KHO:2015:151

Markkinaoikeus oli yhtiön A valituksesta kumonnut hankintapäätöksen tarjouspyynnön epäselvyyteen liittyvillä perusteilla, joihin A ei ollut valituksessaan vedonnut. A oli vaatinut hankintapäätöksen kumoamista sillä perusteella, että voittaneiden kahden tarjoajan B:n ja C:n tarjoukset eivät olleet tarjouspyynnön mukaisia. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessaan yhtiö C katsoi, että markkinaoikeus oli menetellyt virheellisesti ratkaistessaan asian asianosaisia kuulematta perusteilla, joihin asiassa ei ollut vedottu.

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuului hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla tutkia sille tehdystä valituksesta, onko hankinnassa menetelty lainkohdassa mainittujen säännösten vastaisesti. Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin ja 51 §:n 1 momentin säännökset asian selvittämisestä ja ratkaisemisesta edellyttävät, että hallintotuomioistuin asianosaisten esittämistä vaatimuksista ja selvityksistä riippumatta huolehtii asian selvittämisestä ja laillisesti oikeaan lopputulokseen päätymisestä.

Markkinaoikeus oli näin ollen voinut ottaa viran puolesta tutkittavakseen muitakin hankintamenettelyn lainmukaisuuden arviointia koskevia perusteita kuin ne, joihin muutoksenhakija tai muut asianosaiset olivat nimenomaisesti vedonneet.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan markkinaoikeuden oli valitusperusteesta riippumatta ensimmäiseksi ratkaistava tarjouspyynnön hankintalain mukaisuus, missä tulkinnassaan markkinaoikeus otti huomioon hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön tekstin sekä myös hankintapäätösasiakirjoista ilmenevät seikat vertailuperusteiden soveltamisesta.

Markkinaoikeus oli kuullut A:n valituksen johdosta hankintayksikköä ja tarjouskilpailun voittaneita yhtiöitä B ja C. Kuultujen yhtiöiden ja hankintayksikön tiedossa oli ollut, miten hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä oli ilmoitettu valittavien toimittajien lukumäärä sekä mitä vertailuperusteita tarjouskilpailussa oli käytetty ja miten niitä oli hankintapäätöstä tehdessä sovellettu. Nämä seikat olivat myös muutoksenhakijan tiedossa.

Markkinaoikeus ei ollut menetellyt virheellisesti, kun se ei ollut kuullut muutoksenhakijaa, hankintayksikköä ja voittaneita tarjoajia erikseen niistä seikoista, joiden perusteella tarjouspyyntöä oli tullut pitää epäselvänä harkittaessa hankintayksikön päätöksen kumoamista ja uuden kilpailutuksen järjestämisen edellytyksiä.

Äänestys 3-2 erikseen kuulemisen tarpeesta markkinaoikeudessa.

Laki julkisista hankinnoista (hankintalaki) 40 § 1 momentti, 41 § 1 momentti 7 kohta, 62 § 1 momentti, 94 § (321/2010) 1 momentti ja 105 § (131/2013) 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 33 § 1 momentti, 34 § 1 momentti ja 51 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 15.6.2012 nro 221/2012

Asian aikaisempi käsittely

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt tarjouksia insuliinipumpuista kulutustarvikkeineen kahden vuoden sopimuskaudelle ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle. Hankinnasta on 6.9.2011 julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalikeskuksen palvelualuejohtaja on päätöksellään 24.11.2011 (dnro 7095/LAI/11) valinnut normaalien insuliinipumppujen (positio 1) toimittajiksi Pharmanova Oy:n ja Roche Diagnostics Oy:n.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Medtronic Finland Oy on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa muun ohella vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee normaalien insuliinipumppujen (positio 1) hankintaa. Medtronic Finland Oy on perusteluna vaatimuksilleen esittänyt, että voittaneiden tarjoajien tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

Valituksen johdosta on kuultu hankintayksikköä Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymää valittajan vastapuolena. Lisäksi on kuultu tarjouskilpailun voittaneita yhtiöitä (kuultavat).

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä, Pharmanova Oy ja Roche Diagnostics Oy ovat antaneet valituksesta vastineet, joiden johdosta Medtronic Finland Oy on antanut vastaselityksen. Roche Diagnostics Oy ja Pharmanova Oy ovat antaneet lisälausunnot.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on päätöksellään kumonnut Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalikeskuksen palvelualuejohtajan hankintapäätöksen 24.11.2011 dnro 7095/LAI/11 siltä osin kuin se koskee toimittajan valintaa position 1 osalta. Markkinaoikeus on kieltänyt Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta position 1 osalta tai panemasta päätöstä tältä osin muutoinkaan täytäntöön asettamansa 40 000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus on oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalla ratkaisullaan, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Roche Diagnostics Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 31 §:n 1 momentin mukaan usean toimittajan kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on valittava vähintään kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot täyttäviä tarjoajia ja hyväksyttäviä tarjouksia ole vähemmän.

Hankintalain 32 §:n 2 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä joko puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti ilman kilpailuttamista tai, jos kaikkia ehtoja ei ole järjestelyssä vahvistettu, kilpailuttamalla puitejärjestelyyn otetut toimittajat puitejärjestelyn ja tarvittaessa tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Tarpeen vaatiessa puitejärjestelyn ehtoja voidaan täsmentää tai selkeyttää.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan nojalla tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö

Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu sopimuksentekoperusteeksi taloudellisesti edullisin tarjous, kun otetaan huomioon eritelmissä tai tarjouspyynnössä taikka neuvottelukutsussa esitetyt perusteet. Hankintailmoituksessa ei ole ollut mainintaa siitä, että kysymyksessä olisi puitejärjestely. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu, että sopimus voidaan jakaa osiin.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia insuliinipumpuista ja niiden kulutustarvikkeista. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että toimittajaksi voidaan valita yksi tai useampi toimittaja. Siinä ei ole mainittu, että kysymyksessä olisi puitejärjestely. Tarjouspyynnön mukaan insuliinipumppuja käytetään sekä aikuisilla että lapsilla ja valinnassa huomioidaan erilaisten potilasryhmien tarpeet. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu hankittavien tuotteiden ehdottomat vaatimukset position 1 "Normaali insuliinipumppuhoito" ja position 2 "Insuliinipumppu jatkuvalla sensorointimahdollisuudella" osalta. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankinta voidaan jakaa osiin siten, että hankintasopimus tehdään yhden tai useamman toimittajan kesken.

Hankintayksikkö on saanut positioon 1 kolme tarjousta, joista se on valinnut Pharmanova Oy:n Animas- ja Roche Diagnostics Oy:n AccuChek Spirit Combo -insuliinipumppuja koskevat tarjoukset. Hankintapäätöksessä on todettu, että valituilta toimittajilta tullaan hankkimaan sopimuskauden aikana vaihteleva määrä insuliinipumppuja potilaiden yksilöllisten tarpeiden mukaisesti. Hankintapäätökseen liitetyssä päätösesityksessä on todettu position 1 osalta lisäksi seuraava:

"Insuliinipumpuksi perusinsuliinihoitoon AccuChek Spirit Combo tai Animas -insuliinipumppu, joista yksilöllisesti voidaan valita potilaan tarpeisiin paremmin sopiva.

On tärkeää, että insuliinipumppu voidaan valita yksilöllisesti. Valituissa insuliinipumpuissa on mm. erilaiset näytöt, erilaiset annoslaskurit (toisessa pumppuun sisäänrakennettu, toisessa verensokerimittarina toimivan kaukosäätimen kautta säädettävä ja ohjattava) sekä erilainen logiikka pumpun toimintojen säätöjä tehtäessä.

Kahdella toiminnoiltaan hieman eri tyyppisellä insuliinipumpulla pystytään täyttämään kattavasti erilaisten potilasryhmien tarpeet."

Hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa siitä, että tarjouskilpailussa olisi kysymys puitejärjestelystä. Tarjouspyynnössä ja hankintailmoituksessa on ilmoitettu, että hankinta voidaan jakaa osiin tekemällä hankintasopimus useamman toimittajan kesken. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa ei ole kuitenkaan ilmoitettu sitä, että positiokohtaisesti voidaan valita useampi toimittaja. Hankintayksiköllä on sinänsä oikeus hankintasäännösten nojalla valita useita toimittajia. Hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan ilmoitettu perustetta, jonka mukaan insuliinipumppujen tilaukset tehdään, mikäli toimittajia valitaan useampi kuin yksi. Insuliinipumppujen toimittajan valinta hankintakaudella on siten jäänyt hankintayksikön vapaasti päätettäväksi kussakin yksittäistapauksessa. Menettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Vertailuperusteet

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi insuliinipumpun hankintahinta 60 pisteen arvolla, kulutustarvikkeiden vuosikustannus potilaalle 20 pisteen arvolla ja laitteiston käyttöön soveltuvuus 20 pisteen arvolla. Laitteiston käyttöön soveltuvuuden vertailussa on ilmoitettu otettavan huomioon toiminnalliset ja tekniset ominaisuudet sekä soveltuvuus asiakkaiden tarpeisiin, koulutus ja käytön tuki.

Tarjousten vertailuasiakirjasta käy ilmi, että hankintayksikkö on jakanut toiminnallisia ja teknisiä ominaisuuksia koskevan vertailuperusteen alakohdan viiteen eri osatekijään, joista on kustakin voinut saada kaksi pistettä. Kyseiset osatekijät ovat olleet käytön ja opetuksen helppous, annoslaskurin varmuus ja käytön helppous, kaukosäädin, tiedon purettavuus, tulosteiden laatu ja tulkittavuus sekä näytön selkeys. Vertailuasiakirjasta käy edelleen ilmi, että soveltuvuutta asiakkaan tarpeisiin, koulutusta ja käytön tukea koskeva vertailuperusteen alakohta on jaettu kolmeen eri osatekijään, joista koulutuksen laadusta ja käytön tuesta on kummastakin voinut saada kolme pistettä sekä soveltuvuudesta kaikille neljä pistettä.

Markkinaoikeus katsoo, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteen laitteiston käyttöön soveltuvuus alakohdiksi ilmoitetut toiminnalliset ja tekniset ominaisuudet sekä soveltuvuus asiakkaiden tarpeisiin, ovat olleet siinä määrin yleisluonteisia ja yksilöimättömiä, että tarjoajat eivät ole voineet tarjousta antaessaan tietää, mitä seikkoja hankintayksikkö tulee niiden osalta tarjousten vertailussa arvostamaan. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei myöskään ole ollut mainintaa hankintayksikön tarjousvertailussa näiltä osin käyttämistä osatekijöistä eikä niiden painoarvoista. Tarjoajat eivät ole siten voineet tarjouspyynnön perusteella riittävällä tavalla ennakoida sitä, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousvertailussa. Tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Lisäksi kyseiset vertailuperusteet ja niiden alakohdat osatekijöineen ovat jättäneet hankintayksikölle käytännössä lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä todetut hankintamenettelyn virheet sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajan esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty. Näin ollen hankintapäätös voidaan nyt kysymyksessä olevilta osin kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintalain säännösten vastainen, hankintayksikön virheellistä menettelyä ei voida korjata muulla tavoin kuin järjestämällä positiota 1 koskevasta hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu. Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan insuliinipumppujen hankinnan position 1 osalta julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

(---) Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultavat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Saija Laitinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Roche Diagnostics Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan menettelyvirheen vuoksi, asia palautetaan markkinaoikeuteen uudelleen käsiteltäväksi ja Medtronic Finland Oy velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen.

Roche Diagnostics Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus on ratkaissut asian virallisperiaatetta noudattaen. Medtronic Finland Oy väitti markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa, että Roche Diagnostics Oy:n ja toisen tarjoajan tarjoukset olivat tarjouspyynnön vastaisia. Markkinaoikeus ei lausunut näistä valituksen perusteista, vaan kumosi hankintapäätöksen perusteilla, joihin Medtronic Finland Oy ei ollut vedonnut. Ne perusteet, joihin markkinaoikeus ratkaisunsa perusti, eivät olleet esillä asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että valituista insuliinipumpuista valitaan potilaan yksilöllisiin tarpeisiin parhaiten sopiva pumppu. Vertailuperusteet on ilmoitettu etukäteen eikä asiassa ole tullut esiin, että tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoajat olisivat kokeneet tulleensa tältä osin kohdelluiksi vastoin tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että sanotulla vertailulla olisi ollut merkitystä tarjouskilpailun lopputulokseen.

Vaikka hallintoprosessissa on enemmän virallisperiaatteellisia piirteitä kuin määräämisperiaatteen mukaista käytäntöä, osoittaa jo se, ettei yksikään hankintamenettelyyn osallistuneista valittanut toimittajien valintaperusteista, vertailuperusteiden yleisluontoisuudesta tai hankintalain vastaisuudesta, että valinta- ja vertailuperusteet olivat riittävän yksiselitteisiä alalla toimiville ammattilaisille. Asian arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota myös siihen, että asiaa Medtronic Finland Oy:n puolesta hoitanut hankinta-asioihin hyvin perehtynyt asiamies ei ottanut esiin niitä seikkoja, joihin markkinaoikeus on perustanut päätöksensä.

Tutkimisvallan asiallista laajuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota edellä mainittujen seikkojen lisäksi siihen, että julkista hankintaa koskevat asiat ovat luonteeltaan lähempänä riita-asioita. Vaikka katsottaisiin, että markkinaoikeus on virallisperiaatteen nojalla oikeutettu tutkimaan asian osapuolten vaatimuksia laajemmin, asiassa on tehty prosessivirhe siltä osin, ettei markkinaoikeus ole pyytänyt osapuolten kannanottoa seikoista, joihin se perusti päätöksensä. Markkinaoikeuden menettely on hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin ja 33 §:n 2 momentin vastaista. Julkista hankintaa koskevassa asiassa ratkaisun sitominen muihin kuin lausuttuihin vaatimuksiin ja niistä annettuihin lausuntoihin on sekä epätasapuolista että epäoikeudenmukaista.

Roche Diagnostics Oy:n tarjoama tuote täyttää hankintayksikön asettamat ehdottomat vaatimukset.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan selityksessä yhtynyt valituksessa esitettyyn ja vaatinut, että Medtronic Finland Oy velvoitetaan korvaamaan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut korkoineen. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden ratkaisu on hallinto-oikeudellisten prosessisääntöjen vastainen. Medtronic Finland Oy vetosi markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa ainoastaan voittaneiden tarjoajien Roche Diagnostics Oy:n ja Pharmanova Oy:n tarjousten tarjouspyynnön vastaisuuteen. Markkinaoikeus on jättänyt käsittelemättä valituksen kohteena olevat seikat ja perustanut päätöksensä pelkästään tarjouspyynnön vertailuperusteisiin sekä siihen, että kyseessä olisi puitejärjestely.

Markkinaoikeus ei ole pyytänyt Pirkanmaan sairaanhoitopiiriltä kannanottoa päätöksen perusteena olevista seikoista ennen ratkaisun tekemistä. Markkinaoikeus on menetellyt hallintolainkäyttölain 33 §:n 2 momentin ja 34 §:n 1 momentin vastaisesti.

Hankinnassa ei ole kysymys puitejärjestelystä eikä hankintaa voida toteuttaa puitejärjestelynä. Insuliinipumppujen toimittajan valinta ei jää hankintayksikön vapaasti päätettäväksi kussakin yksittäistapauksessa. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tilaukset tullaan tekemään hankintapäätöksen mukaisesti potilaiden yksilöllisten tarpeiden perusteella lääkärin määräyksestä, sopimuskaudelle voidaan valita yksi tai useampi toimittaja ja valinnassa otetaan huomioon erilaisten potilasryhmien tarpeet (aikuiset, lapset).

Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään ilmoittanut, että kahdella hieman ominaisuuksiltaan ja käyttölogiikaltaan toisistaan poikkeavalla insuliinipumpulla pystytään täyttämään kattavasti erilaisten potilasryhmien tarpeet. Sairaanhoitopiiri on valinnut vaatimukset täyttävistä tarjouksista kaksi kokonaistaloudellisesti edullisinta insuliinipumppua.

Potilaiden ja hoidollisten ratkaisujen yksilöllisistä tarpeista johtuen kyseisessä hankinnassa ei pystytä sopimuksellisesti vahvistamaan ehtoja tilausten jakautumiselle eri sopimuskumppaneiden välille. Myöskään erillinen kilpailuttaminen ei ole hankintakauden aikana mahdollista, koska valittujen insuliinipumppujen ominaisuudet poikkeavat toisistaan eikä niitä näin ollen voida käyttää samalle potilaalle samassa lääketieteellisessä käyttötarkoituksessa.

Vertailuperusteet eivät anna hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailussa. Toiminnallisten ja teknisten ominaisuuksien osalta arviossa on kiinnitetty huomiota käytön ja opetuksen helppouteen, annoslaskurin varmuuteen ja käytön helppouteen, kaukosäätimeen, tiedon purettavuuteen, tulosten laatuun ja tulkittavuuteen sekä näytön selkeyteen, jotka kaikki perustuvat tarjottujen insuliinipumpun teknisten ja toiminnallisten ominaisuuksien arviointiin. Lisäksi hankintayksikkö on toisen alakohdan osalta arvioinut tarjotun insuliinipumpun soveltuvuutta asiakkaan tarpeisiin, koulutusta ja käytön tukea. Kaikkien toimittajien tarjotut pumput on verrattu alakohtien sisällä yhdenmukaisesti ja pisteytetty.

Hankintayksikkö on yksilöinyt tarjouspyynnössään käytetyt vertailuperusteet yksiselitteisesti, ja tarjoajilla on ollut tiedossaan kaikki hankinnan ratkaisemiseen vaikuttavat tekijät tarjousta tehdessään. Yksikään tarjouskilpailuun osallistuneista yrityksistä ei ole kyseenalaistanut tarjouspyynnön valintaperusteita tai niiden hankintalain mukaisuutta. Tämä osoittaa, että valinta- ja vertailuperusteet ovat olleet riittävän yksityiskohtaisesti avattuja alalla toimiville ammattilaisille, eivätkä tarjoajat ole kokeneet tulleensa tältä osin kohdelluiksi vastoin tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta.

Tarjousten laadullisessa vertailussa on kunkin alakohdan osalta kiinnitetty huomiota alakohdan arviointiperusteisiin sisältyviin seikkoihin ja eritelty ne hankintapäätöksen liitteessä olevassa tarjousvertailussa. Alakohdat jakautuvat vielä useisiin yksityiskohtaisempiin alakohtiin, joiden kuvaaminen tyhjentävästi on lääkinnällisten laitteiden jatkuvan kehittymisen vuoksi epätarkoituksenmukaista. Lisäksi laitteiden tarjoajat ovat ammattialansa asiantuntijoita, jotka osaavat kohdentaa tarjouksen kulloiseenkin hankintatarpeeseen sopivaksi.

Pharmanova Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä yhtynyt valituksessa esitettyyn. Pharmanova Oy on uudistanut tuotteidensa tarjouspyynnön mukaisuudesta markkinaoikeudessa lausumansa ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus ei ole päätöksessään ottanut kantaa Medtronic Finland Oy:n valituksessa esitettyihin perusteisiin eikä Pharmanova Oy:n tarjoamistaan tuotteista markkinaoikeudelle esittämään selvitykseen. Markkinaoikeuden päätös on perustunut seikkoihin, joihin ei ole vedottu Med³tronic Finland Oy:n valituksessa. Perustelut, joilla markkinaoikeus on kumonnut hankintapäätöksen, ovat virheelliset. Hankintailmoituksessa on vertailuperusteet todettu selkeästi, eivätkä Medtronic Finland Oy tai muut tarjouskilpailuun osallistuneet ole ilmaisseet pitävänsä tarjouspyyntöä tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisena tai hankintayksikön toimintaa tältä osin moitittavana.

Medtronic Finland Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja Roche Diagnostics Oy:n velvoittamista korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkoineen. Medtronic Finland Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Roche Diagnostics Oy:n esittämät väitteet markkinaoikeuden päätöksen hallintoprosessioikeudellisista virheistä ovat perusteettomia. Medtronic Finland Oy on vaatinut markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa ensisijaisesti Pirkanmaan sairaanhoitopiirin tekemän hankintapäätöksen kumoamista ja hankintayksikön velvoittamista korjaamaan virheellinen menettelynsä. Markkinaoikeus on päätöksessään antanut ratkaisunsa näihin sekä muihin asiassa esitettyihin vaatimuksiin. Päätös on tältä osin hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukainen.

Markkinaoikeus on perustanut ratkaisunsa sellaisiin seikkoihin, joihin Medtronic Finland Oy ei ole valituksessaan vedonnut vaatimustensa perusteena. Markkinaoikeuden menettely ei ole ristiriidassa hallintolainkäyttölain kanssa. Markkinaoikeus on täyttänyt hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentista ilmenevän velvoitteensa harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättänyt lain mukaisesti, mihin esiin tulleista seikoista ratkaisu voidaan perustaa. Sillä seikalla, että Medtronic Finland Oy ei ole vedonnut vaatimustensa perusteena näihin seikkoihin, ei ole hallintolainkäytössä merkitystä. Hallintotuomioistuimella on oikeus arvioida kaikkia asiassa esiin tulleita seikkoja ja päättää itsenäisesti ja asianosaisten väitteistä riippumatta, mitkä seikoista muodostavat ratkaisun perusteet.

Markkinaoikeuden menettely ei ole ollut hallintolainkäyttölain 33 §:n 2 momentin eikä 34 §:n 1 momentin vastaista. Markkinaoikeudella on ollut käytettävissään Medtronic Finland Oy:n valitukseensa liittämät hankinta-asiakirjat, hankintayksikön toimittamat hankinta-asiakirjat ja tarjoukset sekä Roche Diagnostics Oy:n ja Pharmanova Oy:n toimittama selvitys. Tämä selvitys yhdessä kaikkien asianosaisten asiassa antamien lausumien kanssa on ollut riittävää asian tasapuolisen ja oikeudenmukaisen käsittelyn turvaamiseksi. Markkinaoikeus on antanut Roche Diagnostics Oy:lle ja muille asianosaisille tilaisuuden lausua Medtronic Finland Oy:n valituksessa esitetyistä vaatimuksista. Roche Diagnostics Oy on antanut asiassa oman lausuntonsa samoin kuin muutkin asianosaiset. Roche Diagnostics Oy:llä ja muilla asianosaisilla on ollut käytettävissään kaikki se selvitys, johon markkinaoikeus on ratkaisunsa perustanut.

Roche Diagnostics Oy:n tarjoama tuote ei täytä hankintayksikön tarjouspyynnössä asetettuja ehdottomia vähimmäisvaatimuksia.

Roche Diagnostics Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä toimitettujen selitysten johdosta.

Medtronic Finland Oy on Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän selityksen johdosta antamassaan selityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Toisin kuin hankintayksikkö on väittänyt, tarjouspyynnöstä ei käy ilmi, että tilaukset tullaan tekemään potilaiden yksilöllisten tarpeiden perusteella lääkärin määräyksestä. Tarjouspyynnöstä ei muutoinkaan ilmene, millä perusteella hankinta jaetaan osiin eri toimittajien kesken.

Hankintayksikkö ei ole yksilöinyt tarjouspyynnössä käytettyjä "laitteiston käyttöön soveltuvuutta" koskevia vertailuperusteita yksiselitteisesti. Näiden vertailuperusteiden sisältö ei ole ollut kaikille alan toimijoille täysin selvä. Medtronic Finland Oy on pyytänyt tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailuperusteisiin täsmennystä hankintayksiköltä. Hankintayksikkö on 3.10.2011 tehnyt tarkennuksen tarjouspyyntöön muun muassa Medtronic Finland Oy:n esittämien kysymysten perusteella. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan täsmentänyt tarkennuksessaan, mitä tarkoitetaan "toiminnallisilla ja teknisillä ominaisuuksilla" tai "soveltuvuudella asiakkaan tarpeisiin, koulutuksella ja käytön tuella". Hankintayksikkö on ainoastaan ilmoittanut, miten pisteet jakautuvat näiden alaryhmien välillä.

Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut tarjouspyynnössä seikkoja, jotka se on ottanut huomioon tarjousten vertailussa. Hankintayksikön voidaan olettaa olevan perillä alan tarjonnasta ja potilaittensa tarpeista. Hankintayksikkö olisi siten voinut etukäteen tarjouspyynnössä ilmoittaa, miten se tulee pisteyttämään annetut tarjoukset. Markkinaoikeuden ratkaisu on näin ollen ollut oikea siltä osin kuin markkinaoikeus on katsonut, että ilmoitetut vertailuperusteet eivät ole olleet riittävän yksiselitteisiä eivätkä tarjoajat ole siten voineet ennakoida riittävällä tavalla, mitä hankintayksikkö tulee arvostamaan tarjousten vertailussa. Joka tapauksessa Roche Diagnostics Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, ja hankintayksikön hankintapäätös olisi siksi tullut kumota, vaikka markkinaoikeus ei olekaan tähän seikkaan ratkaisuaan perustanut.

Pharmanova Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän selityksen johdosta.

Roche Diagnostics Oy on Medtronic Finland Oy:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä muun ohella lausunut, että tilaukset valituilta toimittajilta on voitu tehdä yksittäistapauksissa ennakolta annettujen perusteiden mukaisesti. Roche Diagnostics Oy on ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määräksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 216,50 euroa.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle on lähetetty tiedoksi Pharmanova Oy:n selitys, Medtronic Finland Oy:n selitykset sekä Roche Diagnostics Oy:n vastaselitys.

Pharmanova Oy:lle on lähetetty tiedoksi Medtronic Finland Oy:n selitykset sekä Roche Diagnostics Oy:n vastaselitys.

Medtronic Finland Oy:lle on lähetetty tiedoksi Pharmanova Oy:n selitys sekä Roche Diagnostics Oy:n vastaselitys.

Medtronic Finland Oy on toimittanut laskun asiaa koskevista oikeudenkäyntikuluistaan arvonlisäverottomalta määrältään 5 692,50 euroa.

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on ilmoittanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa määräksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa 500 euroa (alv 0 %).

Roche Diagnostics Oy:lle on lähetetty tiedoksi Medtronic Finland Oy:n ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Medtronic Finland Oy:lle on lähetetty tiedoksi Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikuluvaatimus.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Roche Diagnostics Oy:n, Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Medtronic Finland Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Markkinaoikeuden päätöstä koskeva valitus

Menettely markkinaoikeudessa

Roche Diagnostics Oy on valituksessaan katsonut, että markkinaoikeus on menetellyt virheellisesti ratkaistessaan asian kuulematta asianosaisia perusteilla, joihin Medtronic Finland Oy ei ole valituksessaan vedonnut. Roche Diagnostics Oy on vaatinut, että markkinaoikeuden päätös on menettelyvirheen vuoksi kumottava.

Asiassa on Roche Diagnostics Oy:n valituksesta ensin ratkaistava, onko menettely markkinaoikeudessa ollut valituksessa tarkoitetulla perusteella virheellistä.

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalain) 105 §:n (131/2013) 1 momentin mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Hankintalain 94 §:n (321/2010) 1 momentin nojalla, jos hankinnassa on menetelty julkisista hankinnoista annetun lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi määrätä samassa momentissa tarkoitetun seuraamuksen.

Hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin. Valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2007/66/EY 1 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisen päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (nykyisin unionin tuomioistuin) asiassa C-315/01, GAT, 19.6.2003 antamassa tuomiossa ennakkoratkaisupyynnön kohteena oli muun ohella direktiivissä 89/665/ETY tarkoitetun muutoksenhakuelimen mahdollisuus puuttua viran puolesta lainvastaisuuksiin, joihin menettelyn asianosaiset eivät olleet siinä vaiheessa vedonneet. Tuomiossa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

44 Tältä osin on huomautettava, että kuten direktiivin 89/665/ETY ensimmäisestä ja toisesta perustelukappaleesta seuraa, direktiivin tavoitteena on vahvistaa julkisia hankintoja koskevien sopimusten alalla annettujen direktiivien tehokkaan soveltamisen varmistamiseksi tarkoitettuja, niin kansallisilla kuin yhteisön tasolla suoritettavia järjestelyitä erityisesti siinä vaiheessa, jolloin virheellisiä menettelyjä voidaan vielä oikaista. Kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille asetetaan velvoite varmistaa, että lainvastaisiin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista (ks. mm. asia C-81/98, Alcatel Austria ym., tuomio 28.10.1999, Kok. 1999, s. I-7671, 33 ja 34 kohta ja asia C-470/99, Universale-Bau ym., tuomio 12.12.2002, Kok. 2002, s. I-11617, 74 kohta).

45 Direktiivissä 89/665/ETY asetetaan ainoastaan vähimmäisedellytykset, jotka kansallisten oikeusjärjestysten mukaisten muutoksenhakumenettelyjen on täytettävä yhteisön oikeuden julkisia hankintoja koskevien määräysten mukaisuuden varmistamiseksi (ks. mm. asia C-327/00, Santex, tuomio 27.2.2003, Kok. 2003, s. I-1877, 47 kohta).

46 Koska asiasta ei ole annettu nimenomaisia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on määritettävä voiko, ja millä edellytyksin, muutoksenhakumenettelystä vastaava elin puuttua viran puolesta lainvastaisuuksiin, joihin siinä meneillään olevan menettelyn asianosaiset eivät ole vedonneet.

47 Direktiivin 89/665/ETY päämäärä tai siinä säädetty vaatimus kuulla molempia osapuolia muutoksenhakumenettelyssä eivät estä ottamasta käyttöön tällaista mahdollisuutta jäsenvaltioiden sisäisessä oikeusjärjestyksessä.

48 Tämän direktiivin päämääränä on yhteisön oikeuden julkisia hankintoja koskevien määräysten noudattamisen varmistaminen tehokkailla ja nopeilla muutoksenhakukeinoilla, eikä tämän päämäärän vastaista ole se, että muutoksenhakumenettelystä vastaava elin puuttuu viran puolesta tarjouspyyntömenettelyssä ilmenneisiin lainvastaisuuksiin odottamatta, että joku asianosaisista tuo asian esiin.

49 Vaatimuksesta kuulla molempia osapuolia muutoksenhakumenettelyssä ei aiheudu sitä, että tästä menettelystä vastaava elin ei voisi puuttua viran puolesta lainvastaisuuteen, jonka se havaitsee ennen muita, vaan siitä seuraa ainoastaan se, että ennen ratkaisun antamista kyseisen muutoksenhakuelimen on kunnioitettava asianosaisilla olevaa oikeutta tulla kuulluksi lainvastaisuudesta, johon puututtiin viran puolesta.

Hankintamenettelyn lainmukaisuuden tutkiminen viran puolesta

Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla tutkia sille tehdystä valituksesta, onko valituksessa tarkoitetussa hankinnassa menetelty lainkohdassa mainittujen säännösten vastaisesti. Vastaavasti hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin ja 51 §:n 1 momentin säännökset asian selvittämisestä ja ratkaisemisesta edellyttävät, että hallintotuomioistuin asianosaisten esittämistä vaatimuksista ja selvityksistä riippumatta huolehtii asian selvittämisestä ja laillisesti oikeaan lopputulokseen päätymisestä.

Markkinaoikeus on näin ollen voinut ottaa asiassa viran puolesta tutkittavakseen muitakin hankintamenettelyn lainmukaisuuden arviointia koskevia perusteita kuin ne, joihin valittaja tai muut asianosaiset ovat nimenomaisesti nojautuneet. Myöskään unionin oikeus ei aseta estettä sille, että kansallinen tuomioistuin ottaa hankintapäätöstä koskevaa valitusta käsitellessään viran puolesta huomioon muitakin kuin valittajan valituksen perusteena tai asianosaisten muutoin esiin tuomia seikkoja, joista voi johtua hankintapäätöksen lainvastaisuus. Markkinaoikeuden ei voida siten katsoa menetelleen virheellisesti ottaessaan tutkittavakseen perusteita, joihin valituksessa ei ollut vedottu.

Asianosaisten kuuleminen tuomioistuimen viran puolesta huomioon ottamasta tarjouspyynnön epäselvyydestä

Kysymyksessä olevaa hankintaa koskevassa hankintailmoituksessa on ilmoitettu, että hankinnan kohteena ovat insuliinipumput ja että hankinta on jaettu osiin.

Tarjouspyynnössä tarjouksia on pyydetty insuliinipumpuista ja niiden kulutustarvikkeista sekä määritelty ehdottomat vaatimukset positiolle "1. Normaali insuliinipumppu" ja positiolle "2. Insuliinipumppu jatkuvalla sensorointimahdollisuudella".

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään valinnut nyt kysymyksessä olevan position 1 osalta kahden eri tarjoajan insuliinipumppuja koskevat tarjoukset. Hankintapäätöksen mukaan valituilta toimittajilta tullaan hankkimaan sopimuskauden aikana vaihteleva määrä insuliinipumppuja potilaiden yksilöllisten tarpeiden mukaisesti.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että kahden tarjoajan valinta sopimuskumppaneiksi olisi edellyttänyt, että hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä olisi ilmoitettu riittävän selkeä peruste, jonka mukaan insuliinipumppujen tilaukset jakautuvat valittujen toimittajien kesken.

Tarjouspyynnössä on sinänsä ilmoitettu, että hankintakaudelle toimittajaksi voidaan valita yksi tai useampi toimittaja. Tarjouspyynnössä on edelleen todettu, että "Insuliinipumppuja käytetään sekä aikuisilla että lapsilla ja valinnassa huomioidaan erilaisten potilasryhmien tarpeet." Tätä tarjouspyynnön lausumaa ei voida kuitenkaan katsoa tarkoitetun perusteeksi, jolla tilaukset jaetaan valittujen toimittajien kesken. Tarjouspyynnön maininnan perusteella ei ole myöskään riittävän selkeästi todettavissa tilausten jakautuminen eri toimittajille.

Hankintayksikön hankintapäätöksessä on todettu, että hankintayksikkö on valinnut kaksi toiminnoiltaan hieman erityyppistä insuliinipumppua, jotta pystytään täyttämään erilaisten potilasryhmien tarpeet. Hankintapäätöksessä lausutun perusteella tarkoitus on ollut valita yksilöllisesti potilaan tarpeisiin paremmin sopiva insuliinipumppu.

Valinta tilattavasta insuliinipumpusta on jäänyt siten kussakin yksittäistapauksessa tehtäväksi ilman, että hankintapäätöksessä olisi määritelty tarkempia perusteita eri toimittajien tuotteiden valinnalle. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, ettei valintamenettely ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä. Tarjouspyyntö on ollut siten jo tällä perusteella epäselvä.

Tarjouspyynnössä 6.9.2011 on ilmoitettu, että hankinta ratkaistaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella. Tarjouspyynnössä on vertailuperusteiksi ilmoitettu insuliinipumpun hankintahinta 60 pisteen arvolla, kulutustarvikkeiden vuosikustannus 20 pisteen arvolla ja laitteiston käyttöön soveltuvuus 20 pisteen arvolla. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että laitteiston käyttöön soveltuvuuden vertailussa otetaan huomioon toiminnalliset ja tekniset ominaisuudet sekä soveltuvuus asiakkaiden tarpeisiin, koulutus ja käytön tuki.

Tarjouspyynnön tarkennuksessa 3.10.2011 on ilmoitettu, että laitteiston käyttöön soveltuvuutta koskevasta vertailuperusteesta annettavat pisteet jakautuvat siten, että toiminnallisista ja teknisistä ominaisuuksista voi tarjousten vertailussa saada 10 pistettä ja soveltuvuudesta asiakkaan tarpeisiin, koulutuksesta ja käytön tuesta voi saada 10 pistettä.

Hankintapäätökseen sisältyvästä tarjousten vertailuasiakirjasta ilmenee, että hankintayksikkö on jakanut toiminnallisia ja teknisiä ominaisuuksia koskevan vertailuperusteen alakohdan viiteen eri osatekijään, jotka ovat olleet käytön ja opetuksen helppous, annoslaskurin varmuus ja käytön helppous, kaukosäädin, tiedon purettavuus, tulosteiden laatu ja tulkittavuus sekä näytön selkeys. Kustakin osatekijästä on tarjousten vertailussa voinut saada kaksi pistettä. Vertailuasiakirjasta edelleen ilmenee, että soveltuvuutta asiakkaan tarpeisiin, koulutusta ja käytön tukea koskeva vertailuperusteen alakohta on jaettu kolmeen eri osatekijään, joista koulutuksen laadusta ja käytön tuesta on kummastakin voinut saada kolme pistettä sekä soveltuvuudesta kaikille neljä pistettä.

Vaikka tuotteita tarjouskilpailussa tarjonneet alalla toimivat yritykset tuntevat tuotteiden toiminnalliset ja tekniset ominaisuudet, tarjouspyynnön ja sen tarkennuksen perusteella ei ole ollut pääteltävissä, mihin seikkoihin hankintayksikkö tulee kiinnittämään huomiota arvioidessaan tuotteiden toiminnallisia ja teknisiä ominaisuuksia sekä tuotteen soveltuvuutta asiakkaan tarpeisiin. Nämä seikat ja niiden pisteytys ovat ilmenneet vasta tarjousten vertailuasiakirjasta.

Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteen "laitteiston käyttöön soveltuvuus" arviointiperusteiksi ilmoitetut "toiminnalliset ja tekniset ominaisuudet" sekä "soveltuvuus asiakkaan tarpeisiin", ovat olleet siinä määrin yleisluontoisia ja yksilöimättömiä, ettei tarjouspyyntö ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjouskilpailussa.

Markkinaoikeudessa valittajana ollut Medtronic Finland Oy on valituksessaan vaatinut hankintapäätöksen kumoamista sillä perusteella, että valittujen kahden tarjoajan tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia. Markkinaoikeus on kumonnut hankintapäätöksen edellä selostetuilla perusteilla, joihin valittajan valituksessa ei ole vedottu.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan nojalla tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet. Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi muun ohella: 1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan; 2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; tai 3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintalain mukaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus muodostaa erään perustan tarjousmenettelyn virheellisyyden tulkinnalle. Tarjousmenettelyn virheellisyyttä ratkaistaessa tämä perusta ei kuitenkaan ole ainoa ja ensisijainen. Hankintalain ja täysin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti ensimmäinen hankintamenettelyn mahdollinen virhelähde on epäselvä tarjouspyyntö.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan markkinaoikeuden tulee valitusperusteesta riippumatta ensimmäiseksi ratkaista tarjouspyynnön hankintalain mukaisuus. Hankintalain vastainen epäselvä tarjouspyyntö ei voi muodostaa perustaa virheettömälle hankintamenettelylle. Hankintalain perusteella virheellinen hankintamenettely, jonka perusteena on epäselvä tarjouspyyntö, vaikuttaa muun ohella siihen, velvoitetaanko ja millä tavoin hankintayksikkö järjestämään uusi tarjouskilpailu tai tuomitaanko asiassa jollekin tarjoajalle hyvitysmaksu. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti tarjouspyynnön epäselvyyttä arvioidaan vain sen perusteella, mitä tarjouspyynnön tekstistä ja muista hankinta-asiakirjoista ilmenee hankittavasta tavarasta, palvelusta tai urakasta ja sen valinnassa käytettävistä vertailuperusteista.

Tarjouskilpailun voittaneita yhtiöitä ja hankintayksikköä on kuultu markkinaoikeudessa tehdyn valituksen johdosta. Kuultujen yhtiöiden ja hankintayksikön tiedossa on ollut, miten hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on ilmoitettu valittavien toimittajien lukumäärä sekä mitä vertailuperusteita tarjouskilpailussa on käytetty ja miten niitä on hankintapäätöstä tehdessä sovellettu. Nämä seikat olivat myös valittajan tiedossa.

Markkinaoikeuden vakiintuneen menettelyn johdosta ei näin ollen ole ollut ennakoimatonta, että markkinaoikeus tulee ratkaisemaan asiassa ensiksi sen, onko tarjouspyyntöä pidettävä epäselvänä. Tässä tulkinnassa markkinaoikeus ottaa huomioon hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön tekstin sekä vertailun vuoksi myös hankintapäätösasiakirjoista ilmenevät seikat siitä, miten tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita on käytännössä sovellettu.

Asiassa on otettava lisäksi huomioon, että hankintamenettelyjä koskevassa oikeussuojajärjestelmässä keskeinen tekijä on virheelliseen hankintamenettelyyn liittyvä seuraamusjärjestelmä (ns. reaaliseuraamukset ja muut seuraamukset). Jotta hankintamenettelyssä voidaan päätyä lainmukaiseen seuraamusharkintaan, markkinaoikeudella on oltava mahdollisuus ratkaista hankintayksikön tekemän oikeudellisen virheen laatu siitä riippumatta, millä strategisella perusteella hankintamenettelyyn osallistuneet tarjoajat tai siitä poissuljetut tarjoajat ajavat omia valituksiaan. Seuraamusjärjestelmästä johtuu, että tarjouskilpailussa hävinneiden tarjoajien ei kannata vedota tarjouspyynnön epäselvyyteen vaan pyrkiä esittämään sellaisia valitusperusteita, jotka koskevat voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuutta tai voittaneen tarjoajan puuttuvaa kelpoisuutta. Näin on myös tässä tapauksessa tapahtunut, kun Medtronic Finland Oy on vaatinut hankintapäätöksen kumoamista sillä perusteella, että voittaneiden yhtiöiden tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten toteutuminen (siten kuin oikeudenmukainen oikeudenkäynti määritellään perustuslain 21 §:ssä, ihmisoikeussopimuksen 6.1 artiklassa ja perusoikeuskirjan 47 artiklassa) edellyttää, että asianosaiset ovat tietoisia niistä asiaperusteista, joihin tuomioistuimen ratkaisu voi perustua ja että heillä on ollut tilaisuus lausua niistä. Asia saattaa myös jäädä puutteellisesti selvityksi ja tulla virheellisesti ratkaistuksi, jos asianosaisilla ei ole mahdollisuutta tuoda esiin asiaan liittyviä seikkoja ja vastavuoroisesti lausua niistä. Kuulemisvelvollisuuden toteuttaminen ei kuitenkaan edellytä, että tuomioistuin kuulee oikeudenkäynnin osapuolia oikeudellisesta harkinnastaan, jonka se suorittaa tarjouspyynnön tekstin perusteella osana sitä harkintaa, jonka perusteella ratkaistaan seuraamusharkinnassa vaikuttavalla tavalla hankintayksikön tekemän virheen laatu.

Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaoikeus ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole kuullut muutoksenhakijaa, voittaneita tarjoajia ja hankintayksikköä erikseen niistä seikoista, joiden perusteella tarjouspyyntöä on tullut pitää epäselvänä harkittaessa hankintayksikön päätöksen kumoamista ja uuden kilpailutuksen järjestämisen edellytyksiä.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Roche Diagnostics Oy:n valitus hylätään. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Roche Diagnostics Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, myöskään Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle ja Medtronic Finland Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Anne Nenonen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Niemi yhtyi:

"Hankintamenettelyn lainmukaisuuden tutkimisesta viran puolesta olen samalla kannalla kuin enemmistö. Olen kuitenkin eri mieltä kuin enemmistö asianosaisten kuulemista koskevasta kysymyksestä. Katson, että markkinaoikeus on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole kuullut asianosaisia erikseen niistä seikoista, jotka ovat olleet markkinaoikeuden ratkaisun perusteena sen katsoessa viran puolesta huomioon ottamillaan perusteilla hankintamenettelyn olleen lainvastaista.

Edellä lausutun vuoksi markkinaoikeuden päätös olisi kumottava ja asia olisi palautettava markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Katson kuitenkin, että enemmän viivästyksen välttämiseksi asia on otettava korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

Olen samaa mieltä kuin enemmistö hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevalta osalta. Kuten enemmistö, hylkään valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset.

Perustelut kannalleni, siltä osin kuin ne poikkeavat enemmistön perusteluista, ovat seuraavat:

Asianosaisten kuuleminen markkinaoikeudessa

Menettely markkinaoikeudessa

Roche Diagnostics Oy on valituksessaan katsonut, että markkinaoikeus on menetellyt virheellisesti ratkaistessaan asian asianosaisia kuulematta perusteilla, joihin Medtronic Finland Oy ei ole valituksessaan vedonnut. Roche Diagnostics Oy on vaatinut, että markkinaoikeuden päätös on menettelyvirheen vuoksi kumottava.

Asiassa on Roche Diagnostics Oy:n valituksesta ratkaistava, onko menettely markkinaoikeudessa ollut virheellistä sen vuoksi, että markkinaoikeus ei ole varannut asianosaisille tilaisuutta lausua seikoista, jotka ovat olleet sen viran puolesta huomioon ottaman hankintamenettelyn virheellisyyden perusteena.

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalain) 105 §:n (131/2013) 1 momentin mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (nykyisin unionin tuomioistuin) asiassa C-315/01, GAT, 19.6.2003 antamassa tuomiossa ennakkoratkaisupyynnön kohteena oli muun ohella direktiivissä 89/665/ETY tarkoitetun muutoksenhakuelimen mahdollisuus puuttua viran puolesta hankintaviranomaisen tekemän muun päätöksen lainvastaisuuteen kuin sen, johon tarjoaja hakee muutosta. Tuomiossa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

44 Tältä osin on huomautettava, että kuten direktiivin 89/665/ETY ensimmäisestä ja toisesta perustelukappaleesta seuraa, direktiivin tavoitteena on vahvistaa julkisia hankintoja koskevien sopimusten alalla annettujen direktiivien tehokkaan soveltamisen varmistamiseksi tarkoitettuja, niin kansallisilla kuin yhteisön tasolla suoritettavia järjestelyitä erityisesti siinä vaiheessa, jolloin virheellisiä menettelyjä voidaan vielä oikaista. Kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille asetetaan velvoite varmistaa, että lainvastaisiin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja niin nopeasti kuin mahdollista (ks. mm. asia C-81/98, Alcatel Austria ym., tuomio 28.10.1999, Kok. 1999, s. I-7671, 33 ja 34 kohta ja asia C-470/99, Univer³sale-Bau ym., tuomio 12.12.2002, Kok. 2002, s. I-11617, 74 kohta).

Koska kysymyksessä on EU-kynnysarvon ylittävä hankinta ja asiassa siten sovelletaan unionin oikeutta Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusti, tulevat asiassa myös sovellettavaksi perusoikeuskirjan 47 artiklan oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevat määräykset. Perusoikeuskirjan 47 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Artiklan 2 kohdan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu.

Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa taattu oikeus tulla kuulluksi vahvistetaan muun ohella perusoikeuskirjan 47 artiklassa (asia C-396/11, Radu, suuri jaosto, ECLI:EU:C:2013:39, 32 kohta oikeustapausviittauksineen sekä yhdistetyt asiat C-129/13 ja C-130/13, Kamino International Logistics, ECLI:EU:C:2014:2041, 29 kohta).

Asianosaisten kuulemista koskevan kysymyksen arviointi

On aivan selvää, että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin eräänä takeena oleva oikeus tulla kuulluksi ei edellytä, että tuomioistuin kuulee oikeudenkäynnin osapuolia asiaan liittyvien seikkojen perusteella tekemistään oikeudellisista päätelmistä. Tällaisesta ei tässä asiassa ole kysymys.

Markkinaoikeus on ratkaissut asian nojautuen perusteisiin, joihin valittaja ei ollut vedonnut ja jotka eivät muutoinkaan ole markkinaoikeudessa olleet asianosaisten ja kuultavien lausumien ja selvitysten kohteena. Markkinaoikeus ei ole kuullut asianosaisia seikoista, jotka ovat sen viran puolesta huomioon ottaman hankintamenettelyn virheellisyyden perusteena. Riippumatta siitä, että markkinaoikeus voi viran puolesta tarkastella hankintamenettelyn lainmukaisuutta muutoinkin kuin asianosaisten vaatimilta osin, ei yllä selostettujen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien oikeusohjeiden mukaisena voida pitää sitä, että markkinaoikeuden ratkaisu perustuu asianosaisille ennakoimattomasti päätöksessä selostettuihin seikkoihin ilman, että heille olisi annettu mahdollisuutta omilla perusteluillaan ja selvityksillään vaikuttaa ratkaisun sisältöön.

Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusten toteutuminen edellyttää, että asianosaiset ovat tietoisia niistä asiaperusteista, joihin tuomioistuimen ratkaisu voi perustua ja että heillä on ollut tilaisuus lausua niistä. Asia saattaa myös jäädä puutteellisesti selvityksi ja tulla virheellisesti ratkaistuksi, jos asianosaisilla ei ole mahdollisuutta tuoda esiin asiaan liittyviä seikkoja ja asianmukaisesti lausua niistä.

Markkinaoikeus on siten menetellyt virheellisesti laiminlyömällä asianosaisten kuulemisen niistä seikoista, joihin markkinaoikeus on perustanut hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevan arviointinsa. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös olisi kumottava nyt kysymyksessä olevalta osin ja palautettava markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ottaminen välittömästi tutkittavaksi

Enemmän viivästyksen välttämiseksi asian ratkaisemisessa ja kun asianosaisille on korkeimmassa hallinto-oikeudessa varattu mahdollisuus lausua seikoista, jotka ovat olleet markkinaoikeuden päätöksen perusteena, sekä omilla perusteluillaan ja selvityksillään vaikuttaa käsillä olevan asian lopputulemaan, asiaa ei kuitenkaan ole tapahtuneesta menettelyvirheestä huolimatta syytä palauttaa markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Siten korkeimmassa hallinto-oikeudessa on otettava välittömästi ratkaistavaksi kysymys hankintamenettelyn hankintalain mukaisuuden arvioinnista."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Anne Nenosen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto.