KHO:2021:24

Kaupunginhallitus oli vuonna 2018 hyväksynyt kunnan edustajien ja maanomistajien välillä vuonna 2017 allekirjoitetun maankäyttösopimuksen. Sopimus liittyi asemakaavanmuutokseen, jolla maanomistajien omistamille tonteille oli tulossa merkittävää rakennusoikeuden lisäystä. Sopimuksen mukainen maankäyttösopimuskorvaus oli määritetty asemakaavassa osoitetun rakennusoikeuden perusteella siten, että rakennusoikeuden laskennallisena yksikköhintana oli käytetty hintaa 230 euroa/k-m². Mainittu hinta oli perustunut maankäyttösopimuksessa tarkoitetun alueen viereistä korttelia koskevan vuonna 2013 järjestetyn tarjouskilpailun mukaiseen hintaan.

Kunnan jäsen E oli valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että edellä mainittu kaupunginhallituksen päätös sekä E:n oikaisuvaatimukseen annettu kaupunginhallituksen päätös kumotaan. E perusteli vaatimustaan sillä, että kaupunginhallituksen päätös maankäyttösopimuksen hyväksymisestä oli kaupungin maapoliittisen ohjelman vastainen ja kaupungille taloudellisesti epäedullinen. Vuonna 2014 hyväksytyn ja vuonna 2016 tarkistetun maapoliittisen ohjelman mukaan keskustan rakennusoikeuden laskennallinen hinta asemakaavanmuutoksesta aiheutuvaa arvonnousua määriteltäessä oli vuodesta 2014 alkaen 250 euroa/k-m², ellei tapauskohtaisesti muuta ilmene.

Hallinto-oikeus oli E:n valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätökset. Hallinto-oikeus katsoi, että maapoliittisen ohjelman mukaista laskennallista hintaa matalampaan hintaan perustuva maankäyttösopimuskorvaus oli ollut maapoliittisessa ohjelmassa asetettuun hintatasoon verrattuna ilmeisen alihintainen. Hallinto-oikeuden mukaan kaupunginhallitus oli tällaisesta korvauksesta päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se oli ollut käytettävissä ja siten ylittänyt toimivaltansa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että kunnan maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä ja sisällöstä ei ole säännöksiä maankäyttö- ja rakennuslaissa. Maapoliittiseen ohjelmaan sisältyviä lausumia on pidetty oikeudelliselta luonteeltaan ohjeina, tavoitteina tai suosituksina.

Kun arvioitiin sitä, oliko kaupunginhallituksen päätös mahdollisesti lainvastainen sillä perusteella, että sopimuksessa määrätty maankäyttösopimuskorvaus olisi liian alhainen ja tästä syystä myös määrätty vastoin vaatimusta maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta, kunnan maapoliittinen ohjelma oli yksi arvioinnin lähtökohdista. Maankäyttösopimuskorvauksen määritykseen liittyi kuitenkin aina myös sellaisia kaavahankkeeseen, aikaan ja paikkaan sidottuja olosuhteita, jotka oli otettava huomioon. Korkein hallinto-oikeus viittasi myös maankäyttö- ja rakennuslain 12 a lukua koskeviin lain esitöihin.

Kaupungin maapoliittisen ohjelman mukaan tavoitehinnasta voitiin tapauskohtaisesti poiketa. Kaupunki oli viitannut lähialueella toteutuneeseen vertailukauppaan ja esittänyt, että maapoliittisen ohjelman mukainen tavoitehinta ei ollut sopimuksen tekohetkellä vastannut kysymyksessä olevan kaavahankkeen osalta käypää hintaa alueella.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että rakennusoikeuden laskennallisen yksikköhinnan poikkeama maapoliittisen ohjelman tavoitehinnassa ja maankäyttösopimuksen mukaisessa hinnassa ei ollut niin huomattava, että jo yksin tällä perusteella kaupungin käsitystä siitä, että alueen käypä hinta sopimuksen tekohetkellä oli ollut maapoliittisen ohjelman mukaista tavoitehintaa alempi, olisi pidettävä virheellisenä. Asiassa ei ollut esitetty muutakaan sellaista selvitystä, jonka perusteella maankäyttösopimuksen mukainen laskennallinen hinta olisi kaavahankkeeseen, aikaan ja paikkaan sidottuna ollut niin alhainen, että kaupunginhallituksen voitaisiin katsoa käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se oli ollut käytettävissä. Korkein hallinto-oikeus kiinnitti myös tässä yhteydessä huomiota maankäyttö- ja rakennuslain 12 a lukua koskeviin lain esitöihin.

Asiassa ei ollut myöskään esitetty, että kaupunginhallitus olisi vastaavissa tapauksissa hyväksynyt maankäyttösopimuksia, joissa olisi käytetty merkittävästi korkeampaa laskennallista rakennusoikeuden yksikköhintaa. Kaupunginhallituksen päätös maankäyttösopimuksen hyväksymisestä ei siten ollut lainvastainen myöskään sillä perusteella, että se olisi ollut vastoin hallintolakiin perustuvaa vaatimusta maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta.

Korkein hallinto-oikeus kumosi kaupunginhallituksen valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkäsi E:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen. Kaupunginhallituksen päätökset jäivät voimaan.

Kaupunginhallituksen ei voitu katsoa käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se oli ollut käytettävissä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 5 a §, 20 § 1 momentti, 91 a § 1 ja 2 momentti sekä 91 b § 1, 2 ja 3 momentti

Hallintolaki 3 § ja 6 §

Kuntalaki 135 § 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 19.8.2019 nro 19/0591/2

Asian aikaisempi käsittely

Lohjan kaupunginhallitus on 8.1.2018 (§ 10) päättänyt, että Lohjan kaupunki tekee maankäyttösopimuksen A:n, B:n, C:n ja D:n kanssa liittyen asemakaavanmuutoksen L48 osaan Anttilan kaupunginosan korttelin 63 tonteilla 3, 4 ja 6 sisältäen muun muassa 171 900 euron maankäyttösopimuskorvauksen, josta maa-alueluovutusten jälkeen jää rahasopimuskorvaukseksi 148 764 euroa. Maankäyttösopimuksen mukaan maanomistajat ovat sopineet keskenään jako-osuudet edellä mainitulle rahasuoritukselle.

E on kunnan jäsenenä tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että kaupunginhallituksen päätös maankäyttösopimuksen hyväksymisestä kumotaan, koska maankäyttösopimuskorvauksen laskennassa on käytetty vääriä perusteita ja sopimus on kaupungille epäedullinen.

Lohjan kaupunginhallitus on päätöksellään 5.2.2018 (§ 44) hylännyt E:n oikaisuvaatimuksen. Kaupunginhallitus on perustellut oikaisuvaatimuksen hylkäämistä muun ohella seuraavasti:

Maankäyttösopimus on sen kaikille osapuolille kohtuullinen ja se perustuu Lohjan kaupungin maapoliittiseen ohjelmaan sekä sopimuksen neuvotteluvaiheen alussa vallinneeseen tilanteeseen.

Maapoliittisessa ohjelmassa mainitaan keskustassa käytettäväksi kerrostalorakennusoikeuden hinnaksi 250 euroa/k-m2 ellei muuta ilmene. Vertailukelpoinen ja sopimuksen laskennassa käytetty hinta, 230 euroa/k-m2, perustuu kulmittain viereisen korttelin 42 tarjouskilpailussa Hartelan kanssa vuonna 2013 käytettyyn hintaan. Sen jälkeen hintatasossa ei ole ilmennyt muutoksia, ei erityisesti eikä yleisesti, ennen nyt kysymyksessä olevan maankäyttösopimuksen varsinaisten neuvonpitojen alkamista toukokuussa 2017. Oikaisuvaatimuksen tekijän mainitsemat kauppahintarekisterin kaupat ovat kaikki esisopimuksia, eivät toteutuneita kauppoja. Yhden tontin kohdalla kauppahintarekisteritiedoissa ei ole esisopimuksesta johtuvaa merkintää ”omistusoikeuden siirtyminen on ehdollinen”, mutta tämä on virhe. Tontin lainhuutotodistuksella näkyy oikein esisopimus eikä mitään toteutunutta kauppaa.

Maapoliittisen ohjelman mukaan laskennallisesta vähennetystä arvonnoususta sopimuskorvauksen määrä on 50 prosenttia maantasopysäköinnillä ja 30 prosenttia rakenteellisella pysäköinnillä. Ottaen huomioon, että koko asemakaavanmuutoksen mukaisen rakennusoikeuden toteuttaminen edellyttää kaavanmuutoksen mukaista rakenteellista pysäköintiä, käytettävä prosentti on sopimuksen osapuolten välisellä kohtuudella 30 prosenttia.

Asemakaavanmuutos sallii varsinaisen maankäyttösopimuksessa huomioidun 5 000 k-m2:n AK-rakennusoikeuden lisäksi enintään 15 prosentin ylityksellä (750 k-m2) rakentaa katoksia sekä asumista palvelevia asunnon ulkopuolisia yhteisiä varasto-, huolto-, askartelu-, kerho-, sauna- ja muita sellaisia tiloja, jotka saa sijoittaa asuinrakennuksiin ja yksikerroksisena piha-alueelle. Tämänkaltaisten suoraan pääkäyttötarkoitukseen perustumattoman kerrosalan ottaminen mukaan maankäyttösopimuskorvauslaskelmaan ei olisi kohtuullista. Tällaisille aputilojen kaltaisille tiloille ei voida kohdistaa maankäyttösopimuskorvauksen laskennallisena perustana olevaa maanomistajan saamaa merkittävää hyötyä.

Lohjan kaupunginvaltuusto on hyväksynyt maankäyttösopimukseen liittyvän asemakaavanmuutoksen 17.1.2018 (§ 7).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään E:n valituksesta kumonnut Lohjan kaupunginhallituksen päätökset 8.1.2018 (§ 10) ja 5.2.2018 (§ 44). Hallinto-oikeus on lisäksi velvoittanut Lohjan kaupungin korvaamaan E:lle tämän oikeudenkäyntikulut 300 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuine korkoineen laskettuna siitä lähtien kun kuukausi on kulunut hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja Lohjan kaupungin hallintosäännön määräys

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 a §:n 1 momentin mukaan asemakaavoitettavan alueen maanomistajalla, jolle asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä, on velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin siten kuin jäljempänä säädetään. Kustannuksiin osallistumisesta on pyrittävä sopimaan maanomistajan kanssa. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetun velvollisuuden täyttämisessä on maanomistajia kohdeltava yhdenvertaisesti.

Lohjan kaupungin hallintosäännön (17.5.2017 § 70, muutettu 15.11.2017 § 148) 29 §:ssä on määrätty kaupunginhallituksen tehtävistä ja toimialoista. Pykälän 2 momentin 23 kohdan mukaan kaupunginhallitus voi päättää maankäyttösopimusten solmimisesta.

Saatu selvitys

Lohjan kaupunginhallitus on 8.1.2018 päättänyt kysymyksessä olevan maankäyttösopimuksen tekemisestä vetovoimalautakunnan esityksestä. Esitystä koskevan vetovoimalautakunnan päätöksen 20.12.2017 § 76 selostuksen mukaan Anttilan eli 1. kaupunginosan korttelin 63 asemakaavanmuutos L48 on toisaalla saman kokouksen asialistalla. Osalle korttelia, tonteille 3, 4 ja 6, on tulossa merkittävää arvonnousua, joten näiden tonttien omistajien kanssa tulee tehtäväksi maankäyttösopimus. Mainituilla tonteilla on voimassa olevassa asemakaavassa omakotitalorakennusoikeutta (AO) tehokkuudella e = 0.3. Asemakaavanmuutoksessa käyttötarkoitus muuttuu kerrostaloksi (AK) ja laskennallinen tehokkuus on noin e = 1.45 (5 000 k-m2). Maanomistajien kanssa käydyn tietojenvaihdon ja maapoliittisen ohjelman keskusta-alueiden mukaisen laskennan perusteella maankäyttösopimuskorvaukseksi tulee 171 900 euroa.

Tästä 12 600 euroa kuittaantuu, kun maanomistajat luovuttavat aiemmin voimassa olleen asemakaavan mukaiset AO-tonttipalat kaupungille; ne ovat nykyisessä ja tulevassakin asemakaavassa katualuetta. Yhden tontin omistajat luovuttavat lisäksi voimassa olevan asemakaavan mukaisia puisto- ja katualueita puustoineen Tynninharjulla 10 536 euron arvosta. Näin kaikkien kolmen tontin yhteiseksi sopimuskorvauksen rahasuoritukseksi tulee 148 764 euroa. Sopimus on allekirjoitettu ehdollisena. Sen tosiasiallistuminen on kiinni asemakaavanmuutoksen voimaantulosta.

Lohjan kaupunginvaltuuston 11.6.2014 päätöksellään § 70 hyväksymän maapoliittisen ohjelman 2014 kohdassa 2.4.2 on määrätty muun ohella seuraavaa maankäyttösopimusten periaatteista keskusta-alueen asemakaavanmuutoksissa:

1. Asemakaavanmuutoksesta aiheutuva arvonnousu määritellään keskustan rakennusoikeuden laskennallisen hinnan perusteella.

2. Keskustan rakennusoikeuden laskennallinen hinta vuodesta 2014 alkaen on 250 euroa/k-m2 ellei tapauskohtaisesti muuta ilmene. Laskennallista hintaa voidaan tarkistaa asuntotonttien hintapäätösten yhteydessä.

3. Rakennusoikeuden lisäys määritellään asemakaavan muutosehdotuksen ja voimassa olevan asemakaavan rakennusoikeuden erotuksena, josta vähennetään asemakaavanmuutoksen hyväksymisen ajankohtana käytössä olevien voimassa olevan asemakaavan mukaisten ja asemakaavanmuutoksen toteuttamisen yhteydessä purettavien rakennusten asuin-, liike- ja toimistotilojen kerrosala.

Kiinteistöjen 444-1-63-3, 444-1-63-4 ja 444-1-63-6 lainhuutotodistuksiin 25.1.2018 on merkitty lainhuudattamattomaksi luovutukseksi esisopimus 16.12.2016 (luovutustunnus L2016-166717), jossa luovuttajina ovat C, A, B ja D ja saajana Pohjola Rakennus Oy Uusimaa. Valittajan esittämän kiinteistökauppoja koskevan tulosteen mukaan edellä mainitun luovutuksen kauppahinta on ollut 1 517 000 euroa.

Oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnan päätöksentekoa maankäyttösopimusten solmimisessa rajoittavat muun ohella yhdenvertaisuusperiaate, tasapuolisen kohtelun vaatimus ja harkintavallan väärinkäytön kielto. Harkintavallan väärinkäyttönä ja siten toimivallan ylittämisenä voidaan pitää esimerkiksi päätöstä sopia maankäyttösopimuksessa ilmeisen alihintaisesta korvauksesta ilman siihen oikeuttavaa perustetta. Päättäessään maankäyttösopimusten solmimisesta kunnanhallituksen tulee toimia syrjimättömästi ja tasapuolisesti niin, että samanlaisia periaatteita noudatetaan samanlaisissa maankäyttösopimuksissa. Jos tästä poiketaan, siihen tulee olla asialliset ja perustellut syyt.

Hallinto-oikeus toteaa, että vaikka Lohjan kaupunginvaltuuston hyväksymä maapoliittinen ohjelma ei ole sinänsä oikeudellisesti sitova asiakirja, se on tarkoitettu noudatettavaksi maankäyttösopimuksia solmittaessa ja sen huomioon ottaminen edistää maanomistajien yhdenvertaista kohtelua. Kaupunginhallituksen on siten tullut ottaa ohjelmassa hyväksytyt periaatteet huomioon päättäessään maankäyttösopimuksen tekemisestä.

Valittaja on esittänyt, että maankäyttösopimuskorvausta koskevassa laskelmassa olisi tullut ottaa huomioon kaavamääräyksen sallima rakennusoikeuden 15 prosentin ylitys. Hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttösopimuksen mukainen korvaus on sidottu maapoliittisessa ohjelmassa uuden asemakaavan mukaiseen rakennusoikeuteen. Kysymyksessä olevassa tapauksessa korvaus on perustunut asemakaavassa osoitetun asuinkerrostalojen korttelialueen (AK) rakennusoikeuteen, joka on 5 000 kerrosneliömetriä. Hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginhallitus ei ole käyttänyt harkintavaltaansa väärin eikä sopimus ole muutoinkaan lainvastainen sillä perusteella, että katoksia sekä asumista palvelevia asunnon ulkopuolisia yhteisiä tiloja varten kaavamääräyksessä sallittua rakennusoikeuden ylitystä ei ole otettu huomioon korvauslaskelmissa.

Valittaja on esittänyt, että maankäyttösopimuksessa sovitun korvauksen määrittämisen perusteena olisi pitänyt käyttää hinnan 230 euroa/k-m2 sijaan tietoa kyseisen tontin kaupassa käytettävästä hinnasta 300 euroa/k-m2 tai ainakin maapoliittisen ohjelman mukaista laskennallista hintaa 250 euroa/k-m2.

Nyt kysymyksessä olevasta maankäyttösopimuksesta on neuvoteltu vuonna 2017 ja päätetty vuonna 2018. Sopimuksen kohteena olevien kiinteistöjen myynnistä on jo 16.12.2016 tehty esisopimus, jonka mukainen myyntihinta 1 517 000 euroa jaettuna asemakaavassa sallitun rakennusoikeuden mukaiselle 5 000 kerrosneliömetrille vastaa hintaa 303,40 euroa/k-m2. Koska Lohjan maapoliittisessa ohjelmassa on kuitenkin määrätty, että maankäyttösopimuksissa asemakaavanmuutoksesta aiheutuva arvonnousu määritellään lähtökohtaisesti ohjelmassa todetun rakennusoikeuden laskennallisen hinnan perusteella, hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginhallitus ei ole ylittänyt toimivaltaansa sillä perusteella, että korvausta ei ole laskettu esisopimuksessa sovitun hinnan perusteella.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan sovitun korvauksen laskennan perusteena käytetty hinta 230 euroa/k-m2 on perustunut vuonna 2013 toteutettuun tarjouskilpailuun, joka on koskenut nyt kysymyksessä olevia kiinteistöjä lähellä sijaitsevaa korttelia. Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginhallitus ei ole esittänyt syitä sille, miksi maapoliittisen ohjelman mukaisesta lähtökohtaisesta laskennallisesta hinnasta 250 euroa/k-m2 on poikettu alaspäin vanhan, maapoliittisen ohjelman hyväksymistä edeltävänä vuonna ja viisi vuotta ennen maankäyttösopimuksen tekemistä toteutuneen kauppahinnan perusteella. Perustelun tarvetta on korostanut se, että kysymyksessä olevista kiinteistöistä esisopimuksessa sovittu rakennusoikeudelle jyvitetty kauppahinta on ollut maapoliittisen ohjelman mukaista hintaa korkeampi. Tapauskohtainen poikkeaminen maapoliittisen ohjelman mukaisesta laskennallisesta hinnasta on sallittu ohjelmassa ainoastaan, jos muuta ilmenee. Asiassa [ei] ole ilmennyt mitään sellaista, josta olisi pääteltävissä, että sopimuksen kohteena olevien tonttien käypä arvo olisi matalampi kuin ohjelmassa määritelty hinta. Näin ollen ohjelman mukaista laskennallista hintaa matalampaan hintaan perustuva maankäyttösopimuskorvaus on ollut maapoliittisessa ohjelmassa asetettuun hintatasoon verrattuna ilmeisen alihintainen. Päättäessään tällaisesta korvauksesta kaupunginhallitus on käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä ja siten ylittänyt toimivaltansa. Kaupunginhallituksen päätökset on kumottava.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kaupunginhallituksen päätökset on valittajan vaatimusten johdosta kumottu, ja oikeudenkäynti on johtunut viranomaisen virheestä. Olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajan esittämää 300 euron suuruista oikeudenkäyntikuluvaatimusta on pidettävä kohtuullisena.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä kuntalain 135 § ja hallintolain 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pia Repo, Tuula Pääkkönen ja Katja Tertsonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lohjan kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginhallituksen päätökset jäävät voimaan. Kaupunginhallitus on myös vaatinut, että E:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja mahdolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa jäävät hänen vahingokseen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lohjan kaupunginhallituksella on ollut riittävä syy poiketa maapoliittisen ohjelman mukaisesta hinnasta 250 euroa/k-m2, koska 230 euroa/k-m2 on ollut vallitseva hinta ainoana toteutuneena vertailuhintatietona tarjouskilpailussa vuodelta 2013 ja sen myötä toteutuneissa kaupoissa vuosilta 2014 ja 2015. Maapoliittisen ohjelman hinta periytyy aiemmalta talouden kannalta paremmalta ajalta. Ulkopuolisen riippumattoman ammattiarvioijan arvio marraskuulta 2015 keskustan AL-rakennusoikeuden hinnasta on ollut 200 euroa/k-m2. Kaupunginhallitus ei ole ylittänyt toimi- eikä harkintavaltaansa eikä sen päätös ole lainvastainen.

Rakennusoikeuden yksikköhinta ei ole ollut alihintainen maankäyttösopimusta laadittaessa maalis-marraskuussa 2017. Hallinto-oikeus on sivuuttanut kaupungin esittämät perustelut hinnalle 230 euroa/k-m2 Lohjan oloissa, joissa maan ja kiinteistöjen hintakehitys on ollut tasainen tai jopa laskeva.

Hallinto-oikeuden päätös johtaisi siihen, että Lohjan keskustan alueella tehdyn toisen samanaikaisen maankäyttösopimuksen sopijapuolet joutuisivat epätasa-arvoiseen asemaan. Tuossa maankäyttösopimuksessa hinta oli myös 230 euroa/k-m2 samoin perustein kuin nyt kysymyksessä olevassa maankäyttösopimuksessa.

Hallinto-oikeudelle valituksen tehneen E:n esittämien perustelujen mukainen menettely voisi varsinkin pienemmillä paikkakunnilla, joissa on vähän vertailukauppoja, johtaa tilanteeseen, jossa ketkä tahansa voisivat tarkoituksellisesti tehdä ali- tai ylihintaisia esisopimuksia, jotka kuntien ja kiinteistöarvioijien tulisi ottaa huomioon. Hallinto-oikeuden päätös on tulkittavissa myös niin, että se pitää toteutumattoman esisopimuksen mukaista hintaa todellisena toteutuneena kauppahintana. Nämä seikat ovat yleisen ymmärryksen ja oikeustajun vastaisia.

E:n esittämä peruste rakennusoikeuden yksikköhinnalle 303 euroa/k-m2 perustuu virheelliseen tietoon. Kysymys on esisopimuksessakin yhdestä vaihtoehdosta, ei toteutuneesta kaupasta. Mahdolliset tulevaisuuden tapahtumat eivät voi olla tosiasiallinen näyttö toteutuneesta kauppahinnasta.

Hallinto-oikeuden päätös on tulkittavissa myös niin, että E:n yksilöimättömästä lähteestä tulostamia otteita väitetystä toteutuneesta kauppahinnasta voidaan pitää todistusvoimaisempina kuin lainhuutotodistuksia.

Varsinaisen rakennusoikeuden ylittävä osuus ei ole sellaista maanomistajien saamaa hyötyä, jonka osalle maankäyttösopimuskorvaus tulisi ulottaa. Kaupunginhallitus yhtyy hallinto-oikeuden näkemykseen tältä osin. Myöskään esisopimuksen toteutumattoman korkeamman hinnan käyttämättä jättäminen maankäyttösopimuksessa ei ole ollut lainvastaista, koska esisopimuksen mukainen hinta ei ole todellinen toteutunut kauppahinta.

D, A ja B ovat selityksissään viitanneet Lohjan kaupunginhallituksen valituksessa esitettyyn.

C ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

E on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään ja että Lohjan kaupunki velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaupunginhallitus on viitannut valituksessaan vuoden 2013 hintoihin. Maapoliittinen ohjelma on kuitenkin tehty ja hyväksytty kaupunginvaltuustossa tämän jälkeen vuonna 2014 ja näin ollen siinä on päätetty tietoisesti korkeammasta rakennusoikeuden hinnasta 250 euroa/k-m2. Lisäksi maapoliittisessa ohjelmassa todetaan nimenomaan, että ”asemakaavanmuutoksesta aiheutuva arvonnousu määritellään keskustan rakennusoikeuden laskennallisen hinnan perusteella”, siis juuri hinnan 250 euroa/k-m2 mukaan, ei minkään aiemmin toteutuneen hinnan mukaan.

Kaupunginhallitus on pitänyt kohtuuttomana sitä, että kysymyksessä olevan kiinteistökaupan esisopimuksessa sovittua hintaa 303 euroa/k-m2 käytettäisiin laskentaperusteena. Se on kuitenkin luotettavin mahdollinen tieto kohteen todellisesta hinnasta. Tästä huolimatta hallinto-oikeus ei ole ratkaisussaan päätynyt tähän vaan on käyttänyt maapoliittisessa ohjelmassa määriteltyä hintaa 250 euroa/k-m2, joka on maanomistajille edullisempi.

Valituksessa on viitattu matalampaan AL-rakennusoikeuden hintaan. Se ei ole verrattavissa AK-rakennusoikeuden hintaan, joka on yleensä paljon korkeampi. Lisäksi kaupunginhallitus on unohtanut mainita vuonna 2017 lähes viereisestä korttelista (kaavamerkintä AL) ennen maankäyttösopimusta tehdyn kiinteistökaupan, jonka toteutunut kauppahinta oli 300 euroa/k-m2.

On käsittämätöntä, että taloudellisissa ongelmissa oleva Lohjan kaupunki ei halua saada maanomistajilta sitä maankäyttökorvausta, johon sillä on oikeus.

Kaupunginhallitus on viitannut tasa-arvoon. Se ei kuitenkaan ole perus-te hallinto-oikeuden päätöksen kumoamiselle. Jos jossain toisessa tapauksessa on myös tehty virhe, kuten selvästi on tapahtunut, sen takia ei samaa virhettä tule tehdä uudestaan.

Kaikki E:n hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyt kiinteistöjen hinnat ovat Maanmittauslaitoksen rekisteristä tulostettuja tietoja ja kaupanvahvistajan vahvistamia kauppoja/sitovia esisopimuksia. Kukaan järkevästi toimiva ihminen tai taho ei tee yli- tai alihintaisia oikeudellisesti sitovia esisopimuksia.

Hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa miltään osin. Jos jotakin kysymystä halutaan arvioida uudestaan, niin todellisen hinnan (303 euroa/k-m2) ja/tai kaavassa sallitun rakennusoikeuden ylityksen (15 prosenttia = 750 k-m2) huomioon ottamista korvauslaskelmassa voitaisiin harkita uudelleen.

Lohjan kaupunginhallitus on vastaselityksessään vaatinut, että E:n oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään, ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maankäyttösopimuksen tekoaikana vallitsevan hintatason ylittäminenkään ei ole maankäyttösopimuslaskennassa oikeudenmukaista, varsinkaan pitkäjänteisesti toimivalle julkistaholle. Maapoliittisessa ohjelmassa on juuri tämän vuoksi maininta tapauskohtaisesta poikkeamisesta hinnasta 250 euroa/k-m².

E:n vastaselityksessä mainittu tonttikauppa 6.9.2017 ei ole vieläkään päätöksessään lainhuudon ollessa lepäämässä 7.12.2023 saakka. Näin ollen sen mukaista hintaa ei voida pitää vertailtavana kauppahintatietona.

Kaupunginhallituksen päätöksen kumoutuminen olisi kaupungin kannalta kohtuutonta, koska se ei saisi maankäyttösopimuskorvausta eikä kehittämiskorvausta. Mahdollisen uuden maankäyttösopimuksen tekeminen olisi maanomistajien hyvän tahdon varassa.

Lohjan kaupunginhallituksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi E:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Helsingin hallinto-oikeuden päätös Lohjan kaupunginhallituksen päätösten kumoamisesta ja Lohjan kaupungin velvoittamisesta korvaamaan oikeudenkäyntikulut E:lle kumotaan. E:n valitus hallinto-oikeudelle hylätään. Lohjan kaupunginhallituksen päätökset jäävät siten voimaan.

2. E:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Asian kannalta merkitykselliset oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 5 a §:n mukaan kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:ssä säädetään kunnan tehtävistä. Pykälän 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta. Kunnalla tulee olla käytettävissään tehtäviin riittävät voimavarat ja asiantuntemus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun (222/2003) 91 a–91 p §:ssä säädetään kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusta korvaamisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 167/2002 vp) todetaan kohdassa 4.1 (Taloudelliset vaikutukset) muun ohella, että ehdotuksella ei luoda kunnille fiskaalista varojen keräämisjärjestelmää, vaan sen tarkoituksena on nykyistä oikeudenmukaisemmin ja tasapuolisemmin jakaa kaavojen toteuttamisvastuuta kunnan veronmaksajien ja kaavasta merkittävää hyötyä saavien maanomistajien kesken.

Hallituksen esityksessä (HE 167/2002 vp) todetaan 91 a §:n 1 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Hyödyn määrää arvioitaisiin asemakaavan laatimisen aiheuttaman maanomistajan kaava-alueella omistamien kiinteistöjen arvonnousun perusteella. Kiinteistön arvonnousun määrittelyssä sovellettaisiin kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain mukaisia arviointiperiaatteita.

Samassa hallituksen esityksessä todetaan 91 a §:n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraava:

”Pykälän 2 momentin mukaan maanomistajia olisi velvollisuuden täyttämisessä kohdeltava yhdenvertaisesti. Maanomistajien kustannusvastuu määräytyisi laissa säädettyjen perusteiden mukaisesti eikä siihen olisi vaikutusta sillä, peritäänkö suoritus lakisääteistä vai sopimusmenettelyä käyttäen. Säännös ei kuitenkaan rajoittaisi mahdollisuutta kaava-aluekohtaisesti sopia maanomistajan osallistumisesta laajemmin kaavan toteuttamisesta aiheutuviin kustannuksiin kuin jäljempänä säädetään.”

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 momentin mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Maankäyttösopimuksissa ei voida kuitenkaan sitovasti sopia kaavojen sisällöstä. Pykälän 2 momentin mukaan maankäyttösopimus voidaan osapuolia sitovasti tehdä vasta sen jälkeen, kun kaavaluonnos tai -ehdotus on ollut julkisesti nähtävillä. Tämä ei koske sopimusten tekemistä kaavoituksen käynnistämisestä. Pykälän 3 momentin mukaan maankäyttösopimuksilla voidaan tämän luvun kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista.

Hallituksen esityksessä (HE 167/2002 vp) todetaan 91 b §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että maankäyttösopimuksilla tarkoitetaan sopimuksia, joilla kunta ja maanomistaja keskenään sopivat maanomistajan omistaman alueen maankäytön muuttamiseen liittyvistä tavoitteista ja näiden muutosten toteuttamiseen liittyvistä osapuolten välisistä velvoitteista.

Samassa hallituksen esityksessä todetaan kohdassa 3.2 (Keskeiset ehdotukset) muun ohella seuraavaa:

”Maankäyttösopimusten sisältöä koskevia säännöksiä lakiin ei ehdoteta. Näin mahdollistetaan edelleen käytännössä toimivaksi osoittautuneet sopimusjärjestelyt, joissa on hyvinkin monipuolisesti saatettu sopia kaavan toteuttamiseen liittyvistä kysymyksistä. Kehittämiskorvausta koskevilla säännöksillä turvattaisiin maanomistajien tasapuolinen kohtelu. Jollei maanomistajien kanssa päästä maankäyttösopimukseen, lakiin esitetään otettavaksi säännökset kehittämiskorvauksen määräämisestä ja maksuunpanosta.”

Maankäyttö- ja rakennuslain 12 luvun muut pykälät (91 c–91 p) koskevat kehittämiskorvausta.

Hallintolain 3 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovellettaessa hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Pykälän 2 momentin mukaan hallintosopimusta tehtäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja riittävällä tavalla turvattava niiden henkilöiden oikeudet sopimuksen valmistelussa sekä mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön, joita sovittava asia koskee.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

1.2 Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

Lohjan kaupunginhallitus on 8.1.2018 antamallaan päätöksellä hyväksynyt kaupungin edustajien ja maanomistajien välillä 20.11.2017 allekirjoitetun maankäyttösopimuksen. Sopimus liittyy asemakaavanmuutoksen L48 osaan Anttilan kaupunginosan korttelin 63 tonteilla 3, 4 ja 6. Sopimuksen mukaan maanomistajien omistamille tonteille on tulossa asemakaavan muutoksen johdosta merkittävää rakennusoikeuden lisäystä, joten heidän kanssaan on tullut tehtäväksi maankäyttösopimus.

Maankäyttösopimuksen mukaan maanomistajat suorittavat yhteisvastuullisesti kaupungille maankäyttösopimuskorvauksena 171 900 euroa, josta maa-alueluovutusten jälkeen kaupungille maksettavaksi rahasuoritukseksi jää 148 764 euroa. Sopimuksen mukaan maanomistajat ovat sopineet keskenään jako-osuudet edellä mainitulle rahasuoritukselle. Sopimuksen ehdon mukaan sopimus tulee voimaan osapuolia sitovaksi sinä päivänä, kun sitä koskeva kaupungin päätös saa lainvoiman.

Lohjan kaupunginhallitus on 5.2.2018 antamallaan päätöksellä hylännyt E:n kunnan jäsenenä tekemän oikaisuvaatimuksen kaupunginhallituksen päätöksestä, jolla puheena oleva maankäyttösopimus on hyväksytty. E:n mukaan maankäyttösopimuskorvauksen laskennassa on käytetty vääriä perusteita ja sopimus on kaupungille epäedullinen.

Hallinto-oikeus on E:n valituksesta kumonnut edellä mainitut kaupunginhallituksen 8.1.2018 ja 5.2.2018 tekemät päätökset. Hallinto-oikeuden mukaan maankäyttösopimuskorvaus on ollut kaupungin maapoliittisessa ohjelmassa asetettuun hintatasoon verrattuna ilmeisen alihintainen. Hallinto-oikeus on tällä perusteella katsonut, että kaupunginhallitus on korvauksesta päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoituksen kuin mihin se on ollut käytettävissä ja siten ylittänyt toimivaltansa. Muutoin hallinto-oikeus on katsonut, ettei kaupunginhallitus ollut ylittänyt toimivaltaansa E:n valituksessa esitetyillä perusteilla.

Asiassa on Lohjan kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistava, ovatko kysymyksessä olevat kaupunginhallituksen päätökset E:n hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä perusteilla kuntalain 135 §:ssä tarkoitetuilla tavalla lainvastaisia.

1.3 Oikeudellinen arviointi

1.3.1 Maankäyttösopimuskorvauksen laskemisessa käytetty rakennus-oikeuden yksikköhinta

Maankäyttösopimus on allekirjoitettu vuonna 2017. Asiassa saadun selvityksen mukaan sopimuksessa tarkoitettu maankäyttösopimuskorvaus 171 900 euroa on laskettu maanomistajille asemakaavassa osoitetun rakennusoikeuden perusteella siten, että rakennusoikeuden laskennallisena yksikköhintana on käytetty hintaa 230 euroa/kerrosalaneliömetri. Kaupungin ilmoituksen mukaan hinta on perustunut viereistä korttelia koskevan vuonna 2013 järjestetyn tarjouskilpailun mukaiseen hintaan.

E on valituksessaan hallinto-oikeudelle katsonut, että korvauksen määrittämisen perusteena olisi tullut käyttää vähintään Lohjan kaupungin maapoliittisen ohjelman mukaista laskennallista hintaa 250 euroa/kerrosalaneliömetri. E:n mukaan sopimus on ollut kaupungin maapoliittisen ohjelman vastainen ja sen hyväksymisestä on aiheutunut kaupungille taloudellista vahinkoa.

Asiakirjoista ilmenee, että Lohjan kaupungin maapoliittinen ohjelma on hyväksytty 2014 ja sitä on tarkistettu 2016. Maapoliittisen ohjelman kohta 2.4.2 koskee maankäyttösopimusten periaatteita keskusta-alueen asemakaavanmuutoksissa. Mainitun kohdan 1 ja 2 alakohtien mukaan asemakaavanmuutoksesta aiheutuvaa arvonnousua määriteltäessä keskustan rakennusoikeuden laskennallinen hinta on vuodesta 2014 alkaen 250 euroa/kerrosalaneliömetri, ellei tapauskohtaisesti muuta ilmene. Samojen alakohtien mukaan laskennallista hintaa voidaan tarkistaa asuntotonttien hintapäätösten yhteydessä.

Kunnan maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä ja sisällöstä ei ole säännöksiä maankäyttö- ja rakennuslaissa. Maapoliittiseen ohjelmaan sisältyviä lausumia on pidetty oikeudelliselta luonteeltaan ohjeina, tavoitteina tai suosituksina. Oikeuskäytännössä on tästä syystä katsottu, että kunnan päätös maapoliittisen ohjelman hyväksymisestä on valmistelua, josta ei saa tehdä kunnallisvalitusta.

Kun arvioidaan sitä, onko Lohjan kaupunginhallituksen päätös maankäyttösopimuksen hyväksymisestä mahdollisesti lainvastainen sillä perusteella, että sopimuksessa määrätty maankäyttösopimuskorvaus olisi liian alhainen ja tästä syystä myös määrätty vastoin vaatimusta maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta, kunnan maapoliittinen ohjelma on yksi arvioinnin lähtökohdista. Maankäyttösopimuskorvauksen määritykseen liittyy kuitenkin aina myös sellaisia kaavahankkeeseen, aikaan ja paikkaan sidottuja olosuhteita, jotka on otettava yksittäistapauksessa huomioon. Kuten edellä selostetuista maankäyttö- ja rakennuslain 12 a lukua koskevista lain esitöistä ilmenee, kiinteistön arvonnousun määrittelyssä sovellettaisiin lunastuslain mukaisia arviointiperiaatteita. Lain esitöistä on myös pääteltävissä, että muun ohella maankäyttösopimusten tarkoituksena ei ole pelkästään kunnan tulojen kerryttäminen.

Lohjan kaupungin maapoliittisen ohjelman mukaan tavoitehinnasta 250 euroa/kerrosalaneliömetri voidaan tapauskohtaisesti poiketa. Lohjan kaupunki on viitannut lähialueella toteutuneeseen vertailukauppaan ja esittänyt, että maapoliittisen ohjelman mukainen tavoitehinta ei ole sopimuksen hyväksymishetkellä vastannut kysymyksessä olevan kaavahankkeen osalta käypää hintaa alueella.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että rakennusoikeuden laskennallisen yksikköhinnan poikkeama maapoliittisen ohjelman tavoitehinnassa ja maankäyttösopimuksen mukaisessa hinnassa ei ole niin huomattava, että jo yksin tällä perusteella kaupungin käsitystä siitä, että alueen käypä hinta sopimuksen tekohetkellä on ollut maapoliittisen ohjelman mukaista tavoitehintaa alempi, olisi pidettävä virheellisenä. Asiassa ei ole esitetty muutakaan sellaista selvitystä, jonka perusteella maankäyttösopimuksen mukainen laskennallinen hinta olisi kaavahankkeeseen, aikaan ja paikkaan sidottuna niin alhainen, että kaupunginhallituksen voitaisiin katsoa käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös maankäyttö- ja rakennuslain 12 a lukua koskeviin lain esitöihin ja siihen, mitä maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 momentissa säädetään maankäyttösopimuksista.

Asiassa ei ole myöskään esitetty, että Lohjan kaupunginhallitus olisi vastaavissa tapauksissa hyväksynyt maankäyttösopimuksia, joissa olisi käytetty merkittävästi korkeampaa laskennallista rakennusoikeuden yksikköhintaa. Kaupunginhallituksen päätös maankäyttösopimuksen hyväksymisestä ei siten ole lainvastainen myöskään sillä perusteella, että se olisi vastoin hallintolakiin perustuvaa vaatimusta maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta.

1.3.2 Muut E:n hallinto-oikeudelle esittämät valitusperustelut

Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu maankäyttösopimuksista ja se, mitä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu sallitun rakennusoikeuden ylityksen ja esisopimuksen mukaisen hinnan merkityksestä maapoliittisen ohjelman mukaisen maankäyttösopimuskorvauksen laskemisessa, kaupunginhallituksen ei voida myöskään näillä E:n hallinto-oikeudessa esittämillä perusteilla katsoa käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä, kun se on hyväksynyt puheena olevan maankäyttösopimuksen.

1.4 Lopputulos

Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu, kaupunginhallituksen päätös 8.1.2018 (§ 10) maankäyttösopimuksen hyväksymisestä ei ole kuntalain 135 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätös, jolla mainittu kaupunginhallituksen päätös sekä oikaisuvaatimuksen johdosta annettu kaupunginhallituksen päätös 5.2.2018 (§ 44) on kumottu, on kumottava. Kaupunginhallituksen päätökset jäävät voimaan.

Kun hallinto-oikeuden päätös kumotaan pääasiaratkaisun osalta ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.

2. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kun otetaan huomioon pääasiassa annettava ratkaisu ja hallintolainkäyttölain 74 §, E:lle ei ole velvoitettava maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.