KHO:2021:94

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) oli kaupungin hakemuksesta päättänyt yksityisen luonnonsuojelualueen perustamisesta luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla kaupungin omistamalle maalle. Päätöksessä oli muun ohella annettu määräyksiä alueella liikkumisen rajoittamisesta. Päätöksen mukaan pyöräily oli sallittua vain siihen osoitetuilla reiteillä. Pyöräilylle sallittuja reittejä ei ollut osoitettu päätöksessä. Päätöksessä ei ollut erikseen perusteltu pyöräilyn rajoittamista koskevaa rauhoitusmääräystä.

Jokamiehenoikeuksiin kuuluva liikkuminen, kuten pyöräily, oli luonnonsuojelualueella lähtökohtaisesti sallittua, jollei sitä ollut erikseen rajoitettu. Luonnonsuojelulain 18 §:n 2 momentin ja 24 §:n 2 momentin mukaisesti liikkumista voitiin rajoittaa, jos se oli tarpeen alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilymiseksi.

Asiassa saadun selvityksen mukaan luonnonsuojelualueella oli lehtoja ja runsaslahopuustoista kangasmetsää. Maastopyöräilijöiden ja muidenkin ulkoilijoiden käyttämillä reiteillä oli syntynyt uusia pyörien ajouria metsään, ja olemassa olevat polut olivat leventyneet, mistä oli seurannut maaston kulumista erityisesti kosteissa ja märissä paikoissa. Kun otettiin huomioon alueen luonnosta saatu selvitys, oli pidettävä selvänä, että pyöräily maastossa saattoi aiheuttaa haittaa alueen eläimistön ja kasvillisuuden ominaispiirteiden säilymiselle. Pyöräilyn rajoittaminen oli siten ollut erityisesti lehtojen ja alueen muun kulumiselle herkän lajiston suojelun vuoksi perusteltua.

Luonnonsuojelulain 18 §:n 2 momentti, 24 §:n 2 momentti ja hallintolain 45 §:n 1 momentti huomioiden jokamiehenoikeudella tapahtuvaa liikkumista rajoittava määräys olisi kuitenkin tullut perustella päätöksessä riittävän selkeästi. Päätöksen kumoaminen yksinomaan tällä perusteella ei kuitenkaan ollut tarpeen, kun otettiin huomioon alueen luonne, rajoitusten tarpeellisuus luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelutason säilyttämisen kannalta sekä päätöksen yleiset perustelut.

Luonnonsuojelulain 18 §:n 2 momentin perusteella annettu polkupyöräilyä rajoittava määräys voitiin sinänsä sisällyttää perustamispäätökseen. Pyöräilyä ei ollut ELY-keskuksen päätöksellä kokonaan kielletty, vaan se oli sallittua tähän tarkoitukseen osoitetuilla pyöräilyreiteillä. Luonnonsuojelulain 19 §:n 1 momentin mukaisesti luonnonsuojelualueen hoidon ja käytön järjestämistä varten voitiin laatia hoito- ja käyttösuunnitelma. Pyöräilyreittien täsmällinen sijainti voitiin osoittaa hoito- ja käyttösuunnitelmassa. Koska reittien tarkka sijainti riippuu osittain yleiskaavan ohjeellisista linjauksista ja maastossa tehtävästä arvioinnista, ei suojeluesitykseen ole myöskään ollut välttämätöntä liittää luonnosta käyttö- ja hoitosuunnitelmasta, vaikka tällainen luonnos voisi olla yleensä perusteltu päätöksessä tarkoitetun pyöräilymahdollisuuden havainnollistamiseksi.

Luonnonsuojelulaki 18 § 2 momentti, 19 § 1 momentti sekä 24 § 1 ja 2 momentti

Hallintolaki 45 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.4.2020 nro H94/2020

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 3.11.2017 tekemällään päätöksellä (nro UUDELY/8687/2017) perustanut Vantaalle pinta-alaltaan noin 29 hehtaarin suuruisen Silvolanmetsä-nimisen luonnonsuojelualueen päätökseen liitetyn kartan osoittamalle alueelle.

ELY-keskus on antanut luonnonsuojelualueelle seuraavat rauhoitusmääräykset:

1. Yleiset rajoitukset

Alueella on kielletty:

- metsänhakkuu ja muut metsänhoitotoimet;

- elävien ja kuolleiden kasvien, kasvinosien ja sienien ottaminen tai vahingoittaminen;

- ojien kaivaminen ja muu maa- ja kallioperän vahingoittaminen, muuttaminen ja sen ainesten ottaminen;

- rakennusten, rakennelmien, teiden ja polkujen rakentaminen;

- moottoriajoneuvoilla liikkuminen;

- luonnonvaraisten selkärankaisten eläinten pyydystäminen, tappaminen tai hätyyttäminen tai niiden pesien hävittäminen ja selkärangattomien eläimien pyydystäminen tai kerääminen;

- tulenteko, telttailu ja muu leiriytyminen; sekä

- kaikenlainen muu toiminta, joka muuttaa alueen maisemakuvaa tai vaikuttaa epäedullisesti luonnonoloihin tai eliölajien säilymiseen

2. Sallitut toimenpiteet

Edellä olevien määräysten estämättä alueella on sallittu:

- marjojen ja hyötysienien poimiminen;

- alueen käyttö luonto-opetukseen ja suunnistamiseen;

- asutuksen tai pellon läheisten suojelualueeseen kuuluvien metsänreunavyöhykkeiden (leveys 10‒20 m) hallittu puustonhoito;

- kapean ulkoilureitin tai luontopolun rakentaminen;

- reittien varsien puustonhoito turvallisuussyistä;

- alueella sijaitsevien teiden ja teknisen huollon johtojen, kuten viemärien, kaasuputkien ja kaapeleiden ynnä muiden ylläpitäminen;

- pyöräily vain siihen osoitetulla reitillä.

Päätöksen 4. kohdan ”Hoito- ja käyttösuunnitelma” mukaan luonnonsuojelualueelle voidaan tarvittaessa laatia suunnitelma luontoarvojen säilyttämiseksi ja parantamiseksi sekä käytön ohjaamiseksi. Uudenmaan ELY-keskus hyväksyy suunnitelman.

Päätöksen perusteluissa todetaan muun ohella, että alueen suojelu on tarpeen luonnon monimuotoisuuden ja kauneuden säilyttämiseksi. Päätöksellä turvataan alueella sijaitsevien luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelutason säilyttäminen.

Helsingin hallinto-oikeus on 21.11.2018 antamallaan päätöksellä jättänyt tutkimatta muun ohella Korson Kaiku ry:n valituksen muutoksenhakuoikeuden puuttumisen johdosta.

Korkein hallinto-oikeus on 31.1.2020 antamallaan päätöksellä taltionumero 433 kumonnut Korson Kaiku ry:n valituksesta Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt Korson Kaiku ry:n valituksen tutkimatta. Asia on palautettu hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi Korson Kaiku ry:n tekemän valituksen tutkimista varten.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Korson Kaiku ry:n tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

(---)

Luonnonsuojelulain 18 §:n 2 momentin mukaan kansallispuistossa ja muulla luonnonsuojelualueella voidaan joko alueen perustamispäätökseen tai aluetta koskevaan järjestyssääntöön otettavalla määräyksellä kieltää tai rajoittaa liikkumista, leiriytymistä, maihinnousua sekä veneen, laivan tai muun kulkuneuvon pitämistä. Liikkumis- ja maihinnousukielto tai -rajoitus edellyttää, että alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sellaista vaatii.

Luonnonsuojelulain 19 §:n 1 momentin mukaan kansallispuiston hoidon ja käytön järjestämistä varten on laadittava hoito- ja käyttösuunnitelma, jossa määritellään toimenpiteet puiston perustamistavoitteiden toteuttamiseksi. Hoito- ja käyttösuunnitelma voidaan laatia myös luonnonpuistolle ja muulle luonnonsuojelualueelle. Saman pykälän 2 momentin mukaan hoito- ja käyttösuunnitelman laatii se viranomainen tai laitos, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi maanomistajan hakemuksesta tai suostumuksella perustaa 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun muun luonnonsuojelualueen 10 §:n 2 momentissa tarkoitetulle alueelle. Harkittaessa alueen perustamista on otettava huomioon myös muut yleiseen etuun liittyvät näkökohdat. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä ei saa antaa, elleivät maanomistaja ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ole sopineet alueen rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista korvauksista.

Saman pykälän 2 momentin mukaan päätökseen 1 momentin mukaisen luonnonsuojelualueen perustamisesta on otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta. Päätökseen voidaan sisällyttää 18 §:n 2 momentissa tarkoitettu kielto tai rajoitus edellyttäen, että alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sitä vaatii.

Asiassa saatu selvitys

ELY-keskus on valituksenalaisella päätöksellään perustanut Vantaan kaupungin hakemuksesta yksityisen luonnonsuojelualueen luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla. Suojelualueen omistaa kokonaisuudessaan Vantaan kaupunki. Päätöksellä perustettu 29 hehtaarin suuruinen Silvolanmetsä-niminen luonnonsuojelualue sijaitsee Vantaalla Silvolan tekoaltaan eteläpuolella ja osin Helsingin kaupungin alueella sijaitsevan Pitkäkosken luonnonsuojelualueen pohjoispuolella. Suojelualueen perustamista koskevassa päätöksessä on annettu myös luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentissa tarkoitettuja määräyksiä alueella liikkumisen rajoittamisesta.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan alueella on lehtoja ja runsaslahopuustoista kangasmetsää. Lehdot ovat lehtipuuvaltaisia ja puustoltaan erirakenteisia. Lehdoissa ja myös kangasmetsissä kasvaa järeitä haapoja ja koivuja. Lehmusten ja tammien lisäksi alueella kasvaa pähkinäpensaita. Osa lehdoista täyttää Metso I -luokan kriteerit. Alueella on merkitystä lehtilahopuustosta riippuvaisen kääpälajiston suojelulle. Sieltä on tavattu muun ohella punakerikääpä. Myös arvokkaiden vanhojen metsien indikaattorilaji rusokääpä on levittäytynyt alueelle, ja siellä on myös aarnisammalta. Silvolanmetsän linnusto on monipuolinen ja runsas. Lajistoon kuuluvat muun ohella palokärki, harmaapäätikka, pikkutikka ja varpushaukka. Luonnontilaisen lehtimetsän indikaattorilajit, kuten sirittäjä ja mustapääkerttu, esiintyvät runsaina. Muita pesimälajeja ovat muun muassa kultarinta, peukaloinen, hernekerttu, punavarpunen, punatulkku, puukiipijä, närhi ja kuusitiainen. Liito-oravan elinympäristö ulottuu Pitkäkosken luonnonsuojelualueelta Silvolanmetsään.

Alueella voimassa olevassa Vantaan yleiskaavassa 2007 suojelualue on merkitty lähivirkistysalueeksi (VL) sekä luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi alueeksi (luo).

Vantaan kaupunginhallitus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessaan esittänyt muun ohella, että luonnonsuojelulain 18 §:n 2 momentin mukaan perustamispäätöksessä voidaan kieltää tai rajoittaa liikkumista, mikäli eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sitä vaatii.

Vantaan kaupungin luonnonsuojelualueet ovat kaikille avoimia virkistäytymisen alueita, mutta niiden päätarkoitus on kuitenkin aina tiettyjen, uhanalaiseksi käyneiden luontoarvojen turvaaminen ja elvyttäminen. Vantaan ympäristökeskus valmistelee Silvolanmetsän alueelle reittisuunnitelmaa, jossa osoitetaan pyöräilijöille kauttakulkureitti alueen läpi yleiskaavan ohjeellisen ulkoilureitin pohjalta. Tähän mennessä tehty ehdotus reittitarpeista on liian tiheä verkosto, joka vaikeuttaisi muiden ulkoilijoiden liikkumista alueella ja myös estäisi lehtoluonnon elpymistä herkillä alueilla sekä lisäisi häiriötä myös esimerkiksi maassa pesiville linnuille. Pyöräilyreitistöehdotus ei turvaa eläimistön ja kasvillisuuden säilymistä alueella.

Asian oikeudellinen arviointi

(---)

Valituksessa on vaadittu, että pyöräilyn tulee lähtökohtaisesti olla sallittua suojelualueella. Jos pyöräilyn rajoittamiselle on tarvetta, tulee rajoitukset eritellä ja perustella suojelupäätöksessä

Luonnonsuojelulain 18 §:n 2 momentin perusteella liikkumista suojelualueella voidaan perustamispäätöksessä rajoittaa, mikäli alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sellaista vaatii. Valituksenalaisessa päätöksessä annetun rauhoitusmääräyksen mukaan pyöräily suojelualueella on sallittua vain siihen osoitetulla reitillä. Vantaan kaupunki on esittänyt valokuvaselvitystä pyöräilystä suojelualueelle aiheutuneista vahingoista. Hallinto-oikeus toteaa, että suojelualueen luontoarvot huomioon ottaen pyöräilyä alueella on voitu rajoittaa siten, että se ohjataan siihen osoitetuille reiteille ja että täsmälliset reititykset on luonnonsuojelulain 19 §:n 2 momentti (oikeastaan 1 momentti) huomioon ottaen tarkoitettukin tehtäviksi vasta luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa. Tämän vuoksi päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Kurkela, Petteri Leppikorpi ja Annamari Laakkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korson Kaiku ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Pyöräilyä koskeva määräys tarkoittaa, että jokamiehenoikeuksien piiriin kuuluva liikkumismuoto on alueella täysin kielletty siihen asti, kunnes sallitut pyöräilyreitit mahdollisesti osoitetaan. Viitaten viestintään Vantaan ympäristökeskuksen kanssa ja tietoon siitä, että ympäristökeskus on aiemmin hakenut suojelualueille kategorisesti pyöräilykieltoja, ei ole syytä olettaa, että ympäristökeskuksen olisi tarkoitus nytkään osoittaa maastopyöräilylle sallittuja reittejä.

Vantaan ympäristökeskuksen olisi tullut määrittää suojelualueen pyöräily-yhteydet ja liittää tämä tieto mukaan suojelualueen perustamishakemukseen, jotta ELY-keskuksella olisi ollut päätöstä tehdessään tiedossa rajoitusten todellinen laajuus. Koska näin ei ole toimittu, hakemus olisi tullut ELY-keskuksen hyväksynnän sijaan palauttaa takaisin uuteen valmisteluun Vantaan ympäristökeskukselle.

Vantaan ympäristökeskuksen kanta siitä, että maastopyöräily kuluttaisi luontoa kävelyä enemmän, ei ole perusteltu. Tutkimustietokaan ei tue tätä kantaa. On keskeistä, että virkistyskäyttöä ohjataan siten, että suojeluarvot säilyvät tai kehittyvät, eikä suojelualueen suojeluarvoja heikennetä. Realismia kuitenkin on, että polkujen käyttö pysyy melko intensiivisenä taajaan asuttujen alueiden suojelualueilla, joten maastoon jää, kuten on ennenkin jäänyt, kuluneita polku-uria. Alueella on pyöräilty 30 vuotta, eikä kuluminen ole merkittävää tai nimenomaan pyöräilyn aiheuttamaa. Kävelijöistä aiheutuu vastaavaa haittaa.

Helsingin puolella lähellä kohdetta sijaitsevalla Haltialanmetsän luonnonsuojelualueella maastopyöräily on sallittua merkityillä poluilla ja luontopoluilla alueilla, joiden suojeluarvot ovat vastaavat kuin Silvolanmetsässä. Viime vuosina myös Metsähallitus on poistanut kansallispuistoista vuosituhannen alussa asetettuja maastopyöräilykieltoja. Vantaan uudessa yleiskaavassa on esitetty merkittävä määrä virkistysalueita muutettaviksi luonnonsuojelualueiksi. Maastopyöräilyn kieltämisellä luonnonsuojelualueiden poluilla on siten merkitystä myös valtakunnallisesti.

ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Uudenmaan ELY-keskus totesi Vantaan kaupungin hakemusta käsitellessään, että pyöräilyn rajoittaminen on perusteltua lehtojen ja alueen muun kulumiselle herkän lajiston suojelun vuoksi. Pyöräily on aiheuttanut haittaa Silvolanmetsän lajistolle. Haittoja on kuvattu Vantaan ympäristökeskuksen alueelle tekemän maastokäynnin (12.5.2020) muistiossa.

Pyöräilyä ei ole päätöksellä kielletty kokonaan yleisten rajoitusten nojalla, vaan se sallitaan reiteillä, joiden käyttö ei vahingoita luontoa.

Vantaan kaupunki suunnittelee sallitut pyöräilyreitit yhteistyössä maastopyöräilijöiden kanssa. Suunnittelun aloitus on kuitenkin viivästynyt valitusten vuoksi. Alueen läpi on jatkossakin mahdollista pyöräillä tähän tarkoitukseen osoitetuilla reiteillä.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Korson Kaiku ry:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeussäännöt ja asiassa merkitykselliset lain esityöt

Hallituksen esityksessä (HE 79/1996 vp) todetaan 18 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Kansallispuistot, samoin kuin useat muut luonnonsuojelualueet, on tarkoitettu yleisiksi luonnonnähtävyyksiksi ja siten palvelemaan myös yleistä luonnonharrastusta. Tämän vuoksi jokamiehen oikeuksien rajoittaminen näillä alueilla voisi tulla kysymykseen vain poikkeuksellisesti. Tällainen tilanne on kuitenkin olemassa esimerkiksi silloin, kun liikkumisen rajoittaminen on välttämätöntä tietyn eläinlajin pesimärauhan tai oleskelun turvaamiseksi tai kasvilajin säilymiseksi. Tämän vuoksi ehdotetaan, että kansallispuistoissa ja muilla luonnonsuojelualueilla voitaisiin perustamispäätöksessä tai järjestyssäännössä tietyllä alueella kieltää tai rajoittaa eräitä muutoin sallittuja toimenpiteitä. Jokamiehen oikeuksiin kuuluvaa liikkumista ja saariin maihinnousua koskevan kiellon tai rajoituksen edellytyksenä olisi aina, että alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyttäminen sitä vaatii. Kielto- ja rajoitusalueet olisivat joka tapauksessa näillä alueilla suhteellisen pienialaisia.”

Hallituksen esityksessä (HE 79/1996 vp) todetaan 19 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Luonnonsuojelualueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa osoitetaan luonnonsuojelualueen hoidon ja käytön eri osa-alueet, kuten suunnitelmat alueeseen tutustumista varten tarpeellisista opastustoimista, polkuverkoista, rakennelmista ja muusta tarpeellisesta palveluvarustuksesta. Samoin siihen sisältyy suunnitelma alueen ekosysteemien mahdollisista hoitotoimista, eliölajien kantojen säilyttämis- ja muista tarpeellisista hoitotoimista sekä myös ehdotukset niistä alueista, joilla liikkuminen tulisi alueelle annettavassa järjestyssäännössä rajoittaa tai kieltää. Hoito- ja käyttösuunnitelmalla on lähinnä luonnonsuojeluviranomaisen toimintaa ohjaava vaikutus eikä sillä ole välittömiä vaikutuksia alueen käyttäjiin ja sillä kävijöihin. Näitä koskevat määräykset sisällytetään alueelle annettavaan järjestyssääntöön.”

Luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentin mukaan päätökseen 1 momentin mukaisen luonnonsuojelualueen perustamisesta on otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta. Päätökseen voidaan sisällyttää 18 §:n 2 momentissa tarkoitettu kielto tai rajoitus edellyttäen, että alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sitä vaatii.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on ratkaistavana, onko luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentti sekä 18 §:n 2 momentti huomioon ottaen luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä voitu rajoittaa pyöräilyä ja onko päätöksessä voitu määrätä, että pyöräily on sallittu vain merkityillä reiteillä, vaikka luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä ei ole yksilöity näiden reittien sijaintia.

Oikeudellinen arviointi

Jokamiehenoikeuksiin kuuluva liikkuminen, kuten pyöräily ja kävely, on luonnonsuojelualueella sallittua, jollei sitä ole erikseen rajoitettu. Pyöräilyä, kävelyä tai muuta jokamiehenoikeuksiin perustuvaa liikkumista luonnonsuojelualueella voidaan luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentin mukaisesti rajoittaa ottamalla perustamispäätökseen lain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettu liikkumista koskeva kielto tai rajoitus.

ELY-keskus on valituksenalaisella päätöksellään perustanut Vantaan kaupungin hakemuksesta yksityisen luonnonsuojelualueen luonnonsuojelulain 24 §:n 1 momentin nojalla. ELY-keskuksen päätöksen rauhoitusmääräysten yleiset rajoitukset -kohdassa on lueteltu alueella kielletyt toimet. Alueella sallittuna toimenpiteenä on muun ohella mainittu ”pyöräily vain siihen osoitetulla reitillä”.

ELY-keskuksen päätöksen pyöräilyä koskeva määräys on luonnonsuojelulain 18 §:n 2 momentin mukainen liikkumista koskeva rajoitus. Luonnonsuojelulain 18 §:n 2 momentin ja 24 §:n 2 momentin mukaisesti rajoituksen edellytyksenä on sen tarpeellisuus alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilymiseksi. Lähtökohtana on, että luonnonsuojelualueilla voidaan liikkua rauhoitusmääräysten estämättä. Asiassa on näin ollen ensin arvioitava, onko pyöräilyä rajoittavan määräyksen antaminen ollut tarpeen alueen eläimistön ja kasvillisuuden ominaispiirteet ja pyöräilyn mahdolliset haitalliset vaikutukset huomioiden.

ELY-keskuksen päätöksen kertoelmaosan mukaan Silvolanmetsän alueella on lehtoja ja runsaslahopuustoista kangasmetsää. Alueella on merkitystä lehtilahopuustosta riippuvaisen kääpälajiston suojelulle, ja alueen linnusto on monipuolinen ja runsas. Päätöksen perusteluissa todetaan alueen suojelun olevan tarpeen luonnon monimuotoisuuden ja kauneuden säilyttämiseksi. Päätöksellä turvataan alueella sijaitsevien luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelutason säilyttäminen.

Päätöksestä tai sen perusteluista ei ilmene, millä perusteella pyöräilyä koskeva määräys on katsottu tarpeelliseksi. ELY-keskus on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa tuonut esiin, että se katsoi Vantaan kaupungin hakemusta käsitellessään pyöräilyn rajoittamisen olevan lehtojen ja alueen muun kulumiselle herkän lajiston suojelun vuoksi perusteltua.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa pyöräilyn vaikutuksista Silvolanmetsän luonnonsuojelualueella esitetyn selvityksen mukaan maastopyöräilijöiden ja muidenkin ulkoilijoiden käyttämillä reiteillä syntyy pyöräillessä uusia ajouria metsään ja olemassa olevat polut levenevät, mistä seuraa maaston kulumista erityisesti kosteissa ja märissä paikoissa. Noin kolmasosa polkuosuuksista on kosteissa paikoissa, joissa maasto on kulunut leveälti ja lehtokasvillisuus hävinnyt kokonaan tai kärsinyt pahoin.

Kun otetaan huomioon alueen luonnosta saatu selvitys, on pidettävä selvänä, että pyöräily maastossa saattaa aiheuttaa haittaa Silvolanmetsän alueen eläimistön ja kasvillisuuden ominaispiirteiden säilymiselle. Pyöräilyn rajoittaminen on ollut siten erityisesti lehtojen ja alueen muun kulumiselle herkän lajiston suojelun vuoksi perusteltua luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentin mukaisesti. Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että ELY-keskuksen päätöksen perusteluista olisi selvyyden vuoksi tullut ilmetä pyöräilyä koskevan rajoituksen perusteet.

Muutoksenhakija on valituksessaan vedonnut muun ohessa siihen, että päätöksellä on kokonaan kielletty pyöräily, sillä sallittuja pyöräilyreittejä ei ole päätöksessä osoitettu. Asiassa on siten tämän johdosta myös arvioitava, olisiko sallitut reitit tullut osoittaa luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä.

Luonnonsuojelulain 18 §:n 2 momentin mukaisesti liikkumista rajoittava määräys voidaan sisällyttää perustamispäätökseen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että luonnonsuojelualueen perustamispäätöksessä määrätään alueen suojelusta ja noudatettavista rauhoitusmääräyksistä. Perustamispäätöksessä ei ole sen yleispiirteisyys huomioiden perusteltua antaa yksityiskohtaisia määräyksiä esimerkiksi alueen käyttöön liittyen. Luonnonsuojelulain 19 §:n 1 momentin mukaisesti luonnonsuojelualueen hoidon ja käytön järjestämistä varten voidaan laatia hoito- ja käyttösuunnitelma. Säännöstä koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan hoito- ja käyttösuunnitelmassa osoitetaan esimerkiksi suunnitelma polkuverkoista. Hoito- ja käyttösuunnitelman tarkoituksena on muun ohessa mahdollistaa alueen käytön tarkempi ohjaaminen siten, että suojelun tavoitteet voidaan saavuttaa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että pyöräilylle sallittujen reittien osoittamista voidaan pitää sellaisena alueen hoidon ja käytön järjestämisenä, että sitä voidaan ohjata tarkemmin hoito- ja käyttösuunnitelmassa.

ELY-keskuksen perustamispäätöksen mukaan alueelle voidaan laatia hoito- ja käyttösuunnitelma. Vantaan kaupunki on asian käsittelyn yhteydessä ilmoittanut, että alueelle tehdään hoito- ja käyttösuunnitelma. Vantaan ympäristökeskus on valmistellut Silvolanmetsän reittisuunnitelmaa, jossa osoitetaan pyöräilijöille kauttakulkureitit alueen läpi yleiskaavan ohjeellisen ulkoilureitistön pohjalta. ELY-keskus on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että pyöräilyreittien osoittaminen on viivästynyt valitusasian vireilläolon vuoksi.

Edellä todetun perusteella pyöräilyä ei ole ELY-keskuksen päätöksellä kokonaan kielletty, vaan se on sallittua siihen tarkoitukseen osoitetuilla pyöräilyreiteillä. Pyöräilyreittien täsmällinen sijainti osoitetaan hoito- ja käyttösuunnitelmassa. Koska reittien tarkka sijainti riippuu osittain yleiskaavan ohjeellisista linjauksista ja maastossa tehtävästä arvioinnista, ei suojeluesitykseen ole myöskään ollut välttämätöntä liittää luonnosta käyttö- ja hoitosuunnitelmasta, vaikka tällainen luonnos voisi olla yleensä perusteltu päätöksessä tarkoitetun pyöräilymahdollisuuden havainnollistamiseksi.

Yhteenveto ja lopputulos

Saadun selvityksen perusteella pyöräilyn rajoittaminen Silvolanmetsän luonnonsuojelualueella on luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentin mukaisesti tarpeen alueen eläimistön ja kasvillisuuden säilymiseksi. ELY-keskus on näin ollen voinut perustamispäätöksessä antaa asiaa koskevan määräyksen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo lisäksi, että luonnonsuojelulain 18 §:n 2 momentti, 24 §:n 2 momentti ja hallintolain 45 §:n 1 momentti huomioon ottaen jokamiehenoikeudella tapahtuvaa liikkumista rajoittava määräys olisi tullut päätöksessä myös perustella riittävän selkeästi. Päätöksen kumoaminen yksinomaan tällä perusteella ei kuitenkaan ole tarpeen, kun otetaan huomioon alueen luonne, rajoitusten tarpeellisuus luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelutason säilyttämisen kannalta sekä päätöksen yleiset perustelut.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Laura Leino.