euroa ja hän joutui tämän arvonmäärityksen seurauksena maksamaan korvausta AS:lle 34 555 euroa. Samassa yhteydessä myös varmistettiin, että molemmilla kiinteistöillä on vähintään 50 metriä rantaviivaa, joten ne kummatkin täyttävät myös tältä osin uusille rakennuspaikoille kaavassa asetetut kriteerit. AK:n ja BK:n kiinteistöä on siten halkomistoimituksessa ja sen yhteydessä suoritetuissa arvioinneissa pidetty kiistatta rakennuspaikkana aivan kuten korkein oikeus on päätöksessään edellyttänytkin. Jos nyt rakennuslupamenettelyssä tila ei saa oikeudenmukaista osaansa kaavanmukaisen rakennuspaikan rakennusoikeuden määrästä, on tähän asiaan annetun päätöksen ja halkomisessa tehtyjen arvonmääritysten välillä sovittamaton ristiriita, mikä johtaisi epäoikeudenmukaiseen lopputulokseen. Emätilan Björkudden RN:o 1:168 lainvoimaisen yleiskaavan mukainen rakennusoikeus ei lisäänny halkomisen seurauksena, mutta ei se voi tästä syystä vähentyäkään. Lopputuloksen tulee olla sellainen, että kaavan mukainen rakennusoikeus jaetaan uusille tiloille noudattaen halkomistoimituksessa tehtyä emätilan jakoratkaisua, sillä muuten päädytään koko oikeusjärjestelmämme kannalta kestämättömään ratkaisuun, jossa eri tuomioistuimet antavat samassa asiassa keskenään ristiriitaisia ratkaisuja.

Kun korkein oikeus on päättänyt, että halkomistoimituksella muodostettu tila on rakennuspaikka, on jo käsitteellisesti mahdotonta ajatella, että sillä ei olisi lainkaan rakennusoikeutta. Helsingin hallinto-oikeus on taas omassa ratkaisussaan katsonut, että korkeimman oikeuden ratkaisusta huolimatta on rakennuspaikalle haettava poikkeamislupaa. Tämä poikkeamislupa taas voidaan harkinnan mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n nojalla evätä vedoten esimerkiksi siihen, että poikkeaminen aiheuttaisi haittaa kaavan toteuttamiselle tai alueidenkäytön muulle järjestämiselle. Rakennusoikeuden suhteen voitaisiinkin siis hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen olla tilanteessa, jossa rakennuspaikalle ei voitaisi rakentaa uutta loma-asuntoa.

Oikeuskirjallisuudessa on nimenomaan arvioitu edellä selostettua korkeimman oikeuden ratkaisua KKO 2006:103 sen erityisen poikkeusluonteen kannalta ja pidetty päätöstä oikeana ja hyvin perusteltuna, koska halkomisen vaihtoehtona olisi tässä tapauksessa ollut kiinteistön pakkomyynti yhteisomistuslain 9 §:n mukaisesti.

Tosiasiallinen ja myös kiinteistönmuodostuksellinen rakennuspaikka voi poiketa siitä, mikä kaavassa on määritelty yhden rakennuspaikan alueeksi. Tämä on myös lainsäädännössä nimenomaisesti todettu, kuten AK:n ja BK:n hallinto-oikeudelle toimittamassa lausunnossa maankäyttö- ja rakennuslain 79 §:ään viitaten todetaan. Edellä esitetyn perusteella voidaan vielä tarkemmin arvioida, onko tilanne tässä tapauksessa Raaseporin rakennuslautakunnan väittämällä tavalla sellainen, että korkeimman oikeuden päätöksellä olisi jollain tavoin kumottu korkeimman hallinto-oikeuden yleiskaavavalitukseen antama ratkaisu.

Se, että ennen halkomista tilalle Björkudden RN:o 1:168 kuulunut yleiskaavan mukainen rakennusoikeus jaettaisiin pinta-alojen suhteessa jaetuille tiloille, ei muuta kaavanmukaista rakennusoikeuden määrää. Koska koko tila on kaavassa osoitettu rakennuspaikaksi, olisi myös ennen halkomista rakennusoikeus voitu vapaasti sijoittaa mihin osaan tilaa tahansa myös nykyisen Alvikenin tilan RN:o 1:280 koko alueelle. Kaavanmukaisen rakennusoikeuden määrä tai sen sijoittelu ei muutu millään tavoin. Tilan Björkudden RN:o 1:168 pinta-ala ennen halkomista oli 8 000 m², joten kaavamääräysten (RA-3) mukaisesti kiinteistölle olisi saanut varsinaisen loma-asunnon lisäksi rakentaa myös yhden vierasmajan eli toisen loma-asunnon. Myöskään rakennusten määrä rakennuspaikalla ei muuttuisi kaavamääräysten valossa millään tavoin muuten kun siinä tapauksessa, että AS:lle myönnetty rakennuslupa pysytetään voimassa.

Ainoa oikea kiinteistönmuodostamislain 34 §:n 4 momentin ja ratkaisun KKO 2006:103 sekä myös maankäyttö- ja rakennuslain säännösten kanssa sopusoinnussa oleva tulkinta on sellainen, että ensin määritellään, paljonko alkuperäisellä emätilalla Björkudden RN:o 1:168 oli käyttämätöntä rakennusoikeutta ennen halkomista ja jaetaan tämä käyttämätön rakennusoikeus halotuille tiloille RN:ot 1:279 ja 1:280 niiden pinta-alojen suhteessa, koska myös osayleiskaavassa rakennusoikeuden määrä on sidottu rakennuspaikkojen pinta-aloihin.

Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä.

AS on antanut selityksen, jossa hän on lausunut muun ohella seuraavaa:

Valituslupahakemus tai valitus tulee hylätä siltä osin kuin se kohdistuu AS:lle myönnettyyn rakennuslupaan. Rakennusluvan myöntäminen AS:n 24,5 m²:n suuruiselle saunarakennukselle on perustunut kaavamääräyksiin, kun vanha vähäinen 8 m²:n saunarakennus muutetaan samassa yhteydessä talousrakennukseksi. Saunan rakennusluvan myöntäminen ei loukkaa AK:n ja BK:n oikeutta naapurikiinteistön nykyisinä omistajina.

AK ja BK ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat todenneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksessä on nimenomaisesti todettu, että AS:n rakennuslupahakemukseen sisällytetty maininta siitä, että tilalla RN:o 1:279 olisi rakennusoikeutta 140 m², ei ole oikeudellisesti sitova. Tämä johdosta rakennuslupahakemus loukkaa AK:n ja BK:n oikeuksia vain siltä osin kuin se johtaa tilanteeseen, jossa rakennuslupaa ensin hakenut halkomisosakas saa jäljelle jääneen rakentamattoman rakennuksen luvan riippumatta siitä, kuinka monta rakennusta tällä tilalla jo ennestään on. Tämä lopputulos on oikeudellisesti kestämätön.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan 5.5.2010 (§ 120) tekemää päätöstä. Mainittu ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös, jolla AS:lle on myönnetty rakennuslupa, kumotaan ja AS:n rakennuslupahakemus hylätään.

Muilta osin, eli siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätös koskee Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunnan 2.6.2010 (§ 144) tekemää päätöstä, valitus hylätään. Ympäristö- ja rakennuslautakunta on mainitulla päätöksellään hylännyt AK:n ja BK:n rakennuslupahakemuksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

2. AK:n ja BK:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1 Pääasia

1.1 Sovellettavat maankäyttö- ja rakennuslain säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 2 §:n 1 momentin mukaan alueiden käytön suunnittelussa, rakentamisessa ja käytössä on noudatettava mainitun lain säännöksiä, jollei erikseen toisin säädetä.

Rakennusluvan edellytyksistä asemakaava-alueen ulkopuolella säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:ssä. Pykälän 1 momentin 5 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä on, että yleiskaavasta johtuvat mainitun lain 43 §:n mukaiset rajoitukset otetaan huomioon.

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (ehdollinen rakentamisrajoitus). Haittaa arvosteltaessa ei oteta huomioon omistussuhteissa yleiskaavan hyväksymisen jälkeen tapahtuneita muutoksia, ellei niitä ole tehty yleiskaavan toteuttamista varten.

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus). Tällöin ei sovelleta, mitä 1 momentissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:stä ilmenee, että kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen yleiskaavasta johtuvasta rakentamisrajoituksesta.

Poikkeamisen edellytyksistä on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslailla, joka on tullut voimaan 1.1.2000, on kumottu rakennuslaki (370/1958) siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen. Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n siirtymäsäännöksen mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana.

1.2 Ratkaistavat kysymykset

Asia koskee kahta erillistä rakennushanketta, jotka kohdistuvat samasta emätilasta halkomalla muodostettuihin vierekkäisiin tiloihin. Alueella on voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava, jossa emätilan alueelle on osoitettu yksi rakennuspaikka. Yleiskaavassa on kaavamääräyksiä rakennusten lukumäärästä ja rakennusoikeuden määrästä. Halkominen on toimitettu yleiskaavan lainvoimaiseksi tulon jälkeen.

Asiassa on arvioitava, miten yleiskaavan rakentamisrajoitukset on otettava huomioon rakennushankkeita koskevassa rakennuslupaharkinnassa ja mahdollisessa poikkeamisharkinnassa. Kysymys on tällöin muun ohella siitä, voivatko halottujen tilojen nykyiset omistajat erikseen ja toisistaan riippumatta määrätä siitä yleiskaavan mukaisesta rakennusoikeudesta, joka aikaisemmin kuului emätilan yhteisomistajille yhteisesti.

1.3 Tosiseikat

Yleiskaava ja yleiskaavassa osoitettu maankäyttö

Tammisaaren kaupunginvaltuuston 13.12.1999 hyväksymä ja Uudenmaan ympäristökeskuksen 7.3.2002 vahvistama Tammisaaren eteläisen saariston rantayleiskaava on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden 26.1.2004 antamalla päätöksellä taltionumero 122. Alueilla, joilla rantayleiskaavaa voidaan kaavan yleisen määräyksen mukaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena, rakennuspaikkojen lukumäärä on osoitettu kaavakarttaan merkityillä palloilla siten, että sininen ympyrä (pallo) osoittaa olemassa olevan rakennuspaikan alueella ja vihreä ympyrä (pallo) osoittaa uuden muodostettavan rakennuspaikan alueella.

Pinta-alaltaan noin 8 000 m²:n suuruinen tila Björkudden RN:o 1:168 on sijoittunut kaavassa osoitetulle loma-asuntoalueelle (RA-3). Tilalle on kaavassa osoitettu sinisellä ympyrällä (pallo) yksi olemassa oleva rakennuspaikka.

RA-3-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan uuden rakennuspaikan vähimmäiskoko on 5 000 m². Kullekin rakennuspaikalle 4 000 m²:stä ylöspäin saa rakentaa yhden enintään 80 m²:n loma-asunnon, jossa saa olla enintään 20 m²:n katettu terassi, yhden enintään 30 m²:n saunarakennuksen, jossa saa olla enintään 15 m²:n katettu terassi ja yhden enintään 30 m²:n talousrakennuksen. Mikäli rakennuspaikan pinta-ala on yli 8 000 m², saa lisäksi rakentaa yhden enintään 30 m²:n vierasmajan, jossa saa olla enintään ¼ rakennuksen pinta-alasta katettua terassia.

Edelleen RA-3-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan kaikki rakennukset on sijoitettava rakennusryhmään. Rakennusten lopullinen sijoitus määrätään rakennuslupaa käsiteltäessä.

Halkominen

BS on omistanut edellä mainitusta Björkuddenin tilasta RN:o 1:168 yhden kuudesosan ja AS viisi kuudesosaa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan tilalla on ollut 8,4 neliömetrin suuruinen saunarakennus sekä kaksi loma-asuntokäytössä ollutta rakennusta, joista toinen on ollut pinta-alaltaan 17 neliömetriä ja toinen 26 neliömetriä.

BS on yhteisomistussuhteen purkamista varten hakenut maanmittaustoimitusta tilan halkomiseksi.

Toimitusinsinööri on päätöksellään 26.8.2004 jättänyt halkomisen sikseen, koska kiinteistönmuodostamislain mukaiset edellytykset halkomisen suorittamiselle eivät olleet olemassa. Maaoikeus on tuomiossaan 13.5.2005 myös katsonut, ettei edellytyksiä halkomisen suorittamiselle ollut olemassa, ja on hylännyt BS:n valituksen toimitusinsinöörin päätöksestä. Maaoikeus on perusteluissaan viitannut muun ohella kiinteistönmuodostamislain 53 §:n 1 momenttiin ja 34 §:n 4 momenttiin. Kiinteistönmuodostamislain 53 §:n (554/1995) 1 momentin mukaan mitä muun ohella 34 §:ssä on säädetty, on soveltuvin osin ollut voimassa halkomisessa. Kiinteistönmuodostamislain 34 §:n (554/1995) 4 momentin mukaan on saatu, jollei olosuhteiden muuttumisesta tai muusta erityisestä syystä ole muuta johtunut, rakennuspaikaksi tarkoitettu määräala lohkoa kiinteistöksi, jos lohkottavaa aluetta varten on toimitusta aloitettaessa ollut voimassa tai toimituksen kuluessa on saatu muuta kuin tilapäistä rakennusta koskeva rakennuslupa taikka jos rakennus on jo ollut rakennettu tällaisen luvan perusteella. Maaoikeuden perustelujen mukaan kiinteistönmuodostamislain 34 §:n 4 momentissa säädettyjä edellytyksiä ei ollut olemassa.

Korkein oikeus on ratkaisussaan KKO 2006:103 kumonnut maaoikeuden tuomion ja palauttanut asian toimitukseen. Korkeimman oikeuden perusteluista ilmenee, että BS on hallinnut toista ja AS toista loma-asuntokäytössä ollutta rakennusta. Kun tilalle oli jo ennen yleiskaavamääräyksen voimaan tuloa laillisessa järjestyksessä muodostunut kaksi rakennuspaikkaa, kiinteistönmuodostamislain 34 §:n 4 momentin soveltamiselle ei korkeimman oikeuden perustelujen mukaan ollut maaoikeuden toteamaa estettä. Yleiskaavamääräys ei näin ollen estänyt tilan jakamista kahdeksi kiinteistöksi.

Halkominen on toimitettu 1.11.2007. Tilasta Björkudden RN:o 1:168 on halkomalla muodostettu kaksi tilaa, joista toinen on AS:lle tullut pinta-alaltaan 5 040 m²:n suuruinen tila Björkudden RN:o 1:279 ja toinen on BS:lle tullut pinta-alaltaan 3 054 m²:n suuruinen tila Alviken RN:o 1:280. Jakosuunnitelman mukaan BS maksaa 34 555 euron korvauksen AS:lle.

Loma-asuntokäytössä ollut 26 neliömetrin suuruinen rakennus ja 8,5 neliömetrin suuruinen sauna on halkomisen jälkeen tullut sijaitsemaan AS:n tilalla Björkudden RN:o 1:279. Loma-asuntokäytössä ollut 17 neliömetrin suuruinen rakennus on halkomisen jälkeen tullut sijaitsemaan BS:n tilalla Alviken RN:o 1:280.

Rakennushankkeet

AS on rakennusvalvontavirastoon 22.12.2009 saapuneella hakemuksella hakenut rakennuslupaa kerrosalaltaan 24,5 neliömetrin suuruisen saunarakennuksen rakentamiseen halkomisella muodostetulle tilalle Björkudden RN:o 1:279 sekä tilalla olemassa olevan kerrosalaltaan 8,5 neliömetrin suuruisen saunarakennuksen siirtämiseen ja käyttötarkoituksen muuttamiseen talousrakennukseksi. Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta on 5.5.2010 (§ 120) myöntänyt AS:lle haetun rakennusluvan.

Lainhuutotodistuksesta ilmenee, että BS on 19.2.2009 myynyt edellä mainitussa halkomisessa muodostetun tilan Alviken RN:o 1:280 AK:lle ja BK:lle. AK ja BK ovat rakennusvalvontavirastoon 16.4.2010 saapuneella hakemuksella hakeneet rakennuslupaa kerrosalaltaan 45 neliömetrin suuruisen vapaa-ajan rakentamiseen mainitulle tilalle. Raaseporin ympäristö- ja rakennuslautakunta on 2.6.2010 (§ 144) hylännyt AK:n ja BK:n hakemuksen.

1.4 Oikeudellinen arviointi

Halkomisen merkitys rakennuslupaharkinnassa

Kiinteistönmuodostamislakia on 34 ja 53 §:n osalta muutettu 1.10.2011 voimaan tulleella lailla (914/2011). Lain muutosta koskevasta hallituksen esityksestä (HE 265/2009 vp) ilmenee, että ehdotukseen sisältyvistä muutoksista kiinteistötietojärjestelmän luotettavuuden kannalta merkittäviä ovat lohkomis- ja halkomistoimituksia koskevien osittamisrajoitusten tarkistaminen.

Hallituksen esityksessä (HE 265/2009 vp) todetaan, että osittamisrajoituksilla tarkoitetaan niitä kiinteistönmuodostamislain osittamistoimituksia eli lohkomis- ja halkomistoimitusta koskevia säännöksiä, joilla rajoitetaan mahdollisuuksia muodostaa lohkomalla tai halkomalla uusia kiinteistöjä. Kun kiinteistöstä myydään rakennuspaikaksi tarkoitettu määräala, voidaan se kiinteistönmuodostamislain nojalla muodostaa kiinteistöksi vain, jos se täyttää edellä mainituissa pykälissä säädetyt, pääsääntöisesti maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin perustuvat rakennuspaikkaa koskevat vaatimukset. Toimituksessa tapahtunut kiinteistön muodostaminen ei kuitenkaan takaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten rakentamisen edellytysten täyttymistä, vaan se tutkitaan erikseen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että kiinteistönmuodostamislain ja kiinteistötoimitusten ensisijaisena tehtävänä on yksilöidä maanomistajan omistukseen kuuluva alue siten, että se voidaan rekisteröidä kiinteistönä kiinteistörekisteriin, ja näin ylläpitää luotettavaa ja ajantasaista kiinteistörekisteriä.

Maa- ja metsätalousvaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (MmVM 28/2010 vp) todennut muun ohella seuraavaa: "Kiinteistönmuodostamislain 33 § käsittelee osittamisrajoituksia asemakaava-alueen ulkopuolella. Näillä alueilla kiinteistönmuodostamistoimituksella ja määräalan merkitsemisellä kiinteistörekisteriin ei ole merkitystä rakennusluvan myöntämismenettelyssä. Rakennuspaikka voi muodostua kiinteistöjaotuksesta riippumatta kiinteistöstä tai sen osasta, useasta määräalasta tai niiden osista jne. Rakennusluvan myöntäminen on täysin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen viranomaisen eli kunnan päätettävissä kiinteistöjaotuksesta riippumatta. Näin ollen kun rakennusluvan myöntäminen ei ole sidoksissa kiinteistöjaotukseen ja kun kiinteistönmuodostaminen ei luo rakennusoikeutta, kiinteistönmuodostaminen ja yhdyskuntarakenteen muotoutuminen ovat toisistaan riippumattomia. Osittamisrajoituksilla ei siis voida rajoittaa määräalojen omistusoikeuksien siirtoja, vaan vasta rakentaminen luo yhdyskuntarakenteen."

Rakennuslupaharkinnasta ja poikkeamisharkinnasta säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Kiinteistötoimituksen ensisijaisena tehtävänä on puolestaan yksilöidä maanomistajan omistukseen kuuluva alue. Myös edellä selostetuista kiinteistönmuodostamislakia koskevista lain esitöistä ilmenee, että rakentamisen edellytyksiä ei ratkaista lopullisesti kiinteistötoimitusten yhteydessä, vaan ne tutkitaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä.

Edellä lausuttu huomioon ottaen sillä seikalla, että korkein oikeus on halkomisen edellytyksiä koskevassa päätöksessään KKO 2006:103 lausunut, että tilalle Björkudden RN:o 1:168 on ennen yleiskaavamääräyksen voimaantuloa laillisessa järjestyksessä muodostunut kaksi rakennuspaikkaa, ei ole nyt kysymyksessä olevia AS:n ja AK:n ja BK:n rakennushankkeita koskevassa lupaharkinnassa ratkaisevaa oikeudellista merkitystä.

Yleiskaavan rakentamisrajoitukset

Tammisaaren eteläisen saariston rantayleiskaavassa on rajoitettu emätilaan Björkudden RN:o 1:168 kuuluneella alueella tapahtuvaa rakentamista kohdassa 1.3 (Yleiskaava ja yleiskaavassa osoitettu maankäyttö) selostetun mukaisesti rakennuspaikkojen lukumäärän sekä rakennuspaikalle sijoitettavien rakennusten lukumäärän ja rakennusoikeuden suhteen.

Mainitut rajoitukset ovat voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettuina ehdottomina rakentamisrajoituksina. Yleiskaavamääräysten vastainen rakentaminen vaikeuttaisi näin ollen yleiskaavan toteuttamista mainitussa lainkohdassa tarkoitetuin tavoin.

Kun otetaan huomioon, mitä edellä halkomisen merkityksestä on lausuttu, puheena olevia yleiskaavan rakentamisrajoituksia ja niiden merkitystä emätilaan Björkudden RN:o 1:168 kuuluneella alueella tapahtuvaan rakentamiseen ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että mainitusta emätilasta on sittemmin halkomalla muodostettu kaksi tilaa. Halkomisella ei toisin sanoen ole puututtu eikä ole voitukaan puuttua rakennuslainsäädännön mukaisessa järjestyksessä hyväksytyn ja vahvistetun yleiskaavan sisältöön.

Johtopäätökset

Yleiskaavan kaavamääräysten mukaan emätilaan Björkudden RN:o 1:168 kuuluneelle alueelle saa rakentaa yhden loma-asunnon, yhden saunarakennuksen ja yhden talousrakennuksen. Koska emätila on saadun selvityksen mukaan ollut pinta-alaltaan yli 8 000 neliömetriä, alueelle saa rakentaa lisäksi yhden vierasmajan. Yleiskaavassa on lisäksi määrätty rakennuskohtaisista enimmäisrakennusoikeuksista.

Yleiskaavassa on osoitettu emätilalle Björkudden RN:o 1:168 vain yksi rakennuspaikka. Rakennuslupamenettelyssä rakentamisen edellytykset ratkaistaan tuon lainvoimaisen yleiskaavan kaavamääräysten perusteella siitä riippumatta, että tilan halkomisen myötä siitä on muodostettu kaksi tilaa, joilla on olemassa olevia rakennuksia.

AK:n ja BK:n ja AS:n rakennushankkeiden toteuttamisen edellytyksiä on arvioitava suhteessa yleiskaavan kaavamääräyksiin. Tässä arvioinnissa on kuitenkin samalla otettava huomioon, että kaavamääräykset kohdistuvat näihin rakennushankkeiden kohteina oleviin tiloihin yhteisesti. Kaavassa sallittua lisärakentamista ei voida siten yksipuolisesti määritellä vain toiselle emätilasta halotulle tilalle kuuluvaksi. Tällaista määrittelyä ei voi tehdä emätilasta halotun tilan omistaja eikä myöskään lupaviranomainen. Samoin on halottujen tilojen omistajien yhteisesti selvitettävä rakennushankkeiden mahdollisesti edellyttämien poikkeusten tarve emätilaan kuuluneeseen alueeseen kohdistuvista yleiskaavan rakentamisrajoituksista ja päätettävä tällaisten poikkeusten hakemisesta.

Näissä oloissa ja kun otetaan huomioon, että AK:n ja BK:n rakennushanke on yleiskaavan rakennuspaikkojen lukumäärää koskevan kaavamääräyksen vastainen ja AS:n rakennushankkeessa määrätään yksipuolisesti yleiskaavassa emätilaan kuuluneella alueella sallitusta ja siten myös AK:n ja BK:n tilaan osaltaan kuuluvasta lisärakennusoikeudesta, edellytyksiä rakennuslupien myöntämiseen ei ole ollut.

1.5 Lopputulos

Kun otetaan huomioon kohdassa 1.1 selostetut oikeusohjeet sekä kohdissa 1.2–1.4 lausuttu, hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin se koskee AS:lle myönnettyä rakennuslupaa. Ympäristö- ja rakennuslautakunnan samaa rakennuslupa-asiaa koskeva päätös on samalla perusteella kumottava ja AS:n hakemus on hylättävä.

Kun otetaan huomioon kohdassa 1.1 selostetut oikeusohjeet sekä kohdissa 1.2–1.4 lausuttu, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta siltä osin kuin se koskee AK:n ja BK:n rakennuslupahakemuksen hylkäämistä, ei ole perusteita muuttaa.

Korkein hallinto-oikeus vielä selvyyden vuoksi toteaa, että päätös koskee emätilasta Björkudden RN:o 1:168 halotuille tiloille Björkudden RN:o 1:279 ja Alviken RN:o 1:280 suunniteltua lisärakentamista. Päätöksellä ei ole otettu eikä ole voitukaan ottaa kantaa näille halotuille tiloille halkomisen yhteydessä jääneiden olemassa olevien rakennusten käyttämiseen.

2 Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Osaksi asian laatuun nähden sekä osaksi asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, AK:lle ja BK:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Esa Hakkola.