KHO:2021:5
Maahanmuuttovirasto oli katsonut, että A:lla oli perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan Turkissa vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. A:lle ei kuitenkaan ollut annettu turvapaikkaa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin eli poissulkemislausekkeen perusteella.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että poikkeussäännöksenä poissulkemislauseketta on tulkittava suppeasti. Pelkkä epäily tai spekulaatio ei riitä näyttökynnyksen ylittymiseen, vaan viranomaisen tulee näyttää, että asiassa on perusteltua tai vakavaa syytä epäillä henkilön tehneen poissulkemislausekkeessa tarkoitetun teon.
Esimerkiksi jäsenyys terroristiseksi luokitellussa järjestössä ei automaattisesti merkitse poissulkemista. Henkilökohtaista vastuuta poissulkemislausekkeessa tarkoitetusta teosta on tällöinkin arvioitava yksittäistapauksellisten tosiseikkojen perusteella ottaen huomioon poissulkemislausekkeen soveltamista koskeva näyttökynnys. Henkilökohtainen vastuu ei kuitenkaan edellytä, että henkilö olisi itse osallistunut järjestön terroritekoihin tai avustanut niiden suorittamisessa taikka yllyttänyt niihin, mikäli viranomainen on osoittanut henkilön olevan vastuussa osasta järjestön tarkasteluajanjaksona suorittamista teoista.
Näyttökynnyksen ylittyminen ei kuitenkaan edellytä, että voidaan osoittaa jokin tietty terroriteko, johon henkilö on omalla toiminnallaan myötävaikuttanut. Perustellun epäilyn henkilön syyllistymisestä poissulkemislausekkeessa tarkoitettuun tekoon voi myös synnyttää esimerkiksi terroristiseksi luokitellun järjestön toiminnan ja päämäärien edistämisen kannalta olennainen propagandistinen tai aatteellinen toiminta tai henkilöiden värvääminen terroristiseen toimintaan.
A:n voitiin katsoa olleen verrattain korkeassa asemassa Kurdistanin työväenpuolueessa (PKK). Asemansa perusteella hänen voitiin lähtökohtaisesti olettaa olevan henkilökohtaisesti vastuussa järjestön tarkasteluajanjaksona suorittamista terrorismitoimista. Korkein hallinto-oikeus myös totesi, että terroritekojen luontaisia tekoja, joille on ominaista väkivalta siviiliväestöä kohtaan, on pidettävä poissulkemislausekkeessa tarkoitettuina törkeinä muina kuin poliittisina rikoksina, vaikka niillä väitettäisiin olevan poliittinen tavoite.
A:n varsin mittavan toiminnan sekä hänen asemansa ja tehtäviensä perusteella voitiin pitää ilmeisenä, että hän oli ollut tietoinen PKK:n toimintatavoista ja näin ollen myös järjestön toimintaan liittyvistä terroristisiksi katsottavista teoista. A:ta ei ollut painostettu toimimaan tehtävässään, eikä hän ollut yrittänyt erota järjestöstä, vaan hän oli kertonut, että hän jatkaisi edelleen järjestössä toimimista, mikäli hänen terveydentilansa sen sallisi.
A:ta voitiin kertomansa perusteella pitää tärkeänä ideologisena kouluttajana PKK:ssa. Hänen oli katsottava merkittävällä tavalla edistäneen PKK:n toimintaa ja päämääriä, ja siten myös sen päämääriensä saavuttamiseksi käyttämiä keinoja, tietoisena oman toimintansa merkityksestä lopputuloksen kannalta. Vaikka A ei ollut henkilökohtaisesti syyllistynyt poissulkemislausekkeessa tarkoitettuihin tekoihin, oli maatieto sekä A:n asema merkittävänä aatteellisena kouluttajana huomioon ottaen perusteltua aihetta epäillä A:n olleen myötävaikuttamisen perusteella henkilökohtaisesti vastuussa PKK:n taistelijoiden tekemistä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuista teoista.
Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut A:n valituksesta hallinto-oikeuden päätöstä, jolla A:n valitus Maahanmuuttoviraston päätöksestä oli hylätty.
Genevessä 28.7.1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968) 1 artiklan F kohta
Ulkomaalaislaki 87 §:n 2 momentti
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (uudelleenlaadittu määritelmädirektiivi) johdanto-osan 4 ja 31 perustelukappaleet, 12 artiklan 2 ja 3 kohdat.
Ks. ja vrt. KHO 2021:6
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 13.6.2019 nro 19/0423/3
Asian aikaisempi käsittely
Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 28.6.2018 hylännyt A:n turvapaikkaa ja toissijaisen suojelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevan hakemuksen, mutta on myöntänyt hänelle tilapäisen (B) oleskeluluvan ulkomaalaislain 89 §:n perusteella yhdeksi vuodeksi päätöspäivämäärästä alkaen.
Maahanmuuttovirasto on katsonut, että A:lla on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Sisäinen pako ei tule sovellettavaksi. Hänelle ei ole kuitenkaan annettu turvapaikkaa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin eli poissulkemislausekkeen perusteella.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n (jäljempänä valittaja) valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.
Hallinto-oikeus on selostettuaan sovellettavia oikeusohjeita, poissulkemislauseketta koskevia tulkintaohjeita sekä oikeuskäytäntöä perustellut päätöstään seuraavasti:
Saatu selvitys ja tosiseikat
Turvapaikkapuhuttelussa on ilmennyt, että valittaja on Turkista kotoisin oleva kurdinainen. Hänen perheensä on islaminuskoinen, mutta valittajalla ei ole uskontoa. Valittaja on hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua 14.11.2016 ja kertonut olleensa useita vuosia PKK:n jäsen. Hän on liittynyt PKK:hon 13-vuotiaana vuonna 1996 omasta tahdostaan ja salaa perheeltään ja sai lyhyen sotilaallisen koulutuksen jälkeen aseen puolustautumista varten ja noin vuoden tai kahden kuluttua komentajan arvon. Varsinaisiin sotatoimiin valittaja on osallistunut vuosina 1998 ja 1999. Vuonna 2000 valittaja siirtyi Irakiin, sillä PKK:n ja Turkin valtion tulitauon ehtona oli vetäytyminen Turkin ulkopuolelle, ja vuosina 2000–2001 valittaja sai ensimmäisen kerran johtohenkilöstön ideologista koulutusta. Hän ei osallistunut taisteluihin vuosina 2000–2004.
Valittajan kertoman mukaan PKK hyökkäsi Turkissa sotilaallisiin kohteisiin, koska armeija oli valloittanut maan. Poliisi kuului samaan ryhmään kuin armeija eli he olivat valloittajia. Kylävahteja varoitettiin ensin ja kehotettiin luopumaan tehtävistä. Siviilit eivät olleet hyökkäysten kohteena. Valittajan mukaan hänen ryhmänsä ei koskaan ottanut turkkilaisia vangeiksi, mutta valittajan toverit ottivat vangeiksi sotilaita, poliiseja ja virkamiehiä. Vankeja vartioitiin, mutta heitä kohdeltiin hyvin.
Valittaja on palvellut PKK:ssa komentajan tehtävissä ja toiminut myös jonkin verran kouluttajana vuoteen 2004 asti, jolloin hänet otettiin Turkissa kiinni ja tuomittiin vankilaan PKK:hon kuulumisesta. Valittaja oli hakeutunut Turkkiin terveyssyistä ja voidakseen toimia siellä poliittisesti. Olosuhteet vankilassa olivat erittäin huonot varsinkin kurdien osalta. Valittaja oli vankilassa yli neljä vuotta, ja sinä aikana hän otti vastaan ohjeita vankilan ulkopuolelta ja organisoi PKK-vankien toimintaa. Valittaja osallistui vankilassa protesteihin ja syömälakkoihin. Vapauduttuaan vuonna 2009 valittaja meni veljensä luo Istanbuliin, hankki Turkin passin ja lähti Irakiin palatakseen PKK:hon. Hän oleskeli Kandil-vuorella ja eteni 30 alaisen komentajaksi, osallistui johtohenkilöiden koulutukseen ja toimi sen jälkeen kouluttajana. Hän koulutti sekä johtohenkilöitä että taistelijoita. Painopisteenä oli PKK:n militanttien poliittinen ja ideologinen koulutus, minkä jälkeen koulutetut henkilöt menivät palveluspaikkoihinsa. Jotkut menivät Turkkiin, jotkut Rojavaan, jotkut jäivät Irakiin.
Vuonna 2013 valittaja ilmoittautui taistelemaan Isisiä vastaan. Hänet rekisteröitiin YPG:n tukikohdassa Syyriassa, mistä hän matkusti Shengalin (Sinjar) alueelle Irakissa. Tätä ennen hän sai kaupunkitaistelukoulutuksen. Shengaliin päästyään valittaja siirtyi YPG:n riveistä YBŞ:n joukkoihin ja hänet ylennettiin YBŞ-militian rintamankomentajaksi ja hänellä oli 40–60 alaista. Valittajan mukaan he ottivat Syyriassa ja Irakissa vankeja. Pidätyspaikka oli Rojavassa, missä vankeja kuulusteltiin ja huomattaviin rikoksiin syyllistyneet tuomittiin ja heitä rankaistiin.
Valittaja haavoittui vakavasti räjähdyksessä 10.9.2015 ja vietti sen jälkeen aikaa Makhmurin leirillä ja reilun kuukauden Moskovassa ennen Suomeen tuloa. Valittajan mukaan hän on edelleen PKK:n jäsen ja toivoo saavansa terveytensä siihen kuntoon, että hän voi palata taistelemaan.
Valittajan mukaan PKK:n ideologiana on demokratia, ihmisoikeudet ja kansojen oikeudet. PKK iskee ainoastaan sotilaallisiin kohteisiin. PKK:n ideologiaan ei kuulu siviilikohteisiin iskeminen. Joskus siviilejä kuitenkin kuolee iskuissa sotilaskohteisiin. Jos joku vahingossa hyökkää siviilikohteeseen, niin PKK rankaisee siitä. Sotilaskohteiden lisäksi voi iskeä poliisiasemille suurissa kaupungeissa.
Valittaja on Maahanmuuttoviraston varaaman tilaisuuden johdosta antanut 26.3.2018 kirjallisen vastauksen suhtautumisestaan poissulkemislausekkeen soveltamiseen. Maahanmuuttovirasto on päätöksessään katsonut, että valittajalla on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi poliittisen mielipiteensä vuoksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin katsonut olevan perusteltua aihetta epäillä valittajan syyllistyneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen tekojen myötävaikuttamiseen, minkä vuoksi hänelle ei ole annettu turvapaikkaa.
Asian arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset
Asiassa on hallinto-oikeudessa kysymys sen arvioimisesta, onko valittajalle voitu jättää antamatta turvapaikka ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin mukaisen poissulkemislausekkeen perusteella.
Arvioitaessa poissulkemislausekkeen soveltamisen edellytysten täyttymistä valittajan kohdalla on selvitettävä ensinnä, onko PKK:n toiminta käsittänyt poissulkemislausekkeessa tarkoitettuja tekoja, sekä tästä arviosta riippuen edelleen se, onko valittaja henkilökohtaisesti olennaisella tavalla ja toimintansa seurauksista tietoisena tai asemansa johdosta myötävaikuttanut näiden tekojen toteuttamiseen. Poissulkemislauseketta on sen luonne huomioon ottaen joka tapauksessa tulkittava suppeasti.
PKK:n toiminnan arviointi
PKK (Kurdistan Worker’s Party, Partiya Karkerên Kurdistanê) on Abdullah Öcalanin vuonna 1978 perustama organisaatio, jonka alkuperäinen pyrkimys oli perustaa itsenäinen kurdivaltio Kaakkois-Turkkiin. Järjestön julkilausuttu tavoite on sittemmin muuttunut, ja se tavoittelee nykyään itsenäisyyden sijaan demokraattista itsehallintoa ja konfederalismia. Maahanmuuttoviraston päätöksessä esitetyn, ajankohtaisena pidettävän maatiedon mukaan PKK aloitti taistelun Turkin valtiota vastaan vuonna 1984. PKK on 1980- ja 1990-luvulta lähtien käynyt sissisodan lisäksi terrorikampanjaa, johon kuului sieppauksia, murhia, pommi-iskuja, itsemurhapommi-iskuja ja tuhotöitä. Väkivaltaa kohdistettiin myös siviilikohteisiin Turkissa. Turkin viranomaiset vastasivat summittaisella väkivallalla ja pakkosiirroilla sekä iskuilla PKK:n asemiin Irakissa. Molemmat osapuolet ovat syyllistyneet ihmisoikeusloukkauksiin. Vuonna 1999 alkaneen väliaikaisen tulitauon päätyttyä vuonna 2004 iskut jatkuivat Kaakkois-Turkissa. Muualla Turkissa terrori-iskuja alkoi tehdä myös TAK, joka käytti PKK:n tiedotuskanavia Euroopassa. Useat asiantuntijat pitävät TAK:ia PKK:n alaisena järjestönä. PKK on kuitenkin kieltänyt yhteydet TAK:iin. Itä- ja Kaakkois-Turkissa PKK on jatkanut aseellista toimintaa omissa nimissään ja toteuttanut sissisodan lisäksi poliitikkojen ja turistien sieppauksia ja väkivaltaisia iskuja, joissa lukuisat siviilit ovat saaneet surmansa tai loukkaantuneet. PKK on 1990-luvulta lähtien tehnyt iskuja myös Länsi-Euroopassa pääasiassa turkkilaisia kohteita vastaan. Tyypillisesti teot ovat olleet tuhopolttoja, mutta myös murhista ja murhayrityksistä on raportoitu. Maaliskuussa 2013 Turkin valtio ja PKK solmivat tulitauon, mutta se päättyi maaliskuussa 2015. PKK:lla on aseellista toimintaa Turkin lisäksi Iranissa ja Syyriassa. Vuodesta 2014 ISIS-konfliktin myötä PKK on osallistunut aseellisiin taisteluihin myös Irakissa. YPG on Syyriassa taisteleva kurdimilitia, ja esitetyn maatietouden mukaan se on osa PKK:ta. YBŞ on PKK:n rinnalla Irakin alueella taisteleva jesidi-militia. Sekä PKK:n että YBŞ:n on raportoitu rekrytoineen lapsisotilaita riveihinsä.
Maatiedon mukaan PKK on systemaattisesti ja voimakeinoja käyttäen kerännyt rahoitusta Euroopan unionin alueella, ja PKK:n on epäilty syyllistyneen rikolliseen toimintaan kuten salakuljetuksiin ja rahanpesuun toimintansa rahoittamisen turvaamiseksi, vaikka suurin osa rahavaroista kertyykin vapaaehtoisista lahjoituksista. PKK:n jäseniä on tuomittu eri jäsenvaltioissa terroristijärjestöön osallistumisesta, terrorismin rahoittamisesta tai uusien jäsenten rekrytoinnista ja kouluttamisesta. (Europol: European Union Terrorism Situation and Trend Report (TESAT) 2007–2018)
Euroopan unioni on määritellyt PKK:n terroristijärjestöksi kesäkuussa 2002, ja edelleen tammikuussa 2019 hyväksytyn listan mukaan PKK on unionin näkemyksen mukaan terroristijärjestö. (2002/460/EC: Council Decision of 17 June 2002 implementing Article 2(3) of Regulation (EC) No 2580/2001 on specific restrictive measures directed against certain persons and entities with a view to combating terrorism and repealing Decision 2002/334/EC ja Council Decision (CFSP) 2019/25 of 8 January 2019 amending and updating the list of persons, groups and entities subject to Articles 2, 3 and 4 of Common Position 2001/931/CFSP on the application of specific measures to combat terrorism, and repealing Decision (CFSP) 2018/1084)
Maatiedon perusteella hallinto-oikeus katsoo selvitetyksi, että PKK on syyllistynyt terroritoimiin 1990-luvulla ja vielä 2000-luvullakin. Erityisen raa'at teot voidaan luokitella myös törkeiksi muiksi kuin poliittisiksi rikoksiksi, vaikka niillä väitettäisiin olleen poliittiset päämäärät. Siviileihinkin kohdistunutta terroritoimintaa voidaan pitää tällaisena. Hallinto-oikeus katsoo, että PKK:n terroritoiminnassa on ollut kyse sekä YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisista teoista että törkeistä ei-poliittisista rikoksista.
Valittajan henkilökohtainen vastuu
Valittaja on liittynyt PKK:hon vapaaehtoisesti 13-vuotiaana ja osallistuessaan Turkissa taisteluihin hän on ollut 15- tai 16-vuotias. Valittaja on edennyt ryhmänjohtajaksi, jolla on ollut viisi henkilöä alaisenaan ja yläpuolellaan korkeampia komentajia. Hallinto-oikeus ei pidä valittajan asemaa PKK:ssa tässä vaiheessa erityisen merkittävänä. Ottaen huomioon valittajan alaikäisyys, hänen suhteellisen alhainen asemansa organisaatiossa, se, ettei hän kertomansa mukaan ole hyökännyt siviilikohteisiin eikä nähnyt sellaista tapahtuvan, sekä tietynasteinen epäselvyys siitä, mihin toimiin hän on käytännössä osallistunut, hallinto-oikeus katsoo jääneen selvittämättä, että valittaja itse olisi syyllistynyt tekoihin, jotka oikeuttavat poissuljentaan tai että hänen voitaisiin asemansa perusteella katsoa olevan henkilökohtaisesti vastuussa PKK:n järjestönä tuolloin tekemistä poissuljentaan oikeuttavista terroriteoista. Valittaja on kertomansa mukaan tuomittu Turkissa vankilaan PKK:n jäsenyyden takia, mutta tarkempaa selvitystä tuomion perusteista ei ole esitetty. Hallinto-oikeus katsoo, että valittajan vankilatuomiota taikka hänen PKK:hon liittyvää suhteellisen vähäistä toimintaansa vankilasta käsin ei voida pitää perusteena poissuljennalle.
Valittaja on kertomansa mukaan edennyt PKK:ssa ryhmänjohtajaksi ja sittemmin joukkueen johtajaksi ja yksikön komentajaksi. Hän on siten tällöin toiminut PKK:ssa melko tärkeässä asemassa. Hän on kertonut, ettei osallistunut taistelutoimintaan vuosina 2000–2004. Hän toimi noina vuosina jonkin verran kouluttajana. Taistelutoimintaan osallistuminen vuosina 2009–2013 on jäänyt epäselväksi. Hänen pääasiallinen tehtävänsä vuodesta 2009 vuoteen 2013 on ollut kouluttaminen. Hän on kouluttanut sekä johtoa että taistelijoita. Hän on antanut pääasiassa aatteellista, mutta ainakin 2000-luvun alussa myös aseellista koulutusta. Valittajaa voidaan kertomansa perusteella pitää tärkeänä ideologisena kouluttajana PKK:ssa. Valittaja itse on luonnehtinut aatteellista koulutusta pitkälti historiaan ja kulttuuriin liittyväksi. Maahanmuuttoviraston esittämän maatietouden mukaan ideologinen koulutus kulkee aseellisen koulutuksen rinnalla ja on voimakkaasti suunnattu sitouttamaan koulutettavat Öcalanin oppeihin ja PKK:n toimintaan. Valittajan koulutettavat ovat olleet PKK:n militantteja. He ovat siirtyneet taistelemaan eri puolille Turkkiin, Syyriaan ja Irakiin. Maahanmuuttoviraston päätöksessä esitetty maatietous huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa, että osa heistä on syyllistynyt terrorismitoimiin. Kun otetaan huomioon valittajan pitkäkestoinen toiminta PKK-järjestössä ja hänen verrattain korkea asemansa ja Maahanmuuttoviraston päätöksessä viitatusta maatiedosta ilmenevä PKK:n toiminnan laajuus, jatkuvuus ja tunnettavuus nyt tarkasteltavana olevina vuosina, hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa voida pitää uskottavana, ettei valittaja olisi ollut tietoinen järjestön terroristisesta toiminnasta. Hän on omalta osaltaan tietoisesti pyrkinyt edistämään PKK:n toimintaa ja järjestön päämäärien saavuttamista. Hallinto-oikeus katsoo, että valittaja on koulutustoiminnallaan myötävaikuttanut myös PKK:n militanttien tekemiin terroritekoihin ja että hänelle on tämän myötävaikuttamisensa vuoksi syntynyt henkilökohtainen vastuu noista terroriteoista, joita hallinto-oikeus pitää YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisina tekoina ja törkeinä ei-poliittisina rikoksina.
Valittaja on vuonna 2013 lähtenyt ISIS:n vastaiseen sotaan Syyriaan ja Irakiin. Hän on toiminut siellä YPG:ssä ja organoisoinut YBŞ:n toimintaa. Hallinto-oikeus katsoo, kuten Maahanmuuttovirasto, että ottaen huomioon valittajan kertoma, hänen asemansa ja maatieto, valittajan ei voida katsoa olevan henkilökohtaisesti vastuussa YPG:n tuossa yhteydessä mahdollisesti tekemistä oikeudenloukkauksista ja että valittajan ei haavoittumisensa ajankohdan vuoksi voida katsoa olevan henkilökohtaisesti vastuussa myöskään YBŞ:n ja PKK:n tuossa yhteydessä Irakissa mahdollisesti tekemistä oikeudenloukkauksista.
Edellä lausutun perusteella Maahanmuuttovirasto on voinut jättää antamatta valittajalle turvapaikan ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin mukaisen poissulkemislausekkeen perusteella. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa valituksenalaisilta osin.
Sovelletut oikeusohjeet
Perusteluissa mainittujen lisäksi ulkomaalaislaki 87 § 1 momentti ja 89 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Haanperä ja Emmi Aakula, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A (jäljempänä valittaja) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hän on valituksessaan vaatinut, että Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan siltä osin kuin hänelle ei ole annettu turvapaikkaa. Hänelle on annettava turvapaikka. Asiassa on toimitettava suullinen käsittely.
Valittaja on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Poissulkemisen edellytykset eivät täyty. Valittajan ei ole edes väitetty itse syyllistyneen terroritekoihin, vaan hänen on katsottu vastanneen asemansa ja toimintansa perusteella muiden teoista sen vuoksi, että hän olisi myötävaikuttanut niihin kouluttamalla PKK:n militantteja.
Hallinto-oikeus on katsonut maatiedon perusteella tulleen selvitetyksi, että PKK on syyllistynyt terroritoimiin 1990–luvulla ja vielä 2000–luvullakin täsmentämättä mihin vuoteen saakka nämä teot ulottuvat. Sitä, täyttävätkö terroritoimet ne muut kriteerit, joita on asetettu ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 3 kohdan poissuljennan soveltamiseksi, kuten tekojen maailmanlaajuinen ulottuvuus, ei ole arvioitu, vaan johtopäätös on tehty suoraan siitä, että teot on katsottu terroritoimiksi. Valittajan henkilökohtaisen vastuun osalta olisi tullut määrittää tarkemmin, mihin ajankohtaan saakka PKK:n terroritoiminta olisi mahdollisesti täyttänyt nämä kriteerit. Hallinto-oikeuden arviota ei tämän vuoksi voida pitää riittävänä, jotta poissuljennan edellytysten täyttyminen voitaisiin arvion perusteella todeta.
Hallinto-oikeus on valittajan henkilökohtaisen vastuun todetessaan kiinnittänyt huomiota siihen, että hän on tietoisesti pyrkinyt edistämään PKK:n toimintaa ja järjestön päämäärien saavuttamista, millä hän olisi myötävaikuttanut PKK:n militanttien tekemiin terroritekoihin. PKK:n tavoitteet, demokraattinen itsehallinto ja konfederalismi, eivät sinällään ole rikollisia. Asiassa tulee tähän nähden arvioitavaksi, ovatko sellaiset rikokset, joihin PKK:n jäsenten on maatiedon mukaan todettu syyllistyneen törkeitä muita kuin poliittisia rikoksia sillä perusteella, että ne olisivat suhteettomia PKK:n tavoitteisiin nähden.
Hallinto-oikeus on katsonut maatiedon perusteella tulleen selvitetyksi, että PKK:n siviileihinkin kohdistuneet terroritoimet 1990-luvulla ja vielä 2000-luvulla täsmentämättömään vuoteen saakka ovat olleet erityisen raakoja muita kuin poliittisia rikoksia. Valittajan on todettu olevan vastuussa näistä teoista asemansa perusteella.
Tähän nähden on arvioitava, voidaanko sellaisia tekoja, joihin PKK:n jäsenet ovat maatiedon mukaan syyllistyneet, pitää törkeinä muina kuin poliittisina rikoksina, joista PKK:n muu kuin tekoihin syyllistynyt jäsen voisi olla asemansa ja toimintansa perusteella vastuussa.
Hallinto-oikeuden arvio valittajan henkilökohtaisesta vastuusta perustuu oletukseen, että jotkin valittajan kouluttamista PKK:n militanteista olisivat syyllistyneet terroritoimiin, koska maatiedon mukaan PKK on syyllistynyt terroritoimiin 2000-luvullakin. Oletukseen perustuvaa todennäköisyyttä ei voi pitää epäilyä tai spekulaatiota vahvempana todennäköisyyden asteena. Oletukseen perustuvalta arviolta myös puuttuu sellainen täsmällisyys, jota poissuljentaan johtavalta tosiseikalta edellytetään. PKK:n terroristisen toiminnan ajallista ulottuvuutta koskevat tosiseikat on määritelty epätäsmällisesti eikä sitä voida aiheellisesti kohdistaa vuosiin 2009–2013, jolta ajalta valittajan vastuun on katsottu täyttyvän.
PKK:n toimintaa ja tavoitteita ei voida pitää terroristisina. Valittajan antama PKK:n ideologiaa koskeva koulutus ei näin ollen voi muodostaa vakavaa tai perusteltua aihetta epäillä hänen olevan vastuussa PKK:n militanttien mahdollisista terrorismiteoista. Näin ollen poissuljennan edellytykset valittajan toiminnan perusteella eivät täyty. Valittajan antamalta koulutukselta ja tällaisilta teoilta puuttuu myös syy-yhteys. Valittaja on antanut selvityksen siitä, mitä hänen antamansa koulutus on sisältänyt. Koulutuksen sisällössä ei ole mitään sellaista, minkä perusteella sen voitaisiin vakavasti ja perustellusti arvioida myötävaikuttaneen tekoihin, joihin poissuljenta voitaisiin perustaa.
Poissulkemislauseketta ei voida valittajan tapauksessa yksiselitteisesti soveltaa, joten sen soveltuminen jää merkittävällä tavalla epäselväksi. Tämän vuoksi asia tulisi ratkaista valittajan eduksi.
Maahanmuuttovirasto on antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:
Unionin tuomioistuin on Lounani-tuomiossaan (C–573/14) todennut, että YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmasta 1624 (2005) voidaan johtaa, etteivät YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaiset toimet rajoitu ”terroritekoihin, -menetelmiin ja -käytäntöihin” vaan kattavat myös henkilön, joka tukee terroritekojen rahoittamista, suunnittelemista, valmistelemista tai suorittamista, myötävaikuttaa, osallistuu tai aikoo osallistua niihin tai antaa suojaa niiden tekijöille. Turvallisuusneuvoston päätöslauselmasta 1377 (2001) ilmenee, että YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisia tekoja ovat myös kansainvälisten terroritekojen rahoittaminen, suunnitteleminen ja valmisteleminen sekä kaikin muin tavoin tukeminen. Unionin tuomioistuin on Lounani-tuomiossaan todennut, että YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaiset teot eivät edellytä, että terroritekoa on tapahtunut ja poissuljentalausekkeen soveltaminen ei edellytä, että henkilö on yllyttänyt tällaiseen rikokseen tai osallistunut siihen jollain muulla tavalla.
Poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ei ole merkitystä sillä, onko valittaja tietoisesti vaikuttanut tietyn terroriteon syntyyn tai ollut henkilökohtaisesti vastuussa sellaisesta. Valittaja on riidattomasti osallistunut useiden vuosien ajan PKK:n toimintaan ja toimiessaan ideologisena kouluttajana valittajan voidaan katsoa sitouttaneen PKK:n taistelijoita järjestön ideologiaan, tavoitteisiin ja toimintaan. Maahanmuuttovirasto on viitannut Marylandin yliopiston ylläpitämästä Global Terrorism Database -nimisestä tietokannasta ilmeneviin tietoihin PKK:n suorittamista iskuista vuosina 2009–2013.
Valittaja on antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:
Maahanmuuttoviraston tulkinnan mukaan unionin tuomioistuimen Lounani-tuomiolla olisi muutettu yhdistetyissä asioissa B ja D, (C–57/09 ja C–101/99) omaksuttua tulkintaa, jonka mukaan pelkkä jäsenyys terroristijärjestöksi määritellyssä järjestössä ei edes johtavassa asemassa olevan henkilön kohdalla automaattisesti merkitse vakavaa aihetta olettaa poissuljennan aiheuttavaan tekoon syyllistymistä. Maahanmuuttovirasto näyttää tulkitsevan Lounani-tuomiota niin, että sen perusteella millainen tahansa toiminta tällaisessa järjestössä voisi oikeuttaa poissuljennan. Koska tällaisilla järjestöillä ei ole niin sanottuja tukijäseniä, jotka eivät osallistu toimintaan millään tavoin, tulkinta tarkoittaa käytännössä asioiden B ja D -tuomiosta poikkeavaa tulkintaa, että pelkkä jäsenyys automaattisesti voisi johtaa poissuljentaan.
Lounani-tuomion ei kuitenkaan voida todeta muuttaneen tulkintaa. Tapauksessa unionin tuomioistuin on vastannut tulkintaa koskeviin kysymyksiin täysin poikkeavassa tilanteessa kuin asioiden B ja D -tapauksessa. Maahanmuuttovirasto tukeutuu siihen, että Lounani-tuomiossa todetaan, ettei poissuljenta rajoitu terroritekojen tosiasiallisiin tekijöihin, niihin yllyttäjiin tai muulla tavoin teon suorittajiin osallistuneisiin. Tuomiossa kuitenkin viitataan tässä yhteydessä ns. vierasterroristeihin, ei henkilöihin, joiden poissuljentaa arvioidaan lähtömaassa tapahtuneen perusteella. Maahanmuuttovirasto esittää kontekstistaan irrotettua tulkintaa.
Henkilökohtainen vastuunalaisuus on todettu niin vakiintuneeksi poissuljentaharkinnan osaksi, ettei Maahanmuuttoviraston tulkinta Lounani-tuomiossa todetusta ole millään tavoin perusteltu. Maahanmuuttoviraston esittämä tulkinta muuttaisi poissuljentaa koskevaa järjestelmää niin, että se voisi sulkea henkilön kansainvälisen suojelun ulkopuolelle ilman, että hän olisi itse tehnyt mitään poissuljentaan oikeuttavaa. Vakiintuneen käytännön mukaan poissuljenta ei ole mahdollista, jos arviossa ei anneta merkitystä hakijan henkilökohtaiselle vastuunalaisuudelle.
Maahanmuuttoviraston lausunnossa viitatussa tietokannassa on tietoja PKK:n iskuista turvallisuusjoukkoja ja muita hallituskohteita vastaan, joita ei voida pitää luonteeltaan terroristisina siinä merkityksessä, että niillä voitaisiin oikeuttaa poissuljenta. Listauksessa on myös huomattava määrä iskuja, joita ei ole varmuudella todettu PKK:n tekemiksi.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.
2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
1. Suullinen käsittely
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n 2 momentin nojalla tässä asiassa sovellettavan hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi valittaja on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.
2. Pääasia
2.1 Kysymyksenasettelu
Maahanmuuttovirasto on katsonut, että valittajalla on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa kotimaassaan vainotuksi poliittisen mielipiteensä vuoksi ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin katsonut, että asiassa on perusteltua aihetta epäillä valittajan myötävaikuttaneen törkeisiin muihin kuin poliittisiin rikoksiin sekä Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin. Valittajan on katsottu olevan henkilökohtaisesti vastuussa vuosina 2009–2013 kouluttamiensa PKK-militanttien törkeistä ei-poliittisista rikoksista ja YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisista teoista. Näin ollen valittajalle ei ole annettu turvapaikkaa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohtien perusteella. Hallinto-oikeus on hylännyt valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.
Asiassa on otettava kantaa ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin eli poissulkemislausekkeen soveltamisedellytyksiin tilanteessa, jossa on selvitetty, että turvapaikanhakija on osallistunut terroristijärjestön toimintaan.
2.2 Sovellettavat oikeusohjeet
Genevessä 28.7.1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968, jäljempänä pakolaissopimus tai Geneven yleissopimus) 1 artiklan F kohdan mukaan yleissopimuksen määräyksiä ei ole sovellettava henkilöön, johon nähden on perusteltua aihetta epäillä, että:
a) hän on tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen, tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti;
b) hän on tehnyt törkeän ei-poliittisen rikoksen pakomaansa ulkopuolella ennen kuin hänet on otettu tähän maahan pakolaisena;
c) hän on syyllistynyt Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin.
Ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin mukaan turvapaikka jätetään antamatta ulkomaalaiselle, joka on tehnyt tai jonka on perusteltua aihetta epäillä tehneen:
1) rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmiskuntaa vastaan, sellaisia rikoksia koskevien kansainvälisten sopimusten määritelmien mukaisesti;
2) törkeän muun kuin poliittisen rikoksen Suomen ulkopuolella ennen kuin hän tuli Suomeen pakolaisena; tai
3) Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisen teon.
Uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin (2011/95/EU) johdanto-osan neljännen perustelukappaleen mukaan Geneven yleissopimus ja pöytäkirja ovat pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi.
Direktiivin johdanto-osan 31perustelukappaleessa todetaan, että Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaiset teot mainitaan Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan johdanto-osassa ja 1 ja 2 artiklassa, ja ne sisältyvät muun muassa Yhdistyneiden Kansakuntien terrorismintorjuntaan liittyvistä toimenpiteistä antamiin päätöslauselmiin, joiden mukaan sekä terroriteot, -menetelmät ja -käytännöt että terroritekojen tietoinen rahoittaminen, suunnittelu ja tekoihin yllyttäminen ovat Yhdistyneiden Kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisia tekoja.
Direktiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaan pakolaisasema jätetään myöntämättä kolmannen maan kansalaiselle tai kansalaisuudettomalle henkilölle, jos on vakavaa aihetta epäillä, että hän on:
a) tehnyt rikoksen rauhaa vastaan, sotarikoksen tai rikoksen ihmisyyttä vastaan siten kuin nämä rikokset on määritelty asiaankuuluvissa kansainvälisissä sopimuksissa;
b) tehnyt törkeän muun kuin poliittisen rikoksen turvapaikkamaan ulkopuolella ennen kuin hänet otettiin maahan pakolaisena; tällä tarkoitetaan pakolaisaseman myöntämiseen perustuvan oleskeluluvan myöntämishetkeä. Erityisen raa'at teot voidaan luokitella törkeiksi muiksi kuin poliittisiksi rikoksiksi, vaikka niillä väitettäisiin olleen poliittiset päämäärät;
c) syyllistynyt Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan johdanto-osassa sekä 1 ja 2 artiklassa esitetyn mukaisesti.
Artiklan 3 kohdan mukaan edellä 2 kohdan säännöksiä sovelletaan henkilöihin, jotka yllyttävät siinä mainittuihin rikoksiin tai tekoihin tai muulla tavoin osallistuvat niiden suorittamiseen.
2.3 Oikeuskäytäntöä
2.3.1 Unionin tuomioistuin
2.3.1.1 Unionin tuomioistuimen tuomio 9.11.2010 yhdistetyissä asioissa B ja D (C–57/09 ja C–101/09)
Tuomiossa käsiteltiin direktiivin 2004/83/EY 12 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdan tulkintaa.
Henkilöt B ja D, joita asiat koskivat, olivat molemmat kertoneet osallistuneensa kapinallisina Turkin valtion vastaisiin toimiin. Tuomioistuin katsoi, että pelkkä jäsenyys terroristilistalla olevassa järjestössä ja tämän järjestön aseellisen taistelun aktiivinen tukeminen eivät automaattisesti muodosta vakavaa aihetta olettaa henkilön tehneen törkeän muun kuin poliittisen rikoksen tai syyllistyneen Yhdistyneiden kansakuntien periaatteiden vastaiseen tekoon. Se, onko vakavaa aihetta olettaa, että henkilö on tehnyt tällaisen rikoksen tai syyllistynyt tällaisiin tekoihin edellyttää täsmällisten tosiseikkojen yksittäistapauksellista arviointi sen määrittämiseksi, täyttävätkö kyseisen järjestön suorittamat teot asianomaisissa säännöksissä määritellyt kriteerit ja voidaanko yksilöllinen vastuu niiden suorittamisesta kohdistaa kyseiseen henkilöön, kun otetaan huomioon direktiivin 12 artiklan 2 kohdassa edellytetty näyttökynnys. Henkilökohtaista vastuuta on arvioitava sekä objektiivisten että subjektiivisten kriteerien perusteella.
Tuomioistuin totesi, että pakolaisaseman myöntämättä jättäminen henkilölle, joka on kuulunut terrorimenetelmiä käyttävään järjestöön, edellyttää täsmällisten tosiseikkojen yksittäistapauksellista tutkimista, jonka perusteella voidaan arvioida, onko olemassa vakavaa aihetta olettaa, että tämä henkilö on kyseisen järjestön toiminnassa tehnyt törkeän muun kuin poliittisen rikoksen tai syyllistynyt YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin tai yllyttänyt tällaiseen rikokseen tai tällaisiin tekoihin tai osallistunut niihin muuten direktiivin 12 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Jotta direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b ja c alakohdassa olevien poissulkemisperusteiden täyttymiseen voitaisiin vedota, kyseisen henkilön on mainitussa 2 kohdassa edellytetty näyttökynnys huomioon ottaen voitava katsoa olevan vastuussa osasta kyseisen järjestön sinä aikana suorittamia tekoja, jolloin hän oli sen jäsen.
Tuomioistuin totesi, että toimivaltaisen viranomaisen on erityisesti tutkittava kyseisen henkilön todellinen osuus kyseessä olevien tekojen toteuttamisessa, hänen asemansa järjestössä, järjestön toimia koskevan tietoisuuden taso, joka hänellä oli tai voidaan olettaa olleen, mahdollinen häneen kohdistunut painostus sekä muut seikat, joilla on voinut olla vaikutusta hänen käyttäytymiseensä. Viranomainen, joka tätä asiaa tutkiessaan havaitsee, että asianomainen henkilö on ollut johtavassa asemassa terrorimenetelmiä käyttävässä järjestössä, voi olettaa, että tämä henkilö on henkilökohtaisessa vastuussa tämän järjestön merkityksellisenä aikana suorittamista teoista, mutta silti on välttämätöntä tutkia merkityksellisten olosuhteiden kokonaisuus ennen kuin voidaan tehdä päätös siitä, ettei mainitulle henkilölle myönnetä direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b tai c alakohdan perusteella pakolaisasemaa.
2.3.1.2 Unionin tuomioistuimen tuomio 31.1.2017 asiassa Lounani
(C-573/14)
Tuomiossa käsiteltiin määritelmädirektiivin 12 artiklan 2 kohdan c alakohdan tulkintaa.
Asiassa oli kyse Marokon kansalaisesta, joka oli Belgiassa tuomittu kuuden vuoden vankeusrangaistukseen osallistumisesta terroristiryhmään, Belgiassa toimivan solun toimintaa johtavana jäsenenä, osallistumisesta rikollisjärjestön toimintaan, väärennösten tekemisestä ja käytöstä sekä laittomasta oleskelusta. Tuomioistuimen ratkaistavana oleva pääkysymys liittyi siihen, onko direktiivin 2004/83/EY 12 artiklan 2 kohdan c alakohtaa tulkittava siten, että poissulkeminen edellyttää, että henkilö on tuomittu jostain terrorismirikoksesta, mihin tuomioistuin vastasi ei. Lisäksi tuomioistuimella oli vastattavana kysymys siitä, oliko osallistuminen terroristiryhmän tekoihin, josta Lounani oli tuomittu, määritelmädirektiivissä (12 art. 2 k. c alak. ja 3 k.) säädetty poissulkemisperuste, vaikka hän ei tehnyt, yrittänyt tehdä tai uhannut tehdä terroritekoa.
Tuomioistuin totesi, että pakolaisaseman myöntämättä jättämisen soveltaminen ei rajoitu terroritekojen tosiasiallisiin tekijöihin vaan se voi ulottua myös sellaisten henkilöiden värväämiseen, organisoitumiseen, kuljettamiseen tai varustamiseen, jotka matkustavat maahan, joka ei ole heidän asuinmaansa tai jonka kansalaisia he eivät ole, muun muassa tehdäkseen, suunnitellakseen tai valmistellakseen terroritekoja. Pakolaisaseman myöntämättä jättämistä sovelletaan myös henkilöihin, joiden osalta on vakavaa aihetta epäillä, että he ovat yllyttäneet Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin tai muulla tavoin osallistuneet niihin.
Tuomioistuin totesi, että määritelmädirektiivin 12 artiklan 2 kohdan c alakohtaa voidaan soveltaa vasta sen jälkeen, kun toimivaltainen viranomainen on arvioinut kussakin yksittäistapauksessa sen tiedossa olevat täsmälliset tosiseikat sen ratkaisemiseksi, onko olemassa vakavaa aihetta epäillä, että asianomaisen, joka muuten täyttää pakolaisaseman saamisen edellytykset, suorittamat teot kuuluvat tämän poissulkemisperusteen soveltamisalaan.
Tuomioistuin katsoi, että määritelmädirektiivin 12 artiklan 2 kohdan c alakohtaa ja 12 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että sellaiset teot, joilla osallistutaan terroristiryhmän toimintaan, kuten ne, joista Lounani on tuomittu, voivat olla pakolaisaseman myöntämättä jättämisen peruste, vaikka ei ole osoitettu, että kyseinen henkilö on tehnyt, yrittänyt tehdä tai uhannut tehdä terroriteon. Kun tarkastellaan tapauskohtaisesti tosiseikkoja, joiden nojalla voidaan arvioida, onko vakavaa aihetta epäillä, että henkilö on syyllistynyt YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin tekoihin, yllyttänyt tällaisiin tekoihin tai muulla tavoin osallistunut niihin, sillä seikalla että jäsenvaltion tuomioistuimet ovat tuominneet tämän henkilön osallistumisesta terroristiryhmän toimintaan, on erityinen merkitys, samoin kuin sillä seikalla, että mainittu henkilö oli tämän ryhmän johtava jäsen, eikä ole välttämätöntä osoittaa, että tämä sama henkilö on itse yllyttänyt terroritekoihin tai osallistunut niihin.
2.3.2 Korkein hallinto-oikeus
Korkein hallinto-oikeus on arvioinut poissuljennan edellytyksiä useassa vuosikirjaratkaisussa:
2.3.2.1 KHO 2018:147
Hallinto-oikeus oli kumonnut A:ta koskeneen Maahanmuuttoviraston päätöksen poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus oli lausunut perusteluinaan muun ohella seuraavaa:
Vaikka A oli kertonut suorittaneensa asepalveluksen Syyrian armeijassa vuosina 2010–2012 Damaskoksessa ja Homsissa, oli hänen yksikkönsä rooli sekä hänen oma henkilökohtainen asemansa tässä yksikössä jäänyt jossain määrin epäselväksi. A oli myöntänyt ottaneensa kiinni mielenosoittajia ja etsintäkuulutettuja, mutta kiistänyt osallistuneensa Homsin pommittamiseen tai edes nähneensä sellaista tapahtuneen. Hallinto-oikeus katsoi, että A:n ei voitu katsoa olevan henkilökohtaisesti vastuussa kiinniotettujen henkilöiden myöhemmästä mahdollisesta kidutuksesta, kun erityisesti otettiin huomioon A:n asema armeijan organisaatiossa asevelvollisuutta suorittavana henkilönä.
Hallinto-oikeus katsoi lisäksi, että Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut pelkästään sen seikan perusteella, että A oli suorittanut asepalvelusta Homsissa samaan aikaan, kun siellä oli raportoitu siviiliväestöön kohdistuvaa pommittamista, arvioida olevan perusteltua aihetta epäillä A:n syyllistyneen sotarikoksiin. A oli myös kiistänyt osallisuutensa tällaiseen toimintaan. Maahanmuuttovirasto ei ollut pystynyt osoittamaan, että juuri A:n yksikkö ja A tässä yksikössä olisi osallistunut pommituksiin. Hallinto-oikeus antoi tässä arviossaan painoarvoa UNHCR:n kannanotolle poissulkemislausekkeen suppean tulkinnan periaatteesta.
Korkein hallinto-oikeus hylkäsi Maahanmuuttoviraston valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä.
2.3.2.2 KHO 2016:181
Korkein hallinto-oikeus totesi A:ta koskeneessa päätöksessään, että pelkkä epäily tai spekulaatio ei riitä näyttökynnyksen ylittymiseen, vaan viranomaisten tulee näyttää, että asiassa on perusteltua tai vakavaa syytä epäillä henkilön tehneen 87 §:n 2 momentissa tarkoitetun teon. Poissulkemislausekkeita on tulkittava suppeasti ja niiden soveltaminen edellyttää aina viranomaisen esittävän selvitystä poissulkemisperusteen soveltumisesta juuri kysymyksessä olevaan henkilöön. Viranomaisen näkemys sen epätodennäköisyydestä, että A ei hänen asemaansa ja tiedustelupalvelussa yksitoista vuotta kestäneeseen toimintaansa nähden olisi syyllistynyt poissulkemislausekkeen alaisiin tekoihin, ei ollut riittävää lausekkeen soveltamiseksi etenkin ottaen huomioon, että A:n oli asiassa ilmenneen selvityksen perusteella katsottava olleen verraten alhaisessa asemassa Irakia hallinneen Baath-puolueen hierarkiassa samoin kuin sotilastiedusteluorganisaatioissa. A oli kiistänyt tehneensä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1, 2 tai 3 kohdassa mainittuja tekoja, eikä Maahanmuuttovirasto ollut näyttänyt, että olisi perusteltua aihetta epäillä hänen tehneen jonkun mainituissa kohdissa tarkoitetun teon. Asiassa ei ollut esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi perusteltua aihetta epäillä A:n syyllistyneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentissa ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen 1 F artiklassa tarkoitettuihin tekoihin. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumottiin poissulkemislausekkeen soveltamisen osalta ja asia palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
2.3.2.3 KHO 2014:131
Korkein hallinto-oikeus katsoi A:ta koskeneessa päätöksessään, että asiassa oli perusteltua aihetta epäillä A:n tehneen ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun rikoksen ihmiskuntaa vastaan. A oli vuosikymmenien ajan toiminut virkamiehenä ja ilmiantajana turvallisuuspalvelussa, joka maatiedon mukaan oli syyllistynyt vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin. A oli myös kertonut osallistuneensa komentajana tai komentajan sijaisena terroristijärjestöissä koulutettuna iskuihin ihmisiä vastaan.
2.3.2.4 KHO 2008:21
Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksessään ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 2 kohdan osalta, että sitä on poikkeussäännöksenä tulkittava suppeasti. Poissulkemislausekkeen soveltamisen edellytyksenä ei ole se, että henkilö olisi asetettu siinä tarkoitetusta rikoksesta syytteeseen. Vaikka näin ei olisikaan, on asiaa arvioitaessa saatavissa johtoa siitä yleisestä rikosoikeudellisesta periaatteesta, että epäselvissä tapauksissa asia on ratkaistava rikoksesta epäillyn eduksi (in dubio pro reo). Vastaavasti pakolaisoikeudellisessa näytönarvioinnissa on merkitystä niin sanotulla benefit of the doubt -periaatteella. Näistä periaatteista seuraa, että rajatapauksessa asia on pikemminkin ratkaistava poissulkemislausekkeen soveltamista vastaan kuin sen puolesta.
2.4 Poissulkemislausekkeen soveltamista koskevia tulkintaohjeita
2.4.1 UNHCR:n käsikirja Pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista, tammikuu 1993, uudelleen julkaistu 2011
UNHCR:n käsikirjan mukaan poissuljentalausekkeita on tulkittava suppeasti, koska poissulkemisesta aiheutuu vakavia seurauksia kyseiselle henkilölle.
Käsikirjassa todetaan törkeän ei-poliittisen rikoksen osalta muun ohella, että tämän poissulkemislausekkeen tarkoituksena on suojella vastaanottavan valtion yhteiskuntaa siltä, että maahan hyväksyttäisiin pakolainen, joka on tehnyt vakavan tavanomaisen rikoksen. Sen tarkoituksena on myös taata oikeudenmukainen kohtelu sellaiselle pakolaiselle, joka on tehnyt vähäisemmän tavanomaisen rikoksen (tai rikoksia) tai rikoksen, joka on luonteeltaan poliittinen. (kohta 151) Tätä poissulkemislauseketta sovellettaessa on välttämätöntä verrata toisiinsa hakijan tekemäksi oletetun rikoksen luonnetta ja pelätyn vainon astetta. Jos henkilöllä on perusteltua aihetta pelätä erittäin vakavaa vainoa, esimerkiksi vainoa, joka vaarantaa hänen henkensä tai vapautensa, rikoksen on oltava erittäin vakava, jotta poissulkemislauseketta voitaisiin soveltaa häneen. Jos pelätty vaino on vähemmän vakava, on otettava huomioon oletetun rikoksen tai rikosten luonne, jotta voitaisiin selvittää, pakeneeko hakija todellisuudessa oikeutta, vai onko hänen rikollisuutensa sen luonteista, että sillä on enemmän merkitystä kuin bona fide -pakolaisuudella. (kohta 156)
Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisten tekojen osalta todetaan muun ohella, että YK:n tarkoitusperät ja periaatteet sisältyvät Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan johdantoon sekä sen l ja 2 artiklaan. Näissä artikloissa on lueteltu ne perustavanlaatuiset periaatteet, joiden tulisi ohjata YK:n jäsenten käyttäytymistä heidän keskinäisissä suhteissaan ja kansainvälisen yhteisön piirissä. Tämän perusteella voitaneen päätellä, että ollakseen syyllistynyt näiden periaatteiden vastaiseen tekoon, yksilön on pitänyt olla asemassa, jossa hän on käyttänyt valtaa ja vaikuttanut siihen, että valtio on loukannut näitä periaatteita. Tämän lausekkeen soveltamisesta ei ole juurikaan ennakkotapauksia, ja sen yleisluonteisuudesta johtuen sitä on sovellettava varoen. (kohta 163)
2.4.2 Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees
UNHCR:n poissulkemislausekkeita koskevassa tulkintaohjeessa todetaan muun ohella, että törkeitä muita kuin poliittisia rikoksia koskevaan poissulkemislausekkeeseen eivät kuulu vähäiset rikokset. Arvioitaessa teon vakavuutta on huomiota kiinnitettävä teon luonteeseen, todelliseen aiheutettuun vahinkoon, rikokseen syytteeseenpanossa käytettyyn menettelyyn, rangaistuksen luonteeseen sekä siihen, pidetäänkö tekoa useimmilla oikeudenkäyttöalueilla vakavana rikoksena. Näin ollen esimerkiksi murha, raiskaus ja aseellinen ryöstö luokiteltaisiin epäilemättä vakaviksi rikoksiksi.
Vakavaa rikosta olisi pidettävä ei-poliittisena, kun muut motiivit kuten henkilökohtaiset syyt tai hyöty ovat määräävänä motiivina rikokselle. Arvioitaessa teon poliittista luonnetta voidaan huomioida rikoksen vaikuttimet, konteksti, tekotapa ja suhteellisuus tavoiteltuun päämäärään nähden. Törkeät väkivallanteot, kuten rikokset, jotka yleisesti pidetään luonteeltaan terroristisina, voidaan lähes varmasti pitää täysin suhteettomina poliittiseen tavoitteeseen nähden.
Ottaen huomioon YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden yleisyys, 1 artiklan F kohdan c alakohdan mukaista poissulkemislauseketta olisi tulkittava suppeasti. Artikla tulee sovellettavaksi vain äärimmäisissä olosuhteissa toimintaan, joka hyökkää kansainvälisen rinnakkaiselon perustaan. Tällaisella toiminnalla on oltava kansainvälinen ulottuvuus. Rikokset, jotka voivat vaikuttaa kansainväliseen rauhaan, turvallisuuteen ja valtioidenvälisiin suhteisiin sekä vakavat ja jatkuvat ihmisoikeusloukkaukset kuuluvat tähän kategoriaan.
Jotta poissulkeminen olisi perusteltua, henkilökohtaista vastuuta on voitava osoittaa suhteessa 1 artiklan F kohdassa tarkoitettuun rikokseen. Yleensä henkilökohtainen vastuu syntyy siitä, että henkilö tekee tai merkittävällä tavalla myötävaikuttaa rikolliseen tekoon, tietoisena tekonsa tai laiminlyöntinsä merkityksestä lopputuloksen kannalta. Henkilön ei tarvitse henkilökohtaisesti osallistua rikollisiin tekoihin, vaan riittävää on niiden alulle paneminen, avustaminen, yllyttäminen ja osallistuminen yhteiseen rikolliseen hankkeeseen.
Vapaaehtoinen jäsenyys joissakin erityisen väkivaltaisissa järjestöissä voi synnyttää olettaman henkilökohtaisesta vastuusta. Tällaisen oletetun vastuun yhteydessä on kuitenkin huomioitava järjestön todellinen toiminta, ryhmän organisaatiorakenne, henkilön asema järjestössä ja hänen mahdollisuutensa vaikuttaa järjestön toimintaan sekä ryhmän mahdollinen hajanaisuus.
Puheena olevan poissulkemislausekkeen tarkoituksena on suojella vastaanottavan valtion yhteiskuntaa siltä, että maahan hyväksyttäisiin pakolainen, joka on tehnyt vakavan tavanomaisen rikoksen. Tällöin muut motiivit kuten henkilökohtaiset syyt tai hyöty ovat määräävänä motiivina tietylle rikokselle. Tulkintaohjeiden mukaan törkeänä ei-poliittisena rikoksena on pidettävä muun muassa murhaa. Jotta poissuljenta olisi oikeutettua, tulee henkilön olla henkilökohtaisessa vastuussa rikoksesta. Yleisesti henkilökohtainen vastuu on seurausta siitä, mitä henkilö on itse tehnyt tai siitä, että hän on konkreettisesti ollut avustamassa rikolliseen tekoon tietoisena siitä, että hänen tekonsa tai laiminlyöntinsä edesauttaisi rikollisen toiminnan täytäntöönpanemista. Siten yllyttäminen, avunanto sekä osallistuminen rikoskumppanina voivat olla riittäviä poissuljentaan. Rikosoikeudellista vastuuta harkittaessa otetaan yleensä huomioon puolustukseksi esitetyt näkökohdat.
2.5 Asiassa saatu selvitys valittajan toiminnasta PKK:ssa
Valittaja on omasta tahdostaan liittynyt Kurdistanin työväenpuolueeseen (PKK) vuonna 1996 ollessaan 13-vuotias. Hän sai lyhyen sotilaallisen koulutuksen jälkeen aseen puolustautumista varten. Valittaja toimi sotilaana ja sai noin vuoden tai kahden kuluttua komentajan arvon. Varsinaisiin sotatoimiin valittaja on osallistunut vuosina 1998 ja 1999. Vuonna 2000 valittaja siirtyi Irakiin. Hän sai vuosina 2000–2001 ensimmäisen kerran johtohenkilöstön ideologista koulutusta. Hän ei osallistunut taisteluihin vuosina 2000–2004.
Valittaja on palvellut PKK:ssa komentajan tehtävissä ja toiminut myös jonkin verran kouluttajana vuoteen 2004 asti, jolloin hänet otettiin Turkissa kiinni ja tuomittiin vankilaan PKK:hon kuulumisesta. Valittaja oli vankilassa yli neljä vuotta, ja sinä aikana hän otti vastaan ohjeita vankilan ulkopuolelta ja organisoi PKK-vankien toimintaa. Vapauduttuaan vuonna 2009 valittaja lähti Irakiin palatakseen PKK:hon. Hän oleskeli Kandil-vuorella ja eteni 30 alaisen komentajaksi, osallistui johtohenkilöiden koulutukseen ja toimi sen jälkeen kouluttajana kouluttaen säännöllisesti sekä johtohenkilöitä että taistelijoita. Painopisteenä oli PKK:n militanttien poliittinen ja ideologinen koulutus, minkä jälkeen koulutetut henkilöt menivät palveluspaikkoihinsa Turkkiin ja Syyriaan osan jäädessä Irakiin.
Vuonna 2013 valittaja ilmoittautui taistelemaan Isisiä vastaan. Hänet rekisteröitiin YPG:n tukikohdassa Syyriassa, mistä hän matkusti Shengalin alueelle Irakissa. Siellä hän siirtyi YPG:n riveistä YBŞ:n joukkoihin ja hänet ylennettiin YBŞ-joukkojen rintamakomentajaksi. Hänellä oli 40–60 alaista. Valittaja haavoittui vakavasti räjähdyksessä 10.9.2015 ja päästyään sairaalasta hänet vietiin Makhmourin pakolaisleirille.
2.6 Oikeudellinen arviointi
2.6.1 Arvioinnin lähtökohtia
Poikkeamissäännöksenä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momenttia eli poissulkemislausetta on tulkittava suppeasti. Pelkkä epäily tai spekulaatio ei riitä näyttökynnyksen ylittymiseen, vaan viranomaisen tulee näyttää, että asiassa on perusteltua tai vakavaa syytä epäillä henkilön tehneen 87 §:n 2 momentissa tarkoitetun teon.
Poissulkeminen edellyttää, että henkilö on henkilökohtaisessa vastuussa poissulkemislausekkeessa tarkoitetusta teosta. Henkilökohtainen vastuu seuraa niistä teoista, joihin henkilö on konkreettisesti osallistunut. Henkilökohtainen vastuu voi myös syntyä avustamisesta tai yllyttämisestä tällaiseen tekoon, kun toiminta tai laiminlyönti on tehty tietoisena siitä, että se edesauttaa poissulkemislausekkeessa tarkoitetun toiminnan täytäntöönpanemista. Siten tekoihin osallistumisen lisäksi myös avunanto, laiminlyönti ja yllyttäminen voivat olla riittäviä poissulkemiseen.
Unionin tuomioistuimen edellä mainitussa oikeuskäytännössä on katsottu, että terroristiseksi luokiteltu järjestö voi syyllistyä Yhdistyneiden kansakuntien tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisiin toimiin. Myös UNHCR on katsonut, että kyseistä poissulkemislauseketta voidaan soveltaa paitsi valtion tai valtionkaltaisten toimijoiden johdossa oleviin henkilöihin myös terroristitekoihin syyllistyneiden järjestöjen johtohenkilöihin (UNHCR Statement on Article 1F of the 1951 Convention, heinäkuu 2009).
Terroritekojen luonteisia tekoja, joille on ominaista väkivalta siviiliväestöä kohtaan, on pidettävä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettuina törkeinä muina kuin poliittisina rikoksina, vaikka niillä väitettäisiin olevan poliittinen tavoite.
Jäsenyys terroristiseksi luokitellussa järjestössä ei automaattisesti oikeuta poissuljentaan, vaan henkilökohtaista vastuuta on arvioitava yksittäistapauksellisten tosiseikkojen perusteella ottaen huomioon poissulkemislausekkeen soveltamista koskeva näyttökynnys. Vaikka henkilökohtainen vastuu ei edellytä, että henkilö olisi itse konkreettisesti osallistunut terroritekoihin tai avustanut niiden suorittamista taikka yllyttänyt niihin, viranomaisen on näyttökynnys huomioon ottaen voitava osoittaa henkilön olevan vastuussa osasta järjestön merkityksellisenä aikana suorittamista teoista.
Näyttökynnyksen ylittyminen ei kuitenkaan edellytä, että voidaan osoittaa jokin tietty terroriteko, johon henkilö on omalla toiminnallaan myötävaikuttanut. Perustellun epäilyn henkilön syyllistymisestä poissulkemislausekkeessa tarkoitettuun tekoon voi myös synnyttää esimerkiksi terroristiseksi luokitellun järjestön toiminnan ja päämäärien edistämisen kannalta olennainen propagandistinen tai aatteellinen toiminta tai henkilöiden värvääminen terroristiseen toimintaan.
2.6.2 PKK:n toiminnasta
Euroopan unioni on määritellyt Kurdistanin työväenpuolueen (PKK) terroristijärjestöksi. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksistä ilmenevän maatiedon perusteella voidaan pitää selvitettynä, että PKK on syyllistynyt lukuisiin terroristisiksi luokiteltaviin tekoihin sen aloitettua taistelun Turkin valtiota vastaan vuonna 1984. Se seikka, että PKK on sisällytetty Euroopan unionin neuvoston luetteloon terroristijärjestöistä vuodesta 2002 lähtien, viimeisin neuvoston kyseistä luetteloa koskeva päätös ollessa päivätty 13.1.2020, osoittaa osaltaan, että järjestön syyllistyminen terroristiseksi luokiteltaviin tekoihin ei rajoitu 1980- ja 90-luvuille.
Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan viitannut Marylandin yliopiston ylläpitämästä Global Terrorism Database -nimisestä tietokannasta (
Maatiedon mukaan myös konfliktin toinen osapuoli Turkin valtio on syyllistynyt vakaviin siviiliväestöön sekä epäiltyihin PKK:n jäseniin ja kannattajiin kohdistuviin oikeudenloukkauksiin. Arvioitaessa poissuljennan edellytysten täyttymistä ei kuitenkaan ole kysymys PKK:n tavoiteltujen päämäärien mahdollisesta oikeutuksesta, vaan järjestön päämääriensä saavuttamiseksi käyttämistä keinoista.
2.6.3 Johtopäätökset
Valittajan toimintaan liittyviä tosiseikkoja on pidettävä selvitettyinä. Asiassa on edellä mainituin tavoin myös pidettävä selvitettynä, että PKK on syyllistynyt terrorismitoimiin tarkasteluajanjaksona 2009–2013. Näitä tekoja voidaan pitää YK:n tarkoitusperien ja periaatteiden vastaisina tekoina sekä törkeinä muina kuin poliittisina rikoksina. Asiassa on siten arvioitava valittajan henkilökohtaista vastuuta suhteessa kyseisiin tekoihin. Tällöin tulee unionin tuomioistuimen tuomiosta yhdistetyissä asioissa B ja D (C–57/09 ja C–101/09) ilmenevällä tavalla ottaa huomioon valittajan todellinen osuus kyseessä olevan järjestön suorittamien tekojen toteuttamisessa, hänen asemansa järjestössä, järjestön toimia koskevan tietoisuuden taso, joka hänellä oli tai voidaan olettaa olleen, mahdollinen häneen kohdistunut painostus sekä muut seikat, joilla on voinut olla vaikutusta hänen käyttäytymiseensä.
Valittaja on liittynyt järjestöön vapaaehtoisesti ja toiminut siinä vuosina 1996–2013, lukuun ottamatta ajanjaksoa 2004–2009, jolloin hän on ollut kärsimässä vankeusrangaistusta. Hän on itse saanut johtohenkilöstön ideologista koulutusta ja on vuosina 2009–2013 toiminut kouluttajana Irakissa Kandilissa. Hän on antanut pääasiassa aatteellista koulutusta. Valittaja on kouluttanut sekä taistelijoita että järjestön johtoa. Valittajan kouluttamat henkilöt ovat koulutuksen jälkeen siirtyneet palveluspaikkoihinsa.
Valittajan voidaan katsoa olleen verrattain korkeassa asemassa PKK:ssa. Asemansa perusteella hänen voidaan lähtökohtaisesti olettaa olevan henkilökohtaisesti vastuussa järjestön tarkasteluajanjaksona suorittamista terrorismitoimista.
Valittajan varsin mittavan toiminnan sekä hänen asemansa ja tehtäviensä perusteella voidaan pitää ilmeisenä, että hän on ollut tietoinen PKK:n toimintatavoista ja näin ollen myös järjestön toimintaan liittyvistä terroristisiksi katsottavista teoista. Valittajaa ei ole painostettu toimimaan tehtävässään, eikä hän ole yrittänyt erota järjestöstä, vaan hän on kertonut, että hän jatkaisi edelleen järjestössä toimimista, mikäli hänen terveydentilansa sen sallisi.
Valittajaa voidaan kertomansa perusteella pitää tärkeänä ideologisena kouluttajana PKK:ssa. Koulutuksen tarkoituksena on sitouttaa koulutettavat Öcalanin oppeihin ja PKK:n toimintaan. Koulutus on voimakkaasti suunnattu edistämään järjestön toimintaa ja päämääriä.
Valittajan on edellä mainituista syistä katsottava merkittävällä tavalla edistäneen PKK:n toimintaa ja päämääriä, ja siten myös sen päämäärien saavuttamiseksi käyttämiä keinoja tietoisena oman toimintansa merkityksestä lopputuloksen kannalta. Vaikka valittaja ei ole henkilökohtaisesti syyllistynyt poissulkemislausekkeessa tarkoitettuihin tekoihin, on asiassa edellä mainittu maatieto sekä valittajan asema merkittävänä aatteellisena kouluttajana huomioon ottaen perusteltua aihetta epäillä valittajan olevan myötävaikuttamisen perusteella henkilökohtaisesti vastuussa PKK:n taistelijoiden tekemistä ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitetuista teoista.
Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että valittajalle ei ole ulkomaalaislain 87 §:n 2 momentin nojalla tullut antaa turvapaikkaa. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Esittelijä Jenny Rebold.