KHO:2014:19

Yhtiö oli hakenut sekä EPS-tehtaan että XPS-tehtaan toimintoihin ympäristölupaa aluehallintovirastolta. Asian käsittely aluehallintovirastossa oli toistaiseksi keskeytetty XPS-tehtaan sijoituspaikan kaavamerkinnän vuoksi. Ympäristönsuojelulaista ei ollut johdettavissa estettä hakea tapauksen olosuhteissa samanaikaisesti kunnan ympäristölupaviranomaiselta sen toimivaltaan kuulunutta ympäristölupaa vain EPS-tehtaan toimintaan ja pienemmälle tuotantomäärälle kuin aluehallintovirastossa vireillä olleessa lupahakemuksessa oli kysymys.

Ympäristölupaviranomainen oli ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla määrännyt, että ympäristöluvan tarkoittama toiminta voitiin aloittaa muutoksenhausta huolimatta. Hallinto-oikeus oli kumotessaan ympäristöluvan ja palauttaessaan asian ympäristölupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi samalla kumonnut tuon määräyksen. Hallinto-oikeus oli kuitenkin hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin nojalla viran puolesta määrännyt, että kumottua ympäristölupapäätöstä ja sen lupamääräyksiä voitiin tuotantolaitoksen toiminnassa noudattaa, kunnes asia palautuksen jälkeen ratkaistiin uudelleen tai asiaa käsittelevä viranomainen toisin määräsi. Kun otettiin huomioon, että toiminta oli ollut aloitettavissa lupaviranomaisen ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla antaman määräyksen perusteella, hallinto-oikeus oli voinut antaa mainitun päätöksen täytäntöönpanoa koskevan määräyksen. Hallinto-oikeuden päätöksellä ei siten ollut vastoin 101 a §:n 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä säädettyä sallittu laitoksen toimintaa ilman lupaviranomaisen antamaa täytäntöönpanomääräystä.

Ympäristönsuojelulaki 3 § 1 mom. 2 kohta, 35 § 4 mom., 101 §, 101 a § 3 mom.

Hallintolainkäyttölaki 32 § 3 mom.

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 31.5.2013 n:o 13/0147/1

Asian aikaisempi käsittely

Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunta on 20.6.2012 (§ 51) tekemällään ja 26.6.2012 antamallaan päätöksellä myöntänyt A Oy:lle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen ympäristöluvan. Lisäksi lautakunta on myöntänyt luvan aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta ympäristönsuojelulain 101 §:n mukaisesti. Lupamääräyksissä on otettu huomioon muistutukset ja lausunnot.

Toiminnassa on noudatettava seuraavia lupamääräyksiä:

1. A Oy:n EPS-tuotantolaitos sijaitsee Vimpelin kunnan Vimpelin kylän tilalla Lohkoperuna kiinteistötunnus 934-404-3-187 hakemuksessa olevassa asemapiirroksen osoittamassa paikassa. Orgaanisten yhdisteiden määrä vuosituotannolla ei saa ylittää 49 tonnia.

2. Viemäriin ja sitä kautta kunnalliseen jätevedenpuhdistamoon johdettavaan jäteveteen ei saa laskea sellaista jätettä tai johtaa jätevesiä niin, että siitä on haittaa viemärin rakenteelle, puhdistamon toiminnalle, puhdistamolietteen käsittelylle tai lietteen hyötykäytölle.

3. Tehdasalueen hulevedet on johdettava ojaan/kunnan hulevesijärjestelmään niin, ettei niistä aiheudu pinta- tai pohjavesien pilaantumisvaaraa.

4. Tehtaan tuotannossa saa hyödyntää EPS-jätettä. Muita muualla syntyneitä jätteitä ei saa vastaanottaa.

5. Tehdasalueella EPS-jäte ja EPS-levyt on varastoitava ja käsiteltävä siten, ettei siitä aiheudu roskaantumista eikä muuta vaaraa ympäristölle. Varastoalueen ympärille on pystytettävä aita levyjen ja levynpalojen leviämisen sekä ilkivallan estämiseksi. Aita on oltava asennettuna 31.12.2012 mennessä. Aidan on oltava vähintään 2 metrin korkuinen metalliaita.

6. Laitoksen toiminnan melutaso ei saa ylittää asumiseen käytettävillä alueilla, virkistysalueilla taajamassa ja taajaman välittömässä läheisyydessä eikä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla melun keskiäänitasoa LAeq päiväohjearvoa (klo 07–22) 55 dB eikä yöohjearvoa 50 dB (klo 22–07).

7. Tulipalon ym. ympäristöriskin varalle on laitoksella oltava valmiussuunnitelma.

8. Pentaanista johtuvien hajuhaittojen ja/tai palo-/räjähdysvaaran takia on tuotantolaitoksen esitettävä 31.12.2012 mennessä Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunnalle, kuinka se aikoo vähentää edellä esitettyjä haittoja tuotantoalueella, esimerkiksi hallittu kaasunpoltto tai kaasunpoistohormi.

9. Polttoöljyjen ja voiteluaineiden käsittelyn ja varastoinnin alueella tulee tapahtua siten, ettei niitä pääse imeytymään maastoon. Työkoneita tankatessa ja huollettaessa on noudatettava huolellisuutta. Alueen läheisyydessä on oltava imeytysturvetta mahdollisten vuotojen varalle.

10. Öljysäiliöt tulee sijoittaa tiiviille alustoille tai tilavuuttaan vastaaviin altaisiin siten, ettei säiliöistä vuodonkaan yhteydessä pääse öljyjä maaperään. Työkoneiden törmäysvaara öljysäiliöön täytyy minimoida estein tai huomiomerkein.

11. Jätteitä ei saa säilyttää siten, että siitä aiheutuu naapurikiinteistöjen talousveden pilaantumisvaaraa tai terveyshaittaa. Jätteet on varastoitava siten, että mahdolliset vuodot astioista eivät aiheuta valumia maaperään. Jäteastian tyhjennysvälin on oltava riittävä, ettei jätteistä aiheudu terveys³haittoja ympäristöön. Myös jäteastioiden on oltava asianmukaiset ja tiiviit.

12. Millespakan toiminta-alueella sekajätteen joukkoon ei saa laittaa biojätettä vaan sen keräyksestä on huolehdittava erikseen tai kompostoitava alueella tai hoidettava muulla vastaavalla tavalla.

13. Ongelmajätteet on toimitettava laitokseen, joka saa vastaanottaa niitä.

14. Toiminnanharjoittajan on huolehdittava ympäristön siisteydestä toiminnan aikana sekä toiminnan loputtua.

15. Toiminnan pysyvästä lopettamisesta tai pitkäaikaisesta keskeyttämisestä tulee ilmoittaa viipymättä lupaviranomaiselle.

16. Mikäli öljyvahinkoja tai muita onnettomuuksia tapahtuu, tulee siitä tehdä ilmoitus välittömästi öljytorjuntatyön vastuuhenkilölle (pelastuslaitos, ympäristösihteeri).

17. Toiminnanharjoittajan tulee pitää kirjaa toiminnastaan syntyvien jätteiden ja ongelmajätteiden määrästä, lajista, laadusta sekä niiden toimituspaikasta ja päivämäärästä sekä kuljetus- ja hyödyntämistavasta tai käsittelytavasta. Kirjanpidon tulee olla kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen saatavilla.

18. Lupapäätös on tarkistettava 20.6.2022. Jos toiminnassa tapahtuu olennainen muutos, siitä on ilmoitettava ympäristölautakunnalle ja haettava uusi ympäristölupa.

19. Toiminnanharjoittajan tulee toimittaa Järvi-Pohjanmaan ympäristöviranomaiselle vuosiraportti, josta ilmenee tuotantomäärä, jätteiden määrä ja laatu sekä sijoitus, huoltotoimet sekä muut ympäristön kannalta tärkeät tiedot. Raportti toimitetaan vuosittain helmikuun loppuun mennessä.

20. Luvan saajan on asetettava 1 000 euron vakuus ympäristönsuojelulain 101 §:n johdosta ja toimitettava sitä koskevat asiakirjat Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunnalle viimeistään 31.8.2012 mennessä.

Asetuksen noudattaminen

Jos asetuksella annetaan ympäristönsuojelulain tai jätelain nojalla jo myönnetyn luvan määräystä ankarampia säännöksiä tai luvasta poikkeavia säännöksiä luvan voimassaolosta, on asetusta luvan estämättä noudatettava.

Ympäristölautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Toimittaessa päätöksen mukaisesti A Oy:n toiminnasta ei aiheudu terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Toiminnanharjoittajalla on riittävä jätteen hyödyntämis- ja käsittelytoiminnan asiantuntemus.

1. Määräyksellä 1 on asetettu toiminta-alue sekä vuosittainen orgaanisten yhdisteiden määrä.

2. Lupamääräykset 7, 8, 17 ja 19 on annettu paikallisen ilmanlaadun pilaantumisen ja hiukkaspäästöjen aiheuttaman terveys- ja viihtyisyyshaitan vähentämiseksi. Laitoksen laitteiden asianmukaisella käytöllä, tarkkailuilla ja huolloilla ilmapäästöt sekä häiriötilanteet saadaan minimoitua.

3. Lupamääräys 6 on annettu terveyshaitan ehkäisemiseksi ja alueen yleisen viihtyisyyden turvaamiseksi. Melulle asetetut raja-arvot vastaavat valtioneuvoston päätöksen (993/1992) melutason ohjearvoja taajamien välittömässä läheisyydessä sekä hoito- ja oppilaitoksia palvelevilla alueilla.

4. Lupamääräykset 2–5 ja 8–14 ja 16 on annettu ympäristö-, terveys- ja viihtyvyyshaittojen estämiseksi. Jätteen haltijaa koskevat jätelain 6 §:n mukaiset yleiset huolehtimisvelvollisuudet jätehuollon järjestämisestä, muun muassa se, että jätettä ei saa käsitellä hallitsemattomasti. Ongelmajäte voi kemiallisen tai muun ominaisuutensa takia aiheuttaa erityistä vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Siksi ongelmajätteiden hyödyntäminen tai hävittäminen edellyttää käsittelyä laitoksessa, jonka ympäristöluvassa kyseisen jätteen vastaanotto on hyväksytty. Kemikaalien, polttoaineiden ja jätteiden asianmukaisella varastoinnilla ja käsittelyllä estetään maaperän, pinta- tai pohjavesien pilaantuminen. Rakenteiden ja laitteiden hyvä kunto takaa niiden toimivuuden tarkoitetulla tavalla. Ympäristönsuojelulain 7 §:n mukaan maahan ei saa jättää tai päästää ainetta siten, että maaperän laatu huononee.

5. Lupamääräykset 15–17 on annettu valvonnallisista syistä. Toiminnanharjoittajan on oltava jatkuvasti selvillä toiminnan päästöistä ja niiden vaikutuksista ympäristöön.

6. Kun toimintaa harjoitetaan lupapäätöksessä esitetyllä tavalla ja noudatetaan annettuja lupamääräyksiä, laitoksen toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset sekä luonnonsuojelulain vaatimukset.

7. Toimittaessa lupapäätöksen mukaisesti laitoksen toiminnasta ei aiheudu terveyshaittaa, ympäristön merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa eikä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta naapureille. Toimittaessa ympäristöluvan mukaisesti voidaan toiminnan katsoa edustavan tämän hetkistä parasta taloudellisesti käyttökelpoista tekniikkaa. Määräyksiä annettaessa on otettu huomioon toiminnan aiheuttama pilaantumisen todennäköisyys, onnettomuusriski ja alueen kaavamääräykset.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 ja 18 §

Terveydensuojelulaki 2, 13 ja 22 §

Ympäristönsuojelulaki 28, 35, 41–45, 52–55 ja 96–97 §

Ympäristönsuojeluasetus 7, 9 ja 16–19 §

Jätelaki (1072/1993) 4, 20–21 ja 51–52 §

VNp melutason ohjearvoista (993/1992)

Luvan voimassaolo

Luvan saajan on esitettävä hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi 20.6.2022 mennessä. Mikäli laitoksen toiminta oleellisesti muuttuu, on sille haettava uusi ympäristölupa. Lupapäätös on voimassa kunnes uudesta lupahakemuksesta tehty päätös on saanut lainvoiman.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa, siltä osin kuin nyt on kysymys

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (jäljempänä ELY-keskus) on vaatinut, että ympäristölautakunnan lupapäätös ja lupa aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta kumotaan ja A Oy:n ympäristölupahakemus hylätään.

Vaatimustensa perusteina ELY-keskus on lausunut, että A Oy on lokakuussa 2011 lopettanut Pietarsaaressa toimineen EPS-tehtaan ja siirtänyt toiminnan Vimpelin kuntaan. Vimpelissä jo toiminnassa ollut XPS-tuotanto on siirtynyt elokuussa 2011 A Oy:n omistukseen.

A Oy:n EPS- ja XPS-tehtaiden toimintaa Vimpelin kunnassa koskeva ympäristölupahakemus on ollut vireillä Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastossa 21.11.2011 alkaen (LSSAVI/200/04.08/2011). Hakemuksen nähtävilläoloaika on päättynyt 4.6.2012. Toiminnanharjoittaja on sen lisäksi hakenut ympäristölupaa 18.5.2012 päivätyllä hakemuksella Vimpelin kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta pelkästään EPS-tehtaan toimintaan pienemmälle tuotantomäärälle kuin aluehallintovirastolle jätetyssä hakemuksessa on esitetty.

ELY-keskuksen tulkinnan mukaan A Oy:llä on Vimpelissä vain yksi tehdas, joka käsittää kaksi erillistä tuotantoprosessia. Prosessit sijaitsevat tosin eri kiinteistöillä, mutta kuitenkin toistensa välittömässä läheisyydessä. Osittain päällekkäisen lupahakemuksen jättäminen kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ei poista sitä tilannetta, että EPS-tehtaalla ja viereisellä kiinteistöllä sijaitsevalla XPS-tehtaalla on ELY-keskuksen näkemyksen mukaan ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentissa tarkoitettu sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia ja jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä. Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunta ei sen vuoksi ole ollut asiassa toimivaltainen lupaviranomainen.

XPS-tuotannolla ei ole aikaisempaa ympäristölupaa. Tuotannossa ponneaineena käytettävä HFC152a (difluorietaani) sisältää haihtuvaksi orgaaniseksi yhdisteeksi luokiteltavaa dimetyylieetteriä 25–40 p-%.

Ympäristölupahakemuksen käsittely aluehallintovirastossa on keskeytynyt, koska toiminta on voimassa olevan asemakaavan vastainen. XPS-tehdas ja kemikaalien varastosäiliöt sijaitsevat Vimpelin kokonaisasemakaavassa (10.11.2003) liikerakennusten korttelialueella (KL). EPS-tehdas sijaitsee teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueella (T). Ympäristölupaa ei voida myöntää ympäristönsuojelulain 42 §:n mukaan asemakaavan vastaisesti. ELY-keskus on 24.4.2012 lähetetyllä kirjeellä kehottanut Vimpelin kuntaa ryhtymään toimenpiteisiin alueen asemakaavan muuttamiseksi tai osoittamaan hakijalle uusi, teollisuusalueella sijaitseva toimitila.

Ympäristölupapäätös on annettu puutteellisten asiakirjojen perusteella ja päätös on puutteellinen. Ympäristölautakunnalla ei ole ollut käytettävissä lupa-asiaa ratkaistaessa muun muassa prosessikuvausta, kattilalaitoksen toimintaan liittyviä asiakirjoja, selvitystä tuotannosta vapautuvista ilmapäästöistä eikä turvallisuus- ja räjähdyssuoja-asiakirjoja. Lupapäätöksessä olisi tullut antaa määräyksiä muun muassa toimintaan liittyvän kattilalaitoksen ympäristönsuojeluvaatimuksista asetuksen 445/2010 mukaisesti, tuotantolaitoksen käyttö- ja päästötarkkailusta sekä laitoksen aiheuttaman melun leviämisen selvittämisestä.

Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon ja esittänyt, että A Oy:n XPS-laitos ei ole ympäristönsuojelulain 28 §:n eikä ympäristönsuojeluasetuksen

1 §:n mukaan ympäristölupavelvollinen, joten Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunnan käsityksen mukaan laitos ei näin ollen täytä toiminnallisen kokonaisuuden vaatimuksia. Toiminnallinen kokonaisuus ei sinällään estä Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakuntaa olemasta toimivaltainen viranomainen.

Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunnalla on ollut käytössään riittävät asiakirjat päätöksentekoa varten. Tuotantolaitoksen käyttö- ja päästötarkkailusta on määrätty lupamääräyksissä 6, 7, 8, 17 ja 19.

A Oy:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksesta. Vastinetta ei ole annettu.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on antanut Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunnan lausunnon johdosta vastineen ja todennut, että asiassa on ensisijaisesti kyse toimivaltaisen lupaviranomaisen määrittelystä. ELY-keskus ei pidä hyvänä menettelynä sitä, että aluehallintovirastossa hakemuksen käsittelyn keskeydyttyä asemakaavan vastaisena kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on myöntänyt toiminnalle ympäristöluvan koskien ainoastaan toista, asemakaavan mukaista toimintaa, pienemmälle tuotanto- ja VOC-päästömäärälle kuin aluehallintovirastolle osoitetussa hakemuksessa on esitetty. Ympäristölupapäätös tulee myöntää sille tuotanto- ja päästömäärälle, joka aluehallintovirastolle esitetyssä hakemuksessa on mainittu. Näin ollen toimivaltainen lupaviranomainen on Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto.

Toissijaisesti kysymys on laitoskokonaisuuden tai toiminnallisen kokonaisuuden määrittelystä ja XPS-tuotannon huomioimisesta lupamenettelyssä. A Oy:llä on Vimpelissä vain yksi tehdas, joka koostuu kahdesta tuotantolinjasta: XPS- ja EPS-prosesseista. Koska sama toiminnanharjoittaja hallinnoi molempia prosesseja ja omistaa tuotantolaitteet, prosessit sijaitsevat vierekkäisillä tonteilla ja muun muassa molempien prosessien työnjohtajana toimii sama henkilö, kiinteistöillä on yhteinen vuokrasopimus, työntekijöille on osoitettu ainoastaan yhdet sosiaalitilat, työntekijät toimivat molemmissa prosesseissa ja jätehuolto on prosessien kesken yhteinen, ei voida olettaa, että kyseessä olisi kaksi erillistä tehdasta. Näin ollen molemmat toiminnot tulee käsitellä samassa ympäristölupamenettelyssä. Lupamenettelyä ei kuitenkaan voida jatkaa ennen kuin XPS-prosessin tontin asemakaavan muutos on lainvoimainen.

Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunta on lausunnossaan esittänyt, ettei A Oy:n XPS-prosessi olisi ympäristönsuojelulain 28 §:n eikä ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n mukaan ympäristölupavelvollinen. Toiminnanharjoittaja on Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle 21.11.2011 jättämässään ympäristölupahakemuksessa ilmoittanut XPS-tuotannossa käytettävän vuosittain noin 15 t etanolia sekä 130 t HFC152a-yhdistettä (difluorietaani). Ponnekaasuna käytettävä HFC152a sisältää 0–40 p-% dimetyylieetteriä, joka etanolin tavoin luetaan haihtuvaksi orgaaniseksi yhdisteeksi. Toiminnanharjoittaja ei ole lupahakemuksessa eikä sen täydennyksissä esittänyt luotettavasti, aiheutuuko prosessista haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjä.

EPS-prosessin yhteydessä toimivaan raskaan polttoöljyn kattilalaitokseen sovelletaan valtioneuvoston asetusta (445/2010) polttoaineteholtaan alle 50 MW:n energiantuotantoyksiköiden ympäristönsuojeluvaatimuksista. Asetusta sovelletaan 1 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan vähintään 1 MW:n energiantuotantoyksiköihin, jos yksikkö on osa muutoin ympäristöluvanvaraista toimintaa. EPS-prosessin kattilalaitoksen polttoaine³teho on 2,1 MW. Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunta ei ole antanut lupapäätöksessä asetuksen mukaisia lupamääräyksiä muun muassa ilmaan johdettavien päästöjen raja-arvoista, öljyisten jätevesien käsittelystä ja johtamisesta, tarkkailusuunnitelman laatimisesta ja savukaasupäästöjen mittaamisesta.

Lisäksi toiminnanharjoittaja on 11.4.2012 Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston suorittamassa tarkastuksessa todennut, ettei prosessin lauhdevesien käsittelyyn tarkoitettu öljynerotuskaivo ole tehdasvalmisteinen. Lauhdevedet johdetaan sadevesiviemäriin. Lupaviranomaisen olisi tullut antaa määräys selvittää, että öljynerotuskaivo täyttää standardin SFS-EN-858-1 mukaiset I-luokan öljynerottimen vaatimukset.

Hallinto-oikeus on 24.1.2013 toimittanut asiassa katselmuksen, josta laadittu pöytäkirja on liitetty asiakirjoihin.

A Oy on toimittanut hallinto-oikeudelle katselmuksessa esittämänsä asiakirja-aineiston.

Hallinto-oikeus on varannut muun ohella Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle tilaisuuden antaa vastineen A Oy:n katselmuksessa esittämän aineiston johdosta. Lisäksi hallinto-oikeus on lähettänyt mainitun aineiston tiedoksi Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunnalle.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on antanut vastineen ja todennut uudistavansa valituksessa ja vastineessa esittämänsä. Lisäksi ELY-keskus on todennut, että ympäristönsuojelulain 35 §:n perusteella ympäristölupahakemus on ollut puutteellinen eikä lupaviranomainen ole hallintolain 31 §:n mukaisesti pyytänyt riittäviä selvityksiä asiaa ratkaistessaan. ELY-keskuksen toissijaisena vaatimuksena on hakemuksen palauttaminen lupaviranomaiselle uudelleen käsittelyä varten.

Hallinto-oikeuden ratkaisu, siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen valituksen enemmälti hyläten kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin nojalla määrännyt viran puolesta, että kumottua lupapäätöstä ja sen lupamääräyksiä voidaan EPS-tuotantolaitoksen toiminnassa noudattaa, kunnes asia palautuksen jälkeen uudelleen ratkaistaan tai asiaa käsittelevä viranomainen toisin määrää.

Hallinto-oikeus on perustelut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Saman pykälän 4 momentin mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla ympäristöluvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista (1 kohta), jätteistä sekä niiden synnyn ja haitallisuuden vähentämisestä (2 kohta), toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa (3 kohta), toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä (4 kohta) sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja (5 kohta).

Hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristölupahakemus sisältää lupaharkinnan suorittamiseksi riittävät ympäristönsuojelulain 35 §:n ja ympäristönsuojeluasetuksen edellyttämät tiedot toiminnasta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan A Oy:n Vimpelin EPS- ja XPS-tuotantolaitoksilla on yhteinen työnjohto, osittain yhteisiä työntekijöitä sekä yhteiset sosiaalitilat, lähetystoiminta, piha-alue, ATK-verkko ja jätehuoltosopimus.

EPS-tuotannossa tarvittava energia tuotetaan kattilalaitoksella, jota XPS-laitoksen tuotannossa ei käytetä. EPS- ja XPS-laitosten tuotantoprosessit ovat erilaisia. Lisäksi toiminnanharjoittaja on ilmoittanut, että XPS-tehtaalla käytetään VOC-päästötöntä ponneainetta, joten tuotannosta ei aiheudu VOC-päästöjä.

Hallinto-oikeus on katsonut, kun otetaan huomioon tuotantojen erillisyys, erilaiset raaka-aineet, tuotteet ja energiankäyttö, että A Oy:n Vimpelin EPS- ja XPS-tuotannoilla ei ole ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan eikä 35 §:n 4 momentin tarkoittamia teknisiä ja toiminnallisia yhteyksiä. EPS- ja XPS-tuotantolaitokset eivät muodosta toimintakokonaisuutta.

Sen sijaan EPS-tuotantolaitokseen ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti teknisesti ja toiminnallisesti on yhteydessä höyryn tuotantoon käytettävä 2,1 MW:n raskaan polttoöljyn kattilalaitos, mistä seikasta ei asiassa ole ollut erimielisyyttä. Ympäristölautakunnan päätös ei sisällä kattilalaitosta ja sen päästöjä koskevia lupamääräyksiä. Ympäristölautakunnan olisi EPS-tuotantolaitosta koskevassa ympäristölupapäätöksessä tullut antaa tarpeelliset, ympäristönsuojelulain 43 §:n mukaiset lupamääräykset myös kattilalaitoksen osalta, ottaen huomioon valtioneuvoston asetus polttoaineteholtaan alle 50 megawatin energiantuotantoyksiköiden ympäristönsuojeluvaatimuksista (445/2010). Tästä syystä hallinto-oikeus on kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on kumonnut lautakunnan lupapäätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Ottaen huomioon asiassa ilmitulleet seikat, EPS-laitoksen toimintaympäristö ja EPS-laitoksen toiminnan ajoittaisuus hallinto-oikeus on asiassa antanut hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin mukaisen määräyksen kumotun päätöksen noudattamismahdollisuudesta EPS-tuotantolaitoksen toiminnassa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Pirjo-Liisa Saloranta, Merja Manninen ja Yrjänä Honkavaara. Asian esittelijä Janika Gummerus.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin mukainen määräys poistetaan.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on uudistanut aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittänyt seuraavaa:

Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunta ei ole ollut toimivaltainen käsittelemään ympäristölupahakemusta. Yhtiön EPS- ja XPS-tehtaiden toimintaa Vimpelin kunnassa koskeva ympäristölupahakemus on ollut vireillä Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastossa 21.11.2011 alkaen. Aluehallintovirastossa vireillä oleva hakemus ja valituksenalaisessa asiassa kysymyksessä oleva toiminta koskee siten EPS-tehtaan osalta samaa toimintaa samalla kiinteistöllä, samassa rakennuksessa ja samoilla koneilla, laitteilla ja materiaaleilla tuotettuna. Toimivaltainen lupaviranomainen on aluehallintovirasto, koska yhtiö on pannut siellä vireille koko sen toimintaa koskevan ympäristölupahakemuksen. Kahta samaa toimintaa koskevaa lupahakemusta ei voi olla vireillä kahdessa eri viranomaisessa.

ELY-keskus on tehnyt vali³tuksen hallinto-oikeudelle muun muassa sillä perusteella, että ympäristölupapäätös on tehty puutteellisten asiakirjojen perusteella ja että päätös on muutoinkin puutteellinen. Hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaan päätös on perusteltava. Päätöksestä on il³mettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeu³dellisella perusteella siihen on päädytty. Hallinto-oikeuden olisi tullut pe³rustella päätöksensä siltä osin kuin se on katsonut, että ympäristölupahakemus sisältää lupaharkinnan suorittamiseksi riittävät ympäristönsuojelulain

35 §:n ja ympäristönsuojeluasetuksen edellyttämät tiedot. Hallinto-oikeuden päätös on tältä osin lain³vastainen. Ympäristölupapäätös on muutoinkin puutteellinen ja sen vuoksi lainvastainen.

Hallinto-oikeus on päätöksessään ottanut kantaa siihen, muodostavatko A Oy:n Vimpelin EPS- ja XPS-tuotantolaitokset toimintakokonaisuuden. ELY-keskus ei ole valituksessaan esittänyt väitettä toimintakokonaisuuden olemassaolosta. Hallinto-oikeus ei sitä vastoin ole ottanut kantaa ELY-keskuksen valitusperusteeseen, jonka mukaan kyseessä on yksi tehdas, joka käsittää kaksi eri tuotantoprosessia (EPS- ja XPS-prosessit), joiden toimintojen lupaprosessi on ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentti huomioon ottaen ratkaistava samanaikaisesti aluehallintovirastossa.

Hallinto-oikeus on päätöksessään to³dennut, että EPS- ja XPS-tuotantolaitoksilla on yhteinen työnjohto, osittain yh³teisiä työntekijöitä sekä yhteiset sosiaalitilat, lähetystoiminta, piha-alue, ATK-³verkko ja jätehuoltosopimus. Hallituksen esityk³sessä (HE 227/2004 vp) ympäristönsuojelulain muuttamiseksi todetaan muun ohella seuraavaa: "Lakiehdotuksen tavoitteena on korjata niitä ympäristönsuojelulain säännöksiä, joiden käytännön soveltamisessa on havaittu epäselvyyksiä tai ne on muutoin koettu epätarkoituksenmukaisiksi. Toiminta³kokonaisuutta koskevien säännösmuutosten tavoitteena on selventää sääntelyä ja yhtenäistää soveltamiskäytäntöä. Toimintakokonaisuuden käsitteen määrittelyyn erikseen ei siten enää olisi tarvetta voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n tapaan."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraavaa: "Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheutta³van toiminnan määritelmiä ehdotetaan tarkennettavaksi siten, että siinä mainit³taisiin myös laitokseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvät toiminnan osat. Säännöksellä olisi käytännön merkitystä erityisesti ympäristölupa-asioissa, sillä se määrittelisi laitosmaisen toiminnan lupaharkinnan ulottuvuuden selven³tämällä, että toiminnan tarkastelu ei rajoitu ahtaasti pelkästään luvanvaraisen toiminnan määritelmän mukaiseen toimintaan. Laitokseen teknisesti ja kiinteästi liittyvällä toiminnalla tarkoitettaisiin toimintaan liittyviä välttämättömiä osatoimintoja. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tuotantolaitoksen yhteydessä toimivat energiantuotantoyksiköt sekä erilaiset lastaus-, varastointi- ja muut aputoiminnat. Kun toimintakokonaisuutta koskeva asetuksen säännös (ympäristönsuojeluasetuksen 2 § (169/2000)) on tarkoitus kumota, laitoksen tekninen määritelmä on tarpeen määritellä laissa si³ten, että direktiivin määritelmä on kattavasti osa luvanvaraisen toiminnan määritelmää."

ELY-keskus on yhteisiä toimintoja luetellen katsonut, että yhtiöllä on Vimpelissä vain yksi tehdas, jonka kaikkia toimintoja ja molempia tuotantolinjoja tulee käsitellä samassa ympäristölupamenettelyssä. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan tällaisina toimintoina voidaan pitää esimerkiksi seuraavia seikkoja: yhteinen omistajataho, yhteinen työnjohto, osittain yh³teiset työntekijät, yhteinen vuokrasopimus, yhteiset sosiaalitilat, yhteinen jäte³huolto, yhteinen piha-alue, yhteinen lähetystoiminta ja yhteinen ATK-verkko. Koska EPS- ja XPS-tuotantolin³joilla on näin paljon yhteisiä toimintoja, toimivaltainen aluehallintovirasto ei todennäköisesti voi suorittaa vireillä olevan ympäristölupahakemuksen lupaharkintaa antamatta samalla kumpaakin tuotantolinjaa tai niiden yhteisiä toimintoja koskevia yhteisiä lupamääräyksiä.

Edellä mainitusta hallituksen esityksestä ilmenee, että lainmuutoksessa on haluttu muuttaa pai³notusta tuotannollisesta yhteydestä toiminnalliseksi yhteydeksi. Tavoitteena on nimenomaan ollut saada kaikki toiminnot kokonaisuudessaan saman lupaharkin³nan piiriin. Näin ollen ELY-keskus ei pidä perusteltuna hallinto-oikeuden ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan ja

35 §:n 4 momentin tulkintaa, jossa se on antanut merkitystä vain vanhan, kumotun lain mukaisille tunnusmerkistön osille eli tuotantojen erillisyydelle sekä erilaisille raaka-aineille, tuotteille ja energiankäytölle. Hallinto-oikeuden rajaus on kyseessä olevan lainmuutoksen keskeisen tavoitteen vastainen. Hallinto-oikeus ei myöskään ole perustellut, minkä seikkojen perusteella se on pitänyt tuotantoja erillisinä, vaikka se on todennut, että merkittäviltä osin EPS- ja XPS-tuotantolinjoilla on useita yhteisiä toiminnallisia osatoi³mintoja.

A Oy toimii Vimpelin Keskustan asemakaavan kolmessa eri korttelissa. XPS-tuotantolinjan toimitilat ovat asemakaavassa korttelissa 98 liikerakennusten korttelialueeksi (KL) osoitetulla alueella ja EPS-³tuotantolinjan toimitilat korttelissa 99 teollisuus- ³ja varastorakennusten korttelialueeksi (T) osoitetulla alueella. Yrityksen mittava ulkovarastointi on osittain korttelin 99 liikerakennusten kortteli³alueeksi (KL) osoitetulla korttelinosalla ja liikerakennusten kortteli³alueeksi (KL) osoitetussa korttelissa 105. Näiden lisäksi mittavaa ulkovaras³tointia on EPS-tuotantolinjan ja XPS-tuotantolinjan yhteisellä piha-alueella tehdasrakennusten ympärillä KL-merkinnällä osoitetussa korttelissa 98 ja T³-merkinnällä osoitetussa korttelissa 99 sekä korttelin 105 ympäristössä asemakaa³va-alueen ulkopuolella.

Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunnan päätöksessä esitetyn luvanha³kijan toiminnan ja toimintaympäristön kuvauksen mukaan valmiit tuotteet siirre³tään muovikelmuun pakattuna ulkovarastoon. Yrityksen piha-aluetta ja muuta ulkovarastointialuetta ei ole kokonaan asfaltoitu. Yritys on varastoinut ulkotiloi³hin raaka-aineita ja muita toiminnassa käytettäviä kemiallisia aineita sekä val³miita tuotteita. Kyseessä olevassa ympäristöluvassa on annettu lupamääräys 5 ulkovarastoinnin järjestämisestä.

A Oy:n harjoittama ulkovaras³tointi on maankäyttö- ja rakennuslain 169 §:n 2 momentin tarkoittamaa ulkovarastointia. Ulkovarastointia ei ole sallittu alueen asemakaavassa, joten se on asemakaavan vastaista. Ympäristönsuojelulain 42 §:n mukaan toi³mintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Koska toiminnalle ei ulkovarastoinnin osalta voida myöntää ympäristölupaa, lupamääräys 5 on asemakaavan ja ympäristönsuo³jelulain vastainen. Koska Järvi-Pohjanmaan rakennusjärjestyksen mukaan aidan rakentaminen edellyttää rakennuslautakunnan toimivallassa olevaa maan³käyttö- ja rakennuslain mukaista toimenpidelupaa, aidan rakentamisesta ja sen korkeudesta sekä rakentamistavasta määrääminen lupamääräyksessä 2 ei ole kuulunut ympäristölautakunnan toimivaltaan.

Kun otetaan huomioon ulkovarastoalueiden sijainti, varastoidun materiaalin laatu, määrä ja varastointitapa, valtakunnallisen tieverkon läheisyys sekä ympäröivä asutus ja sen määrä, yhtiön ulkovarastointi on myös maankäyttö- ja rakennuslain 169 §:n 1 momentin vastaista.

A Oy:n toimitilojen ympäristössä on useita asuinrakennuksia, joista lähin on 82 metrin päässä. Tä³män lisäksi Vimpelin lääkärikeskus on 30 metrin päässä, iso Aapiskujan ala-aste on 300 metrin päässä ja lähin vesistö, Savonjoki, 500 metrin päässä A Oy:n toimitiloista. Lisäksi yrityksen toiminta-alueella on EPS-³toimintalinjaan teknisesti ja toiminnallisesti liittyvä, höyryn tuotantoon käytet³tävä 2,1 MW:n raskaan polttoöljyn kattilalaitos, XPS-toimintalinjan lämmittä³miseen käytettävä, kevyttä polttoöljyä käyttävä kattila, toiminnassa käytettäviä kemikaaleja ja muita vaarallisia ja räjähdysherkkiä aineita. A Oy:n haettua Turvallisuus- ja kemikaalivirastolta (Tukes) vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelystä annetussa laissa (390/2005) tarkoitettua lupaa vaarallisten kemikaalien laajamittaiselle käsittelylle ja varastoinnille Tukes on 11.6.2013 tekemällään päätöksellä rajoittanut yhtiön toimintaa tuon lupakäsittelyn ajaksi.

Kaavanvastaisuuden lisäksi A Oy:n toiminta on muutoinkin sellaista, ettei sen sijoituspaikka ole vaarallisuutensa ja päästöjensä takia sovelias yrityksen toimintaan. Ympäristönsuojelulain 42 §:n ehdottomien luvan myöntämisen edellytysten mukaan ympäristö³luvan tarkoittamasta toiminnasta ei muun ohella saa aiheutua terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, saman lain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoi³tettua kohtuutonta rasitusta. A Oy:n toiminta ja sijoituspaikka ovat edellä mainittujen ympäristönsuojelulain kohtien vastaisia. Edellä esitettyjä yrityksen toiminnan ja sijoitus³paikan puutteita ei ELY-keskuksen näkemyksen mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä asemakaavalle asetetut vaatimukset huomioon ottaen voida poistaa myöskään asema³kaavaa muuttamalla.

Hallinto-oikeus ei ole tutkinut ELY-keskuksen valitusta ympäristönsuojelulain 42 §:n vastaisuudesta esitettyjen valitusperusteiden osalta. Sen sijaan hallinto-oikeus on palauttanut asian ympäristölau³takunnalle uudelleen käsiteltäväksi pelkästään 2,1 MW:n raskaan polttoöljyn kattilalaitokselle annettavi³en ympäristönsuojelulain 43 §:n mukaisten määräysten antamista varten. Hallinto-oikeus on lisäksi antanut asiassa hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin mukaisen määräyksen kumotun päätöksen noudattamismahdollisuudesta EPS-tuotantolaitoksen toiminnassa, vaikka ympäristölautakunnan päätös on ympäristönsuojelulain 42 §:n vastainen ja muutoinkin ELY-keskuksen valituksessa ja vastineessa tarkemmin esitetyllä tavalla lainvastainen. Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia asia ympäristönsuojelulain 42 §:n kan³nalta ennen kuin se antoi ympäristönsuojelulain 43 §:n osalta ratkaisunsa.

Järvi-Pohjanmaan ympäristölautakunta on antanut valituksen ja yhtiön selityksen johdosta lausunnon. Lautakunta on ilmoittanut, ettei sillä ole huomautettavaa asiassa.

A Oy on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

A Oy on 1.8.2011 ostanut toiminnassa olleen B Oy:n XPS-tehtaan Vimpelistä. Tuotantorakennus ja tontti ovat vuokrattuja. Naapuritontilla samalla vuokranantajalla oli tyhjillään teolliseen käyttöön sopiva teollisuushalli. Samaan aikaan A Oy:n Pietarsaaren tuotantolaitoksen vuokrasopimus oli päättymässä, joten Pietarsaaren EPS-tehdas päätettiin siirtää ostetun XPS-tehtaan naapuriin.

A Oy oli aluksi siinä käsityksessä, että myös XPS-tehdas olisi ympäristöluvanvarainen, vaikka toimintaan ei edellisen omistajan toimesta ollut haettu lupaa. Neuvotteluissa ELY-keskuksen kanssa päädyttiin hakemaan yhtä ympäristölupaa, joka käsitti molemmat kaksi erillistä tehdasta. Myöhemmin kuitenkin selvisi, ettei XPS-tehdas ole ympäristöluvanvarainen. Jo alkuvaiheessa A Oy:n omistukseen siirtyneen XPS-tehtaan toiminnassa luovuttiin lisäaineista ja VOC-aineiksi luokiteltavista kemikaaleista. Siten XPS-tehdasta koskee ainoastaan vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelystä annetussa laissa tarkoitetut laajamittaisen kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin vaatimukset. Laitoksen lupahakemuksen käsittely kuuluu Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle (Tukes).

Molempia tehtaita yhdessä koskeva ympäristölupahakemus oli kuitenkin jätetty aluehallintovirastolle, jossa asian käsittelyn annettiin edetä. Käsittelyn kuluessa ELY-keskus ilmoitti, että koska XPS-tehdas sijaitsee asemakaavassa liikerakennusten korttelialueella, ympäristölupaa ei voida myöntää molempia tehtaita yhdessä koskevan lupahakemuksen perusteella. Samassa yhteydessä ELY-keskus antoi ymmärtää, että toiminnan jatkaminen XPS-tehtaalla ja toiminnan aloittaminen EPS-tehtaalla ei olisi mahdollista ilman ympäristölupaa. Sen vuoksi yhtiö päätyi hakemaan ympäristölupaa EPS-³tehtaan toimintaan ympäristölautakunnalta, jonka myöntämän luvan nojalla yhtiö voisi toimia tyydyttävässä laajuudessa ja joka antaisi laillisen mahdollisuuden aloittaa EPS-tuotannon. Mikäli kemikaalilupa myönnetään ja yhtiön hakema asemakaavan muutos hyväksytään, A Oy:n tarkoituksena on hakea ympäristölupaa EPS-tehtaalle täyden tuotantokapasiteetin mukaisesti. XPS-tehtaalle A Oy ei aio hakea ympäristölupaa. Yhtiö toivoo ratkaisua, jolla Vimpelin tehtaiden noin 20 työpaikkaa voidaan säilyttää.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut vastaselityksen. A Oy:llä on ELY-keskuksen tietojen mukaan edelleen vireillä Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastossa koko tehdasta eli sekä XPS-tuotantolinjaa että EPS-tuotanto³linjaa koskeva ympäristölupahakemus. Ennen tämän lupahakemuksen ratkaisemista tai lupahakemuksen raukeamista uuden ympäristöluvan hakeminen ei ole tarpeen eikä mahdollista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Luvan kohteena oleva toiminta ja viranomaisen toimivalta

Säännökset ja niiden perusteluja

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristönsuojelulaissa tarkoitetaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 31 §:n 3 momentin mukaan, jos toimintoihin on haettava lupaa siten kuin saman lain 35 §:n 4 momentissa säädetään, eri toimintojen lupa-asian ratkaisee aluehallintovirasto, jos yhdenkin toiminnan lupa-asian ratkaisu kuuluu sen toimivaltaan.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla ympäristöluvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulain, terveydensuojelulain 15 §:n ja ympäristölupavirastoista annetun lain muuttamiseksi (HE 227/2004 vp) esitettiin toimintakokonaisuutta koskevissa yleisperusteluissa muun ohella seuraavaa:

"Ympäristönsuojelulain (86/2000) 3 §:ssä on määritelty ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta. Säännöstä täydentää ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 2 §:n säännös ympäristöluvanvaraisten toimintojen muodostamasta toimintakokonaisuudesta. Säännöksen tarkoituksena on ollut panna täytäntöön ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetun neuvoston direktiivin 96/61/EY (jäljempänä IPPC-direktiivi) 2 artiklan 3 kohdan laitosmääritelmä. Säännös on vastannut pitkälti aiemmin omaksuttua luvanvaraisen toiminnan tulkintaa.

Toimintakokonaisuus on tarkoitettu tekniseksi määritelmäksi ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:ssä luvanvaraiseksi säädettyjen toimintojen osalta. Säännöksen tavoite on ollut, että toimintakokonaisuuden osana olevien eri toimintojen lupa-asiat käsitellään samassa viranomaisessa sekä mahdollisuuksien mukaan samanaikaisesti annetaan yksi lupa koskien toiminnan eri osia. Säännöksellä on käytännön merkitystä erityisesti viranomaisten toimivaltajaon kannalta.

Toimintakokonaisuuden sääntely on joustavaa, mutta samalla säännöksen soveltamisessa on ilmennyt epäselvyyksiä ja erilaisia tulkintoja eri viranomaisissa. Säännös on asetuksentasoinen, mutta luvan käsittelyyn liittyvät perussäännökset ovat kuitenkin laissa. Asetuksen tulkinnalla ei tulisi laajentaa luvanvaraisuutta. Ongelmallisena on pidetty sitä, että säännöksen soveltaminen voi edellyttää eri toiminnanharjoittajien toimintojen samanaikaista käsittelyä yhdellä lupahakemuksella, vaikka laissa ei ole tästä selviä säännöksiä. Käytännössä näin ei kuitenkaan ole menetelty, vaan hakemukset on voitu käsitellä myös erikseen samanaikaisesti."

"Toimintakokonaisuutta koskevien säännösmuutosten tavoitteena on selventää sääntelyä ja yhtenäistää soveltamiskäytäntöä. Sääntelyn tavoitteet arvioidaan voitavan saavuttaa riittävästi viranomaisten toimivaltaa ja luvan käsittelyä koskevia säännöksiä tarkistamalla. Toimintakokonaisuuden käsitteen määrittelyyn erikseen ei siten olisi enää tarvetta voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n tapaan.

Ehdotuksen tavoitteena on, että samalle toiminta-alueelle sijoittuvien teknisesti ja toiminnallisesti toisiinsa liittyvien toimintojen lupa-asiat käsitellään samassa viranomaisessa samaan aikaan, jos tämä on perusteltua toimintojen ympäristövaikutusten tai jätehuollon vuoksi. Lupa-asian käsittelisi ympäristölupavirasto, jos jokin näistä toiminnoista kuuluisi sen toimivaltaan. - - -

Lupa-asian käsittelyä koskevia säännöksiä täsmennettäisiin siten, että lupaa voitaisiin hakea yhteisesti yhdellä hakemuksella tai eri toimintoja koskevilla erillisillä hakemuksilla. Erilliset hakemukset olisi kuitenkin tehtävä samanaikaisesti ja hakemukset olisi käsiteltävä samanaikaisesti sekä ratkaistava yhdessä. Poikkeuksena voisi kuitenkin olla toiminnan muutostilanne tai uuden sivutoiminnan aloittaminen, jolloin toisen toiminnan lupaa ei olisi tarpeen tarkistaa vireille tulevan lupahakemuksen vuoksi. Asia käsiteltäisiin kuitenkin siinä toimivaltaisessa lupaviranomaisessa, joka käsittelisi toiminnan ympäristöluvan, jos lupia haettaisiin samanaikaisesti."

Mainitussa hallituksen esityksessä perusteltiin 3 §:n muutosta seuraavasti:

"Pykälän 1 momentin 2 kohdan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan määritelmää ehdotetaan tarkennettavaksi siten, että siinä mainittaisiin myös laitokseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvät toiminnan osat. Säännöksellä olisi käytännön merkitystä erityisesti ympäristölupa-asioissa, sillä se määrittelisi laitosmaisen toiminnan lupaharkinnan ulottuvuuden selventämällä, että toiminnan tarkastelu ei rajoitu ahtaasti pelkästään luvanvaraisen toiminnan määritelmän mukaiseen toimintaan. Ehdotettu säännös ei sellaisenaan korvaisi voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n mukaista toimintakokonaisuuden määritelmää, sillä säännös koskisi joko kahta erikseenkin luvanvaraista toimintaa tai yhteen luvanvaraiseen toimintaan kuuluvia osia.

- - -

Laitokseen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvällä toiminnalla tarkoitettaisiin toimintaan liittyviä välttämättömiä osatoimintoja. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tuotantolaitoksen yhteydessä toimivat energiantuotantoyksiköt sekä erilaiset lastaus-, varastointi- ja muut aputoiminnat.

Ympäristönsuojeluasetuksessa oleva toimintakokonaisuuden tekninen määritelmä on osin kattanut IPPC-direktiivin 2 artiklan 3 kohdan laitoksen määritelmän. Kun toimintakokonaisuutta koskeva asetuksen säännös on tarkoitus kumota, on laitoksen tekninen määritelmä tarpeen määritellä laissa siten, että direktiivin määritelmä on kattavasti osa luvanvaraisen toiminnan määritelmää."

Mainitussa hallituksen esityksessä perusteltiin 35 §:n 4 momenttia muun ohella seuraavasti:

"Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 5 momentti (voimassa olevassa laissa 4 momentti), jonka tavoite vastaa voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:n toimintakokonaisuuden sääntelyä. Käsitteestä toimintakokonaisuus luovuttaisiin. Ehdotettu säännös koskisi kaikkia luvanvaraisia toimintoja luvanvaraisuusperusteesta riippumatta, kun ympäristönsuojeluasetuksen 2 § koskee ainoastaan asetuksen 1 §:ssä tarkoitettuja luvanvaraisia toimintoja. Voimassa olevaan määritelmään verrattuna uutta olisi lisäksi se, ettei yhden toiminnoista tarvitsisi olla pääasiallinen toiminta. Myös tuotannollisen yhteyden vaatimus muutettaisiin toiminnalliseksi yhteydeksi. Säännös vastaisi näin tarkemmin IPPC-direktiivin laitoskäsitettä sekä direktiivin liitteen I laitosluettelon johdantolausetta. Säännöksen tavoite on yhdessä ehdotetun 31 §:n 4 momentin kanssa, että toimintojen lupa-asiat tulevat vireille samassa viranomaisessa samanaikaisesti ja ne ratkaistaan ottaen huomioon toimintojen muodostama kokonaisuus.

Momentin mukaan lupahakemus tulisi tehdä siten, että eri toimintoja koskevat lupahakemukset tehdään samanaikaisesti. Toimintojen lupa³hakemukset voitaisiin tehdä erikseen tai yhdellä hakemuksella. Erilliset lupahakemukset käsiteltäisiin samanaikaisesti ja päätökset tulisi antaa samanaikaisesti. Yhteinen hakemus voitaisiin tehdä sellaisissa tilanteissa, joissa on kyse erittelemättömästä kokonaisuudesta. Tällöin kyse voi olla siitä, että lupaharkintaa ei voida suorittaa ilman, että samalla määrätään yhteisiä lupamääräyksiä."

Hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä ympäristövaliokunta (YmVM 2/2005 vp) korosti muun ohella, että ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan määritelmän täsmentäminen selventää lupaharkinnan ulottuvuutta eli sitä, mistä toiminnan eri osista luvassa voidaan antaa määräyksiä. Tällaisia toimintoja ovat hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan esimerkiksi aputoiminnot, kuten lastaus ja varastointi, jotka liittyvät suoraan luvanvaraiseen toimintaan olematta itsenäisesti luvanvaraisia. Valiokunta painotti, että säännös ei laajenna luvanvaraisuutta, vaan tarkentaa toiminnan määritelmää. Erillään edellisestä on pidettävä ympäristönsuojelulakiehdotuksen 35 §:n uusi 4 momentti, joka koskee samalla toiminta-alueella sijaitsevia, erikseen luvanvaraisia toimintoja. Uusi 4 momentti korvaa voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen 2 §:ssä olevan toimintakokonaisuuden määritelmän. Toimintakokonaisuuskäsitettä ei käytetä laissa, mutta useiden toimintojen muodostamasta kokonaisuudesta on säännöksen mukaan kysymys, kun erikseen luvanvaraiset toiminnat muodostavat sellaisen teknisen ja toiminnallisen yhteyden, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä.

Tosiseikat sekä oikeudellinen arviointi luvanvaraisuuden ja toimivallan osalta

A Oy on nyt kysymyksessä olevassa lupa-asiassa hakenut ympäristölupaa valmistaakseen soluuntuvasta polystyreenistä lämmöneristyslevyjä. Tehdas valmistaa muovipohjaisia EPS-eristelevyjä.

Saadun selvityksen mukaan XPS-tehdas on toiminut alueella silloin, kun A Oy on ostanut sen. Sittemmin yhtiön EPS-tehtaan tontin vuokrasopimus toisaalla on päättynyt ja yhtiö on päättänyt siirtää EPS-tehtaansa vastapäätä XPS-tehdasta sijaitsevalle kiinteistölle Vimpeliin. XPS-tuotantolaitoksen toimitilat ovat asemakaavassa korttelissa 98 liikerakennusten korttelialueeksi (KL) osoitetulla alueella ja EPS³-tuotantolaitoksen toimitilat korttelissa 99 teollisuus- ³ja varastorakennusten korttelialueeksi (T) osoitetulla alueella. Yhtiö on hakenut molempia laitoksia koskevaa ympäristölupaa aluehallintovirastosta, mutta XPS-tehtaan sijoituspaikan kaavamerkinnän vuoksi asian käsittely aluehallintovirastossa on keskeytetty. Tässä tilanteessa yhtiö on päättänyt hakea ympäristölupaa vain EPS-tehtaalle ja pienemmälle tuotantomäärälle kuin aluehallintovirastolle tehdyssä hakemuksessa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan A Oy:n Vimpelin EPS- ja XPS-tuotantolaitoksilla on yhteinen työnjohto, osittain yhteisiä työntekijöitä sekä yhteiset sosiaalitilat, lähetystoiminta, piha-alue, ATK-verkko ja jätehuoltosopimus.

EPS-tuotannossa tarvittava energia tuotetaan kattilalaitoksella, jota XPS-laitoksen tuotannossa ei käytetä. EPS- ja XPS-laitosten tuotantoprosessit ovat erilaisia. Lisäksi toiminnanharjoittaja on ilmoittanut, että XPS-tehtaalla käytetään VOC-päästötöntä ponneainetta, joten tuotannosta ei aiheudu VOC-päästöjä.

Asiassa on ELY-keskuksen valituksen johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko vain ESP-tehtaan toimintaa ja pienempää tuotantomäärää koskevan ympäristölupahakemuksen käsittely ympäristönsuojelulain 31 §:n 3 momentti huomioon ottaen kuulunut kunnan ympäristölupaviranomaisen toimivaltaan tilanteessa, jossa yhtiön molempia tuotantolaitoksia ja tuotantomäärältään laajempaa EPS-toimintaa koskeva ympäristölupahakemus on ollut aluehallintovirastossa samaan aikaan vireillä.

Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei lupaa voida myöntää kahden eri vaihtoehdon mukaisesti. Tapauksessa KHO 1982 A II 85 lausuttiin, että vesioikeuden päätöksen tuli sisältää määräykset siitä, miten yritys oli pantava toimeen. Näin ollen lupapäätöksestä tuli ilmetä, miten silta rakennetaan. Vesioikeus ei ollut voinut antaa lupaa kahden erilaisen sillan rakentamiseen, joista vaihtoehdoista hakija olisi saanut valita sopivammaksi katsomansa.

Aluehallintovirastolle tehty ympäristölupahakemus on kattanut molemmat laitokset. Tämä on sinänsä omiaan saamaan aikaan käsityksen, jonka mukaan kysymys on yhdestä toimintakokonaisuudesta. Samoin ympäristöluvan hakeminen vain EPS-tehtaalle ja pienemmälle tuotantomäärälle kuin aluehallintovirastossa vireillä olevassa hakemuksessa on kysymys synnyttää vaikutelman siitä, että jälkimmäisellä lupahakemuksella on pyritty sellaiseen toiminnalliseen vaihtoehtoon, jota ei ole ensisijaisesti tarkoitus toteuttaa.

Yhtiön lupamenettelyn vaiheista esittämää, edellä kuvattua selvitystä, jota ELY-keskus ei sinänsä ole kiistänyt, on pidettävä uskottavana. Lupaa ei ole haettu kahdelle eri toteuttamisvaihtoehdolle, vaan jälkimmäinen pienempää toimintaa koskeva hakemus on tehty sen vuoksi, että aikaisempaa hakemusta ei kaavoituksellisista syistä ole voitu ainakaan toistaiseksi hyväksyä. Ympäristönsuojelulaista ei näissä oloissa voida johtaa estettä hakea lupaa pienemmälle tuotantomäärälle kuin toiminnanharjoittaja alun perin on tarkoittanut. Toimivaltainen lupaviranomainen hakemuksessa kysymyksessä olevan tuotantomäärän perusteella on ollut kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Jälkivalvontakeinoin varmistetaan, ettei toimintaa ilman uutta lupaa laajenneta yli myönnetyssä luvassa sallitun. Aluehallintovirastossa olevan lupahakemuksen vireilläolo ei ole esteenä kysymyksessä olevaa pienempää toimintaa koskevan lupahakemuksen käsittelylle kunnan ympäristölupaviranomaisessa.

Valituksenalaisessa asiassa ei ratkaista, onko aluehallintovirastossa vireillä olevassa lupahakemuksessa kysymyksessä olevilla toiminnoilla ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentti huomioon ottaen sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että muun ohella niiden ympäristövaikutuksia on käsiteltävä samanaikaisesti.

2. Kaavan vastaisuus ja erillisen luvan tarve

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset.

EPS-laitos sijoittuu asemakaavassa teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi (T) osoitetulle alueelle. Kyseiseen kaavamerkintään ei liity kaavamääräyksiä.

Edellä mainitut säännökset eivät aluetta koskeva kaavamerkintä huomioon ottaen ole olleet esteenä nyt kysymyksessä olevan ympäristö³luvan myöntämiselle. Varastoinnin sallittavuus ratkaistaan tarvittaessa erikseen maankäyttö- ja rakennuslain säännösten nojalla. Se, että aidan rakentaminen mahdollisesti maankäyttö- ja rakennuslain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten mukaan edellyttää lupaa, ei estä edellyttämästä ympäristöluvassa aidan rakentamista.

3. Selvitysten riittävyys

Vaasan hallinto-oikeus on pyytänyt katselmusta koskeneessa välipäätöksessään 20.12.2012 hakijaa esittämään katselmuksessa EPS-laitoksesta muun muassa lisäselvitystä prosessikuvauksesta ja keskeisistä päästöistä, kattilalaitoksen toiminnasta ja keskeisistä päästöistä, laitoksen toimintaan liittyvistä riskeistä ja riskienhallinnasta sekä muista mahdollisista ympäristöpäästöihin liittyvistä asioista. Hakija on toimittanut hallinto-oikeudelle lisäselvitystä muun ohella näistä seikoista. Hallinto-oikeus on varannut ELY-keskukselle tilaisuuden antaa vastineensa yhtiön katselmuksessa esittämän aineiston johdosta.

Hakemuksessa esitetty ja hallinto-oikeudelle toimitettu lisäselvitys huomioon ottaen ympäristölupahakemus sisältää ennalta arvioiden lupaharkinnan suorittamiseksi riittävät ympäristönsuojelulain 35 §:n ja ympäristönsuojeluasetuksen edellyttämät tiedot kysymyksessä olevasta toiminnasta. Ympäristölupaviranomaisen on edellä mainitut säännökset huomioon ottaen huolehdittava asian muusta selvittämisestä. Ympäristölautakunnan tulee, jos hakija haluaa jatkaa hakemuksensa käsittelyä, asian uudessa käsittelyssä varata hakijalle tilaisuus edellä lausutusta huolimatta esittää vielä mahdollisesti tarpeelliseksi katsomansa lisäselvitys. Tähän nähden ei ole perusteita valituksen johdosta muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta toimintaa koskevien selvitysten riittävyyttä koskevilta osin.

4. Täytäntöönpanoa koskeva määräys

Ympäristönsuojelulain säännökset ja niiden perustelut

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, luvan hakijan pyynnöstä lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen, jos hakija asettaa hyväksyttävän vakuuden ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräyksen muuttamisen varalle.

Ympäristönsuojelulain 101 a §:n 1 momentin mukaan muutoksenhakutuomioistuin voi valituksesta kumota 101 §:ssä tarkoitetun määräyksen tai muuttaa sitä tai muutoinkin kieltää lupapäätöksen täytäntöönpanon. Hallinto-oikeuden päätöksestä täytäntöönpanoa koskevassa asiassa voidaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain pääasian yhteydessä.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan hallintolainkäyttölain 6 luvun säännöksiä lainvoimaa vailla olevan päätöksen täytäntöönpanosta ei sovelleta tämän lain mukaiseen muutoksenhakuun, siten että toiminta olisi aloitettavissa ilman lainvoimaista lupaa tai 101 §:ssä tarkoitettua määräystä. Jos lupa-asiassa on kysymys olemassa olevan toiminnan jatkamisesta, Vaasan hallinto-oikeus voi päätöksessään määrätä, että päätöstä on muutoksenhausta huolimatta kokonaan tai osittain noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulain, terveydensuojelulain 15 §:n ja ympäristölupavirastoista annetun lain muuttamiseksi (HE 227/2004 vp) todettiin 101 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

"Päätöksen täytäntöönpanosääntelyä ehdotetaan muutettavaksi jakamalla tarvittavat säännökset kahteen eri pykälään, joista toinen koskisi ensi asteen viranomaispäätöstä ja toinen muutoksenhakutuomioistuimen päätöstä. Tavoite on selkeyttää täytäntöönpanomääräystä koskevia säännöksiä."

Mainitun esityksen 101 a §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pykälän 3 momentti vastaisi sanamuodoltaan hieman tarkennettuna voimassa olevan 101 §:n 3 momenttia.

Ympäristönsuojelulain alkuperäinen 101 §:n 3 momentti (86/2000) kuului seuraavasti:

Hallintolainkäyttölain 6 luvun säännöksiä lainvoimaa vailla olevan päätöksen täytäntöönpanosta ei sovelleta tämän lain mukaiseen muutoksenhakuun. Jos lupa-asiassa on kysymys olemassa olevan toiminnan jatkamisesta, Vaasan hallinto-oikeus voi päätöksessään määrätä, että päätöstä on muutoksenhausta huolimatta kokonaan tai osittain noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Mainittua säännöstä perusteltiin hallituksen esityksessä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp) seuraavasti:

"Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, ettei muutoksenhaussa noudatettaisi hallintolainkäyttölain 6 luvun säännöksiä. Muutoksenhakuviranomainen ei voisi tällöin määrätä päätöstä täytäntöönpantavaksi hallintolainkäyttölain nojalla. Vaasan hallinto-oikeus voisi kuitenkin asian mukaan määrätä päätöksensä täytäntöönpantavaksi, jos asiassa olisi kyse lupamääräysten tarkistamisesta. Säännöksen tarkoituksena olisi, ettei valitus lykkäisi tarpeettomasti uusien ympäristönsuojeluvaatimusten noudattamista."

Hallintolainkäyttölain 6 lukuun sisältyvän 32 §:n 3 momentin mukaan, jos valitusviranomainen päätöksen kumotessaan palauttaa tai siirtää asian uudelleen käsiteltäväksi, se voi samalla määrätä, että kumottua päätöstä on edelleen noudatettava, kunnes asia ratkaistaan tai sitä käsittelevä viranomainen määrää toisin.

Hallituksen esityksessä laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE 217/1995 vp) lausuttiin edellä mainitun momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännös siitä, että valitusviranomainen voi samalla, kun se palauttaa tai siirtää asian, määrätä, että kumottua päätöstä on noudatettava, kunnes asia ratkaistaan tai sitä käsittelevä viranomainen määrää toisin. Käytännössä on ollut epäkohtana, että kumotun päätöksen oikeusvaikutukset lakkaavat kokonaisuudessaan, vaikka asian palauttaminen tai siirtäminen uudelleen käsiteltäväksi ei ilmeisesti johda täysin erilaiseen päätökseen."

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on ELY-keskuksen valituksen enemmälti hyläten kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja palauttanut asian ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi, koska höyryn tuotantoon käytettävä 2,1 MW:n raskaan polttoöljyn kattilalaitos on ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti teknisesti ja toiminnallisesti yhteydessä EPS-tuotantolaitokseen. Ympäristölautakunnan päätös ei sisällä kattilalaitosta ja sen päästöjä koskevia lupamääräyksiä. Määräykset olisi ympäristönsuojelulain 43 §:n mukaan tullut antaa myös kattilalaitoksen osalta ottaen huomioon valtioneuvoston asetus polttoaineteholtaan alle 50 megawatin energiantuotantoyksiköiden ympäristönsuojeluvaatimuksista (445/2010).

Hallinto-oikeus on kuitenkin hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momentin nojalla samalla viran puolesta määrännyt, että kumottua lupapäätöstä ja sen lupamääräyksiä voidaan noudattaa EPS-tuotantolaitoksen toiminnassa, kunnes asia palautuksen jälkeen ratkaistaan uudelleen tai asiaa käsittelevä viranomainen toisin määrää.

Oikeudellinen arviointi täytäntöönpanomääräyksen osalta

Ympäristölautakunta on 20.6.2012 tekemänsä lupapäätöksen yhteydessä ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla myöntänyt A Oy:lle luvan aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta. Tämä määräys on ollut voimassa siihen asti, kun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 31.5.2013 edellä mainituilla perusteilla kumonnut lautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

A Oy ei ole hakenut muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jolla ympäristölupapäätös on kumottu ja asia on palautettu uudelleen käsiteltäväksi. Asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana vain ELY-keskuksen valituksesta. Jos hallinto-oikeuden päätökseen sisältyvä määräys lupapäätöksen täytäntöönpanosta kumotaan, toiminnan harjoittaminen on tuosta hetkestä lukien ympäristönsuojelulain vastaista.

Ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentin lähtökohtana on sulkea pois hallintolainkäyttölain 6 luvun säännösten soveltamismahdollisuus lupapäätöksen täytäntöönpanosta hallinto-oikeudessa päätettäessä. Ympäristönsuojelulain 101 ja 101 a §:n tarkoituksena on esitöiden perusteella se, että vain lupaviranomainen voi sallia toiminnan aloittamisen ilman lainvoimaista lupaa. Vaasan hallinto-oikeus voisi sallia täytäntöönpanon vain hyvin rajatuissa tilanteissa perusteilla, jotka liittyvät käynnissä olevaan toimintaan tai ympäristönsuojelun tason parantamiseen. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa lupaviranomainen on sallinut lupapäätöksen täytäntöönpanon muutoksenhausta huolimatta. Toiminta on ollut aloitettavissa tuon määräyksen perusteella.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluista ilmenevin tavoin hylännyt ELY-keskuksen valituksen muilta osin, mutta on edellyttänyt, että kattilalaitosta koskevat lupamääräykset sisällytetään ympäristölupaan. Hallinto-oikeus on kuitenkin kumonnut lupapäätöksen kokonaan ja palauttanut asian mainittujen määräysten sisällyttämiseksi lupaan. Kyseinen pienehkö kattilalaitos ei yksinään olisi ympäristöluvanvarainen, vaan sitä on pidettävä ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla osana EPS-laitosta. Tuollaisten laitosten ympäristönsuojeluvaatimuksista säädetään valtioneuvoston asetuksessa 445/2010. Asetuksen säännökset ovat sellaisinaan vähimmäisvaatimuksina velvoittavia riippumatta ympäristöluvasta.

Ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hallintolainkäyttölain 6 luvun säännöksiä lainvoimaa vailla olevan päätöksen täytäntöönpanosta ei sovelleta ympäristönsuojelulain mukaiseen muutoksenhakuun "siten, että toiminta olisi aloitettavissa ilman lainvoimaista lupaa tai 101 §:ssä tarkoitettua määräystä". Lupaviranomainen on antanut nyt kysymyksessä olevassa asiassa 101 §:ssä tarkoitetun määräyksen. Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristölautakunnan koko lupapäätöksen vain sillä perusteella, että kattilalaitos ja EPS-laitoksen muodostavat yhden laitoksen ympäristölupa-asiassa. Siten päätöksen täytäntöönpanoa koskeva määräys ei olisi myöskään voimassa, ellei tästä määrättäisi erikseen.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 101 a §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen tarkoitus, hallinto-oikeuden päätöksellä ei ole vastoin mainitussa virkkeessä säädettyä sallittu laitoksen toimintaa ilman lupaviranomaisen antamaa täytäntöönpanomääräystä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on mainitun säännöksen estämättä voinut näissä oloissa soveltaa asiassa hallintolainkäyttölain 32 §:n 3 momenttia ja antaa puheena olevan määräyksen.

5. Muut valitusperusteet ja asian lopputulos

Kun otetaan huomioon ELY-keskuksen esittämät valitusperusteet hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa, luvan myöntämisen edellytyksiä ei ole muutoin syytä arvioida toisin kuin hallinto-oikeus on tehnyt. Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita lopputulokseltaan muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä, jolla asia on palautettu ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Irene Mäenpää.