KHO:2015:104

Yliopiston tutkimus- ja koetilan johtaja oli hakenut ELY-keskukselta luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista poikkeamislupaa valkoposkihanhien karkottamiseksi tilan koeviljelyaloilta ampumalla enintään kolme valkoposkihanhea viikossa ajalla 20.8.–31.12.2013 eli yhteensä enintään 57 yksilöä. Asiassa oli ELY-keskuksen valituksesta arvioitavana, oliko viljelmille aiheutuvien vakavien vahinkojen estämiseksi jokin lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukainen muu tyydyttävä ratkaisu.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että muuta ratkaisua voitiin pitää tyydyttävänä silloin, kun se oli tehokas eli vähensi merkittävästi vakavaa vahinkoa. Toisaalta ollakseen tyydyttävä, ratkaisun tuli olla taloudellisessa mielessä ja muutoinkin toteuttamiskelpoinen. Ratkaisun tyydyttävyyttä arvioitaessa oli merkitystä annettava myös kyseessä olevan lintulajin suojelustatukselle sekä sille, mikä oli se intressi, jota toimenpiteillä pyrittiin suojaamaan.

Hakijalla oli ELY-keskuksen myöntämä voimassa oleva poikkeuslupa lintujen (muun muassa valkoposkihanhen) karkottamiseen koealoilta hakemuksen mukaisesti. Hakemuksen mukaan karkottamismenetelminä käytettiin aktiivisia ja passiivisia auditiivisia ja visuaalisia karkotusmenetelmiä ja karkottamisen lisäksi koealoja pyrittiin suojaamaan suojaverkoilla. Koska kaikkia toteuttamiskelpoisia karkotuskeinoja ei ollut vielä riittävästi kokeiltu, ei voitu varmuudella sanoa, ettei valkoposkihanhien viljelmille aiheuttamien vahinkojen estämiseksi olisi muuta tyydyttävää ratkaisua kuin hanhien ampuminen. Tämän vuoksi ELY-keskuksen oli tullut hylätä hakemus.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta (ns. lintudirektiivi) 1 artikla 1 kohta, 5 artikla a alakohta ja 9 artikla 1 kohta

Luonnonsuojelulaki 4 § 1 momentti, 37 §, 38 § 1 momentti, 39 § 1 momentti ja 49 § 3 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 24.10.2014 nro 14/0791/5

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 1.11.2013 nro UUDELY/488/07.01/2013 hylännyt A:n Viikin opetus- ja tutkimustilan johtajana ja tilan metsästysoikeuden haltijana 21.8.2013 tekemän hakemuksen, joka koski valkoposkihanhien ampumista 20.8.–31.12.2013 välisenä aikana tutkimustilan alueella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksen johdosta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettava EU-lainsäädäntö ja kansalliset oikeusohjeet

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2009/147/EY) luonnonvaraisten lintujen suojelusta (lintudirektiivi) 1 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä.

Lintudirektiivin 5 artiklan a kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti kyseisten lintujen tahallinen tappaminen tai pyydystäminen käytetystä menetelmästä riippumatta.

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta muun ohella viljelmille koituvan vakavan vahingon estämiseksi.

Direktiivin liitteessä I on mainittu muun muassa valkoposkihanhi (Branta leucopsis). Se kuuluu direktiivin 1 artiklassa tarkoitettuihin lintulajeihin.

Luonnonsuojelulain 6 luku (37–49 §:t) koskee eliölajien suojelua.

Luonnonsuojelulain 37 §:n 1 momentin mukaan tämän luvun säännöksiä sovelletaan Suomessa ja Suomen talousvyöhykkeellä luonnonvaraisina esiintyviin eläin- ja kasvilajeihin lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä sekä taloudellisesti hyödynnettäviä kalalajeja.

Luonnonsuojelulain 38 §:n 1 momentin mukaan tämän luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden:

1) tahallinen tappaminen tai pyydystäminen;

2) pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen; ja

3) tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa muun muassa 39 §:n kielloista. Lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Asiassa saatu selvitys

Lupaa on haettu Helsingin Viikissä sijaitsevan Helsingin yliopiston maataloustieteen laitoksen käytössä olevan Viikin tutkimustilan alueella ruokailevien valkoposkihanhien ampumiseen ajalla 20.8.–31.12.2013. Valkoposkihanhia ammuttaisiin enintään kolme viikossa eli yhteensä enintään 57 kappaletta. Hakemusta on perusteltu sillä, että alueella ruokailevat valkoposkihanhet haittaavat alueella tapahtuvaa koetoimintaa. Haitta ilmenee koealojen tuhoutumisena, josta seuraa muun muassa taloudellisia haittoja ja tutkijoiden työpanoksen hukkaan menemistä sekä opiskelijoiden valmistumisen lykkääntymistä. Hakemuksen mukaisella lintujen ampumisella on pyritty siihen, että muutaman yksilön ampumisen jälkeen koko lauma alkaisi välttää aluetta.

Alueella esiintyvän parven koko on erittäin suuri, siinä on tavattu yli 4 000 yksilöä. Lintujen aiheuttamaa haittaa on tähän saakka pyritty torjumaan viime vuosina erilaisilla karkotusmenetelmillä. Karkotuksessa on käytetty äänikarkottimia, ilmapalloja, lippusiimoja, petolintujen kaaveita ja lintujen karkottamiseen tarkoitettua laserkarkotinta. Mikään näistä ei ole toiminut. Myös laidunnuksen ohjaamista toiseen paikkaan on kokeiltu, mutta sekään ei ole onnistunut.

Viikin opetus- ja tutkimustila sijaitsee Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen (FI0100062) vieressä. Alue on sekä luontodirektiivin mukainen SCI- että lintudirektiivin mukainen SPA-alue.

Oikeudellinen arviointi

Valittaja on esittänyt Helsingin yliopiston Viikin opetus- ja tutkimustilalla tapahtuvasta viljelystä, valkoposkihanhien näille viljelyksille aiheuttamista vahingoista, yrityksistä rajata vahinkoja ja hakemuksen mukaisesta ampumisesta seuraavaa:

"Viikin tutkimustilalla on käytössään 153 ha viljelysmaata, josta puolet on varattu tutkimuskarjan karkearehuntuotantoon ja laiduntamiseen, ja lopulla peltoalalla on koekenttäalueita ja niillä tuotetaan myös kotoisia väkirehuja tutkimuskarjan tarpeisiin. Tämä tutkimusinfrastruktuuri yritetään pitää mahdollisimman tehokkaassa käytössä, jotta pystytään vastaamaan tutkijoiden ja opetuksen tarpeisiin. Tämä edellyttää, että on mahdollisimman suuri karja, jolla voidaan tehdä kokeita, ja että koekentiksi sopivaa peltomaata on tutkijoilla käytössä tarpeen mukaisesti. Koekenttiä joudutaan aika ajoin kierrättämään lohkoilta toisille, koska kokeiden esikasvivaatimukset vaihtelevat eikä koealoja voi pitää peräkkäisinä vuosina samoilla lohkoilla. Koeruutuala vaihtelee vuosittain noin 10–20 ha:n alalla ja suuntaus on yhä suurempiin peltomittakaavan kokeisiin. Kokeiden järjestäminen Viikissä lähellä tutkijoita ja laboratorioita takaa tutkimuksen hyvän laadun. Koealojen hoito siihen koulutetulla henkilökunnalla on ensiarvoisen tärkeää, jotta tulokset ovat mahdollisimman luotettavia. Koekenttien vieminen kauas tutkijoista lisää kuluja ja hankaloittaa kokeiden hoitoa ja valvontaa, jolloin tuloksien luotettavuus on usein hyvin heikko.

Valkoposkihanhet aiheuttavat viljelmille vakavia vahinkoja. Hanhituhot keskittyvät enimmäkseen syksyyn, jolloin syyskylvöisten kasvien oraat ja taimet ovat vaaravyöhykkeessä. Viikin hanhiparven koko oli syksyn 2013 laskennassa 4 700 lintua. Parvi tuhoaa erittäin nopeasti suuria aloja viljelyksiä. Viikin tutkimustilan pelloilla tehtävä koetoiminta ei ole talousviljelyä, jonka vahingot voitaisiin korvata vuosi vuodelta esimerkiksi sadon arvon mukaan. Koeviljelyksille aiheutuvat vahingot ovat katastrofaalisia ja niiden kerrannaisvaikutukset ovat merkittäviä. Tutkijoiden vuosien työpanos voi mennä hukkaan ja opiskelijoiden valmistuminen lykkääntyy.

Hanhien karkotuksessa on kolmen vuoden aikana käytetty äänikarkottimia, ilmapalloja, lippusiimoja, petolintujen kaaveita ja erityisesti lintujen karkottamiseen tarkoitettua laserkarkotinta (Agrilaser). Hanhia on yritetty hanhikaaveilla ohjata niille pelloille, joilla hanhille olisi ollut ruokaa ja joilla laiduntamisesta ei olisi ollut suurta vahinkoa, mutta tulokset ovat olleet heikkoja ja hanhet menevät sinne minne haluavat.

Koealojen aitaaminen on mahdollista, mikäli niiden pinta-ala on pieni eli käytännössä muutamia aareja. Tutkimusaiheesta riippuen kenttäkokeissa on koejäseniä hyvin vaihteleva määrä ja mitattavan suureen normaalivaihtelusta riippuen kerranteita voi olla hyvinkin paljon, jotta otokselle saadaan riittävä edustavuus. Vuodelle 2014 Viikkiin on varattu kenttäkoealaa noin 18,5 ha, jonka lisäksi tuotetaan koerehua karjalle noin 8 ha:n alalla. Näissä kokeissa yksittäisen ruudun koko vaihtelee puolesta aarista puoleen hehtaariin. Koeruutujen kokonaismäärä on noin 1 500 kappaletta. Esimerkiksi 6 ha:n suuruisen luomukoekentän sivuilta ja päältä verkottamisen verkkotarve olisi 63 500 m². Sen lisäksi tulisi verkon pystyttämisessä tarvittavat tolpat ja työvoima. Verkkoja täytyisi pystyttää ja purkaa kasvukauden aikana hoitotöiden takia useampaan kertaan. Tähän tarvittava työvoiman tarve olisi arviolta vähintään 1 htv. Työvoiman tarve kasautuisi tiettyihin aikoihin kasvukautta, jolloin tarvittaisiin yhtäaikaisesti useita henkilöitä. Verkkorakennelmien pystyttäminen ja purkaminen ilman, että alla oleva koeala vaurioituu, on erittäin vaikeaa ellei mahdotonta. Aitausmateriaalien vuosittaiseen hankintaan käsittelyyn ja varastointiin kuluisi kymmeniä tuhansia euroja. Pelkästään edellä mainitun alan aitausverkon kustannukset ovat noin 60 000 €. Koealojen aitaaminen ei ole suuressa mittakaavassa realistinen vaihtoehto hanhivahinkojen torjunnassa.

Ampumisen tarkoitus ei ole poistaa kaikkia häiriötä aiheuttavia hanhia. Hakemus koskee lupaa häiritä lintuja ampumalla kolme lintua viikossa. Lupaa haettiin vesilintujen metsästysajalle 20.8.–31.12. Käytännössä hanhet muuttavat pois tyypillisesti lokakuun alun aikana, jolloin häirintäajaksi jäisi noin 2 kuukautta, jona aikana luvan mukaan voisi ampua maksimissaan 24 lintua. Määrä on Viikissä liikkuvasta lintupopulaatiosta 0,5 %. Todennäköisesti tämäkään poistettavien lintujen määrä ei olisi tarpeen. Ampumisen pelotusvaikutus saisi linnut pysymään poissa koealoilta heti häirinnän aloittamisen jälkeen, jolloin linnut oppivat pelkäämään ampumiseen liittyviä asioita kuten ihmisiä ja ampujien suojaverkkoja.

Ampumalupaa säännölliseen häirintään on haettu juuri sen vuoksi, että sillä voitaisiin saada riittävän laaja karkotusvaikutus koko Viikin lintuparveen. Muutaman viikon häirinnän jälkeen koko alueella liikkunut lintuparvi olisi joutunut sen vaikutuksen alaiseksi ja toivottu tulos olisi saavutettu. Tämän perustana on Ruotsin skyddsjakt-kokemukset sekä "Suomen ympäristö 29/2007" julkaisussa ollut maininta ampumisen tehokkaasta karkotusvaikutuksesta. Ampumislupaa haetaan ajalle joka ei ole lintujen pesimäaikaa.

Ampumista tehtäisiin koekentillä, joista on Vanhankaupunginlahden ruovikkoon etäisyyttä tyypillisesti 0,5-2 kilometriä. Maastossa laukausääni vaimenee tuolla matkalla todella tehokkaasti, eikä se nouse enää merkittävästi kaupungin taustamelun yli. Viikissä harrastetaan pienpetojahtia koko metsästyskauden ja jahdissa poistetaan linnustolle haitallisia kettuja, supikoiria ja minkkejä. Poistamista tehdään loukuilla ja ampumalla. Tätä on aina toivottu tehtävän mahdollisimman tehokkaasti Natura-alueen linnuston takia. Petojahdista kuuluvat laukausäänet vaikuttavat Natura-alueeseen aivan samalla tavalla kuin haetun luvan mukaisessa valkoposkihanhien ampumisessa. Valkoposkihanhi ei linnustoselvityksen mukaan pesi Vanhankaupunginlahdella. Lahdella oleilee lyhytaikaisesti muuttoparviin kokoontuvia lintuja. Pääkaupunkiseudun hanhet yöpyvät tyypillisesti meren ulkoluodoilla ja ruokailevat Viikin ja kaupungin pelloilla sekä pääkaupunkiseudun puistojen nurmialueilla."

Asiassa esitetyn perusteella on katsottava, että Viikin opetus- ja tutkimustilan pelloilla syksyisin ruokailevista valkoposkihanhista aiheutuu tilan viljelmille lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua vakavaa vahinkoa.

Hanhia on yritetty vahinkojen rajoittamiseksi karkottaa alueelta häiritsemällä niitä valittajan kertomin keinoin, mutta tuloksia ei ole saavutettu. Vahinkojen rajoittaminen viljelyksiä verkottamalla on kustannuksiltaan hyvin kallista ja verkkojen siirtäminen tai poistaminen saattaisi itsessään vahingoittaa viljelmiä. Verkottaminen ei näistä syistä ole tyydyttävä ratkaisu vahinkojen rajoittamiseksi.

Valittaja on viitannut eräisiin mainintoihin ja kokemuksiin ampumisen tehosta ja niiden perusteella arvioinut, että hakemuksen mukaisella ampumisella olisi sellaista pelotusvaikutusta, joka riittävästi rajoittaisi hanhista viljelyksille aiheutuvia vahinkoja. ELY-keskus ei toisaalta ole esittänyt perusteita väitteelleen siitä, että ampumisella ei saataisi toivottua tulosta aikaan. Asiassa ei muutoinkaan ole ilmennyt perustetta lähtökohtaisesti epäillä ampumisen tehokkuutta sillä tavoin, että hakemusta rauhoituksesta poikkeamiseen ei syystä voitaisi hyväksyä. ELY-keskus ei myöskään ole esittänyt sellaista muuta keinoa hanhien karkottamiseen, jota voitaisiin kohtuudella edellyttää vielä kokeiltavan ennen kuin voidaan harkita hanhien ampumista pelotustarkoituksessa.

Hakemus koskee enintään 57 valkoposkihanhen ampumista 20.8.-31.12.2013. Ampumisella ei voida katsoa olevan merkitystä lajin populaation tason kannalta. Tällaista, pelkästään tälläkin alueella oleskelevien hanhien kokonaismäärään nähden vähäistä ampumista ei voida pitää suhteettomana hanhien viljelyksille aiheuttamaan vahinkoon verrattuna. Asianmukaisesti toteutetulla ampumisella ei voida myöskään katsoa olevan vaikutusta läheiseen Natura- tai luonnonsuojelualueeseen taikka Viikin alueiden virkistyskäyttöön.

Edellä todetut seikat huomioon otettuna voidaan katsoa, että muuta tyydyttävää ratkaisua kuin hakemuksen mukainen ampuminen ei valkoposkihanhista kyseisille viljelmille aiheutuvan vakavan vahingon rajoittamiseksi ole. Lintudirektiivin 9 artiklassa mainitut perusteet poikkeamiselle valkoposkihanhien rauhoituksesta ovat siten olleet. Näin ollen, kun otetaan huomioon luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentti, ELY-keskus ei ole voinut esittämällään perusteella hylätä hakemusta. Koska aika, jolle poikkeusta oli haettu, on jo kulunut, asiaa ei ole aihetta palauttaa ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Luonnonsuojelulaki 3 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Tuula Pääkkönen (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Uudenmaan ELY-keskus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja pysyttää ELY-keskuksen päätöksen. Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt seuraavaa:

ELY-keskus on 5.8.2011 myöntänyt Helsingin yliopistolle luvan lintujen karkottamiseen Viikin opetus- ja tutkimustilan peltoalueiden koealoilta. Hakemuksen mukaan koealoilla ruokailevista linnuista yleisempiä olivat kyyhkyset, varpuset, peipot, naakat ja valkoposkihanhet. Hakija ilmoitti käyttävänsä aktiivisia ja passiivisia auditiivisia ja visuaalisia karkotusmenetelmiä. Karkotuslupaa haettiin vain niille peltolohkoille, joilla kulloinkin sijaitsee tutkimukseen liittyviä koealoja. Karkottamisen lisäksi hakija ilmoitti pyrkivänsä suojaamaan koealoja suojaverkoilla. Lupaa haettiin 5.9.2016 asti. ELY-keskus myönsi luvan hakemuksen mukaisesti. Edellä mainittu lupa mahdollistaa yhä erilaisten häirintä- ja karkotusmenetelmien kokeilemisen.

Hallinto-oikeus on päätöksessään hyväksynyt hanhien karkottamisen haulikolla ampumalla enintään kolme hanhea viikossa ajalla 20.8.-31.12.2013. Koska kyseessä ei ole lintujen pesintäkausi, ELY-keskuksen mielestä on tuona aikana mahdollista käyttää tehokkaampia ääniefektejä, kuten ampumista matkivia ääniä esimerkiksi paukkupatruunoilla ampumista. Häirinnän tehokkuutta voi lisätä koealojen osittaisella suojaamisella. Suojaaminen voi olla esimerkiksi koealojen aitaamista, minkä jälkeen koealat verkotetaan tai nauhoitetaan.

Aitaamisen kustannukset ovat arvioitavissa vasta aitaamisesta järjestettävän tarjouskilpailun perusteella. Koska kyseessä ovat pitkäaikaiset tutkimushankkeet, tulisi niiden sisältää riskianalyysi, jossa varaudutaan esimerkiksi koealojen aitauskustannuksiin. Pitkäaikaisissa hankkeissa aitauskustannukset ovat jaettavissa useammalle vuodelle, mikä osaltaan kohtuullistaa niitä.

Jotta poikkeuslupa lajisuojelusta voitaisiin myöntää, tulisi sen johtaa pysyvään ratkaisuun. Vuosittain toistuva hanhien ampuminen ei sitä tuo. Viikin koetilan pellot sijaitsevat linnuille edullisessa paikassa Natura-alueen vieressä. Edullisen sijaintinsa johdosta Viikin pelloille on odotettavissa joka vuosi uudestaan päivittäin ruokailevia lintuja, lähinnä valkoposkihanhia. Yksittäisten lintujen ampuminen ei ole tehokas tapa karkottaa valtavaa hanhien määrää, joiden yksilöiden vaihtuvuuskin on vuosittain suurta.

Viikin opetus- ja tutkimustila sijaitsee Vanhankaupunginlahden Natura 2000 -alueen vieressä. Lintudirektiivin liitteen I lajeihin kuuluva valkoposkihanhi on yksi kyseisen Natura-alueen suojeluperusteista. Vanhankaupunginlahden Natura-alue ja siihen rajautuvat Viikin peltoalueet ovat pääkaupunkiseudun tärkein valkoposkihanhen levähdys- ja ruokailualue. Ruokailumahdollisuuksien säilyminen peltoalueilla on merkittävä tekijä Natura-alueen valkoposkihanhikannan säilymiselle. Näin ollen ennen kuin hallinto-oikeus päätti asiasta, asiassa olisi tullut selvittää, heikentääkö pelottelutarkoituksessa ampumalla tapahtuva lintujen karkottaminen (enintään kolme hanhea viikossa ajalla 20.8.–31.12.2013) todennäköisesti merkittävästi niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Hallinto-oikeus ei olisi saanut ratkaista asiaa ennen luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia.

ELY-keskus on katsonut, että on olemassa muu tyydyttävä vaihtoehto valkoposkihanhien karkottamiseen kuin niiden ampuminen pelottelutarkoituksessa.

A:n on valituksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut valituksen hylkäämistä sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen mukaan ampumisen sijasta tulisi käyttää ampumiseen liittyviä ääniä. Luonnoneläinten arkuus, pakoetäisyydet ja niiden muutokset liittyvät elinympäristössä esiintyviin vaaratekijöihin. Eläimet pelkäävät sellaisia elementtejä, jotka ne kokevat riittävän vaarallisiksi. Vaara liittyy aina yksilön ja laumaeläimissä lauman kokemaan turvallisuuteen. Riittävä vaara on sellainen, joka uhkaa eläinten henkeä. Mikäli elinympäristössä esiintyviä ilmiöitä ei koeta hengenvaarallisiksi, niihin totutaan vaarattomina.

Kaupunkiympäristössä elävät valkoposkihanhet tottuvat ihmisen läheisyyteen ja kaupungin muihin häiriötekijöihin, koska niitä ei koeta vaarallisiksi. Hanhet eivät väistä enää ihmistä tai ajoneuvoja, eivätkä pelkää melua. Sama ilmiö toistuu, kun linnut kohtaavat muita häiriötekijöitä, joihin linnuilla ei ole opittua pakoreaktiota. Mikäli esimerkiksi paukutteluun ei liity todellista uhkaa, linnut tottuvat siihenkin.

Lintuja ammuttaessa ne oppivat pelkäämään ampumiseen liittyviä elementtejä kuten ihmisiä ja ampujien suojaverkkoja. Tämä on todettu käytännössä Ruotsissa. Samalla linnut oppisivat pelkäämään myös laukauksen ääntä. Lintuparven karkotus perustuu aina muutaman yksilön lentoon ajamiseen, jonka jälkeen koko parvi ja siellä olevat ympäristöä valvovat "vartiolinnut" huomaavat vaaran laajalta alueelta ja seuraavat esimerkkiä. Tämä toimii myös tilanteissa, joissa lintuparvi etsii ruokailualueita. Koko parvi laskeutuu vasta kun alue on todettu ylilennossa turvalliseksi, eli siellä ei havaita opittuun vaaraan liittyviä elementtejä.

ELY-keskuksen mukaan yksittäisten lintujen ampuminen ei ole tehokas tapa, koska yksilöiden vaihtuvuus on vuosittain suurta. Valkoposkihanhi on yhdyskuntalintu. Koko yhdyskunnan käyttäytyminen noudattaa yksilöiden oppimia käyttäytymismalleja. Näin yksittäisten lintujen käyttäytyminen ja riittävän vaaratekijän pelkoreaktio leviää koko laumaan. Viikissä liikkuva lauma liikkuu tyypillisesti 1–3 ryhmässä, jolloin kunkin ryhmän sisällä opittu toimintatapa riittää kattamaan koko lauman. Laumassa on vuosittain muun muassa poikastuotannon kautta syntyviä uusia lintuja, joiden käyttäytyminen on emojen opettamaa. Näin opitut pelkomekanismit leviävät tehokkaasti myös uusiin yksilöihin. Jotta opittu vaara koetaan jatkuvasti riittävän uhkaavana, on sen ja siihen liittyvien ilmiöiden oltava toistuvia.

ELY-keskuksen mukaan ampumisella ei saada pysyvää vaikutusta. Ratkaisua pyydetään hakemaan tehokkaan häirinnän ja koealojen suojaamisen kautta. Samalla todetaan, että suojaverkot olisivat pitkäaikainen investointi, jonka kustannukset voidaan jakaa useammalle vuodelle.

Lintudirektiivissä, jossa rauhoituspäätöksestä poikkeamiseen annetaan mahdollisuus, ei mainita, että poikkeamisen tulisi tuoda pysyvä ratkaisu. Siinä otetaan kantaa vain vahingon vakavuuteen. ELY-keskus on jo todennut, että tutkimusaloille aiheutunut vahinko on vakava. Ei voida olettaa, että mikään karkotusratkaisu pysyisi lintujen muistissa talvehtimisajan.

ELY-keskus ei kerro keinoja lintujen karkottamiseen tai koealojen suojaamisesta aiheutuvien kulujen kattamiseen. Ei voida olettaa, että viimeisen 10 vuoden aikana räjähdysmäisesti kasvaneeseen tulokaslajikantaan ja sen aiheuttamiin vahinkoihin voitaisiin varautua suojaamisen vaativilla investoinneilla. Verkkokustannukset ovat kymmeniä tuhansia euroja ja niiden osuus koko verkotuksen kustannuksista on vain pieni osa. Useiden hehtaarien kokoisten koealojen verkottamisessa tarvittava ihmistyön määrä on mittava. Verkotusryhmässä tulisi olla useita työntekijöitä, jotta suuria verkkoja voidaan käsitellä. Tähän tarvittavan työvoiman tarve on kausittaista, mikä omalta osaltaan hankaloittaa tarvittavan työvoiman saantia.

Koealat tulisi suojella verkoilla sivuilta ja päältä. Verkkoja tulee pystyä ottamaan pois aina hoitotöiden ajaksi, jotta koealoja voi hoitaa normaaleilla viljelykoneilla, kuten kasvinsuojeluruiskulla. Tämä edellyttäisi jatkuvaa kasvustoissa liikkumista tai verkotusta varten varattujen kulkureittien jättämistä kasvustoihin. Nämä tekijät romuttavat kokeiden tulosten luotettavuuden, koska koealojen kasvuolot eivät vastaisi enää normaaliolosuhteita. Suojattavat alat ovat suuria. Vuonna 2014 hanhet tuhosivat 7 hehtaarin kokoisen koerehuntuotantoalueen, jonka sivujen pituudet olivat pisimmillään 300 metriä. Vuonna 2014 tutkimustilan pelloilla olleiden koealojen kokonaispinta-ala oli lähes 20 hehtaaria.

Koealojen koko määräytyy koejärjestelyn tutkimuskysymyksen mukaan. Suurten koealojen mukanaan tuomalla suurella otoskoolla saadaan vähennettyä tuntemattomien tekijöiden vaikutusta mitattavaan suureeseen ja näin parannettua tutkimuksen laatua. Lintuvahingot ja niiden suojaamiseen tarvittavan rahoituksen saaminen heikentävät oleellisesti tutkimuksen laatua ja Helsingin yliopiston kilpailukykyä haettaessa kansallista ja kansainvälistä tutkimusrahoitusta.

ELY-keskuksen mukaan ampuminen voi vaikuttaa luonnonsuojelualueen ja Natura-alueen linnustoon häiritsevästi. Valkoposkihanhi kuuluu Natura-alueen suojeluperusteisiin.

Ampumislupaa haetaan ajalle, joka ei ole lintujen pesimäaikaa. Ampumista tehtäisiin koekentillä, joista on Vanhankaupunginlahden ruovikkoon etäisyyttä tyypillisesti 0,5–2 kilometriä. Maastossa laukausääni vaimenee tuolla matkalla tehokkaasti, eikä se nouse enää merkittävästi kaupungin taustamelun yli. Viikissä harrastetaan pienpetojahtia koko metsästyskauden ja jahdissa poistetaan linnustolle haitallisia kettuja, supikoiria ja minkkejä. Petojen poistamista tehdään loukuilla ja ampumalla. Petojen poistamista on toivottu tehtävän mahdollisimman tehokkaasti Natura-alueen linnuston takia. Petojahdista kuuluvat laukausäänet vaikuttavat Natura-alueeseen aivan samalla tavalla kuin haetun luvan mukaisessa valkoposkihanhien ampumisessa. Sama meluvaikutus olisi paukkupanoksilla karkotettaessa.

Valkoposkihanhi ei linnustoselvityksen mukaan pesi Vanhankaupunginlahdella. Lahdella oleilee lyhytaikaisesti muuttoparviin kokoontuvia lintuja. Pääkaupunkiseudun valkoposkihanhet pesivät ja yöpyvät tyypillisesti meren ulkoluodoilla ja ruokailevat Viikin ja kaupungin pelloilla sekä pääkaupunkiseudun puistojen nurmialueilla. Viikki ei ole hanhien ainoa ruokailupaikka. Tutkimustilan peltoja, jotka ovat maailmanlaajuisesti korkealle arvostetun maataloustutkimuksen todella arvokas resurssi, ei voida pitää pääasiassa viereistä luonnonsuojelu- ja Natura-aluetta palvelevana lintujen ruokailualueina.

Lupahakemus koski lintujen häirintää ampumalla kolme lintua viikossa vesilintujen metsästysaikana 20.8.–31.12. Käytännössä hanhet muuttavat pois tyypillisesti lokakuun alun aikana jolloin häirintä- ajaksi jäisi käytännössä noin kaksi kuukautta, jona aikana hakemuksen mukaan voisi ampua enintään 24 lintua, joka on vain 0,5 % koko Viikissä liikkuvasta lintupopulaatiosta. Todennäköisesti tämäkään poistettavien lintujen määrä ei olisi tarpeen.

Valkoposkihanhi on maailmanlaajuisesti elinvoimainen laji ja sen pesimäkanta Suomessa on yli kaksinkertainen verrattuna riistalinnuiksi luokiteltuun metsähanheen. Suomesta muuttavat hanhet pysähtyvät muuttomatkallaan Viron rannikolle, jossa niitä metsästetään saman lintudirektiivin poikkeamisperusteen mukaisesti. Lintudirektiivin 9 artiklan poikkeamisperusteiden luettelossa lentoturvallisuus ja viljelmien suojaaminen ovat samanarvoisia.

Helsingin yliopiston riistaeläintieteen tutkijoiden kanssa on käyty alustavia keskusteluja ampumisen karkotusvaikutuksen seurannasta tutkimusmielessä. Näin vaikutukset voitaisiin todentaa myös tieteellisellä tasolla.

Valkoposkihanhi on elinvoimainen laji, jonka suojelu ei perustu kannan kokoon. Haetun luvan mukaisen lintumäärän poistamisella olisi marginaalinen vaikutus itse lintukantaan. Jos laukausäänet eivät ole ELY-keskuksen mukaan haitallisia, koska niitä suositellaan käytettäväksi, ei ampumisellekaan ole estettä.

Uudenmaan ELY-keskus on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Koska kyseessä on pitkäaikainen vuodesta toiseen jatkuva koetoimintahanke, hanhien aiheuttamiin haittoihin pitää saada pysyvä ratkaisu. Lintujen ampumisen toimivuus hanhien pelotteena on epävarmaa lintujen suuren määrän, koealojen koon ja ruokailupaikan houkuttelevuuden johdosta. Lintujen ampumisella ei todennäköisesti olisi enää mitään pelotevaikutusta vuoden päästä saapuviin hanhiin.

Lentoasemille myönnetyissä lintujen ampumisluvissa on kysymys ihmisten hengestä ja terveydestä, ensisijaisesti suojeltavista oikeushyvistä. Perusteet poikkeusluvan myöntämiseen ovat niissä olleet yksiselitteisemmät kuin tässä tapauksessa. Lentoasemillakin on ampumisen rinnalla myös muita keinoja käytössä. Lintujen ampumiseen turvaudutaan, kun muut häirintäkeinot osoittautuvat riittämättömiksi.

ELY-keskuksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Perusteluista ilmenevistä syistä hallinto-oikeuden päätös ei ole lainmukainen. Lausuminen asiassa enemmälti kuitenkin raukeaa.

Perustelut

Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevien säännösten perusteella sovellettavana olevan lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan lintujen, tässä tapauksessa valkoposkihanhien, tahallinen tappaminen viljelmille aiheutuvien vakavien vahinkojen estämiseksi voidaan sallia vain, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus pitää selvänä, että hanhien laiduntaminen Viikin opetus- ja tutkimustilan pelloilla aiheuttaa syksyisin lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua vakavaa vahinkoa opetus- ja tutkimusviljelmille.

Asiassa on siten ELY-keskuksen valituksesta arvioitavana, onko hanhien aiheuttamien vakavien vahinkojen estämiseksi olemassa jokin muu tyydyttävä ratkaisu kuin hanhien ampuminen hakemuksessa esitetyn mukaisesti.

Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaista poikkeusmahdollisuutta on Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tulkittava suppeasti. Poikkeaminen voidaan hyväksyä ainoastaan, jos ei ole olemassa mitään muuta mahdollista tyydyttävää ratkaisua haitan ehkäisemiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että muuta ratkaisua voidaan pitää tyydyttävänä vain sillä edellytyksellä, että se on tehokas eli vähentää merkittävästi vakavaa vahinkoa. Toisaalta ollakseen tyydyttävä, ratkaisun tulee olla taloudellisessa mielessä ja muutoinkin toteuttamiskelpoinen. Ratkaisun tyydyttävyyttä arvioitaessa on merkitystä annettava myös kyseessä olevan lintulajin suojelustatukselle sekä sille, mikä on se intressi, jota toimenpiteillä pyritään suojaamaan.

Poikkeamista koskevan hakemuksen mukaan valkoposkihanhien ampuminen olisi tehokas keino niiden karkottamiseksi viljelmiltä. Toisaalta ELY-keskus on esittänyt, että vaikutus ei olisi pysyvä, sillä seuraavana vuonna paikalle saapuvat linnut eivät enää osaisi välttää vaaraa. Hanhien karkottaminen muutamia lintuja viikossa tappamalla vähentää vahinkoja tilapäisesti, mutta toimenpiteen pysyvistä vaikutuksista ei ole varmuutta. Lintudirektiivi ei tosin edellytä, että 9 artiklassa sallittu poikkeaminen johtaisi vahinkojen pysyvään vähenemiseen, mutta toisaalta on selvää, ettei poikkeuslupaa voi myöntää sellaiselle tappamiselle, joka ei tosiasiallisesti vähennä viljelmille aiheutuvia vahinkoja.

Viikin opetus- ja tutkimustilan viljelmien aitaaminen ja peittäminen verkoilla olisi periaatteessa tehokas ja pysyvä ratkaisu vahinkojen ehkäisemiseen. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella viljelmien aitaamista ja niiden peittämistä verkoilla ei ole kokeiltu ainakaan suuressa mittakaavassa. Koealojen aitaamista ja peittämistä ei kuitenkaan siihen liittyvien merkittävien kustannusten, koealojen suuren koon ja vuosittaisen vaihtelun sekä erityisesti peittämisestä viljelmien hoidolle aiheutuvien vaikeuksien vuoksi voida pitää ainakaan kaikkien koealojen osalta tyydyttävänä ratkaisuna.

Uudenmaan ELY-keskus on 5.8.2011 myöntänyt Viikin opetus- ja tutkimustilan johtajalle 5.9.2016 asti voimassa olevan poikkeusluvan lintujen (muun muassa valkoposkihanhien) karkottamiseen Viikin opetus- ja tutkimustilan peltoalueiden koealoilta hakemuksen mukaisesti. Hakemuksen mukaan karkottamismenetelminä käytetään aktiivisia ja passiivisia auditiivisia ja visuaalisia karkotusmenetelmiä ja karkottamisen lisäksi koealoja pyritään suojaamaan suojaverkoilla.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Viikin opetus- ja tutkimustilan koeviljelmillä on valkoposkihanhien karkottamiseen kokeiltu jo äänikarkottimia, ilmapalloja, lippusiimoja, petolintujen kaaveita ja laserkarkotinta. Lisäksi lintuja on yritetty hanhikaaveilla ohjata alueille, joilla ne aiheuttaisivat vähemmän vahinkoa. Näistä kaikista jo käytetyistä karkotusmenetelmistä huolimatta runsaslukuisina parvina liikkuvat linnut ovat edelleen vahingoittaneet viljelmiä.

Nyt kyseessä olevassa hakemuksessa tarkoitettujen toimenpiteiden tarkoituksena on vähentää viljelmille aiheutuvia vahinkoja. Vaikka lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa luetellut poikkeusperusteet on kirjoitettu keskenään rinnasteisiksi, korkein hallinto-oikeus pitää selvänä, että esimerkiksi lentoturvallisuuden takaamiseksi voidaan sallia merkittävämpiä poikkeamisia 5-8 artikloissa säädetyistä kielloista kuin viljelmille aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi. Siksi se, että lentoasemille on myönnetty poikkeuspäätöksiä lintujen ampumiseksi, ei sellaisenaan tarkoita, että vastaavia poikkeuksia pitäisi hyväksyä myös viljelmien suojaamiseksi. Lentoasemillakin lintujen ampuminen on viimesijainen karkotuskeino.

Valkoposkihanhi pääkaupunkiseudulla -julkaisussa (Suomen Ympäristö 29/2007) on esitetty useita keinoja hanhien karkottamiseksi. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaikkia toteuttamiskelpoisia karkotuskeinoja ei ole riittävästi kokeiltu Viikin opetus- ja tutkimustilan viljelmillä. Tämän vuoksi ei vielä voida varmuudella sanoa, että valkoposkihanhien viljelmille aiheuttamien vahinkojen estämiseksi ei olisi muuta tyydyttävää ratkaisua kuin hanhien ampuminen.

Edellä lausutulla perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ELY-keskuksen on tullut hylätä poikkeamishakemus. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös olisi kumottava. Koska kuitenkin aika, jolle poikkeusta oli haettu, on kulunut, enempään lausumiseen asiassa ei ole tarvetta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.