KHO:2020:141

A oli tehnyt rekisterinpitäjäviranomaiselle salassa pidettäviä lokitietoja koskevan tietopyynnön.

Rekisterinpitäjäviranomainen oli A:n tietopyynnön johdosta selvittänyt toiselle viranomaiselle tehdyin selvityspyynnöin sitä, missä tarkoituksissa tuossa toisessa viranomaisessa oli tehty A:n tietoja koskevia kyselyjä rekisteriin. Koska tämä selvitystyö ei ollut johtanut esimerkiksi valvontatoimiin ryhtymiseen, sitä ei voitu pitää julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettuna lokitietopyynnön esittäjän oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevana asiana. A:lla ei siten ollut mainitun lainkohdan perusteella oikeutta saada lokitietoja siltä osin kuin ne koskivat näitä kyselyitä.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 1 § 1 momentti, 11 § 1 momentti ja 24 § 1 momentti 7 kohta

Laki ajoneuvoliikennerekisteristä 1 § 1 ja 2 momentti

Ks. myös KHO 2014:69 ja KHO 27.5.2015/1419

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1.11.2019 nro 19/1136/2

Asian aikaisempi käsittely

A on 8.5.2017 pyytänyt saada Liikenteen turvallisuusvirastolta tiedon siitä, kenelle ja milloin viraston ylläpitämästä ajoneuvoliikennerekisteristä on luovutettu häntä ja hänen ajoneuvojaan koskevia tietoja ajalla 1.10.2011–30.4.2017.

Liikenteen turvallisuusvirasto (Trafi) on päätöksellään 29.3.2018 päättänyt luovuttaa A:lle lokitiedot niistä Varsinais-Suomen ulosottoviraston ja Satakunnan ulosottoviraston henkilökuntaan kuuluneista henkilöistä, jotka ovat katsoneet A:ta koskevia tietoja ajoneuvotietojärjestelmästä 9.3.2012–30.4.2017 välisenä aikana. Muilta osin tietoja ei ole luovutettu.

Päätöstä on perusteltu seuraavasti:

Tietojärjestelmien lokitiedot on määritelty viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 7 kohdan nojalla salassa pidettäviksi viranomaisen asiakirjoiksi.

Henkilötietolain mukainen tarkastusoikeus koskee rekisteröityä itseään koskevia tietoja. Lokitiedoissa rekisteröity on käyttäjä, joka on käsitellyt tietoja.

Henkilöllä, jonka tietoja on talletettu Trafin ylläpitämään ajoneuvoliikennerekisteriin ajoneuvoliikennerekisteristä annetun lain nojalla, voi olla oikeus saada tietoja omien tietojensa käsittelystä julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitetun asianosaisaseman perusteella. Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Trafi on tehnyt pyynnön mukaisen lokitietojen tarkastuksen ja lähettänyt A:lle lokitietopoimintojen tulokset ilman salassa pidettäviä tietoja. A on lisäselvityksenä toimitettuihin aineistoihin ilmoittanut Trafille havaitsemansa epäasianmukaiset tietojen käytöt.

Trafi on tarkastanut A:n tietojen käsittelyä koskevat ajoneuvoliikennerekisterin lokirekisterin rekisterimerkinnät myös salassa pidettäviltä osin ja lähettänyt lisäselvityspyynnöt Helsingin kaupungille, Valtakunnanvoudinvirastolle, Varsinais-Suomen ulosottovirastolle ja Satakunnan ulosottovirastolle. Toimitettujen lausumien perusteella Trafi on käynnistänyt selvityksen A:n tietojen käsittelyn asianmukaisuudesta Varsinais-Suomen ja Satakunnan ulosottovirastoissa. A:n tietojen käsittelyä edellä todetuissa virastoissa koskevat lokitiedot vaikuttavat tämän vireillä olevan asian käsittelyyn. Tämän johdosta A:lla on asianosaisen tiedonsaantioikeus salassa pidettäviin lokitietoihin. Muilta osin A:lla ei ole tai ole ollut vireillä Trafissa sellaista hänen oikeuttaan, etuuttaan tai velvollisuuttaan koskevaa asiaa, jonka käsittelyyn hänen pyytämänsä muut lokitiedot voivat tai ovat voineet vaikuttaa.

Päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu hallintolain 31 §, 33 § ja 34 §, henkilötietolaki, ajoneuvoliikennerekisteristä annetun lain 1 § sekä julkisuuslain 10 §, 11 § ja 24 §.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, kumonnut A:n valituksesta Liikenteen turvallisuusviraston päätöksen ja palauttanut asian Liikenne- ja viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevat ja niiden toteuttamiseen vaikuttavat asiakirjat, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista.

Lainvalmisteluasiakirjojen kannanotot

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 11 §:n kohdalla muun ohella seuraavaa:

"Asianosaisella on oikeus saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta sekä asiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen, jos asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee luonnollisesti myös julkisia asiakirjoja.

Asiakirjalla, joka voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn, tarkoitetaan asiakirjaa, joka kysymyksessä olevassa asiassa on viranomaiselle esitetty tai jonka viranomainen asiaa käsitellessään on itse hankkinut tai laatinut. Lisäedellytys on, että asiakirja tosiasiallisesti voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Viranomaisen ratkaisun sisältöön asiakirjan ei välttämättä tarvitse olla vaikuttanut.

– –

Asianosaisella olisi oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta. Asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteella ei siten voisi saada esimerkiksi toista henkilöä koskevaa salassa pidettävää tietoa viranomaiselta sillä perusteella, että tietoja pyytävä tarvitsee tietoa käytettäväksi toisessa viranomaisessa vireillä olevassa muussa asiassa. Säännöksessä ei siten ole kysymys asianosaisen tiedonhankintakeinosta laajemmin.

Asianosaisen määritelmä on sananmuodoltaan säilytetty sellaisena kuin se on voimassa olevassa laissa. Asianosaisella tarkoitetaan ehdotuksessa paitsi hallinto- tai lainkäyttöasian varsinaisia osapuolia myös muuta luonnollista henkilöä ja oikeushenkilöä, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. Hallintokantelun tekijällä on asianosaisen tiedonsaantioikeus silloin, kun kantelu koskee hänen omaa oikeuttaan, etuaan tai velvollisuuttaan, mutta muissa kantelutapauksissa ei.

– –

Säännös koskee vain sellaisia vireillä olevia tai olleita asioita, joissa päätetään tai on päätetty jonkun oikeudesta, edusta tai velvollisuudesta. Pykälässä tarkoitetusta asianosaistilanteesta ei yleensä ole kysymys esimerkiksi silloin, kun tietoja pyydetään asiakirjasta, joka on laadittu viranomaisen tosiasiallisen toiminnan yhteydessä. Asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset voivat kuitenkin tulla sovellettaviksi edellä tarkoitettuihin asiakirjoihin, jos ne liittyvät asian vireille saattamiseen tai käsittelyyn, kuten tietojen saaminen potilasasiakirjoista hoitovirhettä koskevassa asiassa. Henkilöllä on oikeus saada tietoja tosiasiallisen toiminnan yhteydessä syntyneistä asiakirjoista lakiehdotuksen 12 §:n nojalla."

Asiassa saatu selvitys

A on 8.5.2017 tehnyt Liikenteen turvallisuusvirastolle lokitietopyynnön. Hän on pyytänyt saada tiedon siitä, kenelle Liikenteen turvallisuusviraston ylläpitämästä ajoneuvoliikennerekisteristä on luovutettu häntä ja hänen ajoneuvojaan koskevia tietoja ajalla 1.10.2011–30.4.2017. A on pyytänyt, että tietopyyntöön annettavassa vastauksessa ilmoitetaan kaikki tarpeellinen ja esille tullut, kuten haun tehneen henkilön edustama organisaatio ja haun mahdollinen tarkoitus. Pyyntöään A on perustellut sillä, että hän oli pyytänyt Lounais-Suomen poliisilaitosta selvittämään, oliko hänen entinen esimiehensä tai joku tämän määräämä syyllistynyt muun muassa henkilörekisteririkokseen perusteettomien rekisteritietokyselyjen perusteella.

Liikenteen turvallisuusvirasto on luovuttanut A:lle tiedot tätä koskevien rekisterikyselyiden ajankohdista ja kyselyt tehneistä organisaatioista. A on 30.8.2018 päivätyssä tarkennetussa lokitietopyynnössään pyytänyt selvitystä useista yksilöimistään kyselyistä, joista kaksi oli tehty Valtakunnanvoudinvirastossa. Hän on ilmoittanut pitävänsä ainakin osaa kyselyistä selkeästi epäasiallisina. A on ilmoittanut poliisin kehottaneen häntä hankkimaan valmiiksi kaiken tarvittavan todistusaineiston.

Liikenteen turvallisuusvirasto on pyytänyt Valtakunnanvoudinvirastolta selvitystä rekisterikyselystä ja tietojen käyttötarkoituksesta. Saamansa selvityksen johdosta Liikenteen turvallisuusvirasto on pyytänyt Valtakunnanvoudinvirastolta lisäselvitystä yksilöidyin lisäkysymyksin. Liikenteen turvallisuusviraston selvityspyynnöistä ja sen hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta ilmenee, että kysymyksessä olevat A:n pyytämät lokitiedot sisältävät tiedot ainoastaan kyselijän käyttäjätunnuksesta, kyselyn kohteesta (henkilötunnus tai ajoneuvon rekisterinumero) ja kyselyn ajankohdasta.

Liikenteen turvallisuusvirasto on valituksenalaisella päätöksellään luovuttanut A:lle niiden Varsinais-Suomen ja Satakunnan ulosottoviraston palveluksessa olleiden nimet, joiden osalta Liikenteen turvallisuusvirasto on käynnistänyt valvontamenettelyn A:n tietojen käsittelyyn liittyvien epäiltyjen epäasianmukaisuuksien johdosta. Liikenteen turvallisuusviraston lausunnossa on todettu, että virastolla ei ole ollut aihetta epäillä A:n tietojen käsittelyn asianmukaisuutta Valtakunnanvoudinvirastossa.

Oikeudellinen arviointi

Asiakirjoista ilmenee, että ajoneuvoliikennerekisterin käyttäjälokijärjestelmä ei sisällä A:n pyytämiä tietoja rekisterikyselyjen tekijöiden nimistä vaan kyseiset tiedot on saatu muualta lokitiedoissa näkyvien käyttäjätunnusten avulla. A:n tietopyynnön on tietopyyntöä käsiteltäessä ja ratkaistaessa tulkittu koskevan myös näitä nimitietoja, joista osa on hänelle luovutettukin.

Ajoneuvoliikennerekisterin käyttäjälokijärjestelmän tiedot ja tiedot niissä esiintyvien käyttäjätunnusten haltijoiden nimistä ovat Liikenteen turvallisuusviraston tietojärjestelmien turvajärjestelyitä koskevia, eikä asiassa voida pitää ilmeisenä, että tiedon antaminen niistä ei vaarantaisi turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista. Edellä mainitut tiedot ovat siten salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan perusteella, eivätkä ne siten ole yleisöjulkisia. A:n tiedonsaantioikeus voi siten perustua ainoastaan siihen, mitä julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin sanamuodon perusteella lainkohtaan perustuva tiedonsaantioikeus voi tulla kysymykseen vain tilanteessa, jossa tietopyynnön käsittelevässä viranomaisessa on tai on ollut vireillä jokin kysymyksessä olevan asianosaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta koskeva asia. Mainitun lainkohdan sanamuodon perusteella tiedonsaantioikeuden edellytyksenä on lisäksi, että tieto tietojärjestelmän käyttämisestä voi tai on voinut vaikuttaa lokitiedon pyytäjää koskevan asian käsittelyyn.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentti ei siten lähtökohtaisesti luo tiedonsaantioikeutta esimerkiksi siinä tilanteessa, jossa lokitietojen pyytäjä vasta epäilee, että häntä koskevien Liikenteen turvallisuusviraston tietojärjestelmiin sisältyvien tietojen käyttäminen ei ole ollut asianmukaista. Tällöin viranomaisessa ei vielä ole mitään asiaa vireillä, vaan tietopyyntö esitetään asian mahdollista myöhempää vireille saattamista silmällä pitäen.

A:n tiedonsaantioikeus voi siten tässä asiassa perustua vain siihen, että pyydetyt tiedot vaikuttavat tai ovat voineet vaikuttaa jonkin Liikenteen turvallisuusvirastossa vireillä olevan tai olleen, tiedon pyytäjää koskevan asian käsittelyyn. A:lla ei siten ole oikeutta saada pyytämiään ajoneuvoliikennerekisterin tietoja Liikenteen turvallisuusvirastolta sillä perusteella, että hän tarvitsee niitä poliisin tutkittavana olevassa rikosasiassa tai muussa sellaisessa asiassa, jota Liikenteen turvallisuusvirasto ei ole käsitellyt.

A:n esitettyä epäilynsä tietojensa epäasianmukaisesta käytöstä Liikenteen turvallisuusvirasto on sille rekisterinpitäjänä henkilötietolain (523/1999) 32 §:n mukaan kuuluvien velvollisuuksien täyttämiseksi selvittänyt, millä perusteella eräät tietojärjestelmän käyttämiseen oikeutetut henkilöt olivat teknisen käyttöyhteyden välityksellä kohdistaneet rekisterikyselyitä ajoneuvoliikennerekisteriin sisältyviin A:n tietoihin. Tämän valvonnan aikana se on pyytänyt muiden ohella Valtakunnanvoudinvirastolta ja kahdelta ulosottovirastolta selvitystä tietojen käyttötarkoituksesta. Valtakunnanvoudinvirastolle on lähetetty myös yksilöity lisäselvityspyyntö.

Edellä tarkoitetussa menettelyssä ei ole ollut kyse sellaisesta asiasta, jossa päätetään tai on päätetty sitovasti jonkun oikeudesta, edusta tai velvollisuudesta. Lain esitöiden ja oikeuskäytännön (KHO 2014:69) perusteella julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu asia on kuitenkin myös sellaisen kantelun, muistutuksen tai muun laillisuusvalvonta-asian käsittely, joka koskee henkilön oikeutta, velvollisuutta tai etua. Selvittäessään rekisterikyselyjen asianmukaisuutta Liikenteen turvallisuusvirasto on hoitanut sille rekisterinpitäjänä kuuluvia velvoitteita, joiden tarkoitus on toteuttaa rekisteröidyn yksityisyyden suojaa turvaavia perusoikeuksia henkilötietojen käsittelyssä. Kun otetaan huomioon Liikenteen turvallisuusviraston toimet tietojen käytön asianmukaisuutta Valtakunnanvoudinvirastossa selvitettäessä, edellä tarkoitettu rekisterinpitäjän tekemä selvitys on julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu A:n oikeutta koskeva vireillä ollut asia, vaikka sen lopputuloksena Liikenteen turvallisuusvirasto onkin katsonut, että tietojen käsittely on ollut asianmukaista. Koska A on tässä menettelyssä ollut asianosaisen asemassa ja koska hänen pyytämänsä lokitiedot ovat voineet vaikuttaa tämän asian käsittelyyn, hänellä on julkisuuslain mainitun säännöksen perusteella oikeus saada tieto Liikenteen turvallisuusviraston hallussa olevista laillisuusvalvontaan liittyvistä lokitiedoista edellyttäen, ettei tiedonsaannin rajoittamiselle ole saman pykälän 2 momentissa tarkoitettua perustetta. Liikenteen turvallisuusvirasto ei ole käyttämästään tiedonsaannin epäämisen perusteesta johtuen arvioinut viimeksi mainitussa lainkohdassa tarkoitettujen perusteiden olemassaoloa. Tämän vuoksi Liikenteen turvallisuusviraston päätös on kumottava ja asia on palautettava Liikenne- ja viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä julkisuuslain 3 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen ja Hanna-Maria Schiestl, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Liikenne- ja viestintävirasto (entinen Liikenteen turvallisuusvirasto) on pyytänyt lupaa valittaa Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Nyt kyseessä olevat ajoneuvoliikennerekisterin käyttämistä koskevat lokitiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan perusteella salassa pidettäviä. Lokitiedot katsotaan tietoja käsitelleiden henkilöiden henkilötiedoiksi. A:n tiedonsaantioikeus niihin voi siten perustua vain julkisuuslain 11 §:ssä asianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädettyyn.

Epäiltyään tietojensa väärinkäyttöä A teki lokitietopyynnön Liikenteen turvallisuusvirastolle, joka pyynnön perusteella selvitti hänen epäilyään. Virasto ei kaikilta osin pysty itsenäisesti selvittämään ajoneuvoliikennerekisterin tietojen käsittelyä, sillä esimerkiksi nyt kyseessä olevien käyttöoikeuksien hallinnasta vastaa sopimuksen perusteella ulkopuolinen taho. Näissä tapauksissa Liikenteen turvallisuusviraston lokitiedoista ilmenee vain tieto virastosta ja käyttäjätunnuksesta. Tieto käyttöoikeuden haltijan nimestä tulee erikseen selvittää käyttöoikeuksia hallinnoivalta taholta. Lisäksi tietojen käyttötarkoitus on tapauskohtaisesti selvitettävä käyttöoikeuden haltijan organisaatiosta. Tämän takia Liikenteen turvallisuusvirasto lähetti nyt kyseessä olevassa asiassa selvityspyynnöt Helsingin kaupungille, Valtakunnanvoudinvirastolle, Varsinais-Suomen ulosottovirastolle ja Satakunnan ulosottovirastolle.

Saatujen lausumien perusteella Liikenteen turvallisuusvirasto katsoi, että Varsinais-Suomen ja Satakunnan ulosottovirastoissa A:n tietojen käsittelyssä oli aihetta epäillä epäasianmukaisuutta ja käynnisti valvontatoimen niiden osalta. Koska A:n tietojen käsittelyä näissä virastoissa koskevat lokitiedot vaikuttivat tämän vireillä olevan asian käsittelyyn, Liikenteen turvallisuusvirasto katsoi, että A:lla on asianosaisen tiedonsaantioikeus salassa pidettäviin lokitietoihin.

Muilta osin A:n tietojen käsittelyssä ei ilmennyt epäasianmukaisuutta, eikä hänellä ollut vireillä Liikenteen turvallisuusvirastossa sellaista hänen oikeuttaan, etuaan tai velvollisuuttaan koskevaa asiaa, jonka käsittelyyn hänen pyytämänsä muut lokitiedot olisivat voineet vaikuttaa, joten muilta osin lokitietoja ei luovutettu.

Liikenteen turvallisuusviraston selvityspyynnöt ovat olleet osa A:n esiintuoman epäilyn selvittämistä. Valtakunnanvoudinviraston antaman selvityksen perusteella oli ilmeistä, että se oli käyttänyt tietoja sille laissa säädettyjen tehtävien ja velvoitteiden hoitamiseen. Liikenteen turvallisuusvirasto katsoi siten, että asiassa ei ollut ollut aihetta epäillä tietojen käsittelyn epäasianmukaisuutta, eikä se siten aloittanut asiassa valvontatoimea.

Aina kun lokitietojen pyytäjä epäilee tietojensa väärinkäyttöä, rekisterinpitäjä on velvollinen selvittämään, pitääkö epäily paikkansa. Julkisuuslain 11 §:n 1 momentti ei kuitenkaan lähtökohtaisesti luo tiedonsaantioikeutta esimerkiksi siinä tilanteessa, jossa lokitietojen pyytäjä vasta epäilee, että häntä koskevien tietojen käyttäminen ei ole ollut asianmukaista. Koska Liikenteen turvallisuusviraston asiassa rekisterinpitäjänä tekemä selvitys koski vasta epäilyn selvittämistä, ei tätä selvitystä voida katsoa julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitetuksi lokitietojen pyytäjän oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevaksi vireillä olevaksi asiaksi. Mikäli näin olisi, riittäisi jo epäily väärinkäytöstä luomaan julkisuuslain sanamuodon vastaisesti tiedonsaantioikeuden lokitietoihin.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden A:n valituksen johdosta antama päätös on ristiriidassa Itä-Suomen hallinto-oikeuden 26.2.2018 antaman päätöksen kanssa. Itä-Suomen hallinto-oikeus katsoi, että asiakkaan pyynnöstä tapahtuvassa tietojen käytön selvittämisessä ei voi olla kyse sellaisista tietojen käyttöön kohdistuvista sisäisen laillisuusvalvonnan toimenpiteistä, joiden johdosta lokitietojen pyytäjälle olisi syntynyt asianosaisasema.

A on selityksessään vaatinut, että Liikenne- ja viestintäviraston valitus ja päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus hylätään. Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa ei ole esitetty sellaista perustetta, jonka perusteella lokitietoja ei tulisi luovuttaa A:lle. Valtakunnanvoudinvirasto ei asiattomissa tietohauissaan ole organisaationa eri asemassa kuin esimerkiksi Varsinais-Suomen ulosottovirasto, jonka lokitiedot on luovutettu. Valtakunnanvoudinvirasto on pelkkä täytäntöönpaneva viranomainen, ei tutkintaa suorittava taho, kuten poliisi. Valtakunnanvoudinvirastolla tai sen työntekijöillä ei ole oikeutta urkkia ulosoton työntekijöiden henkilökohtaisia tiedostoja.

A:lla on asianosaisasema, eikä todellisia tietojen luovutusta estäviä seikkoja ole käsillä. Tietojen asiaton haku ei ole Valtakunnanvoudinvirastolle laissa säädettyjen velvoitteiden hoitamista missään määrin.

Tarve saada tietää lokitiedoista ilmenevät A:n tietojen katsojat on edelleen olemassa ja A:n oikeusturvan kannalta aivan oleellinen asia. Myös poliisi on kehottanut täydentämään rikosilmoitusta yksilöidymmillä tiedoilla ja hankkimaan ne eri rekisterinpitäjiltä, kuten Liikenne- ja viestintävirastolta. Nimet ja kytkökset ovat tärkeitä tutkintapyyntöjen ja rikosilmoitusten kohdistamisen kannalta. Valtakunnanvoudinvirasto ja sen työntekijät eivät ole oikeutettuja esitutkintamaiseen asioiden penkomiseen ja näin tietojenkatselutietojen saaminen on rinnastettava ulosottovirastojen lokitietojen saamiseen. Tämä liittyy suurempaan vyyhtiin, joka on tarpeen vaatiessa vietävä EU-tuomioistuintasolle, mikäli asia ei kotimaassa selviä.

Liikenne- ja viestintäviraston viittaamassa Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätöksessä on käsitelty poliisin käytössä olleita rekisteritietoja/lokitietoja. Nyt käsillä oleva asia ja tuo asia eivät näin ollen ole samankaltaisia ja vertailtavissa olevia. Valtakunnanvoudinviraston tekemiä tietourkintoja ei myöskään voida verrata poliisin normaaleihin työtehtäviin.

Liikenne- ja viestintävirasto on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Mikäli katsottaisiin, että jo lokitietojen pyytäjän epäilyn selvittäminen saisi aikaan julkisuuslain 11 §:n mukaisen asianosaisaseman, laajentuisi pyynnön tekijän tiedonsaantioikeus tietyissä tapauksissa keinotekoisesti siitä, mitä se yleistä tiedonsaantioikeutta koskevien säännösten mukaan on. Tällöin myös tietojen pyytäjien perusteettomat epäilyt voisivat johtaa selvitysten pyytämiseen ja sitä kautta asianosaisasemaan ja lokitietojen luovutukseen. Nämä lokitiedot voivat taas osaltaan liittyä muihinkin julkisuuslain 24 §:n perusteella salassa pidettäviin tietoihin kuten esitutkintaan tai viranomaisten valvontatoimintaan.

Ajoneuvoliikennerekisteristä annetun lain 15 §:ssä säädettiin julkisten tietojen luovuttamisesta sähköisessä muodossa. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan rekisteriin talletettuja henkilötietoja ja muita tietoja sai luovuttaa teknisen käyttöyhteyden avulla tai muutoin sähköisesti viranomaisille laissa tai sen nojalla säädettyjen tai määrättyjen tehtävien tai velvoitteiden hoitamiseksi.

Valtakunnanvoudinvirasto ilmoitti Liikenteen turvallisuusvirastolle antamassaan selvityksessä, että se oli käyttänyt puhevaltaa A:ta koskevassa rikos- ja vahingonkorvausasiassa ja katselut olivat liittyneet kyseisen asian käsittelyyn. Mainitut tehtävät kuuluivat Valtakunnanvoudinvirastosta annetun lain 2 §:n mukaan Valtakunnanvoudinviraston tehtäviin. Lisäksi ulosottokaaren 1 luvun 12 §:n mukaan Valtakunnanvoudinvirastolle kuului hallinnollinen ulosottotoimen yleinen johto, ohjaus ja valvonta.

Liikenteen turvallisuusvirasto on arvioinut Valtakunnanvoudinviraston antaman selvityksen perusteella, että Valtakunnanvoudinvirasto on käyttänyt ajoneuvoliikennerekisterin tietoja laissa säädettyjen tehtäviensä hoitamiseen eikä tietoja olisi käytetty epäasianmukaisesti. Siten Liikenteen turvallisuusvirasto on katsonut, että Valtakunnanvoudinviraston osalta salassa pidettävän viranomaisen asiakirjan luovuttamiseen ei ole ollut perusteita. A:lla ei ole ollut julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa edellytettyä asianosaisasemaa, sillä asiakirjat eivät ole vaikuttaneet tämän julkisuuslain mukaiseen asian käsittelyyn.

A on väittänyt, että kyseessä olevat lokitiedot ovat tarpeen muiden vireillä olevien rikostutkintojen tai muiden prosessien kannalta. Asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteella ei voi saada esimerkiksi toista henkilöä koskevaa salassa pidettävää tietoa viranomaiselta sillä perusteella, että tietoja pyytävä tarvitsee tietoa käytettäväksi toisessa viranomaisessa vireillä olevassa muussa asiassa.

Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt Liikenne- ja viestintäviraston vastaselityksen A:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Liikenteen turvallisuusviraston päätös saatetaan voimaan.

2. Lausuminen hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet sekä lain esityöt

Ajoneuvoliikennerekisteristä annetun lain (kumottu, voimassa 1.7.2018 saakka) 1 §:n 1 momentin mukaan valtakunnallista ajoneuvoliikennerekisteriä, jäljempänä rekisteri, pidetään liikenneturvallisuuden parantamiseksi, tieliikenteen aiheuttamien ympäristöhaittojen vähentämiseksi sekä tieliikenteen verotustehtävien ja autokiinnityksen hoitamiseksi. Rekisteriä pitää Liikenteen turvallisuusvirasto (rekisterinpitäjä). Pykälän 2 momentin mukaan ajoneuvoliikennerekisteri on ajoneuvoista sekä niiden verotuksesta ja kiinnityksestä, ajoneuvoa kuljettavista, maakuljetusten turvallisuusneuvonantajista, tieliikenteen valvontalaitteissa käytettävistä korteista, lupaa edellyttävää kuljetustoimintaa varten järjestettävistä kokeista ja myönnettävistä todistuksista pidettävä rekisteri.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n (621/1999) mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaan asiakirjalla tarkoitetaan tässä laissa kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla. Pykälän 2 momentin 1. virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 12 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto hänestä itsestään viranomaisen asiakirjaan sisältyvistä tiedoista 11 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyin rajoituksin, jollei laissa toisin säädetä.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, henkilöiden, rakennusten, laitosten, rakennelmien sekä tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevat ja niiden toteuttamiseen vaikuttavat asiakirjat, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 11 §:n 1 momentin osalta muun ohella seuraavaa:

”Asianosaisella on oikeus saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta sekä asiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen, jos asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee luonnollisesti myös julkisia asiakirjoja.

(- - -)

Tarkoitus on, että kukaan ei voi keinotekoisen muutoksenhaun turvin laajentaa tiedonsaantioikeuttaan siitä, mikä se yleistä tiedonsaantioikeutta koskevien säännösten mukaan on. Vaikka ehdotuksessa lähdetäänkin siitä, että muutoksenhakija on yleensä asianosainen, ei muutoksenhakija saa asianosaisen asemaa tekemällä valituksen sellaisessa tapauksessa, jossa hänellä selvästikään ei olisi valitusoikeutta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Ajoneuvoliikennerekisterin lokirekisterin tiedot ja tiedot niissä esiintyvien käyttäjätunnusten haltijoiden nimistä ovat Liikenteen turvallisuusviraston tietojärjestelmien turvajärjestelyjä koskevia, eikä asiassa voida pitää ilmeisenä, että tiedon antaminen niistä ei vaarantaisi turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista. Edellä mainitut tiedot ovat siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan perusteella salassa pidettäviä. A:lla ei siten ole oikeutta saada näitä tietoja yleisöjulkisuutta koskevien julkisuuslain säännösten perusteella.

Koska pyydetyt lokitiedot eivät koske A:ta itseään vaan tietojärjestelmän käyttäjiä, hänen tiedonsaantioikeutensa ei voi perustua myöskään julkisuuslain 12 §:ssä säädettyyn. Hänen tiedonsaantioikeutensa voi siten perustua ainoastaan siihen, mitä julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin sanamuodon perusteella lainkohtaan perustuva tiedonsaantioikeus voi tulla kysymykseen vain tilanteessa, jossa tietopyynnön käsittelevässä viranomaisessa on tai on ollut vireillä jokin kysymyksessä olevan asianosaisen oikeutta, etua tai velvollisuutta koskeva asia. Tiedonsaantioikeuden edellytyksenä on lisäksi, että tieto tietojärjestelmän käyttämisestä voi tai on voinut vaikuttaa lokitiedon pyytäjää koskevan asian käsittelyyn. Tietopyynnön hyväksyminen edellyttää lisäksi, että käsillä ei ole julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa tarkoitettuja syitä, jotka estävät tietojen antamisen asianosaisellekin.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentti ei siten lähtökohtaisesti luo tiedonsaantioikeutta esimerkiksi siinä tilanteessa, jossa lokitietojen pyytäjä vasta epäilee, että häntä koskevien viranomaisen tietojärjestelmiin sisältyvien tietojen käyttäminen ei ole ollut asianmukaista. Tällöin viranomaisessa ei vielä ole mitään asiaa vireillä, vaan tietopyyntö esitetään asian mahdollista myöhempää vireille saattamista silmällä pitäen.

A:n tiedonsaantioikeus voi siten tässä asiassa perustua vain siihen, että pyydetyt lokitiedot vaikuttavat tai ovat voineet vaikuttaa jonkin Liikenteen turvallisuusvirastossa vireillä olevan tai olleen, tiedon pyytäjää koskevan asian käsittelyyn. A:lla ei siten ole oikeutta saada pyytämiään lokitietoja Liikenteen turvallisuusvirastolta sillä perusteella, että hän tarvitsee niitä sellaisessa asiassa, jota Liikenteen turvallisuusvirasto ei ole käsitellyt.

A:n esitettyä epäilynsä tietojensa epäasianmukaisesta käytöstä Liikenteen turvallisuusvirasto on rekisterinpitäjänä ryhtynyt selvittämään, millä perusteella eräät tietojärjestelmän käyttämiseen oikeutetut henkilöt olivat teknisen käyttöyhteyden välityksellä kohdistaneet rekisterikyselyitä ajoneuvoliikennerekisteriin sisältyviin A:n tietoihin. Tämän selvitystyön aikana se on pyytänyt muun ohella Valtakunnanvoudinvirastolta selvitystä eräistä rekisterikyselyistä ja tietojen käyttötarkoituksesta. Valtakunnanvoudinvirastolle on lähetetty myös yksilöity lisäselvityspyyntö. Saamansa selvityksen perusteella Liikenteen turvallisuusvirasto on katsonut, että asiassa ei ole aihetta epäillä tietojen käsittelyn epäasianmukaisuutta eikä se siten ole aloittanut Valtakunnanvoudinvirastoon kohdistunutta valvontatointa.

Edellä tarkoitettua Liikenteen turvallisuusviraston toteuttamaa Valtakunnanvoudinvirastoon kohdistamaa selvitystyötä, joka ei ole johtanut esimerkiksi valvontatoimiin ryhtymiseen, ei voida pitää julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettuna A:n oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevana asiana. A:lla ei siten ole julkisuuslain 11 §:n 1 momentin perusteella oikeutta saada pyytämiään lokitietoja siltä osin kuin ne koskevat Valtakunnanvoudinvirastossa tehtyjä ajoneuvoliikennerekisteriin kohdistuneita kyselyitä.

Edellä lausutun vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Liikenteen turvallisuusviraston päätös on saatettava voimaan.

2. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Monica Gullans ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.