KHO:2013:111

Kuopion hallinto-oikeus 18.2.2010 nro 10/0101/2

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen lääninhallitus on 1.9.2009 tekemällään päätöksellä antanut A:lle kirjallisen varoituksen alkoholijuomien anniskelua koskevien säännösten rikkomisesta anniskelupaikka B:ssä.

Lisäksi lääninhallitus on päätöksessään määrännyt, että:

Ravintolassa on oltava ohjelmallisina iltoina järjestyksenvalvoja, joka huolehtii järjestyksenvalvonnasta myös ravintolan välittömässä läheisyydessä, jossa asiakkaat käyvät tupakalla. Järjestyksenvalvojan tulee huolehtia siitä, että asiakkaat eivät aiheuta melu-, tupakansavu- tai muuta haittaa asuinympäristölle tai sotke asuinympäristöä.

Elävän musiikin soittamisen tulee päättyä viimeistään kello 23.00, mikäli asunto-osakeyhtiöjärjestyssäännöistä ei muuta johdu. Elävää musiikkia ei saa myöskään soittaa ennen kello 23.00 niin kovalla, että soittaminen aiheuttaa häiriötä asuinympäristölle.

Taustamusiikkia tai DJ:n soittamaa musiikkia ei saa soittaa niin kovalla, että soittaminen aiheuttaa häiriötä asuinympäristölle.

Musiikkia soitettaessa ravintolan ovet ja ikkunat tulee pitää kiinni ja kaikilla mahdollisilla keinoilla estää meluhaitan syntyminen asuinympäristölle.

Ravintolan tulee huolehtia ravintolan edustan siivoamisesta päivittäin heti ravintolan sulkemisen jälkeen tai viimeistään aamulla. Siivoaminen voidaan hoitaa henkilökunnan tai huoltoyhtiön toimesta.

Päätöksessä asetettuja ehtoja anniskelutoiminnan aiheuttamien häiriöiden ja kielteisten seurauksien poistamiseksi tulee noudattaa 30 päivän kuluttua päätöksen tiedoksi saannista.

Lääninhallitus on perusteluissaan viitannut sovellettuina säännöksinä alkoholilain 21 c §:ään, alkoholilain 21 d §:ään ja alkoholilain 22 §:ään. Lääninhallitus on selostettuaan saatuja selvityksiä lausunut johtopäätöksenä seuraavaa:

Lupaviranomainen voi asettaa anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja, jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, että lupaviranomaisella on saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella syytä epäillä, että anniskelutoiminnasta aiheutuu asuinympäristölle, yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle tai yhdyskunnan palveluille ja toiminnoille häiriötä tai muita kielteisiä seurauksia.

Alkoholilainsäädännössä tarkoitetun haitan tai häiriön arvioinnissa riittävää on, että joillekin ympäristössä asuville aiheutuu häiriötä tai muita kielteisiä seurauksia. Mitään lukumääräisiä rajoja ympäristössä asuvien määrälle ei ole säädetty. Keskeistä haitan tai häiriön arvioinnissa on, kuinka kyseessä olevat asukkaat itse häiriön kokevat. Mikäli ravintolatoiminnan aiheuttama melu kuuluu asuntoon ja asukas kokee sen häiritseväksi, niin melu ja anniskelutoiminta aiheuttaa häiriötä asuinympäristölle. Säädetyillä ohjearvoilla tai noin kahdeksan vuotta sitten tehdyllä melumittauksella ei ole tämän kannalta ratkaisevaa merkitystä. Lisäksi objektiivisesti tulee arvioida, onko haitta tai häiriö sellainen, jota kaupungin keskustassa asuvien asukkaiden tulisi normaalisti sietää.

B sijaitsee asunto-osakeyhtiössä, ja kyseinen rakennus on joka puolelta asunto-osakeyhtiöiden ympäröimä. Tämän vuoksi tila soveltuu huonosti anniskelutoimintaan ilta- ja yöaikaan, koska anniskelutoiminta aiheuttaa selvitysten perusteella tällöin haittaa asuinympäristölle. Ravintolatoiminnassa tulee noudattaa samoja asunto-osakeyhtiön järjestyssääntöjä kuin asukkaidenkin. Mikäli häiritsevä meluaminen on kielletty järjestyssäännöissä kello 22-06 välisenä aikana, niin ravintolatoiminnastakaan ei saa aiheutua häiritsevää melua asukkaille vastaavana aikana.

Asiassa eri tahojen antamien lausuntojen perusteella ravintolatoiminta aiheuttaa haittaa ja häiriötä asuinympäristölle. Lausunnoissa mainitut haitat ja häiriöt ovat samat ja ne korostuvat ohjelmallisina iltoina, jolloin ravintolassa on normaalia enemmän asiakkaita. Ravintolassa soitettu elävä musiikki kuuluu häiritsevästi asuinympäristöön ja ravintolan asiakkaiden tupakointi ravintolan edustalla aiheuttaa melua ja sotkua asuinympäristöön. Näiden selvitysten perusteella lääninhallitus katsoo tarpeelliseksi antaa kirjallisen varoituksen, koska ravintolatoiminta on aiheuttanut häiriötä asuinympäristölle. Lisäksi lääninhallitus katsoo tarpeelliseksi asettaa anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja, jotta haitat saataisiin poistettua. Ehtojen asettaminen on myös välttämätöntä sen vuoksi, koska luvanhaltija selityksessään kiistää aiheuttamansa haitan ja häiriön, eikä esitä mitään toimenpiteitä kuinka haitan ja häiriön aiheuttaminen voitaisiin poistaa. Lääninhallitus tulee jatkossa yhdessä muiden viranomaisten ja asuinympäristön kanssa seuraamaan, että päätöksessä mainitut toimenpiteet ovat riittäviä toimenpiteitä haitan ja häiriön poistamiseksi.

A on valittanut lääninhallituksen päätöksestä Kuopion hallinto-oikeuteen ja valituksessaan vaatinut, että lääninhallituksen päätös kumotaan. Lisäksi A on vaatinut, että Itä-Suomen lääninhallitus on velvoitettava korvaamaan täysimääräisesti A:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Yhtiö on kiistänyt, että sen anniskelupaikan toiminnasta on aiheutunut asuinympäristölle sellaista häiriötä, jonka vuoksi olisi perusteltua katsoa luvanhaltijan rikkoneen alkoholilakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä.

Lääninhallitus on ylittänyt toimivaltansa asettaessaan luvanhaltijan toiminnalle rajoittavia ehtoja. Lääninhallitus on perustanut luvanhaltijan toiminnan rajoittamisen ravintolasta kantautuvaan meluun ja ulkoalueen epäsiisteyteen. Luvanhaltijan käsityksen mukaan nämä eivät ole sellaisia asioita, joissa lääninhallituksen alkoholiviranomaisella olisi toimivaltaa. Näin ollen määräämällä päätöksessä mainittuja ehtoja järjestyksenvalvojan tehtävistä, musiikin soittamisen päättymisajasta, ravintolan ovien ja ikkunoiden kiinnipitämisestä sekä ravintolan edustan siivoamisesta, lääninhallitus on ylittänyt toimivaltansa. Toimivalta mahdollisen meluhaitan vaikutuksien arvioimiseen on kunnan ympäristöterveysviranomaisilla. Ravintolan edusta on yleistä katualuetta, jossa ravintolan henkilökunnalla ei ole oikeutta kieltää asiakkaita tupakoimasta. Lääninhallitus on perustanut päätöksensä yksinomaan lähiympäristön asukkaiden valituksiin.

Kuopion hallinto-oikeus on 25.9.2009 antamallaan päätöksellä nro 09/0619/2 kieltänyt valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon ja määrännyt, että kielto on voimassa, kunnes valitus on ratkaistu hallinto-oikeudessa tai asiassa toisin määrätään.

Itä-Suomen lääninhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Yhtiö on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen lääninhallituksen päätöksestä ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan täytäntöönpanokielto ei ole enää voimassa ja lääninhallituksen päätös voidaan panna täytäntöön, mikäli muutoksenhakuviranomainen ei kiellä päätöksen täytäntöönpanoa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Alkoholilain 21 d §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan anniskelulupa voidaan jättää myöntämättä tai lupaviranomainen voi rajoittaa anniskeluaikaa, anniskelualuetta, anniskeltavien alkoholijuomien lajeja tai asiakaspaikkojen lukumäärää taikka asettaa anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja, jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, että lupaviranomaisella on saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella syytä epäillä, että anniskelutoiminnasta aiheutuu asuinympäristölle, yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle tai yhdyskunnan palveluille ja toiminnoille häiriöitä tai muita kielteisiä seurauksia.

Alkoholilain 21 c §:n 2 momentin mukaan anniskelupaikassa tulee toiminnan laajuus ja laatu huomioon ottaen olla riittävästi henkilökuntaa tehokkaan valvonnan ja järjestyksenpidon toteuttamiseksi. Lupaviranomaiselle tulee esittää henkilökunnan määrää ja tehtäviä koskeva suunnitelma.

Alkoholilain 22 §:n mukaan lupaviranomainen voi antaa luvanhaltijalle huomautuksen, kirjallisen varoituksen, asettaa anniskelun valvonnan kannalta tarpeellisia ehtoja tai korvauksetta rajoittaa myöntämäänsä lupaa supistamalla anniskeluaikaa, anniskelualuetta tai anniskeltavien alkoholijuomien lajeja taikka korvauksetta peruuttaa myöntämänsä luvan
joko määräajaksi tai pysyvästi, jos:
1) elinkeinotoiminnassa on rikottu tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä;
2) luvan saajan katsotaan menettäneen luvan saamisen edellytykset tai luotettavuutensa; tai
3) anniskelupaikassa on ilmennyt järjestyshäiriöitä tai muita väärinkäytöksiä.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Lääninhallituksen päätös sisältää vain varoituksen antamisen ja päätöksessä annetut määräykset. Päätös ei sisällä esimerkiksi lupahakemuksen hylkäämistä tai hyväksymistä.

Lääninhallitus on valituksenalaisessa päätöksessään arvioinut alkoholilain edellyttämän kirjallisen varoituksen antamista A:lle koskien anniskelupaikka B:tä. Syynä varoituksen antamiseen on lääninhallituksen päätöksen mukaan ravintolatoiminnan aiheuttamat häiriöt asuinympäristölle. Lisäksi lääninhallitus on arvioinut alkoholilain edellyttävän anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisten ehtojen asettamista haittojen poistamiseksi. Lääninhallitus on pyytänyt asiaa käsitellessään lausuntoja poliisilta ja asuinympäristön asunto-osakeyhtiöiltä liittyen B:n jatkoaikahakemukseen. A on näiden johdosta antanut selitykset liittyen anniskeluajan jatkamiseen ja toiminnan rajoittamiseen. Asiassa annettujen lausuntojen perusteella lääninhallitus on tulkinnut, että ravintolatoiminta aiheuttaa haittaa ja häiriötä asuinympäristölle. Lääninhallitukselle annettujen lausuntojen mukaan ravintolassa soitettu elävä musiikki kuuluu häiritsevästi asuinympäristöön ja ravintolan asiakkaiden tupakointi ravintolan edustalla aiheuttaa melua ja sotkua asuinympäristöön. B sijaitsee asunto-osakeyhtiössä ja kyseinen rakennus on joka puolelta asunto-osakeyhtiöiden ympäröimä.

Lääninhallituksella ja A:lla on eri käsitys siitä, onko lääninhallituksella ollut toimivaltaa valituksenalaisessa päätöksessään asettaa luvanhaltijalle kyseisiä ehtoja ja siitä, onko A toiminnallaan rikkonut alkoholijuomien anniskelua koskevia säännöksiä.

Lähtökohtaisesti toimivalta antaa kiinteistöjen meluntorjuntaa ja ilmanlaatua koskevia määräyksiä kuuluu esimerkiksi kunnan rakennusvalvontaviranomaisille tai ympäristöterveydenhuollon valvontaviranomaisille. Lääninhallituksella on alkoholilain tarkoittamana lupa- ja valvontaviranomaisena toimivalta asettaa anniskelupaikan toimintaan liittyviin järjestelyihin alkoholilain 21 d §:n ja 22 §:n mukaisia anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja.

Tässä tapauksessa esimerkiksi meluntorjuntaa koskevat ehdot eivät sisällä yksityiskohtaisia melutasoja. Melua koskevat määräykset liittyvät sisällöllisesti alkoholilain valvontaan. Muutkin ehdot ovat sisällöltään sellaisia, että niiden asettaminen on perusteltavissa valvontaviranomaisille alkoholilain mukaan kuuluvan valvontatoimivallan kannalta. Anniskeluluvanhaltijalla on velvollisuus huolehtia anniskelupaikan välittömän läheisyyden valvonnasta, asiakkaiden siellä aiheuttamasta häiriöstä sekä asiakkaiden sotkeman anniskelupaikan ympäristön siivoamisesta. Lääninhallitus on näin ollen päätöksessään voinut määrätä myös järjestyksenvalvojan tehtävistä ravintolan välittömässä läheisyydessä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hallinto-oikeus näin ollen tulkitsee, että valituksenalaisessa päätöksessä lääninhallituksen anniskeluluvan haltijalle asettamat ehdot ovat sisällöltään alkoholilain 21 d §:ssä ja 22 §:ssä säädettyihin alkoholilain kannalta relevantteihin valvontaintresseihin liittyviä ja lääninhallituksella on näin ollen ollut toimivalta asettaa kyseiset ehdot.

Lääninhallitus on ennen päätöksen tekemistä kuullut A:ta. Valvontaviranomaisen menettely asian selvittämisessä ei ole ollut lainvastaista eikä valvontaviranomainen ole toiminut sille kuuluvan toimivaltansa vastaisesti. A ei ole horjuttanut lääninhallituksen päätöksen perusteena olevia seikkoja sillä tavoin, ettei voitaisi tulkita lääninhallituksella olleen harkintavaltansa puitteissa oikeus tehdä valituksenalaista päätöstä. Lääninhallitus on voinut saamansa selvityksen perusteella valvontaviranomaiselle kuuluvan harkintavallan rajoissa arvioida, että B:n toiminta aiheuttaa haittaa ja häiriötä asuinympäristölle. Lääninhallitus on näin ollen harkintavaltansa rajoissa voinut antaa A:lle alkoholilain 22 §:ssä säädetyn kirjallisen varoituksen alkoholijuomien anniskelua koskevien säännösten rikkomisesta ja asettaa kyseessä olevat ehdot myös jälkivalvontana. Lääninhallituksen määräämää seuraamusta on pidettävä kohtuullisena eikä asiassa ole rikottu suhteellisuusperiaatetta.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään asiasta aiheutuneet oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veijo Tarukannel, Päivi Toivanen ja Tuula Viiliäinen. Esittelijä Katja Rytkönen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö on valituksessaan vaatinut lääninhallituksen määräämän kirjallisen varoituksen kumoamista sekä lääninhallituksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että lääninhallitus tulee velvoittaa korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

Yhtiölle annettu kirjallinen varoitus on perusteeton. Yhtiön omistaman anniskelupaikan toiminnasta ei ole aiheutunut asuinympäristölle häiriötä. Lääninhallitus on perustanut päätöksensä yksinomaan lähiympäristön asukkaiden valituksiin, jotka ovat perusteettomia. Väitetystä meluhaitasta ei ole näyttöä. Vuonna 2002 lähialueen asunnossa tehdyn melumittauksen mukaan melutaso ei ylittänyt sosiaali- ja terveysministeriön sisäilmaohjeessa annettuja yöaikaisia ohjearvoja. Melumittaus käy näyttönä siitä, ettei meluhaittaa ole. Lupaviranomainen ei ole itse tehnyt konkreettisia havaintoja melusta, vaan väitteet melusta ovat perustuneet lähellä asuvien henkilöiden lausuntoihin.

Väitetystä anniskelupaikan ulkoalueen epäsiisteydestä ei ole näyttöä. Siisteyden osalta ravintolan vastuu ulottuu välittömästi ravintolan edessä olevalle katualueelle. Yhtiön mukaan se on täyttänyt puhtaanapitoon liittyvän velvollisuutensa eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta annetun lain tarkoittamassa laajuudessa.

Lääninhallitus on ylittänyt toimivaltansa asettaessaan valituksenalaisessa päätöksessä luvanhaltijan toiminnalle rajoittavia ehtoja, jotka ovat ristiriidassa muun muassa järjestyksenvalvojista annetun lain säännösten kanssa. Ravintolasta kantautuva melu ja ulkoalueen epäsiisteys eivät ole sellaisia asioita, joissa alkoholilupaviranomaisella olisi toimivaltaa.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Kirjallinen varoitus on ollut perusteltu ja oikeudenmukainen sekä tarkoituksenmukainen seuraamus, jottei luvanhaltijan toimintaa tarvitsisi rajoittaa enempää kuin on tarpeen. Lääninhallituksen määräyksillä on pyritty estämään asuinympäristölle aiheutuvia häiriöitä ja kielteisiä seurauksia ja määräykset ovat olleet lupaviranomaisen toimivallan rajoissa. Alkoholilainsäädännön mukaan lupaviranomainen voi asettaa anniskelun ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja, jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, että on syytä epäillä, että anniskelutoiminnasta aiheutuu asuinympäristölle häiriötä tai muita kielteisiä seurauksia.

Lääninhallituksen selvitys luvanhaltijan toiminnasta aiheutuvasta meluhaitasta on ollut riittävä. Melumittausta ei tarvita, kun meluhaitta on muiden selvitysten perusteella ollut todennettavissa. Myös määräys järjestyksenvalvonnasta on ollut lupaviranomaisen toimivallan rajoissa, eikä se ole ristiriidassa järjestyksenvalvojista annetun lain säännösten kanssa. Määräys ravintolan edustan siivoamisesta päivittäin ei ole ollut ristiriidassa kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossapidosta annetun lain säännösten kanssa.

Yhtiö on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hallinto-oikeuden ja lääninhallituksen päätökset kumotaan siltä osin kuin yhtiölle on annettu alkoholilain nojalla varoitus. Päätöksiä muutetaan myös siten, että asetetut ehdot ravintolassa soitettavan musiikin äänekkyyden vuoksi ja ehto ravintolan edustan siivoamisesta poistetaan.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ja lääninhallituksen päätöstä ei muuteta siltä osin kuin yhtiölle on asetettu ehto järjestyksenvalvojasta ohjelmallisina iltoina.

2. Yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1.

Sovellettavat oikeusohjeet

Alkoholilain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on alkoholin kulutusta ohjaamalla ehkäistä alkoholipitoisista aineista aiheutuvia yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja.

Alkoholilain 21 d §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan anniskelulupa voidaan jättää myöntämättä tai lupaviranomainen voi rajoittaa anniskeluaikaa, anniskelualuetta, anniskeltavien alkoholijuomien lajeja tai asiakaspaikkojen lukumäärää taikka asettaa anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja, jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, että lupaviranomaisella on saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella syytä epäillä, että anniskelutoiminnasta aiheutuu asuinympäristölle, yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle tai yhdyskunnan palveluille ja toiminnoille häiriöitä tai muita kielteisiä seurauksia.

Alkoholilain 21 c §:n 2 momentin mukaan anniskelupaikassa tulee toiminnan laajuus ja laatu huomioon ottaen olla riittävästi henkilökuntaa tehokkaan valvonnan ja järjestyksenpidon toteuttamiseksi. Lupaviranomaiselle tulee esittää henkilökunnan määrää ja tehtäviä koskeva suunnitelma.

Alkoholilain 22 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi antaa luvanhaltijalle huomautuksen, kirjallisen varoituksen ja asettaa anniskelun valvonnan kannalta tarpeellisia ehtoja muun muassa silloin kun elinkeinotoiminnassa on rikottu alkoholilakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä, tai anniskelupaikassa on ilmennyt järjestyshäiriöitä tai väärinkäytöksiä.

Terveydensuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaan kunnan terveydensuojeluun kuuluvista tehtävistä huolehtii kunnan määräämä lautakunta tai muu monijäseninen toimielin (kunnan terveydensuojeluviranomainen).

Terveydensuojelulain 26 §:n 1 momentin mukaan asunnon ja muun sisätilan tulee olla sellainen muun muassa melun ja muiden vastaavien olosuhteiden osalta, ettei niistä aiheudu asunnossa tai sisätilassa oleskeleville terveyshaittaa.

Terveydensuojelulain 27 §:n mukaan milloin asunnossa tai muussa oleskelutilassa esiintyy muun muassa melua siten, että siitä voi aiheutua terveyshaittaa asunnossa tai muussa tilassa oleskelevalle, kunnan terveydensuojeluviranomainen voi velvoittaa sen, jonka menettely tai toimenpide on syynä tällaiseen epäkohtaan, ryhtymään toimenpiteisiin terveyshaitan poistamiseksi tai rajoittamiseksi.

Terveydensuojelulain 51 §:n 1 momentin mukaan kunnan terveydensuojeluviranomaisella on oikeus antaa yksittäisiä kieltoja ja määräyksiä, jotka ovat välttämättömiä terveyshaitan poistamiseksi tai sen ehkäisemiseksi. Jos toiminta on ympäristönsuojelulain nojalla luvan- tai ilmoituksenvaraista tai siitä on tehtävä mainitun lain 65 §:n nojalla ilmoitus rekisteröintiä varten, määräyksen antaa mainitun lain mukainen viranomainen noudattaen mitä ympäristönsuojelulaissa säädetään.

Sovellettavien oikeusohjeiden esityöt

Alkoholilakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2002 vp) on muun ohella todettu, että jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, että lupaviranomaisella on saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella syytä epäillä, että anniskelutoiminnasta aiheutuu asuinympäristölle, yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle tai yhdyskunnan palveluille ja toiminnoille häiriöitä tai muita kielteisiä seurannaisvaikutuksia, lupaviranomainen voisi asettaa anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja. Säännöksen tarkoituksena on lisätä kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa lähiympäristöönsä silloin, kun hakemuksen mukaisesta anniskelutoiminnasta voi ilmeisesti seurata päihtyneiden aiheuttamia haittoja.

Esityksen perusteluiden mukaan haitat voisivat aiheutua joko anniskelutoiminnasta itsestään (esimerkiksi ulkoalueilla) taikka päihtyneiden asiakkaiden käyttäytymisestä ravintolan ulkopuolella, mihin luvanhaltija ei välittömästi voi vaikuttaa. Yhdyskunnan palveluilla ja muilla toiminnoilla tässä tarkoitetaan sellaisia valtion ja kunnan liike- tai palvelulaitoksia sekä yksityisiä elinkeinonharjoittajia, jotka toimivat anniskelupaikan läheisyydessä. Lupaharkintaan vaikuttavia tietoja haitasta ja häiriöistä lupaviranomainen voi saada poliisilta, muilta viranomaisilta sekä taloyhtiöiltä ja niiden asukkailta sekä muilta anniskelupaikan vaikutuspiirissä olevilta. Erityistä huomiota lupaviranomaisen tulee kiinnittää asuintalossa sijaitsevan anniskelupaikan ja sen terassin asukkaille mahdollisesti aiheuttamiin haittoihin ja häiriöihin.

Hallituksen esityksestä (HE 42/1994 vp) terveydensuojelulain 27 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että lainkohdassa tarkoitettuja toimintoja voivat olla esimerkiksi diskoteekin pitäminen rakennuksessa, jossa on asuinhuoneistoja. Perusteluissa todetaan, että ennen toimenpiteen määräämistä terveydensuojeluviranomaisen on mittauksin tai muilla luotettavilla tavoilla osoitettava haitan olemassaolo. Terveydensuojeluviranomaisen on myös kuultava haitan aiheuttajaa ja haitasta kärsivää ennen toimenpiteestä päättämistä. Terveydensuojeluviranomainen voi vaatia haitan aiheuttajaa joko rajoittamaan toimintaansa, vähentämään siitä aiheutuvia päästöjä tai jopa lopettamaan toimintansa terveyshaitan syntymisen ehkäisemiseksi.

Terveydensuojelulain 51 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella että, terveysviranomaisilla on usean eri lain nojalla oikeus puuttua terveyshaittaa aiheuttavaan toimintaan, ja että kunnan terveydensuojeluviranomainen voi antaa yksittäisiä, asianomaiselle tarkoitettuja kieltoja ja määräyksiä, jotka ovat välttämättömiä terveyshaitan syntymisen ehkäisemiseksi.

Tosiseikat

Asiakirjojen mukaan yhtiö, jolla on ollut anniskelulupa, on hakenut 4.5.2009 anniskeluajan jatkamista kello 03.00:een saakka sellaisina iltoina, jolloin ravintolassa on ohjelmana bändejä tai DJ:n juontamaa musiikkiohjelmaa.

Lääninhallituksen hakemuksen johdosta suorittamassa kuulemisessa on käynyt ilmi, että poliisi suhtautuu jatkoaikaan kielteisesti, koska lähitaloista on tullut poliisille valituksia kovalla pauhaavasta musiikista. Poliisin kannanoton mukaan kiinteistö ei ole sopiva ravintolatoimintaan ja siitä aiheutuvat haitat vain kertautuvat jatkoajan suhteen. Melua aiheuttaa osaltaan se, että ravintolan ikkunoita pidetään kesäaikana ilmanvaihdon vuoksi auki. Poliisi on joutunut käymään paikalla jo usean vuoden ajan. Vuonna 2008 on tehty kaksi rikosilmoitusta siitä, onko ravintola rikkonut säännöksiä ravintolatoiminnassa soittaessaan musiikkia tavalla, joka häiritsee ympäristössä asuvia. Esitutkinnat on päätetty päätöksellä "ei rikosta". Hälytykset ja rikosilmoitukset ovat tehneet poliisin mukaan sama naapurustossa asuva henkilö / samat henkilöt. Ravintolan pidosta poliisilla ei ole muuten ollut huomautettavaa.

Samassa korttelissa ja läheisyydessä olevien asunto-osakeyhtiöiden sekä eräiden yksityishenkilöiden kannanotoissa on vastustettu jatkoaikaluvan myöntämistä, koska melu ravintolasta on niin voimakasta että se vaikeuttaa nukkumista kello 02.00:een asti. Asiakkaiden tupakointi kadulla ja jääminen kadulle ravintolan sulkeuduttua lisäävät meluhaittaa. Taloyhtiöiden mukaan katu jää myös epäsiistiin kuntoon ja asiakkaat rikkovat taloyhtiöiden omaisuutta.

Asiakirjoista ilmenee, ettei tätä asiaa käsiteltäessä ole suoritettu melumittauksia. Yhtiön puolelta on selvitetty, että kaupungin ympäristöterveystoimisto on suorittanut samassa korttelissa ravintolan vieressä olevassa asuinhuoneistossa melumittauksia 16.2.–17.2.2002. Ympäristöterveystoimiston lausunnon mukaan huoneiston makuuhuoneessa mitattu melutaso ei mittausajankohtana ylittänyt sosiaali- ja terveysministeriön sisäilmaohjeessa annettuja yöaikaisia ohjearvoja. Lausunnossa todetaan, että ravintolassa soitettava musiikki sisältää matalia taajuuksia, jotka saattavat häiritä unta ja vaikeuttaa nukahtamista, vaikka mitattu melutaso jää alle ohjearvojen.

Lääninhallitus, joka on ratkaissut jatkoaikahakemuksen erillisellä päätöksellä, josta nyt ei ole kysymys, on 1.9.2009 tekemällään päätöksellä antanut edellä selostetulla tavalla A:lle kirjallisen varoituksen alkoholijuomien anniskelua koskevien säännösten rikkomisesta anniskelupaikka B:ssä. Lääninhallitus on lisäksi päättänyt edellä selostetuista määräyksistä. Lääninhallituksen päätöksen perusteluissa on selostettu kuultujen tahojen lausuntojen sisältö sekä yhtiön näkemykset asiassa. Lääninhallitus on todennut, että ravintolaan on vuonna 2009 tehty kolme valvontakäyntiä ennen kello 20.00, jolloin paikalla oli vain muutama asiakas tai ei asiakkaita. Yhdellä tarkastuskerralla ei ollut asiakkaita, mutta bändi oli tekemässä soundcheckiä ja sen aikana keskustelu ravintolan edustajan kanssa oli huutamallakin mahdotonta.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko lääninhallitus voinut katsoa A:n rikkoneen alkoholilain anniskelua koskevia säännöksiä ja antaa kirjallisen varoituksen sekä päätöksestään ilmenevät määräykset sen vuoksi, että ravintolassa soitettu elävä musiikki on aiheuttanut naapuruston asukkaille meluhaittaa ja että asiakkaiden tupakoinnista ravintolan edustalla on aiheutunut melu- ja savuhaittaa sekä roskaantumista. Kysymys on siis ensinnäkin siitä, onko ravintolatilassa esitettävän kovaäänisen musiikin rajoittaminen mahdollista anniskelulainsäädännön nojalla ja toiseksi oikeudesta asettaa ravintolalle velvoitteita alkoholilain nojalla asiakkaiden ulkona tupakointiin liittyen.

Alkoholilain edellä selostetuista esitöistä ilmenee, että anniskelusta ympäristölle aiheutuvalla häiriöllä, joka alkoholilain 21 d §:n perusteella oikeuttaa asettamaan anniskelun järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja, tarkoitetaan lähtökohtaisesti päihtyneiden asiakkaiden aiheuttamaa häiriötä ravintolan anniskelualueella. Ravintolatoiminta voi myös aiheuttaa ympäristölle haittaa poistuvien asiakkaiden käyttäytymisen johdosta, mihin ravintola ei voi samassa määrin vaikuttaa, mutta seikka vaikuttaa kuitenkin lupaharkintaan.

Ravintolahuoneistossa esitettävien musiikkiesitysten äänekkyydestä aiheutuva haitta poikkeaa näistä esitöissä mainituista tilanteista, koska soiton äänekkyyteen ei ole väitetty vaikuttaneen sen, että ravintolassa on anniskeltu, eikä melu siten ole välittömästi johtunut anniskelusta. Mahdollisuutta puuttua alkoholilain nojalla myös ravintolan soittomeluun voidaankin lähinnä puoltaa anniskelun ja esitysten keskinäisellä tosiasiallisella yhteydellä. Anniskeluravintolan toimintaideaan kuuluu tässä tapauksessa ohjelmalliset konsertti-illat ja toisaalta rock-esitysten järjestäminen ravintolatilassa edellyttää yleensä anniskelua, jotta esityksillä olisi riittävästi yleisöä. Anniskelun ja ohjelman liittymän perusteella ravintolan ohjelman aiheuttama häiriö asuinympäristölle voitaisiin katsoa anniskelusta aiheutuneeksi häiriöksi.

Ravintolasta kantautuvan soittomelun valvonta kuuluu toisaalta edellä selostetun terveydensuojelulain 27 §:n nojalla kunnan terveydensuojeluviranomaisen toimivaltaan. Tämän viranomaisen tehtäviin kuuluu meluasian selvittäminen muun ohessa asianmukaisin mittauksin. Terveysvalvontaviranomainen voi antaa terveydensuojelulain 51 §:n nojalla määräyksiä meluhaitan poistamiseksi. Asuntoyhtiön järjestyssäännön noudattamisen valvominen kuuluu puolestaan ensisijaisesti yhtiölle, jolla on mahdollisuus ryhtyä toimenpiteisiin huoneiston häiritsevän käytön johdosta. Poliisi voi puuttua järjestyslain vastaiseen häiriön aiheuttamiseen. Tässä tapauksessa ei ole käynyt ilmi, että tällaisiin toimenpiteisiin olisi mainittujen tahojen toimesta ryhdytty, tai että ravintola olisi kieltäytynyt noudattamasta siihen kohdistettuja päätöksiä tai määräyksiä.

Kun arvioidaan anniskeluviranomaisen toimivaltaa antaa määräyksiä melusta johtuvan terveyshaitan torjumiseksi, on pidettävä lähtökohtana, että alkoholilain tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan ehkäistä alkoholipitoisista aineista aiheutuvia yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja. Tämän perusteella alkoholilain noudattamista valvovalle viranomaisen toimivaltaan ei luontevasti kuulu antaa melun määrän rajoittamiseen tähtääviä määräyksiä varsinkin kun nimenomainen toimivalta samassa asiassa on edellä selostetulla tavalla annettu laissa muille tahoille. Tällaista rinnakkaista toimivaltaa voitaisiin pitää oikeusjärjestyksen kannalta poikkeuksellisena.

Alkoholilain 22 §:n mukaan kirjallisen varoituksen antamisen edellytyksenä on, että kysymys on alkoholilain tai sen nojalla annettujen säännösten rikkomisesta, tai siitä, että anniskelupaikassa on ilmennyt järjestyshäiriöitä tai muita väärinkäytöksiä. Soittomelun osalta kysymys ei ole alkoholilain tai sen nojalla annettujen säännösten rikkomisesta. Ei ole myöskään edellä mainituista syistä perusteltua katsoa, että tässä tapauksessa kysymyksessä olisi alkoholilain 22 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu anniskelupaikassa ilmennyt järjestyshäiriö tai muu väärinkäytös.

Näistä syistä alkoholilakia on tulkittava niin, ettei yhtiölle ole voitu antaa alkoholilain 22 §:n nojalla varoitusta ravintolan ohjelman aiheuttaman häiriön vuoksi. Lääninhallitus ei ole myöskään voinut alkoholilain 21 d §:n 2 momentin 4 kohdan nojalla antaa yhtiölle soiton määräaikaa, musiikin voimakkuutta ja ovien sekä ikkunoiden sulkemista soitettavan musiikin johdosta koskevia ehtoja tai määräyksiä. Tähän tulokseen on perusteltua päätyä riippumatta siitä, että ehtojen noudattamisella voi olla merkitystä arvioitaessa tilan sopivuutta käyttötarkoitukseensa.

Lääninhallituksen antama varoitus on perustunut myös siihen, että ravintolatoiminnasta aiheutuu haittaa ja häiriötä asuinympäristölle ravintolan asiakkaiden tupakoinnista ravintolan edustalla.

Ravintolan asiakkaiden ympäristölle aiheuttama häiriö heidän käydessään kesken anniskelun anniskelupaikan ulkopuolella tupakalla on sen laatuista häiriötä, jota tarkoitetaan alkoholilain 21 d §:n 2 momentin 4 kohdassa. Yhtiö on velvollinen alkoholilain nojalla toimimaan tästä aiheutuvan haitan estämiseksi käyttämällä riittävästi henkilökuntaa järjestyksenpidon toteuttamiseksi.

Asiassa esitettyjen naapuritaloyhtiöiden ja asukkaiden lausuntojen perusteella lääninhallitus on voinut katsoa, että asuinympäristölle aiheutuvan häiriön torjuminen edellyttää ehtoa, jonka mukaan ravintolassa on oltava ohjelmallisina iltoina järjestyksenvalvoja, jonka tulee huolehtia siitä, etteivät asiakkaat aiheuta ehdossa mainittua haittaa. Koska asiassa ei ole kuitenkaan esitetty tarkempaa selvitystä esimerkiksi viranomaisen omakohtaisiin havaintoihin perustuen kadulla oleskelun ympäristölle aiheuttamasta toteutuneesta haitasta, asiassa ei ole riittävää selvitystä sellaisesta alkoholilain 22 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta järjestyshäiriöstä, jonka vuoksi yhtiölle olisi voitu antaa varoitus.

Kysymys ravintolan edustalla olevan katuosuuden siivoamisesta koskee ravintolan velvollisuutta vastata kadun siisteydestä suhteessa taloyhtiöön tontin haltijana. Katuosuuden puhtaanapitovastuusta suhteessa viranomaisiin ja menettelystä laiminlyöntitapauksissa säädetään laissa kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossa- ja puhtaanapidosta (669/1978). Niillä perusteilla, jotka edellä on esitetty soittoon liittyvien ehtojen asettamisen osalta, lääninhallituksella ei voida katsoa olevan alkoholilain nojalla myöskään toimivaltaa asettaa yhtiölle päätökseen sisältyviä yksityiskohtaisia ehtoja ravintolan edustan siivoamisesta siitäkään huolimatta, että asiakkaiden kadulla oleskelusta aiheutuva häiriö sinänsä voi antaa aiheen anniskelulupaa koskeviin toimenpiteisiin, jolloin päätöksessä mainitun ehdon noudattaminen toimenpidesuosituksena saattaa olla yhtiön edun mukaista.

Hallinto-oikeuden ja lääninhallituksen päätökset on näillä perusteilla kumottava ratkaisusta ilmenevältä osalta.

2. Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole enää tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Leena Äärilä. Asian esittelijä Leo Kaasinen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Eila Rotherin äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Ahti Vapaavuori yhtyi:

"Järjestyksenvalvojan määräämistä ja ravintolan edustan siivoamista koskevista ehdoista olen samaa mieltä kuin enemmistö kuten myös oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja täytäntöönpanon kieltämistä koskevien vaatimusten osalta. Siltä osin kuin kysymys kirjallisen varoituksen antamisesta ja ehdoista, jotka koskevat ravintolassa soitettavaa musiikkia, lausun seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Alkoholilain 21 c §:n 1 momentin mukaan anniskelupaikan tulee soveltua ravitsemisliikekäyttöön.

Alkoholilain 21 d §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi rajoittaa muun ohella anniskeluaikaa taikka asettaa anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja, jos luvan myöntämisen edellytykset muutoin täyttyisivät mutta anniskelupaikan sijainnin tai muiden erityisten olosuhteiden perusteella on ilmeistä, että anniskelua ei voida kohtuudella valvoa.

Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan anniskelulupa voidaan jättää myöntämättä tai lupaviranomainen voi rajoittaa muun ohella anniskeluaikaa taikka asettaa anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja, jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, että lupaviranomaisella on saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella syytä epäillä, että anniskelutoiminnasta aiheutuu asuinympäristölle, yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle tai yhdyskunnan palveluille ja toiminnoille häiriöitä tai muita kielteisiä seurauksia.

Alkoholilain 22 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi antaa luvanhaltijalle huomautuksen, kirjallisen varoituksen, asettaa anniskelun valvonnan kannalta tarpeellisia ehtoja tai korvauksetta rajoittaa myöntämäänsä lupaa muun ohella supistamalla anniskeluaikaa taikka korvauksetta peruuttaa myöntämänsä luvan joko määräajaksi tai pysyvästi muun muassa silloin, jos elinkeinotoiminnassa on rikottu tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä tai anniskelupaikassa on ilmennyt järjestyshäiriöitä tai muita väärinkäytöksiä.

Pykälän 2 momentin mukaan poliisi voi, milloin järjestyksen ylläpitäminen anniskelupaikassa niin vaatii, keskeyttää anniskelun siellä tilapäisesti, enintään vuorokauden ajaksi. Keskeyttämisestä on viipymättä ilmoitettava lupaviranomaiselle.

Alkoholilain 26 §:n mukaan muun ohella anniskeluajoista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Alkoholijuomien anniskeluajan jatkamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1208/2002) 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaan lupa voidaan myöntää vain erityisten syiden niin vaatiessa ja jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, ettei anniskeluajan jatkamisesta voida olettaa aiheutuvan haittaa tai häiriötä anniskelupaikan ympäristössä asuville. Erityisenä syynä alkoholijuomien anniskeluun kello puoli kahden jälkeen voidaan 5 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan pitää anniskelupaikan toiminta-ajatusta, joka tasokkaan viihdeohjelman tai muun siihen verrattavan syyn vuoksi edellyttää pidennettyä anniskeluaikaa.

Alkoholilain 46 §:n 1 momentin mukaan poliisi valvoo yleistä järjestystä anniskelupaikoissa.

Alkoholilakia on muutettu lailla 764/2002. Lainmuutosta koskevissa hallituksen esityksissä (HE 24/2001 vp ja sitä täydentävä HE 50/2002 vp) todetaan anniskeluluvan myöntämisperiaatteiden selkeyttämisestä ja niiden sosiaali- ja terveyspoliittisten lähtökohtien vahvistamisesta, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun (KHO 1997:57) jälkeen on katsottu, että lupaviranomainen ei voi niin sanotuin alkoholipoliittisin perustein hylätä anniskeluoikeushakemusta. Tätä on pidetty puutteena, koska alkoholin yksilölle ja yhteiskunnalle aiheuttamiin ongelmiin tulisi pystyä puuttumaan myös lupapolitiikan keinoin. Edelleen hallituksen esityksen yleisperustelujen mukaan erityisesti lasten ja nuorten terveyteen ja hyvinvointiin liittyen on syytä korostaa, että perustuslaissa on säädetty julkisen vallan tehtäväksi edistää väestön terveyttä ja tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi. Anniskelupaikkojen hallitsematonta kasvua on perusteltua ehkäistä siten, että samalla tuetaan lasten ja vanhempien terveyttä ja yhdessäolon mahdollisuuksia. Toisena keskeisenä pyrkimyksenä on vahvistaa työpaikkojen alkoholittomuutta. Alkoholin tunkeutuessa kaikkialle yhteiskuntaan, olisi tärkeää, että myös lainsäädännölle voitaisiin tukea alkoholittomia ympäristöjä. Näitä ovat nuorten ja lasten tilojen lisäksi erityisesti työpaikat. Kolmas merkittävä tavoite on asuinympäristön viihtyvyyden parantaminen ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden edistäminen myös alkoholilupahallinnon keinoin.

Hallituksen esityksen mukaan uusi perustuslaki ja eduskunnan perustuslakivaliokunnan siitä antamat lausunnot painottavat sitä, että vaikka elinkeinonvapauden rajoittaminen säätämällä elinkeino luvanvaraiseksi on mahdollista, tästä rajoittamisesta on kuitenkin aina säädettävä lailla. Lakiin ehdotettiin kirjattavaksi selkeät säännökset siitä, millä ehdoin lupaviranomainen voisi hylätä anniskelulupahakemuksen sosiaali- ja terveyspoliittisin perustein. Ehdotuksen mukaan anniskelulupahakemuksen voisi hylätä tai sille voisi asettaa rajoittavia ehtoja, jos paikan asiakaskunta on pääasiassa nuoria tai jos kyseinen tapahtuma on tarkoitettu nuorille. Samoin voisi tehdä sillä perusteella, että anniskelupaikka sijaitsee työpaikalla ja on tarkoitettu lounasruokailuun tai että anniskelupaikasta aiheutuisi tavanomaista suurempaa häiriötä lähiympäristölle. Sääntelyn tarkoituksena on estää sellaisten anniskelupaikkojen syntyminen, joissa kävisi alaikäisiä tai jotka aiheuttavat häiriötä ympäristölle. Tällöin voitaisiin osaltaan ehkäistä alkoholijuomien kulutuksesta erityisesti nuorisolle aiheutuvia haittoja. Toisena merkittävänä vaikutuksena voi olla yleisen järjestyksen ja viihtyvyyden paraneminen sekä työpaikkojen alkoholittomuuden korostaminen.

Hallituksen esityksen 21 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan anniskelutoiminnan seuraamiseksi lupa voitaisiin myöntää määräaikaisena esimerkiksi silloin, kun samassa paikassa aikaisemmin harjoitetusta anniskelutoiminnasta on aiheutunut häiriöitä ja haittaa ympäristölle tai yleiselle järjestykselle.

Hallituksen esityksen 21 c §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan anniskelupaikan tulee olla ravitsemisliikekäyttöön sopiva. Anniskeluluvan myöntämisen edellytyksenä olisi, että anniskelupaikka tiloineen täyttää ne vaatimukset, jotka niiden käytölle ravitsemisliiketarkoitukseen on lainsäädännössä yleensä asetettu. Anniskelupaikan tilojen hyväksymiseen ja käyttämiseen liittyviä säännöksiä on erityisesti rakentamista, palo- ja pelastustointa, terveydensuojelua sekä majoitus- ja ravitsemisliikkeitä koskevassa lainsäädännössä. Huoneiston käyttötarkoitukseen liittyviä määräyksiä voi olla myös kiinteistöyhtiön yhtiöjärjestyksessä. Lupaviranomainen voi pyytää hakijalta selvityksiä siitä, että anniskelupaikkaa voidaan käyttää ravitsemisliikkeenä.

Hallituksen esityksen 21 d §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälässä on säännökset niistä tilanteista, joissa anniskelulupa voidaan jättää kokonaan myöntämättä tai myöntää se rajoitettuna tai tietyin ehdoin. Ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi rajoittaa muun ohella anniskeluaikaa taikka asettaa anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja, jos luvan myöntämisen edellytykset muutoin täyttyisivät, mutta anniskelupaikan sijainnin tai muiden erityisten olosuhteiden perusteella on syytä epäillä, että anniskelua ei voida kohtuudella valvoa. Lupaan liitettävillä ehdoilla voitaisiin muun ohella valvonnan ja järjestyksenpidon niin vaatiessa esimerkiksi edellyttää järjestyksenvalvojia.

Jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, että lupaviranomaisella on saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella syytä epäillä, että anniskelutoiminnasta aiheutuu muun ohella asuinympäristölle, yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle häiriöitä tai muita kielteisiä seurannaisvaikutuksia, anniskelulupa voitaisiin momentin 4 kohdan nojalla jättää myöntämättä tai lupaviranomainen voisi rajoittaa muun ohella anniskeluaikaa taikka asettaa anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja. Säännöksen tarkoituksena on lisätä kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa lähiympäristöönsä silloin, kun hakemuksen mukaisesta anniskelutoiminnasta voi ilmeisesti seurata päihtyneiden aiheuttamia haittoja. Haitat voisivat aiheutua joko anniskelutoiminnasta itsestään (esimerkiksi ulkoalueilla) taikka päihtyneiden asiakkaiden käyttäytymisestä ravintolan ulkopuolella, mihin luvanhaltija ei välittömästi voi vaikuttaa. Lupaharkintaan vaikuttavia tietoja haitasta ja häiriöistä lupaviranomainen voi saada poliisilta, muilta viranomaisilta sekä taloyhtiöiltä ja niiden asukkailta sekä muilta anniskelupaikan vaikutuspiirissä olevilta. Erityistä huomiota lupaviranomaisen tulee kiinnittää asuintalossa sijaitsevan anniskelupaikan ja sen terassin asukkaille mahdollisesti aiheuttamiin haittoihin ja häiriöihin.

Hallituksen esityksen (HE 119/1994 vp) 46 §:n 1 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan alkoholilaissa tarkoitettua valvontaa suorittavat nykyisen lain mukaan myös muut viranomaiset. Poliisin kautta muiden valvontaviranomaisten tietoon tulevat rikkeet erityisesti anniskelupaikoissa ovatkin muodostaneet varsin keskeisen tekijän arvioitaessa lupaehtojen noudattamista.

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annettu laki (308/2006) koskee lain 1 §:n 1 momentin mukaan majoitustoiminnan ja ravitsemistoiminnan harjoittamista. Lain 3 §:ssä on säännökset ravitsemisliikkeen aukioloajoista ja 4 §:ssä on säännökset aukioloajan pidentämisestä koskevasta ilmoittamisesta. Viimeksi mainitun pykälän 4 momentin mukaan poliisilaitos voi kieltää aukioloajan pidennyksen, jos on perusteltua syytä epäillä, että ravitsemisliikkeen aukioloajan pidennyksestä aiheutuu kohtuutonta haittaa asuinympäristölle tai vakavaa häiriötä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 11 §:n mukaan tämän lain noudattamista valvovat kihlakunnan poliisilaitokset toimialueellaan.

Majoitus- ja ravitsemisliiketoiminnasta annetun lain 12 §:n 3 momentin mukaan jos majoitus- ja ravitsemistoiminnan harjoittamisesta on aiheutunut kohtuutonta haittaa asuinympäristölle tai vakavaa häiriötä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle, poliisilaitos voi antaa toiminnanharjoittajalle varoituksen. Jos toiminnanharjoittaja ei varoituksesta huolimatta oikaise menettelyään, poliisilaitos voi kieltää 4 §:ssä tarkoitetun aukioloajan pidennyksen taikka määräajaksi kieltää toiminnan harjoittamisen kokonaan tai osaksi. Toimintakiellon pituus ei saa ylittää kolmea kuukautta.

Majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 138/2004 vp) johdosta talousvaliokunta antamassaan mietinnössä (TaVM 1/2006 vp) lisäsi lain 1 §:ään uuden 4 momentin, jonka mukaan yleisötilaisuuksien järjestämiseen majoitus- ja ravitsemisliikkeissä sovelletaan kokoontumislakia, jollei tilaisuus kuulu tavanomaiseen toimintaan. Ravintolan tavanomainen toiminta voi valiokunnan mietinnön mukaan olla määritelty esimerkiksi toiminnan aloittamisen yhteydessä viranomaisille tehdyissä ilmoituksissa sekä alkoholilainsäädännön mukaisessa anniskeluluvassa.

Hallituksen esityksen 3 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on viitattu alkoholilain 21 d §:ään, jonka mukaan anniskelulupa voidaan jättää myöntämättä tai lupaviranomainen voi rajoittaa anniskeluaikaa, jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, että lupaviranomaisella on saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella syytä epäillä, että anniskelutoiminnasta aiheutuu asuinympäristölle, yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle häiriöitä tai muita kielteisiä seurauksia. Lupaviranomainen voi määrätä anniskelupaikan tai sen jonkun osaston anniskeluajan päättymään aikaisemmin kuin kello 1.30 esimerkiksi toiminnasta aiheutuvien meluhäiriöiden estämiseksi. Erityisesti ulkoterassien anniskeluaikaa on yleisesti rajoitettu kello 22:een. Kun lupaviranomainen ei voi määrätä anniskelupaikan sulkemisajasta, voi toiminta siellä anniskeluajan päättymisestä huolimatta jatkua ilman anniskelua, koska säännösten mukainen pääsääntöinen sulkemisaika on kello 2.

Hallituksen esityksen 4 §:n 4 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan poliisilaitos voi kieltää ravitsemisliikkeen aukioloajan pidennyksen, jos on perusteltua syytä epäillä, että aukioloajan pidennyksestä aiheutuu kohtuutonta haittaa asuinympäristölle tai vakavaa häiriötä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Säännöksen tavoitteena on ehkäistä esimerkiksi asuintalossa yöaikaan auki olevan kahvilan pitämisestä aiheutuvat kohtuuttomat haitat talon asukkaille. Perusteltu syy aukioloajan pidennyksen kieltämiselle on esimerkiksi ravitsemisliikkeessä toistuvasti esiintyneet järjestyshäiriöt tai liikkeestä aiheutuvat meluhaitat, joka vaarantavat liikkeen läheisyydessä asuvien mahdollisuuksia nukkua hyväksyttävissä olosuhteissa.

Hallituksen esityksen 11 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan majoitus- ja ravitsemistoiminnan lainmukaisuutta valvovat kihlakunnan poliisilaitokset toimialueillaan. Säännös muuttaa nykytilaa siten, että majoitus- ja ravitsemisliikkeistä annetun asetuksen noudattamisen valvonta kuuluu paitsi poliisille myös lääninhallituksille.

Hallituksen esityksen 12 §:n 3 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan poliisilaitos voi antaa toiminnanharjoittajalle varoituksen, jos ravitsemistoiminnan harjoittaja toistuvasti ja olennaisesti rikkoo ravitsemisliikkeen aukioloaikaa tai sen pidennystä koskevia 3 tai 4 §:n säännöksiä tai jos majoitus- ja ravitsemistoiminnan harjoittamisesta on aiheutunut kohtuutonta haittaa asuinympäristölle tai vakavaa häiriötä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Jos annetusta varoituksesta huolimatta toiminnanharjoittaja ei oikaise menettelyään, poliisilaitos voi momentin mukaan antaa toiminnan harjoittamista koskevan kiellon. Toimintakiellon enimmäispituus on momentin mukaan kolme kuukautta. Poliisilaitos voi laiminlyöntien tai rikkomusten laadusta ja laajuudesta riippuen kieltää koko majoitus- ja ravitsemistoiminnan tai sen osan.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 49/2004 vp) pitänyt yleisen järjestyksen ja turvallisuuden rikkomista ja ympäristölle aiheutettua vakavaa häiriötä hyväksyttävänä perusteena puuttua perustuslain 18 §:n 1 momentin suojaamaan elinkeinovapauteen. Kiellon sitominen kohtuuttoman haitan aiheuttamiseen ja vakavaan häiriöön sekä siihen, että toiminnan harjoittajalle mahdollisesti annettu varoitus ei ole johtanut toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen, täyttää myös sääntelyn oikeasuhtaisuuden periaatteen vaatimukset.

Terveydensuojelulain 26 §:n 1 momentin mukaan asunnon ja muun sisätilan melun ja säännöksessä mainittujen muiden olosuhteiden tulee olla sellaiset, ettei niistä aiheudu asunnossa tai sisätilassa oleskeleville terveyshaittaa.

Terveydensuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan milloin asunnossa tai muussa oleskelutilassa esiintyy muun muassa melua siten, että siitä voi aiheutua terveyshaittaa asunnossa tai muussa tilassa oleskelevalle, kunnan terveydensuojeluviranomainen voi velvoittaa sen, jonka menettely tai toimenpide on syynä tällaiseen epäkohtaan, ryhtymään toimenpiteisiin terveyshaitan poistamiseksi tai rajoittamiseksi.

Pykälän 2 momentin mukaan jos epäkohta aiheutuu asunnon tai muun tilan puutteellisuudesta eikä epäkohdan poistaminen ole mahdollista tai asunnon tai oleskelutilan omistaja tai haltija, milloin tämä omistaja tai haltija on vastuussa puutteellisuuden tai epäkohdan korjaamisesta, ei ole ryhtynyt terveydensuojeluviranomaisen määräämään toimenpiteeseen, kunnan terveydensuojeluviranomainen voi kieltää tai rajoittaa käyttämästä asuntoa tai oleskelutilaa tarkoitukseensa.

Terveydensuojelulain 51 §:n 1 momentin mukaan kunnan terveydensuojeluviranomaisella on oikeus antaa yksittäisiä kieltoja ja määräyksiä, jotka ovat välttämättömiä terveyshaitan poistamiseksi tai sen ehkäisemiseksi.

Terveydensuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 42/1994 vp) 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälässä määritellään asunnon ja muiden oleskeluun käytettävien tilojen, kuten kokoontumishuoneistojen terveydelliset vaatimukset. Vaatimukset koskevat esimerkiksi melua.

Hallituksen esityksen 27 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös sisältää asunnossa ja ihmisten oleskeluun käytettävässä tilassa esiintyvän terveyshaitan poistamisvelvollisuuden. Pykälän 1 momentti sisältää säännöksen sellaisen tapauksen varalta, jossa terveyshaitta aiheutuu asunnon tai oleskelutilan ulkopuolisesta toiminnosta. Tällainen toiminto voi olla esimerkiksi diskoteekin pitäminen rakennuksessa, jossa on asuinhuoneistoja. Terveydensuojeluviranomaisen tulisi tehdä aloitteita muille toimivaltaisille viranomaisille toimenpiteiksi, joilla voidaan vähentää terveyshaitan mahdollisuutta asunnoissa ja oleskelutiloissa. Ennen toimenpiteen määräämistä terveydensuojeluviranomaisen on mittauksin tai muilla luotettavilla tavoilla osoitettava haitan olemassaolo. Terveydensuojeluviranomainen voi vaatia haitan aiheuttajaa joko rajoittamaan toimintaansa, vähentämään siitä aiheutuvia päästöjä tai jopa lopettamaan toimintansa terveyshaitan syntymisen ehkäisemiseksi.

Hallituksen esityksen 51 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kunnan terveydensuojeluviranomainen voisi antaa määräyksiä, jos asuinhuoneistoon tunkeutuu diskon tai muun melulähteen aiheuttamaa melua siinä määrin, että siitä aiheutuu terveyshaittaa. Kuten nykyisen terveydenhoitolain nojalla kielto tai määräys tulisi perustua ensisijassa terveysviranomaisen tekemään tutkimukseen tai mittaukseen tai muuhun haitan olemassaoloa kuvaavaan luotettavaan tietoon. Puuttuminen olisi terveydensuojelulain nojalla erityisesti perusteltua silloin, kun henkilö toiminnallaan tai laiminlyömällä toimimisvelvoitteen vaarantaa myös muiden terveyden.

Oikeudellinen arviointi

Asiakirjojen mukaan yhtiö on hakenut anniskeluajan jatkamista kello 3.00:een saakka sellaisina iltoina, jolloin ravintolassa on musiikkiohjelmaa. Lääninhallitukselle annettujen lausuntojen mukaan ravintolatoiminta aiheuttaa haittaa ja häiriötä asuinympäristölle. Näitä haittoja ja häiriöitä on erityisesti ohjelmallisina iltoina, jolloin muun ohella ravintolassa soitettu musiikki kuuluu häiritsevästi asuinympäristöön.

Anniskeluajan jatkolupa voidaan alkoholilain 26 §:n nojalla annetun alkoholijuomien anniskeluajan jatkamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaan myöntää vain erityisten syiden niin vaatiessa ja jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, ettei anniskeluajan jatkamisesta voida olettaa aiheutuvan haittaa tai häiriötä anniskelupaikan ympäristössä asuville. Erityisenä syynä alkoholijuomien anniskeluun kello puoli kahden jälkeen voidaan 5 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan pitää anniskelupaikan toiminta-ajatusta, joka tasokkaan viihdeohjelman tai muun siihen verrattavan syyn vuoksi edellyttää pidennettyä anniskeluaikaa. Mainitulla tasokkaalla viihdeohjelmalla tarkoitetaan usein juuri musiikkiohjelmaa.

Saatujen selvitysten perusteella lääninhallitus on alkoholilain 22 §:n 1 momentin nojalla antanut yhtiölle kirjallisen varoituksen alkoholijuomien anniskelua koskevien säännösten rikkomisesta, koska ravintolatoiminta on aiheuttanut häiriöitä asuinympäristölle. Lisäksi lääninhallitus on alkoholilain 21 d §:n 2 momentin 4 kohdan nojalla asettanut musiikin soittamista koskevia ehtoja, jotta häiriöt saataisiin poistettua.

Alkoholilain 21 d §:n 2 momentin 4 kohdan nojalla anniskelulupa voidaan jättää myöntämättä tai lupaviranomainen voi rajoittaa muun ohella anniskeluaikaa tai asettaa anniskelun valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja, jos anniskelupaikan sijainti on sellainen, että lupaviranomaisella on saatujen selvitysten ja lausuntojen perusteella syytä epäillä, että anniskelutoiminnasta aiheutuu muun ohella asuinympäristölle häiriöitä tai muita kielteisiä seurauksia. Säännöstä koskevan hallituksen esityksen (HE 50/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun ohella todettu, että säännöksen tarkoituksena on lisätä kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa lähiympäristöönsä silloin, kun hakemuksen mukaisesta anniskelutoiminnasta voi ilmeisesti seurata päihtyneiden aiheuttamia haittoja. Haitat voivat aiheutua joko anniskelutoiminnasta itsestään tai päihtyneiden asiakkaiden käyttäytymisestä ravintolan ulkopuolella, mihin luvanhaltija ei välittömästi voi vaikuttaa. Lupaharkintaan vaikuttavia tietoja haitasta ja häiriöistä lupaviranomainen voi saada poliisilta, muilta viranomaisilta sekä taloyhtiöiltä ja niiden asukkailta sekä muilta anniskelupaikan vaikutuspiirissä olevilta. Erityistä huomiota lupaviranomaisen tulee kiinnittää asuintalossa sijaitsevan anniskelupaikan ja sen terassin asukkaille mahdollisesti aiheuttamiin haittoihin ja häiriöihin.

Majoitus- ja ravitsemisliikkeistä annettua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 138/2004 vp) on viitattu alkoholilain 21 d §:n säännökseen ja todettu, että lupaviranomainen voi määrätä anniskelupaikan anniskeluajan päättymään aikaisemmin kuin kello 1.30 esimerkiksi toiminnasta aiheutuvien meluhäiriöiden estämiseksi. Erityisesti ulkoterassien anniskeluaikaa on yleisesti rajoitettu kello 22:een. Majoitus- ja ravitsemisliikkeistä annetun lain 4 §:n 4 momentin mukaan poliisilaitos voi kieltää aukioloajan pidennyksen, jos on perusteltua syytä epäillä, että ravitsemisliikkeen aukioloajan pidennyksestä aiheutuu paitsi kohtuutonta haittaa asuinympäristölle tai vakavaa häiriötä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle.

Kun alkoholilakia vuonna 2002 muutettiin, yksi merkittävä tavoite muiden tavoitteiden ohella oli asuinympäristön viihtyvyyden parantaminen ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden edistäminen myös alkoholilupapoliittisin keinoin. Sekä alkoholilain säännöksissä että niitä koskevissa perusteluissa anniskelupaikasta aiheutuva haitta ja häiriö lähiympäristölle on otettu huomioon yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle aiheutuvasta haitasta ja häiriöstä erillisenä seikkana. Vaikka yleistä järjestystä ja turvallisuutta ensi sijassa valvoo anniskelupaikassa poliisi, myös lupaviranomainen voi tällä perusteella jättää myöntämättä luvan tai antaa rajoittavia ehtoja. Kysymys on tällöin lähtökohtaisesti siitä, että anniskeluluvan haltijan edellytetään voivan valvoa toimintaansa siten, ettei siitä aiheudu häiriöitä ja haittaa ympäristölle eikä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Tällä valvonnalla on erityistä merkitystä silloin, kun anniskeluaikaa on jatkettu, jolloin lupaharkintaan liittyy oleellisena osana anniskelupaikan ohjemallinen toiminta ja siten myös musiikin soittaminen ja siitä mahdollisesti aiheutuvat meluhaitat asuinympäristössä.

Kun otetaan huomioon, että yhtiön anniskelupaikan toiminta-ajatuksena on järjestää ohjelmallisia musiikki-iltoja, musiikin soittaminen ja anniskelulupaan, erityisesti jatkoaikalupaan, perustuva alkoholin anniskelu tapahtuvat samassa yhteydessä siten, että niillä voi olla keskinäinen vaikutus. Näin ollen kysymys musiikin soittamisesta anniskelupaikassa ja musiikin asuinympäristölle aiheuttamasta häiriöstä ei ole erillinen ja merkityksetön arvioitaessa anniskelupaikan toiminnan rajoittamista ja tarpeellisten ehtojen asettamista. Näin ollen katson, että lääninhallitus ei ole tässä asiassa käyttänyt alkoholilain mukaisia keinoja sellaiseen tarkoitukseen, joka olisi vieras alkoholilain 1 §:ssä säädetylle tarkoitukselle. Säännöksen mukaan alkoholilain tarkoituksena on alkoholin kulutusta ohjaamalla ehkäistä alkoholipitoisista aiheista aiheutuvia yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja.

Anniskelupaikan luvanhaltija on vastuussa siitä, ettei anniskelupaikasta aiheudu haittaa ja häiriötä ympäristölle tai yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Anniskelupaikan luvanhaltijan toimintaa valvoo alkoholilain perusteella sekä lupaviranomainen että poliisi. Poliisi valvoo ravitsemisliikkeen aukioloajan pidennyksestä aiheutuvaa kohtuutonta haittaa asuinympäristölle tai vakavaa häiriötä yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle myös majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain nojalla. Viimeksi mainitun lain perusteella poliisi voi kieltääkin toiminnan harjoittamisen. Lisäksi anniskelupaikan luvanhaltijan toimintaa valvovat muutkin viranomaiset, kuten kunnan terveydensuojeluviranomainen terveydensuojelulain perusteella. Terveydensuojelulain mukainen valvonta voi koskea melusta aiheutuvaa terveyshaittaa, joka aiheutuu asunnon tai oleskelutilan ulkopuolisesta toiminnasta, kuten äänekkäästä musiikin soittamisesta. Ryhtyminen terveydensuojelulain mukaisiin toimenpiteisiin edellyttää, että melusta aiheutuu terveyshaittaa, kun alkoholilain perusteella voidaan ryhtyä toimenpiteisiin, kun melu aiheuttaa asuinympäristölle häiriöitä tai muita kielteisiä seurauksia. Raja ryhtyä toimenpiteisiin alkoholilain perusteella on alhaisempi.

Edellä mainituilla perusteilla katson, että lääninhallituksella on ollut toimivalta ryhtyä toimenpiteisiin tilanteessa, jossa anniskeluluvan haltijan toiminnasta aiheutuu asuinympäristölle häiriöitä. Koska tässä tapauksessa kysymys ei ole ollut alkoholilain tai sen nojalla annettujen säännösten rikkomisesta tai siitä, että anniskelupaikassa on ilmennyt järjestyshäiriöitä tai muita väärinkäytöksiä, lääninhallituksen ei olisi tullut antaa kirjallista varoitusta. Sen sijaan lääninhallitus on voinut asettaa yhtiölle musiikin soittamista koskevia ehtoja. Alkoholilain 21 d §:n 4 momentin nojalla asetetut musiikin soittamista koskevat ehdot ovat oikeasuhtaisia ja säännöksessä mainittuja muita toimenpiteitä lievempiä. Näillä perusteilla kumoan hallinto-oikeuden ja lääninhallituksen päätökset annetun varoituksen osalta. Musiikin soittamista koskevien ehtojen osalta katson, ettei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta."