KHO:2021:140

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, oliko ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskeva yliopistolain 46 §:n säännös jätettävä soveltamatta sen vuoksi, että sen soveltaminen olisi perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun yhdistymisvapauden kanssa tilanteessa, jossa muutoksenhakija on ilmoittanut haluavansa erota ylioppilaskunnasta ja vaatinut jäsenmaksun ylioppilaskuntaosuuden palauttamista.

Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomiota siihen, että perustuslain esitöiden mukaan sen 106 §:ssä ilmaistun ilmeisyysvaatimuksen oli katsottu edellyttävän, että ristiriita lain ja perustuslain välillä on selvä ja riidaton. Lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa ei esitöiden mukaan voida pitää ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa. Korkein hallinto-oikeus totesi, että myös myöhemmillä tulkinnoilla voi kuitenkin olla merkitystä arvioitaessa perustuslakivaliokunnan lainsäädäntövaiheessa esittämän nimenomaisen kannanoton painoarvoa.

Perustuslakivaliokunta oli lausunnossaan PeVL 11/2009 vp katsonut, ettei ylioppilaskunnan pakkojäsenyys ollut perustuslain 13 §:n 2 momentin vastainen. Korkein hallinto-oikeus totesi, että perustuslakivaliokunnan käytännössä oli mainitun lausunnon jälkeen esitetty muita lakeja arvioitaessa kannanottoja, joiden perusteella valiokunnan suhtautumista myös ylioppilaskunnan pakkojäsenyyteen yhdistymisvapauden rajoituksena voitiin nyttemmin pitää ainakin jossain määrin kriittisempänä. Niissä ei kuitenkaan ollut suoraan arvioitu ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskevan sääntelyn perustuslainmukaisuutta eikä niistä ollut johdettavissa tältä osin valiokunnan kannan muutosta. Valiokunnan myöhemmissä lausunnoissa oli sen sijaan edelleen tuotu esiin, että aiemmassa lausuntokäytännössä ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden oli katsottu olevan, ammattikorkeakoulujen opiskelijakunnista poiketen, hyväksyttävissä etenkin sen vuoksi, että ylioppilaskuntaa on vanhastaan pidettävä osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa. Pelkästään ylioppilaskunnan tehtävissä tapahtuneet lainsäädännölliset muutokset eivät antaneet aihetta katsoa, että ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskevan sääntelyn soveltamista tulisi pitää selvästi ja riidattomasti negatiivisen yhdistymisvapauden vastaisena. Yliopiston opiskelijoiden erilaiselle kohtelulle ammattikorkeakoulujen opiskelijoihin verrattuna oli puolestaan katsottava olevan yliopistojen perustuslaissa turvattuun itsehallintoon palautuvia hyväksyttäviä perusteita.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että yliopistolain 46 §:n soveltaminen ei käsillä olleessa tilanteessa ollut perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Valitus hylättiin.

Suomen perustuslaki 6 § 1 ja 2 momentti, 13 § 2 ja 3 momentti, 106 § ja 123 § 1 momentti

Yliopistolaki 46 §

PeVL 11/2009 vp

PeVL 24/2014 vp

PeVL 33/2018 vp

Äänestys perusteluista 3–2

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 3.11.2020 nro 20/0657/2

Asian taustaa

A on 28.10.2018 pyytänyt, että hänelle myönnetään ero Turun yliopiston ylioppilaskunnasta ilman, että hän menettää opiskeluoikeutensa Turun yliopistossa. A on lisäksi vaatinut, että hänelle palautetaan jo maksettu jäsenmaksu kevätlukukauden osalta. Hakemusta on perusteltu sillä, että yliopistolaissa säädetty pakkojäsenyys ylioppilaskunnassa on ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

Turun yliopiston ylioppilaskunnan hallitus on päätöksellään 15.11.2018 hylännyt pyynnön.

Turun yliopiston ylioppilaskunnan hallitus on päätöksellään 29.11.2018 hylännyt oikaisuvaatimuksen.

A on valittanut oikaisuvaatimukseen annetusta päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, jättänyt tutkimatta A:n valituksen ylioppilaskunnan hallituksen päätöksestä ja poistanut siihen liitetyn valitusosoituksen. Hallinto-oikeus on tutkinut hallintoriita-asiana A:n vaatimukset, jotka koskevat eroamista ylioppilaskunnasta ja jäsenmaksun palauttamista lukuvuodelta 2018–2019. Hallinto-oikeus on hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä.

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin täällä on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian käsittelyjärjestys

Ylioppilaskunnan hallituksen päätöksen valituskelpoisuus

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

A:sta on tullut ylioppilaskunnan jäsen yliopistolain 46 §:n 3 momentin mukaisesti, kun hänet on otettu yliopistoon opiskelijaksi ylempään korkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin. Vastaavasti hänen jäsenyytensä ylioppilaskunnassa päättyy suoraan lain nojalla hänen lopettaessaan opintonsa. Yliopistolaissa tai muuallakaan ei ole säännöstä, jonka nojalla ylioppilaskunta voisi päättää ylioppilaskunnan jäsenen erosta. Ylioppilaskunnan valituksenalaisella päätöksellä ei ole eikä olisi voitukaan sitovasti ratkaista sitä, voiko A erota ylioppilaskunnasta. Päätös ei tältä osalta sisällä sellaista ratkaisua, josta hallintolainkäyttölain (586/1996) 5 §:n 1 momentin nojalla saa valittaa.

Ylioppilaskunta voi yliopistolain 46 §:n 7 momentin nojalla määrätä säännöissään ne perusteet, joilla ylioppilaskunnan jäsen voidaan vapauttaa jäsenmaksuvelvollisuudesta. Ylioppilaskunta onkin säännöissään määrännyt, että sen hallitus voi säännöissä vahvistetuilla perusteilla päättää ylioppilaskunnan jäsenen vapauttamisesta jäsenmaksuvelvollisuudesta. A:n vaatimus jäsenmaksun palauttamisesta ei kuitenkaan ole vaatimus siitä, että hänet jäsenenä vapautettaisiin jäsenmaksusta. Vaatimus perustuu siihen, että jäsenmaksun määräämiselle ei jäsenyydestä myönnettäväksi vaaditun eron myötä ole ollut perusteita. Kysymys on toisin sanoen perusteettoman edun palauttamista koskevasta vaatimuksesta, jota ylioppilaskunnan hallitus ei ole voinut A:ta sitovasti ratkaista. Ylioppilaskunnan hallituksen päätös ei näin ollen tältäkään osalta sisällä sellaista ratkaisua, josta voisi hallintolainkäyttölain (586/1996) 5 §:n 1 momentin nojalla valittaa.

Tämän vuoksi hallinto-oikeus poistaa ylioppilaskunnan hallituksen päätökseen liitetyn valitusosoituksen ja jättää valituksen tutkimatta.

Vaatimusten tutkiminen hallintoriita-asiana

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 69 §:n 1 momentin (435/2003) mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

A:n oikeussuhdetta ylioppilaskuntaan, joka on julkisoikeudellinen yhdistys, on pidettävä julkisoikeudellisena oikeussuhteena. Velvollisuus kuulua ylioppilaskuntaan ja maksaa sen jäsenmaksu ovat tästä oikeussuhteesta sekä opiskelupaikan vastaanottamisesta aiheutuvia velvollisuuksia.

Kuten edellä on todettu, ylioppilaskunnasta eroamista koskevaa vaatimusta ei voida tutkia valitusasiana, sillä ylioppilaskunta ei ole voinut sitovasti päättää asiasta. Hallinto-oikeudellakaan ei ole lakiin perustuvaa toimivaltaa myöntää A:lle eroa.

A:n eroa koskeva vaatimus perustuu perustuslaissa turvattuun yhdistymisvapauteen. Perustuslain 13 §:n 2 momentin lähtökohtana on, että jokaisella on oikeus olla kuulumatta yhdistykseen ja siten myös erota siitä. Ero yhdistyksestä tapahtuu lähtökohtaisesti henkilön tahdonilmaisun kautta. Ylioppilaskuntien kohdalla tätä oikeutta on yliopistolain 46 §:n 3 momentissa rajoitettu siten, että ylioppilaskunnan jäsenyys on säädetty opiskelijaksi ottamisen automaattiseksi ja pakolliseksi seuraukseksi. A:n hallinto-oikeuden tutkittavaksi saattamat vaatimukset koskevat olennaisesti sitä, onko A voinut erota ylioppilaskunnasta yliopistolaissa säädetyn estämättä. A:n vaatimuksia on siksi tulkittava siten, että hän vaatii hallinto-oikeutta vahvistamaan hänen eronneen ylioppilaskunnasta sille osoittamallaan eroilmoituksella. Tällainen vaatimus voidaan tutkia hallintolainkäyttölain (586/1995) 69 §:n 1 momentissa (435/2003) tarkoitettuna hallintoriita-asiana.

A:n vaatimus, että ylioppilaskunta velvoitetaan palauttamaan hänelle eron jälkeiseen aikaan kohdistuva jäsenmaksu, on julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta koskeva vaatimus, joka sekin voidaan tutkia hallintoriita-asiana.

Pääasia

Sovellettavien säännösten ja niiden esitöiden sisältöä

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Perustuslain 13 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapauteen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kokoontumisvapauden ja yhdistymisvapauden käyttämisestä annetaan lailla.

Edellä mainittu 13 §:n 2 momentti vastaa sanamuodoltaan aiemmin voimassa ollutta Suomen hallitusmuodon (94/1919) 10 a §:n 2 momenttia (969/1995). Muiden muassa viimeksi mainitun lainkohdan säätämiseen johtaneen perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamista koskeneen hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) hallitusmuodon 10 a §:n 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan perustuslaissa turvattaisiin ehdotuksen mukaan nimenomaisesti myös negatiivinen yhdistymisvapaus eli oikeus olla kuulumatta yhdistykseen ja erota siitä. Perustuslain turvaamana yhdistymisvapaus koskee ensisijaisesti yhdistyslain (503/89) tarkoittamia niin sanottuja aatteellisia yhdistyksiä. Ehdotus ei estäisi vastaisuudessa perustamasta nykyiseen tapaan lainsäädäntöteitse julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten. Myös jäsenyydestä tällaisessa yhdistyksessä voitaisiin edelleen säätää laissa, mutta yhdistymisvapautta turvaavan perustuslainsäännöksen voidaan tällöinkin katsoa puoltavan pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen.

Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) pykälää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös ei antaisi oikeutta jättää lakia soveltamatta pelkästään tulkinnanvaraisen ristiriidan perusteella. Ilmeisyysvaatimus edellyttää, että ristiriita on selvä ja riidaton. Ristiriidan ilmeisyyttä arvioitaessa on otettava huomioon lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonta ja erityisesti perustuslakivaliokunnan asema tässä valvonnassa. Säännöksen tarkoituksena ei ole heikentää perustuslakivaliokunnan johtavaa asemaa lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonnassa, eikä luoda perustuslakivaliokunnan ja tuomioistuinten välille kilpailuasetelmaa. Siten on selvää, ettei lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa. Jos nimittäin perustuslakivaliokunta on perustellusti asettunut tietylle kannalle perustuslain tulkinnassa, ei vastakkaista kantaa voida pitää edellä esitetyllä tavalla selvänä ja riidattomana.

Perustuslain 123 §:n mukaan yliopistoilla on itsehallinto sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään.

Yliopistolain 46 §:n 1 momentin mukaan yliopiston opiskelijoiden keskuudessa on ylioppilaskunta, jolla on itsehallinto. Ylioppilaskunnan tarkoituksena on olla jäsentensä yhdyssiteenä ja edistää heidän yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja henkisiä sekä opiskeluun ja opiskelijan asemaan yhteiskunnassa liittyviä pyrkimyksiä. Ylioppilaskunnan tehtävänä on osallistua 2 §:ssä säädetyn yliopiston kasvatustehtävän hoitamiseen valmistamalla opiskelijoita aktiiviseen, valveutuneeseen ja kriittiseen kansalaisuuteen.

Pykälän 2 momentin (1349/2010) mukaan ylioppilaskunnan erityisenä tehtävänä on:

1) nimetä opiskelijoiden edustajat 3 luvussa tarkoitettuihin yliopiston toimielimiin;

– –

3) osallistua tarvittaessa terveydenhuoltolain (1326/2010) 17 §:ssä ja sairausvakuutuslain (1224/2004) 13 luvun 11–14 §:ssä säädettyjen opiskelijan perusterveydenhuoltoa koskevien tehtävien toteuttamiseen.

Pykälän 3 momentin mukaan kaikki yliopiston opiskelijat, jotka on otettu opiskelijoiksi alempaan ja ylempään korkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin, lukuun ottamatta tilauskoulutukseen osallistuvia opiskelijoita, kuuluvat ylioppilaskuntaan. Ylioppilaskunta voi hyväksyä jäsenikseen myös muita yliopiston opiskelijoita.

Pykälän 4 momentin mukaan ylioppilaskunnan tarkoituksen ja tehtävien toteuttamiseen soveltuvasta toiminnasta aiheutuvat menot suoritetaan ylioppilaskunnan omaisuudesta ja toiminnasta saaduilla tuloilla sekä jäsenmaksuilla, joita ylioppilaskunnalla on oikeus määrätä ylioppilaskunnan jäsenten suoritettaviksi. Jäsenmaksun vahvistaa yliopiston rehtori, ja sen maksamista valvoo yliopisto.

Perustuslakivaliokunnan ylioppilaskuntien ja ammattikorkeakoulujen opiskelijakuntien jäsenyyttä koskevaa lausuntokäytäntöä

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on eri yhteyksissä arvioinut yliopistojen ylioppilaskuntien ja ammattikorkeakoulujen opiskelijakuntien jäsenyyttä koskevaa sääntelyä erityisesti perustuslain 13 §:ssä turvatun yhdistymisvapauden kannalta.

Aikaisemmin voimassa olleen yliopistolain (645/1997) 40 §:n 1 momentissa oli nyt voimassa olevan yliopistolain 46 §:n 3 momenttia vastaava säännös yliopiston opiskelijoiden kuulumisesta ylioppilaskuntaan. Lain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 263/1996 vp) johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 3/1997 vp) perustuslakivaliokunta katsoi ylioppilaskuntia koskevaa sääntelyä arvioidessaan, että tämän tyyppisissä tilanteissa tulisi lähtökohtaisesti etsiä perustuslain sanamuotoon selvästi soveltuvia ratkaisumalleja eli järjestelyjä, jotka eivät rakennu pakkojäsenyyden varaan. Perusoikeusuudistuksen esitöihin viitaten valiokunta kuitenkin arvioi ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden olevan sinänsä hyväksyttävissä perustuslain kannalta, etenkin kun ylioppilaskuntaa oli vanhastaan pidettävä osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa ja koska sillä oli merkittävä osuus yliopiston hallinnossa. Valiokunta kuitenkin asetti tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytykseksi lakiehdotuksen täydentämisen ylioppilaskunnan julkiset tehtävät osoittavilla maininnoilla.

Aikaisemmin voimassa olleeseen ammattikorkeakoululakiin (351/2003) lisättiin lailla 413/2005 uusi ammattikorkeakoulun opiskelijakuntaa koskeva 42 a §. Lainmuutoksen johtaneen hallituksen esityksen mukaan (HE 24/2004 vp) opiskelijakunnat olisivat yliopistojen ylioppilaskuntien tapaan julkisoikeudellisia yhdistyksiä, joihin kuuluisivat kaikki ammattikorkeakoulun päätoimiset opiskelijat. Lakiesityksen johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 39/2004 vp) perustuslakivaliokunta huomautti, että ehdotetut säännökset ammattikorkeakoulun opiskelijakunnasta ja sen pakkojäsenyydestä olisivat uusia. Valiokunta totesi, että käsiteltävänä oleva ehdotus sisälsi maininnat opiskelijakunnan tehtävistä järjestää opiskelijoiden edustajien vaali ammattikorkeakoulun hallitukseen ja muihin monijäsenisiin toimielimiin sekä osallistua ammattikorkeakoulun muuhun toimintaan sen mukaan kuin koulun säännöissä määrätään. Valiokunta katsoi, että vaalin järjestäminen opiskelijoiden edustajien valitsemiseksi ammattikorkeakoulun hallitukseen ja monijäsenisiin toimielimiin on sinänsä opiskelijakunnalle soveltuva julkinen tehtävä. Sen hoitaminen ei valiokunnan mukaan kuitenkaan edellyttänyt, että jäsenyyden opiskelijakunnassa tulisi olla pakollista. Vaalin järjestäminen voitiin lautakunnan mukaan säätää lailla opiskelijakunnan tehtäväksi, vaikka jäsenyys siinä perustuisi yhdistymisvapauden lähtökohtien mukaisesti vapaaehtoisuuteen. Ehdotettu negatiivisen yhdistymisvapauden rajoitus ei valiokunnan mielestä täyttänyt perusoikeusrajoituksiin kohdistuvaa oikeasuhtaisuuden vaatimusta, koska sinänsä hyväksyttävä päämäärä — opiskelijaedustajien valitseminen — oli saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Säännös pakkojäsenyydestä oli valiokunnan mukaan näin ollen vastoin perustuslaissa turvattua yhdistymisvapautta. Sääntelyä oli valiokunnan mukaan siksi tarkistettava niin, että jäsenyys opiskelijakunnassa on ammattikorkeakoulun opiskelijalle vapaaehtoista.

Arvioidessaan voimassa olevan yliopistolain (558/2009) säätämiseen johtaneeseen hallituksen esitykseen (HE 7/2009 vp) sisältynyttä ehdotusta ylioppilaskunnan jäsenyyttä koskevaksi sääntelyksi perustuslakivaliokunta kiinnitti lausunnossaan (PeVL 11/2009 vp) huomiota siihen, että laissa ehdotettiin tuolloin voimassa olleesta sääntelystä poiketen säädettäväksi niistä erityisistä tehtävistä, joita ylioppilaskunta hoitaa suhteessa yliopiston hallintoon sekä opintososiaalisista etuuksista päättäviin ja opiskelijan perusterveydenhuollosta vastaaviin tahoihin nähden. Valiokunnan mielestä tämän kaltaiset tehtävät muodostivat riittävän perusteen ylioppilaskunnan pakkojäsenyydelle. Siksi ehdotettu sääntely ei vaatinut perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä.

Voimassa olevan ammattikorkeakoululain (932/2014) säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 26/2014 vp) esitettiin jälleen opiskelijakuntien jäsenyyden muuttamista pakolliseksi kaikille ammattikorkeakoulussa tutkintoa opiskeleville opiskelijoille. Hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 24/2014 vp) opiskelijakuntia koskevaa sääntelyä arvioidessaan perustuslakivaliokunta totesi, että ehdotus poikkesi aikaisemmin käsiteltävinä olleista opiskelijakuntaa koskeneista ehdotuksista siten, että muiden tehtävien ohella opiskelijakunta nimeäisi edustajansa ammattikorkeakoulun opintotukilautakuntaan ja osallistuisi tarvittaessa opiskelijan perusterveydenhuoltoa koskevien tehtävien hoitamiseen. Säännösehdotus ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan julkisista tehtävistä vastasi asiallisesti sisällöltään yliopistolain 46 §:n sääntelyä ylioppilaskunnan tehtävistä. Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että yliopisto-opiskelijoiden lakisääteisiä opiskeluterveydenhuollon palveluita tuottaa korkeakoulupaikkakuntien puolesta terveydenhuoltolain 17 §:n nojalla Ylioppilaiden terveydenhuoltosäätiö (YTHS). Ammattikorkeakouluopiskelijat eivät kuulu YTHS:n toiminnan piiriin, vaan heidän terveyspalveluitaan tuottavat terveyskeskukset. Valiokunta katsoi opiskelijakunnalle ehdotettujen, yliopistolaissa säädettyjen ylioppilaskuntien tehtäviä asiallisesti vastaavien uusien tehtävien olevan sinänsä opiskelijakunnalle soveltuvia julkisia tehtäviä. Niiden hoitaminen tai opiskelijoiden terveydenhuoltomaksun periminen ei kuitenkaan valiokunnan mukaan edellyttänyt, että jäsenyyden opiskelijakunnassa tulisi olla pakollista. Hallituksen esityksessä ehdotettu negatiivisen yhdistymisvapauden rajoitus ei valiokunnan mielestä täyttänyt perusoikeusrajoituksiin kohdistuvaa oikeasuhtaisuuden vaatimusta, koska sinänsä hyväksyttävät päämäärät olivat saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Valiokunta edellytti ehdotetun sääntelyn tarkistamista siten, että jäsenyys opiskelijakunnassa on ammattikorkeakoulun opiskelijalle vapaaehtoista. Valiokunta piti lisäksi tärkeänä, että yliopisto- ja ammattikorkeakouluopiskelijoilla on lähtökohtaisesti samanlaiset mahdollisuudet osallistua oppilaitostaan, opiskeluaan ja palveluitaan koskevaan päätöksentekoon ja että eri opiskelijaryhmien palvelut, edut tai velvoitteet eivät perusteettomasti poikkea toisistaan. Valiokunta piti aiheellisena, että korkeakoululaitoksen — yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen — opiskelijoiden asemaa ja sääntelyä arvioidaan kokonaisuutena.

Laki korkeakouluopiskelijoiden opiskeluterveydenhuollosta (695/2019) astuu voimaan 1.1.2021. Lain myötä Kansaneläkelaitos tulee vastaamaan yliopisto- ja ammattikorkeakouluopiskelijoiden opiskeluterveydenhuollon järjestämisestä ja Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiö palveluiden tuottamisesta.

Arvioidessaan sanotun lain säätämiseen johtanutta hallituksen esitystä (HE 145/2018 vp) perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan (PeVL 33/2018 vp), että ehdotetulla sääntelyllä on vaikutuksia niihin ylioppilaskuntien tehtäviin, joita valiokunta on aiemmin pitänyt riittävänä perusteena ylioppilaskuntien pakkojäsenyydelle. Siten sääntelyllä voi olla merkitystä arvioitaessa pakkojäsenyyttä valtiosääntöoikeudellisesti. Valiokunnan mielestä valtioneuvoston piirissä olisi syytä harkita selvitystyön käynnistämistä sen arvioimiseksi, onko ylioppilaskunnan pakkojäsenyydelle enää esitettävissä hyväksyttäviä ja oikeasuhtaisia perusteita perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun yhdistymisvapauden kannalta, sekä tarvittaessa ryhtyä lainsäädäntötoimiin sääntelyn muuttamiseksi.

Oikeudellinen arvio

Asiassa on kysymys siitä, onko yliopistolain ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskevan säännöksen soveltaminen ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa tilanteessa, jossa yliopistossa opiskeleva ylioppilaskuntaan lain nojalla automaattisesti ja pakollisesti kuuluva jäsen on ilmoittanut haluavansa erota ylioppilaskunnasta vedoten perustuslaissa perusoikeutena turvattuun yhdistymisvapauteen sekä hänen epäyhdenvertaiseen asemaansa suhteessa ammattikorkeakoulun opiskelijoihin.

Perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvattu yhdistymisvapaus koskee ensisijaisesti yhdistyslain tarkoittamia niin sanottuja aatteellisia yhdistyksiä. Perustuslainsäätäjä on katsonut, ettei yhdistymisvapaus muodosta estettä perustaa julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten ja säätää niiden jäsenyydestä lailla. Tällöinkin pakkojäsenyyteen olisi suhtauduttava pidättyvästi.

Hallinto-oikeus toteaa, että A on vaatinut eroa ylioppilaskunnasta. Ylioppilaskunnan tarkoituksena oleva opiskelijoiden yhteiskunnallisten ja sosiaalisten pyrkimysten edistäminen liittyy sen tehtävään osallistua yliopiston kasvatustehtävän hoitamiseen valmistamalla opiskelijoita aktiiviseen, valveutuneeseen ja kriittiseen kansalaisuuteen. Kun otetaan huomioon myös ylioppilaskunnille säädetyt julkiset tehtävät, ne eivät rinnastu yhdistyslaissa tarkoitettuihin aatteellisiin yhdistyksiin. Ylioppilaskunnan pakkojäsenyydellä ei siksi tässä tapauksessa voida katsoa puututtavan yhdistymisvapauden ydinalueeseen.

Perustuslakivaliokunta on nyt sovellettavana olevan yliopistolain säätämisvaiheessa antanut edellä selostetun lausunnon (PeVL 11/2009 vp), jossa se on nimenomaisesti arvioinut ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden perustuslainmukaisuutta ja hyväksynyt ehdotetun lain säätämisen tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunta on tuolloin kiinnittänyt huomiota niihin laissa säädettyihin erityisiin tehtäviin, joita ylioppilaskunta hoitaa suhteessa yliopiston hallintoon sekä opintososiaalisista etuuksista päättäviin ja opiskelijan perusterveydenhuollosta vastaaviin tahoihin nähden ja katsonut tämän kaltaisten tehtävien muodostavan riittävän perusteen ylioppilaskunnan pakkojäsenyydelle. Hallinto-oikeus toteaa, että nämä ylioppilaskunnan tehtävät ovat pysyneet samoina lukuun ottamatta sen opintososiaalisiin etuuksiin liittyviä tehtäviä, jotka ovat poistuneet opintotukilautakuntien lakkauttamisen myötä. Kyseisen lausunnon antamisajankohtana ammattikorkeakouluopiskelijoiden kuuluminen opiskelijakuntaan on ollut vapaaehtoista, joten korkeakouluopiskelijoiden tältä osin erilainen asema on ollut lausuntoa annettaessa tiedossa.

Hallinto-oikeus toteaa, että ylioppilaskunnat eroavat ammattikorkeakoulujen opiskelijakunnista muun ohella siten, että ylioppilaskunnilla on asema osana yliopistoja, joiden itsehallinto on suojattu perustuslaissa. Lisäksi ylioppilaskuntien ja opiskelijakuntien tehtävät eroavat toisistaan opiskelijoiden perusterveydenhuoltoon osallistumisen osalta. Tähän nähden ylioppilaskuntien ja opiskelijakuntien erilaiselle asemalle on perusteet. Opiskelijoiden terveydenhuollon järjestelyjä muuttava laki korkeakouluopiskelijoiden opiskeluterveydenhuollosta (695/2019) on vahvistettu 17.5.2019 ja se tulee voimaan 1.1.2021. A jätti eroilmoituksensa 28.10.2018. Näin ollen tuolla lailla tai perustuslakivaliokunnan sitä koskevasta hallituksen esityksestä antamalla lausunnolla ei ole vaikutusta tämän asian arviointiin.

Hallinto-oikeus toteaa, että A:n yhdistymisvapauteen kohdistuva rajoitus perustuu eduskunnan säätämään lakiin ja sille on ollut hyväksyttävät perusteet. Rajoitus ei ulotu yhdistymisvapauden ytimeen.

Edellä mainituilla perusteilla yliopistolain pakkojäsenyyttä koskevan säännöksen soveltamisen ei voida tässä tapauksessa katsoa olevan ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Hallinto-oikeus ei voi jättää yliopistolain säännöstä soveltamatta. A:n ei siten voida katsoa eronneen ylioppilaskunnasta.

Koska A on ollut ylioppilaskunnan jäsen, hänen on yliopistolain mukaan tullut maksaa ylioppilaskunnan määräämä jäsenmaksu. Maksu ei ole ollut perusteeton. Siten hakemus on hylättävä myös maksua koskevan vaatimuksen osalta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 5 § 1 momentti ja 69 § 1 momentti (435/2003)

Suomen perustuslaki 6 §, 13 § 2 ja 3 momentti, 22 §, 106 § ja

123 § 1 momentti

Yliopistolaki 46 §

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Seija Kaijanen, Katja Sorsimo, Juho Vuori ja Lauri Gummerus, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus tutkii asian valitusasiana ja myöntää A:lle eron Turun yliopiston ylioppilaskunnasta ja velvoittaa ylioppilaskunnan palauttamaan jäsenmaksun hallinto-oikeudessa vaaditun mukaisesti. Toissijaisesti A on vaatinut, että asia tutkitaan hallintoriita-asiana. Lisäksi hän on vaatinut, että oikeudenkäynnin viivästymisestä maksetaan hyvitystä hallinto-oikeudessa esitetyn vaatimuksen mukaisesti. Jos hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan, siellä perittyä oikeudenkäyntimaksua koskeva päätös on purettava ratkaisusta KHO 2017:186 ilmenevällä tavalla.

Vaatimusten tueksi muutoksenhakija on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yliopistolain 86 §:n 1 momentin mukainen valituskielto ei koske tämänkaltaista asiaa. On riidatonta, ettei ylioppilaskunnalla ole itsenäistä toimivaltaa myöntää jäsenelleen eroa. Valitus hallinto-oikeuteen on ainoa keino saada tällaisessa asiassa oikeussuojaa. A ei ole vedonnut jäsenmaksusta vapautumiseen, vaan kiistänyt kokonaisuudessaan jäsenmaksun perusteen. Valitus voidaan ja se pitää tutkia.

Kyseessä on ennakkoratkaisuluonteinen perustuslain 106 §:n soveltamista, ylioppilaskuntien pakkojäsenyyttä ja yleisemminkin yhdistymisvapauden tulkintaa koskeva asia. Hallinto-oikeus on tulkinnut väärin yhdistymisvapauden sisältöä ja sen ulottuvuutta julkisoikeudellisiin yhteisöihin. Lisäksi hallinto-oikeus on tulkinnut väärin perustuslain 106 §:n ilmeisyysvaatimusta.

Yliopistolain 46 §:n 1 momentissa luetellut ylioppilaskuntien yleiset tehtävät vertautuvat aatteellisiin yhdistyksiin. Yliopistolain 46 §:n 2 momentissa luetellut erityiset tehtävät ovat ainoastaan hallinnollisia edustajien valitsemiseen liittyviä tehtäviä. Terveydenhuoltoon osallistuminen tarkoittaa käytännössä edustajien valitsemista tähän liittyviin toimielimiin. Ylioppilaskunnilla ei ole niin merkittäviä julkisia tehtäviä, että ne eivät vertautuisi aatteellisiin yhdistyksiin.

Tärkeimpänä vertailukohtana ovat ammattikorkeakoulujen opiskelijakunnat, joiden tehtävät ovat identtiset ylioppilaskuntien kanssa. Pakkojäsenyysjärjestelyä ei ole voitu ulottaa niihin, kuten perustuslakivaliokunta on katsonut lausunnossaan PeVL 24/2014 vp.

Hallinto-oikeus ei ole arvioinut ylioppilaskuntien pakkojäsenyyttä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Kuten perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 24/2014 vp todennut, negatiivisen yhdistymisvapauden rajoitus ei täytä perusoikeusrajoituksiin kohdistuvaa oikeasuhtaisuuden vaatimusta, koska sinänsä hyväksyttävät päämäärät ovat saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Ylioppilaskuntien aatteellisen toiminnan laajuus verrattuna lähes olemattomaan rooliin julkisen vallan käyttäjänä aiheuttaa, että ylioppilaskuntien pakkojäsenyys rikkoo negatiivisen yhdistymisvapauden ydinaluetta. Ylioppilaskuntien pakkojäsenyyden taustalla ei myöskään ole sellaista painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimaa perustetta, jota voitaisiin pitää hyväksyttävänä perusteena rajoittaa negatiivista yhdistymisvapautta.

Ylioppilaskunnat ovat osa itsehallinnollisia yliopistoja, mutta tämä ei tarkoita sitä, ettei pakkojäsenyyden oikeutusta tulisi niiden osalta arvioida. Yhdistymisvapaus koskee kaikkia yhteisöjä. Julkisoikeudelliset yhdistykset kuuluvat myös perustuslain turvaaman yhdistymisvapauden alaan. Perusoikeusuudistuksen esitöissä (HE 309/1993 vp) on katsottu, että jäsenyydestä julkisoikeudellisissa yhteisöissä voidaan säätää lailla, mutta yhdistymisvapautta turvaavan perustuslainsäännöksen voidaan tällöinkin katsoa puoltavan pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen. Yliopistojen itsehallinto ei voi yksinään olla peruste pakkojäsenyyden säilyttämiselle, eikä pakkojäsenyydestä luopuminen vaikuta millään tasolla yliopistojen itsehallintoon. Ylioppilaskunta voi ilman pakkojäsenyyttäkin edelleen toteuttaa erityisiä tehtäviään. Sillä seikalla, että ammattikorkeakoulut eivät ole samalla tavalla itsehallinnollisia yksiköitä, ei ole merkitystä tässä arvioinnissa.

Yliopistolain 46 §:n ja perustuslain yhdistymisvapaussäännöksen välillä on ristiriita. Kysymys on siitä, täyttääkö tämä ristiriita perustuslain 106 §:ssä tarkoitetun ilmeisyysvaatimuksen.

Ylioppilaskuntien pakkojäsenyys perustuu perustuslakivaliokunnan yliopistolain säätämisen yhteydessä omaksumaan kantaan (PeVL 11/2009 vp). Valiokunta on kuitenkin muuttanut kantaansa lausunnossaan PeVL 24/2014 vp, jossa se otti kantaa asiasisällöltään samaan asiaan arvioidessaan ammattikorkeakoulujen opiskelijakuntien pakkojäsenyyttä. Perustuslakivaliokunta tunnisti lausunnossaan sääntelyssä olevan epäjohdonmukaisuuden ja perustuslainvastaisuuden muuttaessaan aikaisempaa lausuntokäytäntöään. Valiokunta on toistanut saman kannan lausunnossaan PeVL 33/2018 vp. Käsillä on siis tilanne, jossa negatiivista yhdistymisvapautta loukkaava pakkojäsenyys perustuu sellaiseen perustuslakivaliokunnan varhaisempaan lausuntoon, josta valiokunta on itse myöhemmissä lausunnoissaan irtautunut.

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 11/2009 vp ilmaisemalle kannanotolle pakkojäsenyyden hyväksyttävyydestä ei tule enää antaa sellaista merkitystä, joka estäisi ilmeisyysvaatimuksen täyttymisen. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että oikeudellisessa ratkaisutoiminnassa tulee ottaa huomioon valtiosääntöoikeudellisesti muuttuneet olosuhteet. Perustuslain esitöistä ei voida tehdä johtopäätöstä, jonka mukaan tuomioistuimen arvio ristiriidan ilmeisyydestä voisi tai sen pitäisi perustua yksinomaan perustuslakivaliokunnan lain säätämisvaiheessa esittämiin kannanottoihin. Kun ei ole olemassa toimintaohjetta siitä, miten perustuslain 106 §:n ilmeisyysvaatimusta tulisi arvioida suhteessa perustuslakivaliokunnan näkemyksissä tapahtuneisiin muutoksiin, on asia ratkaistava perusoikeuksia parhaiten toteuttavalla tavalla. Käsillä olevassa tapauksessa tämä tarkoittaa etusijan antamista perustuslaille.

On johdonmukaista, että asiassa annetaan merkittävä painoarvo perustuslakivaliokunnan viimeisimmälle pakkojäsenyyttä koskevalle kannanotolle. Lisäksi on otettava huomioon, että perustuslakivaliokunnan lausunnosta PeVL 11/2009 vp on kulunut jo verrattain pitkä aika. Ilmeisyysvaatimuksen täyttymisen osalta perustuslain esitöissä (HE 1/1998 vp) on katsottu, että myös ajan kulumisella on merkitystä arvioitaessa ennakkovalvonnan riittävyyttä.

Asiassa on huomioitava, että nykyinen kahden mallin järjestelmä ammattikorkeakoulujen opiskelijakuntien ja yliopistojen ylioppilaskuntien välillä aiheuttaa jännitteen myös perustuslain 6 §:n kannalta. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 24/2014 vp kiinnittänyt huomiota tähän korkeakouluopiskelijoiden epäyhdenvertaiseen asemaan.

Sillä seikalla, että Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiötä koskevat lain muutokset hyväksyttiin myöhemmin ja tulevat voimaan 1.1.2021, ei ole asiassa merkitystä. Muutokset on asiallisesti otettu huomioon perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 24/2014 vp.

Ristiriita yliopistolain 46 §:n ja perustuslain 13 §:n välillä on perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeinen ja tuomioistuimen tulee antaa etusija perustuslain yhdenvertaisuutta ja yhdistymisvapautta turvaaville säännöksille.

Turun yliopiston ylioppilaskunta on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituslupahakemuksessa yksinkertaistetaan virheellisesti korkeakoulujärjestelmän duaalimallin kaksi puolta, eli ammattikorkeakouluopiskelijat, opiskelijakunnat ja ammattikorkeakoulu sekä yliopisto-opiskelijat, ylioppilaskunnat ja yliopisto, täysin toisiaan vastaaviksi. Molempia koskevat omat lakinsa, sääntönsä ja periaatteensa. Keskustelu ylioppilaskunnan automaatiojäsenyydestä liittyy elimellisesti keskusteluun yliopistojen autonomiasta.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt ylioppilaskuntien automaatiojäsenyyttä perustuslain mukaisena vuonna 2009. Kymmenessä vuodessa ei voida katsoa tapahtuneen niin merkittävää muutosta perusoikeustulkinnassa, että perustuslakivaliokunnan ennakkovalvonta voitaisiin sivuuttaa.

Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiön laajennusta koskeva keskustelu ei liity käsillä olevaan asiaan. Ylioppilaskunnan yliopistolaissa määritellyt tehtävät eivät rajaudu terveydenhoitomaksun keräämiseen tai terveydenhuoltoon liittyvään edunvalvontaan. Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiötä koskeva lakimuutos on tapahtunut vasta vuoden 2021 alussa, eli lakimuutos ei liity käsiteltävään asiaan.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Vastaselitys on lähetetty tiedoksi Turun yliopiston ylioppilaskunnalle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valituslupahakemusta siltä osin kuin muutoksenhaku koskee hallinto-oikeuden päätöstä jättää valitus ylioppilaskunnan hallituksen päätöksestä tutkimatta.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen siltä osin kuin muutoksenhaku kohdistuu hallinto-oikeuden päätökseen hallintoriita-asiassa. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Valituslupahakemus hylätään siltä osin kuin se koskee hallinto-oikeuden päätöstä hylätä vaatimus oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä.

Perustelut

1. Valituslupahakemuksen osittainen tutkimatta jättäminen

Yliopistolain 86 §:n 1 momentissa säädetään muutoksenhausta ylioppilaskunnan hallintoasiassa antamaan päätökseen. Säännöksen mukaan hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Tämän vuoksi valituslupahakemus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin muutoksenhaku koskee hallinto-oikeuden päätöstä jättää valitus ylioppilaskunnan hallituksen päätöksestä tutkimatta.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Muutoksenhakija on Turun yliopiston perustutkinto-opiskelijana kuulunut Turun yliopiston ylioppilaskuntaan suoraan yliopistolain 46 §:n 3 momentin nojalla ilman laissa säädettyä mahdollisuutta erota. Muutoksenhakija on katsonut, että yliopistolain 46 §:ään perustuva ylioppilaskunnan pakkojäsenyys on perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun yhdistymisvapauden vastainen. Hän on edelleen esittänyt, että ristiriita yliopistolain 46 §:n ja perustuslain 13 §:n 2 momentin välillä on perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeinen, jolloin tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle ja jätettävä sen kanssa ristiriidassa oleva yliopistolain säännös soveltamatta. Muutoksenhakija on lisäksi esittänyt, että hän on yliopiston opiskelijana ollut epäyhdenvertaisessa asemassa suhteessa ammattikorkeakoulun opiskelijoihin.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko yliopistolain ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskeva säännös jätettävä soveltamatta sen vuoksi, että sen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa tilanteessa, jossa muutoksenhakija on ilmoittanut haluavansa erota ylioppilaskunnasta ja vaatinut jo maksetun jäsenmaksun ylioppilaskuntaosuuden palauttamista lukuvuodelta 2018–2019.

2.2 Oikeuslähteet

2.2.1 Perustuslain säännökset esitöineen

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Saman pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamista koskeneen hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) perustelujen mukaan perustuslaissa turvataan nimenomaisesti myös negatiivinen yhdistymisvapaus eli oikeus olla kuulumatta yhdistykseen ja erota siitä. Perustelujen mukaan perustuslain turvaamana yhdistymisvapaus koskee ensisijaisesti yhdistyslain (503/89) tarkoittamia niin sanottuja aatteellisia yhdistyksiä. Ehdotus ei estäisi vastaisuudessa perustamasta nykyiseen tapaan lainsäädäntöteitse julkisoikeudellisia yhdistyksiä julkista tehtävää varten. Myös jäsenyydestä tällaisessa yhdistyksessä voitaisiin edelleen säätää laissa, mutta yhdistymisvapautta turvaavan perustuslainsäännöksen voidaan tällöinkin katsoa puoltavan pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen.

Perustuslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 1/1998 vp) yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan perustuslain 106 § tulisi sovellettavaksi vasta silloin, jos perustuslain ja lain välistä ristiriitaa ei ole mahdollista poistaa perustuslainmukaisen tai perusoikeusmyönteisen tulkinnan avulla. Lain säännöksen soveltamatta jättämisen edellytyksenä olisi tällöin, että ristiriita olisi ilmeinen. Säännös ei siten antaisi oikeutta jättää lakia soveltamatta pelkästään tulkinnanvaraisen ristiriidan perusteella. Ilmeisyysvaatimus edellyttää, että ristiriita on selvä ja riidaton.

Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan ristiriidan ilmeisyyttä arvioitaessa on otettava huomioon lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonta ja erityisesti perustuslakivaliokunnan asema tässä valvonnassa. Säännöksen tarkoituksena ei ole heikentää perustuslakivaliokunnan johtavaa asemaa lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvonnassa, eikä luoda perustuslakivaliokunnan ja tuomioistuinten välille kilpailuasetelmaa. Siten on selvää, ettei lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa. Jos nimittäin perustuslakivaliokunta on perustellusti asettunut tietylle kannalle perustuslain tulkinnassa, ei vastakkaista kantaa voida pitää edellä esitetyllä tavalla selvänä ja riidattomana.

Edelleen hallituksen esityksen mukaan myös muilla lain säätämisvaiheessa esitetyillä kannanotoilla, esimerkiksi hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluilla, voi olla merkitystä arvioitaessa sitä, voidaanko väitettyä ristiriitaa lain soveltamisen ja perustuslain kanssa pitää ilmeisenä. Tällöin on otettava huomioon myös lain säätämisajankohta. Mitä vanhemmasta laista on kysymys, sitä vähemmän merkitystä on lain säätämisen jälkeen mahdollisesti toteutuneiden perustuslain muutosten ja perustuslain tulkintojen myöhemmän kehityksen vuoksi annettavissa säätämisvaiheen kannanotoille.

Hallituksen esityksessä on myös todettu, että ajan kulumisella on merkitystä arvioitaessa ennakkovalvonnan riittävyyttä. Vanhemman lainsäädännön kohdalla kasvaa mahdollisuus, että aikanaan säätämisvaiheessa perustuslainmukaiseksi katsottu laki ei enää vastaakaan nykyisen perustuslain tulkinnan asettamia vaatimuksia.

Mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (PeVM 10/1998 vp) perustuslakivaliokunta toteaa, että ilmeisyysvaatimus tarkoittaa sitä, että lain säännöksen ristiriita perustuslain kanssa on selvä ja riidaton ja siksi helposti havaittavissa eikä esimerkiksi oikeudellisena kysymyksenä tulkinnanvarainen. Ristiriidan ilmeisyyttä arvioitaessa on merkitystä sillä, onko perustuslakivaliokunta lain säätämisvaiheessa tutkinut asian valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Jos valiokunta on tällöin todennut lain perustuslainmukaisuuden, ei vastakkaista kantaa voida pitää tarkoitetulla tavalla selvänä ja riidattomana siltä osin kuin valiokunta on arvioinut tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa yksittäistapauksessa esillä olevan kaltaista tulkintatilannetta. Valiokunnassa lain perustuslainmukaisuutta tutkitaan kuitenkin ikään kuin yleisellä tasolla, in abstracto, kun taas tuomioistuin joutuu arvioimaan kysymystä konkreettisessa oikeustapauksessa. Siksi on mahdollista, että tuomioistuimessa tulee jonkin lain osalta esille sellainen ristiriitatilannetta koskeva asetelma, jota valiokunta ei ole lainkaan arvioinut. Tällaisessa tilanteessa ilmeisyysvaatimus saattaa poikkeuksellisesti täyttyä perustuslakivaliokunnassa käsitellyn lainkin osalta.

Perustuslain 123 §:n 1 momentin mukaan yliopistoilla on itsehallinto sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään.

2.2.2 Yliopistolain säännökset

Yliopistolain 46 §:n 1 momentin mukaan yliopiston opiskelijoiden keskuudessa on ylioppilaskunta, jolla on itsehallinto. Ylioppilaskunnan tarkoituksena on olla jäsentensä yhdyssiteenä ja edistää heidän yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja henkisiä sekä opiskeluun ja opiskelijan asemaan yhteiskunnassa liittyviä pyrkimyksiä. Ylioppilaskunnan tehtävänä on osallistua 2 §:ssä säädetyn yliopiston kasvatustehtävän hoitamiseen valmistamalla opiskelijoita aktiiviseen, valveutuneeseen ja kriittiseen kansalaisuuteen.

Pykälän 2 momentin (1349/2010) mukaan ylioppilaskunnan erityisenä tehtävänä on:

1) nimetä opiskelijoiden edustajat 3 luvussa tarkoitettuihin yliopiston toimielimiin;

– –

2.2.3 Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä ylioppilaskunnan pakkojäsenyydestä

Perustuslakivaliokunta on perusoikeusuudistuksen jälkeen arvioinut voimassa olevaa ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskevaa yliopistolain 46 §:n 3 momenttia ja tätä vastaavaa aiempaa sääntelyä lausunnoissaan PeVL 3/1997 vp ja PeVL 11/2009 vp.

Lausunnossaan PeVL 11/2009 vp perustuslakivaliokunta viittasi aiempaan lausuntokäytäntöönsä. Se totesi, että ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä arvioidessaan valiokunta (PeVL 3/1997 vp, s. 3/II, ks. myös PeVL 39/2004 vp, s. 2 ja PeVL 74/2002 vp, s. 4) oli katsonut, että tämän tyyppisissä tilanteissa tulisi lähtökohtaisesti etsiä perustuslain sanamuotoon selvästi soveltuvia ratkaisumalleja eli järjestelyjä, jotka eivät rakennu pakkojäsenyyden varaan. Perusoikeusuudistuksen esitöihin viitaten valiokunta oli kuitenkin arvioinut ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden olevan sinänsä hyväksyttävissä perustuslain kannalta etenkin, kun ylioppilaskuntaa oli vanhastaan pidettävä osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa ja koska sillä oli merkittävä osuus yliopiston hallinnossa. Tästä huolimatta valiokunta oli asettanut lausunnossaan PeVL 3/1997 vp tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytykseksi lakiehdotuksen täydentämisen ylioppilaskunnan julkiset tehtävät osoittavilla maininnoilla.

Perustuslakivaliokunta totesi edelleen lausunnossaan PeVL 11/2009 vp, että ehdotetun yliopistolain 43 §:n 2 momentissa (voimassa olevan lain 46 §:n 2 momentti) on aiemmin voimassa olleesta sääntelystä poiketen lueteltu ne erityiset tehtävät, joita ylioppilaskunta hoitaa suhteessa yliopiston hallintoon sekä opintososiaalisista etuuksista päättäviin ja opiskelijan perusterveydenhuollosta vastaaviin tahoihin nähden. Valiokunnan mielestä tämän kaltaiset tehtävät muodostivat riittävän perusteen ylioppilaskunnan pakkojäsenyydelle. Siksi ehdotettu sääntely ei vaatinut perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä.

2.2.4 Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä PeVL 11/2009 vp antamisen jälkeen

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 24/2014 vp arvioinut hallituksen esitykseen ammattikorkeakoululaiksi ja laiksi yliopistolain 49 §:n muuttamisesta (HE 26/2014 vp) sisältynyttä säännösehdotusta, joka koski ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan pakkojäsenyyttä sekä opiskelijakunnan julkisia tehtäviä. Valiokunta totesi, että se on arvioinut ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan pakkojäsenyyttä aikaisemmin kahdesti ja katsonut, etteivät säännösehdotukset opiskelijakunnan pakkojäsenyydestä olleet sopusoinnussa perustuslaissa turvatun yhdistymisvapauden kanssa (PeVL 74/2002 vp, PeVL 39/2004 vp, samoin Saamelaisalueen koulutuskeskuksen oppilaskunnan pakkojäsenyyden osalta PeVL 40/2009 vp). Valiokunta oli tarkastelussaan antanut merkitystä sille, ettei ammattikorkeakoulun opiskelijakunta muodosta ylioppilaskuntaan rinnastettavaa perinteistä osaa ammattikorkeakoulusta, vaan säännökset opiskelijakunnasta ja sen pakkojäsenyydestä olisivat uusia (PeVL 74/2002 vp, s. 4). Valiokunta totesi, että säännösehdotus ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan julkisista tehtävistä vastaa asiallisesti sisällöltään yliopistolain 46 §:n sääntelyä ylioppilaskunnan tehtävistä. Opiskelijakunnalle ehdotetut uudet tehtävät ovat sinänsä opiskelijakunnalle soveltuvia julkisia tehtäviä. Niiden hoitaminen, tai opiskelijoiden terveydenhuoltomaksun periminen, ei kuitenkaan edellytä, että jäsenyyden opiskelijakunnassa tulisi olla pakollista. Ehdotettu negatiivisen yhdistymisvapauden rajoitus ei valiokunnan mielestä täyttänyt perusoikeusrajoituksiin kohdistuvaa oikeasuhtaisuuden vaatimusta, koska sinänsä hyväksyttävät päämäärät olivat saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Säännös opiskelijakunnan pakkojäsenyydestä oli näin ollen vastoin perustuslaissa turvattua yhdistymisvapautta. Sääntelyä oli siksi tarkistettava niin, että jäsenyys opiskelijakunnassa on ammattikorkeakoulun opiskelijalle vapaaehtoista. Tämä oli edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunta totesi samassa lausunnossaan lisäksi, että valiokunta pitää tärkeänä, että yliopisto- ja ammattikorkeakouluopiskelijoilla on lähtökohtaisesti samanlaiset mahdollisuudet osallistua oppilaitostaan, opiskeluaan ja palveluitaan koskevaan päätöksentekoon ja että eri opiskelijaryhmien palvelut, edut tai velvoitteet eivät perusteettomasti poikkea toisistaan. Valiokunta piti aiheellisena, että korkeakoululaitoksen, yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen, opiskelijoiden asemaa ja sääntelyä arvioidaan kokonaisuutena.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 33/2018 vp sivunnut ylioppilaskuntien pakkojäsenyyttä arvioidessaan korkeakouluopiskelijoiden opiskeluterveydenhuollosta annetun lain säätämiseen johtanutta hallituksen esitystä (HE 145/2018 vp). Mainittu laki (695/2019) astui voimaan 1.1.2021. Sen voimaantulon myötä Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiön tuottaman opiskeluterveydenhuollon piiriin tulivat myös ammattikorkeakouluopiskelijat, ja kaikkien korkeakouluopiskelijoiden on tullut suorittaa lukukausikohtainen terveydenhoitomaksu Kansaneläkelaitokselle. Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan, että ehdotetulla sääntelyllä on vaikutuksia niihin ylioppilaskuntien tehtäviin, joita valiokunta on aiemmin pitänyt riittävänä perusteena ylioppilaskuntien pakkojäsenyydelle. Siten sääntelyllä voi olla merkitystä arvioitaessa pakkojäsenyyttä valtiosääntöoikeudellisesti. Valiokunnan mielestä valtioneuvoston piirissä oli syytä harkita selvitystyön käynnistämistä sen arvioimiseksi, onko ylioppilaskunnan pakkojäsenyydelle enää esitettävissä hyväksyttäviä ja oikeasuhtaisia perusteita perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun yhdistymisvapauden kannalta, sekä tarvittaessa ryhtyä lainsäädäntötoimiin sääntelyn muuttamiseksi.

2.2.5 Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkintakäytäntöä

Yhdistymisvapaus on turvattu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa. Artiklaa koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella julkisoikeudelliset yhdistykset eivät kuitenkaan kuulu sopimusmääräyksen soveltamisalaan (ks. esim. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätös asiassa Slavic University in Bulgaria & Others v. Bulgaria 18.11.2004). Euroopan ihmisoikeustoimikunta on eräissä ratkaisuissaan jättänyt ylioppilaskuntien pakkojäsenyyttä koskevat valitukset ilmeisen perusteettomina tutkimatta katsoen, ettei julkisoikeudellisen yliopiston ylioppilaskuntia ole pidettävä 11 artiklassa tarkoitettuina yhdistyksinä eikä pakkojäsenyys ylioppilaskunnassa ole Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan vastaista (ks. erit. Tukholman yliopiston ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskeva M.A. v. Ruotsi 14.1.1998; ks. myös Halfon v. Yhdistynyt kuningaskunta 12.4.1991 ja X. v. Ruotsi 6.7.1977).

2.3 Aihepiiriä koskevaa virallismateriaalia

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että opetus- ja kulttuuriministeriö asetti 25.6.2020 selvittäjäryhmän arvioimaan yliopistojen hallinnollisen autonomian tilaa. Selvittäjäryhmän tehtävänä oli muun ohella arvioida sitä, onko ylioppilaskunnan automaatiojäsenyydelle esitettävissä hyväksyttäviä ja oikeasuhtaisia perusteita perustuslaissa turvatun yhdistymisvapauden kannalta, sekä arvioida myös mahdolliset tarpeet lainsäädäntömuutoksille perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla. Tältä osin tehtävänannossa viitattiin nimenomaisesti perustuslakivaliokunnan lausunnossaan PeVL 33/2018 vp tekemään kannanottoon asian selvittämisestä valtioneuvoston piirissä. Selvittäjätyöryhmän 27.2.2021 opetus- ja kulttuuriministeriölle luovuttamassa mietinnössä (Yliopistoautonomia) todetaan, että kootun selvityksen perusteella perustuslain tulkinnoista ei ole löytynyt vaatimusta ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden poistamiselle.

2.4 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perustuslakivaliokunta on katsonut lausunnossaan PeVL 11/2009 vp, ettei yliopistolain 46 §:stä ilmenevä ylioppilaskunnan pakkojäsenyys ole perustuslain 13 §:n 2 momentin vastainen. Valiokunta kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, että ylioppilaskuntaa oli vanhastaan pidettävä osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa, sekä siihen, että ylioppilaskunnalla on merkittävä osuus yliopiston hallinnossa. Valiokunta totesi myös, että ehdotetussa laissa oli aiemmasta sääntelystä poiketen lueteltu ne erityiset tehtävät, joita ylioppilaskunta hoitaa suhteessa yliopiston hallintoon sekä opintososiaalisista etuuksista päättäviin ja opiskelijan perusterveydenhuollosta vastaaviin tahoihin nähden. Näiden seikkojen vuoksi lakiehdotus oli tältä osin säädettävissä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Asiassa on edellä mainitusta johtuen kiinnitettävä huomiota perustuslain 106 §:stä ilmenevään ilmeisyysvaatimukseen. Hallituksen esityksessä HE 1/1998 vp on perustuslain 106 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella, että säännös ei antaisi oikeutta jättää lakia soveltamatta pelkästään tulkinnanvaraisen ristiriidan perusteella. Ilmeisyysvaatimus edellyttää, että ristiriita on selvä ja riidaton. Lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa ei voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä, jos perustuslakivaliokunta on ottanut siihen kantaa lain säätämisvaiheessa ja katsonut, ettei ristiriitaa ole olemassa.

Perustuslakivaliokunnan mainittua hallituksen esitystä koskevassa mietinnössä (PeVM 10/1998 vp) on lausuttu, että ristiriidan ilmeisyyttä arvioitaessa on merkitystä sillä, onko perustuslakivaliokunta lain säätämisvaiheessa tutkinut asian valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Jos valiokunta on tällöin todennut lain perustuslainmukaisuuden, ei vastakkaista kantaa voida pitää tarkoitetulla tavalla selvänä ja riidattomana siltä osin kuin valiokunta on arvioinut tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa yksittäistapauksessa esillä olevan kaltaista tulkintatilannetta. Valiokunnassa lain perustuslainmukaisuutta tutkitaan kuitenkin yleisellä tasolla, kun taas tuomioistuin joutuu arvioimaan kysymystä konkreettisessa oikeustapauksessa. Siksi on mahdollista, että tuomioistuimessa tulee jonkin lain osalta esille sellainen ristiriitatilannetta koskeva asetelma, jota valiokunta ei ole lainkaan arvioinut. Tällaisessa tilanteessa ilmeisyysvaatimus saattaa poikkeuksellisesti täyttyä perustuslakivaliokunnassa käsitellyn lainkin osalta.

Kuten edellä on todettu, nyt esillä oleva kysymys ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden perustuslainmukaisuudesta on ollut perustuslakivaliokunnan arvioitavana. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei ole esitetty olevan sellaisia käsiteltävänä olevaan yksittäistapaukseen liittyviä seikkoja, joiden perusteella ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden perustuslainmukaisuutta olisi syytä arvioida tässä konkreettisessa tapauksessa toisin kuin perustuslakivaliokunta lausunnossaan PeVL 11/2009 vp.

Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että myös myöhemmillä tulkinnoilla voi olla merkitystä arvioitaessa perustuslakivaliokunnan lainsäädäntövaiheessa esittämän nimenomaisen kannanoton painoarvoa. Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tai perustuslakivaliokunnan omat myöhemmin samasta tai vastaavasta oikeudellisesta kysymyksestä lausumat kannat voivat johtaa siihen, että sääntelyn perustuslainmukaisuutta on yksittäistapauksessa arvioitava tuomioistuimessa toisin kuin valiokunnan alun perin arvioidessa sääntelyn perustuslainmukaisuutta.

Asiassa on tämän vuoksi siten vielä arvioitava, onko lainsäätämisvaiheen kannanottojen jälkeen myöhemmässä tulkinnassa tapahtunut sellaisia muutoksia, joiden vuoksi ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden perustuslainmukaisuutta tulisi nyt arvioida toisin kuin lausunnossa PeVL 11/2009 vp.

Ensinnäkin on todettava, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen valvontaelinten oikeuskäytännön perusteella suomalaisen yliopiston ylioppilaskuntaa on pidettävä julkisoikeudellisena yhdistyksenä, joka ei kuulu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan soveltamisalan piiriin. Valvontaelimet eivät ole käsitelleet ylioppilaskuntien pakkojäsenyyttä ratkaisukäytännössään sen jälkeen, kun Euroopan ihmisoikeustoimikunta oli edellä jaksossa ”Euroopan ihmisoikeussopimuksen tulkintakäytäntöä” mainituissa ratkaisuissaan katsonut, ettei pakkojäsenyys ylioppilaskunnassa ole Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan vastaista.

Perustuslakivaliokunta on sittemmin lausunnossaan PeVL 24/2014 vp arvioinut ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan pakkojäsenyyttä ja pitänyt sitä perustuslaissa turvatun yhdistymisvapauden vastaisena huolimatta siitä, että säännösehdotus ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan julkisista tehtävistä vastasi asiallisesti sisällöltään yliopistolain 46 §:n sääntelyä ylioppilaskunnan tehtävistä. Samassa lausunnossaan perustuslakivaliokunta piti tärkeänä, että eri opiskelijaryhmien palvelut, edut tai velvoitteet eivät perusteettomasti poikkea toisistaan, sekä piti aiheellisena, että korkeakoululaitoksen eli yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen opiskelijoiden asemaa ja sääntelyä arvioidaan kokonaisuutena.

Lausunnossaan PeVL 33/2018 vp perustuslakivaliokunta totesi, että ehdotetulla korkeakouluopiskelijoiden terveydenhuollon järjestämistä koskevalla sääntelyllä oli vaikutuksia niihin ylioppilaskunnan erityisiin tehtäviin, joita perustuslakivaliokunta oli pitänyt riittävänä perusteena ylioppilaskunnan pakkojäsenyydelle. Siten valiokunta katsoi, että ehdotetulla sääntelyllä saattoi olla merkitystä arvioitaessa pakkojäsenyyttä valtiosääntöoikeudellisesti. Samassa yhteydessä valiokunta piti tarpeellisena harkita selvitystyön käynnistämistä sen arvioimiseksi, onko ylioppilaskunnan pakkojäsenyydelle enää esitettävissä hyväksyttäviä ja oikeasuhtaisia perusteita perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun yhdistymisvapauden kannalta, sekä tarvittaessa ryhtyä lainsäädäntötoimiin sääntelyn muuttamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perustuslakivaliokunnan käytännössä on lausunnon PeVL 11/2009 vp jälkeen esitetty kannanottoja, joiden perusteella valiokunnan suhtautumista ylioppilaskunnan pakkojäsenyyteen yhdistymisvapauden rajoituksena voidaan nyttemmin pitää ainakin jossain määrin kyseisessä lausunnossa esitettyä kriittisempänä. Niissä ei kuitenkaan ole suoraan arvioitu ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskevan sääntelyn perustuslainmukaisuutta eikä niistä ole johdettavissa tältä osin valiokunnan kannan muutosta. Valiokunnan lausunnoissa on sen sijaan edelleen tuotu esiin, että aiemmassa lausuntokäytännössä ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden on katsottu olevan, ammattikorkeakoulujen opiskelijakunnista poiketen, hyväksyttävissä etenkin sen vuoksi, että ylioppilaskuntaa on vanhastaan pidettävä osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa. Pelkästään se seikka, että ylioppilaskunnan tehtävissä on lausunnon PeVL 11/2009 vp antamisen jälkeen tapahtunut lainsäädännöllisiä muutoksia, ei anna aihetta katsoa, että ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskevan sääntelyn soveltamista tulisi pitää selvästi ja riidattomasti negatiivisen yhdistymisvapauden vastaisena.

Asiaa ei perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussääntelyn johdosta ole syytä arvioida toisin sen vuoksi, että lainsäädännössä yliopiston opiskelijat on tältä osin asetettu eri asemaan kuin ammattikorkeakoulujen opiskelijat. Erilaiselle kohtelulle on katsottava olevan yliopistojen perustuslaissa turvattuun itsehallintoon palautuvia hyväksyttäviä perusteita.

Edellä mainituin perustein korkein hallinto-oikeus katsoo, että yliopistolain 46 §:n 3 ja 4 momentin soveltaminen niiden sanamuodon mukaisesti siten, että muutoksenhakija kuuluu suoraan lain nojalla ylioppilaskuntaan ja on velvollinen maksamaan ylioppilaskunnan jäsenmaksun, ei nyt käsillä olevassa tilanteessa ole perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei siten ole syytä muuttaa ja A:n valitus on hylättävä.

3. Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Petri Helander, Juha Lavapuro, Ari Wirén ja Outi Siimes. Asian esittelijä Anne Rautiainen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Ari Wirénin äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Juha Lavapuro yhtyi:

”Jätän tutkimatta valituslupahakemuksen siltä osin kuin muutoksenhaku koskee hallinto-oikeuden päätöstä jättää valitus ylioppilaskunnan hallituksen päätöksestä tutkimatta, sekä hylkään valituslupahakemuksen siltä osin kuin se koskee hallinto-oikeuden päätöstä hylätä vaatimus oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä.

Myönnän valitusluvan ja tutkin valituksen siltä osin kuin muutoksenhaku kohdistuu hallinto-oikeuden päätökseen hallintoriita-asiassa. Hylkään valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Viittaan asiassa saadun selvityksen sekä sovellettuja oikeuslähteitä koskevilta osin enemmistön perusteluista ilmenevään. Lisäksi totean seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on kysymys siitä, johtaako ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskevan yliopistolain 46 §:n 3 momentin säännöksen soveltaminen ristiriitaan perustuslain 13 §:n 2 momentissa säädetyn yhdistymisvapauden kanssa. Jos vastaus tähän kysymykseen on myönteinen, on lisäksi arvioitava, tuleeko ristiriitaa pitää sillä tavoin ilmeisenä, että asiassa on perustuslain 106 §:ssä säädetyllä tavalla annettava etusija perustuslaille.

Sekä perustuslain 13 §:n 2 momentin sanamuodosta että perustuslain perusoikeussäännösten muuttamista koskeneen hallituksen esityksen (HE 309/1993 vp) yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että perustuslain 13 §:n 2 momentin säännöksessä turvataan positiivisen yhdistymisvapauden ohella nimenomaisesti myös negatiivinen yhdistymisvapaus eli oikeus olla kuulumatta yhdistykseen ja erota siitä. Yliopistolain 46 §:n säännös ylioppilaskunnan pakkojäsenyydestä merkitsee tämän vuoksi puuttumista perustuslain 13 §:n 2 momentissa säädettyyn yhdistymisvapauteen.

Edellä mainittu ei kuitenkaan vielä sellaisenaan tarkoita sitä, että lakiin perustuva ylioppilaskunnan pakkojäsenyys olisi ristiriidassa yhdistymisvapauden kanssa. Yhdistymisvapautta ei voida sen paremmin perustuslain esitöiden kuin perustuslakivaliokunnan käytännön valossa pitää sillä tavoin ehdottomana, ettei sitä saisi missään olosuhteissa ja missään laajuudessa rajoittaa. Tällaisten rajoitusten sallittavuus määräytyy perusoikeuksien rajoitusedellytysten mukaan (PeVM 25/1994 vp, s. 5). Sellainen yhdistymisvapauden rajoitus, joka täyttää perusoikeuksien rajoitusedellytykset, ei ole ristiriidassa perustuslain kanssa. Tuomioistuimen näkökulmasta merkitystä on myös sillä, miten eduskunnan perustuslakivaliokunta on tulkinnut perustuslain yhdenvertaisuussäännöstä ja onko sovellettavana olevan lain perustuslainmukaisuuteen otettu kantaa tästä näkökulmasta jo lain säätämisvaiheessa.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on perustuslain yhdistymisvapaussääntelyn tulkinnassa lähtenyt muun ohella siitä, että vaikka yhdistymisvapauden lähtökohtana tulee olla vapaaehtoinen ja nimenomaiseen tahdonilmaisuun perustuva liittyminen yhdistykseen, näistä lähtökohdista voidaan poiketa, jos poikkeamiselle on olemassa erityiset yhdistymisvapauden kannalta hyväksyttävät perusteet, kuten perusteltu tarve järjestää yhdistys lailla julkista tehtävää varten (PeVL 1/1998 vp, s. 2). Pakkojäsenyyden kaltaisille negatiivisen yhdistymisvapauden rajoituksille ei tämän vuoksi ole ehdotonta estettä perustuslaissa.

Voimassaoleva yliopistolain pakkojäsenyyttä koskeva säännös on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Yliopistolain säätämiseen johtaneessa lausunnossa (PeVL 11/2009 vp) perustuslakivaliokunta viittasi paitsi perustuslain esitöistä ilmenevään mahdollisuuteen säätää lailla jäsenyydestä julkisoikeudellisissa yhdistyksissä myös ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskevaan aiempaan tulkintakäytäntöönsä, joka yhtäältä korosti pidättyvää suhtautumista pakkojäsenyyteen, mutta jossa toisaalta ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä oli pidetty sinänsä hyväksyttävänä perustuslain kannalta, etenkin kun ylioppilaskuntaa on vanhastaan pidettävä osana itsehallinnon omaavaa yliopistoa ja koska sillä on merkittävä osuus yliopiston hallinnossa (PeVL 3/1997 vp).

Perustuslakivaliokunta on toisaalta pitänyt ylioppilaskunnan pakkojäsenyydestä säädettäessä tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä, että yliopistolakiin sisällytetään maininnat ylioppilaskunnan julkisista tehtävistä (PeVL 3/1997 vp ja PeVL 11/2009 vp). Kyseisen yliopistolain säätämisen yhteydessä toistetun vaatimuksen on syytä katsoa perustuvan siihen, että pakkojäsenyys on luonteeltaan yhdistymisvapauden rajoitus, josta on perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin sisältyvän täsmällisyysvaatimuksen vuoksi säädettävä täsmällisesti laissa.

Kun perustuslakivaliokunta on yliopistolakia säädettäessä nimenomaisesti arvioinut ylioppilaskunnan pakkojäsenyyden suhdetta perustuslakiin ja pitänyt sääntelyä tältä osin perustuslain kannalta ongelmattomana, päinvastaiseen lopputulokseen päätyminen tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa edellyttää painavia perusteita. Tällaiset perusteet voisivat lähtökohtaisesti liittyä joko siihen, että tuomioistuimessa tulee esille sellainen ristiriitatilannetta koskeva asetelma, jota perustuslakivaliokunta ei ole lainkaan arvioinut, tai siihen, että tuomioistuimen sovellettavana oleva perustuslain säännös tai sen tulkinta perustuslakivaliokunnassa on lain säätämisen jälkeen olennaisella tavalla muuttunut.

Nyt käsiteltävänä olevaan asiassa ei ole esitetty selvitystä sellaisista yksittäistapauksellisista seikoista, jotka olennaisesti vaikuttaisivat perustuslain yhdistymisvapaussäännöksen tulkintaan ja joita perustuslakivaliokunnan ei voida perustellusti katsoa ottaneen huomioon yliopistolakia säädettäessä.

Myöskään perustuslain tulkinnassa ei ole tapahtunut muutoksia, joiden perusteella ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä tulisi yhdistymisvapauden näkökulmasta arvioida nyt toisin kuin yliopistolakia säädettäessä. Perustuslakivaliokunta on tosin tulkintakäytännössään sittemmin pitänyt yhdistymisvapauden kannalta ongelmallisina sellaisia lakiehdotuksia, joissa on ollut kysymys muiden oppilaitosten oppilaskuntien pakkojäsenyydestä. Yliopistolain säätämisen jälkeen antamassaan lausunnossa PeVL 24/2014 vp hallituksen esityksestä ammattikorkeakoululaiksi ja laiksi yliopistolain 49 §:n muuttamisesta (HE 26/2014 vp) perustuslakivaliokunta kiinnitti ensin huomiota siihen, että säännösehdotus ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan julkisista tehtävistä vastasi asiallisesti sisällöltään yliopistolain 46§:n sääntelyä ylioppilaskunnan tehtävistä ja että opiskelijakunnalle ehdotetut uudet tehtävät olivat sinänsä opiskelijakunnalle soveltuvia julkisia tehtäviä. Perustuslakivaliokunnan mukaan kyseisten tehtävien hoitaminen, tai opiskelijoiden terveydenhuoltomaksun periminen, ei kuitenkaan edellyttänyt, että jäsenyyden opiskelijakunnassa tulisi olla pakollista. Ehdotettu säännös ammattikorkeakoulun opiskelijakunnan pakkojäsenyydestä oli vastoin perustuslaissa turvattua yhdistymisvapautta ja sääntelyä oli tämän vuoksi tarkistettava niin, että jäsenyys opiskelijakunnassa on ammattikorkeakoulun opiskelijalle vapaaehtoista. Tämä oli perustuslakivaliokunnan mukaan edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Pakkojäsenyyden valtiosääntöoikeudellista merkitystä sivutaan myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 33/2018 vp, joka koski hallituksen esitystä HE 145/2018 vp laiksi korkeakouluopiskelijoiden opiskeluterveydenhuollosta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Perustuslakivaliokunnan tarkasteltavana ollut lakiehdotus merkitsi sitä, että Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiön tuottaman opiskeluterveydenhuollon piiriin tulivat myös ammattikorkeakouluopiskelijat, ja kaikkien korkeakouluopiskelijoiden on tullut suorittaa lukukausikohtainen terveydenhoitomaksu Kansaneläkelaitokselle. Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan, että ehdotetulla sääntelyllä on vaikutuksia niihin ylioppilaskuntien tehtäviin, joita valiokunta on aiemmin pitänyt riittävänä perusteena ylioppilaskuntien pakkojäsenyydelle. Siten sääntelyllä saattoi perustuslakivaliokunnan mukaan olla merkitystä arvioitaessa pakkojäsenyyttä valtiosääntöoikeudellisesti.

Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan toistaiseksi ole todennut ylioppilaskuntien pakkojäsenyyttä samalla tavoin perustuslain kannalta ongelmalliseksi kuin se on tehnyt muun ohella ammattikorkeakoulujen oppilaskuntien osalta. Se on sinänsä pitänyt tärkeänä, että yliopisto- ja ammattikorkeakouluopiskelijoilla on lähtökohtaisesti samanlaiset mahdollisuudet osallistua oppilaitostaan, opiskeluaan ja palveluitaan koskevaan päätöksentekoon ja että eri opiskelijaryhmien palvelut, edut tai velvoitteet eivät perusteettomasti poikkea toisistaan (PeVL 33/2018 vp ja PeVL 24/2014 vp).

Kiinnitän edellä mainitun valossa huomiota erityisesti siihen, että ylioppilaskuntia ei voida perustuslainkaan valossa täysin rinnastaa muiden oppilaitosten oppilaskuntiin, vaikka niille osin olisikin laissa säädetty saman tyyppisiä tehtäviä. Perustuslain 123 §:n mukaan yliopistoilla on itsehallinto sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Perustuslain esitöiden mukaan pykälässä vahvistetaan itsehallinto yliopistojen perustuslailla suojatuksi hallinnon periaatteeksi. Yliopistolla säännöksessä tarkoitetaan esitöiden mukaan kaikkia yliopistolaissa tarkoitettuja tiede- ja taidekorkeakouluja. Ammattikorkeakoulut ja maanpuolustuskorkeakoulu eivät siten kuulu säännöksen piiriin. (HE 1/1998 vp, s. 177). Yliopistojen itsehallinnon sisältöä ja ulottuvuuksia määrittelee myös tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapautta koskeva perustuslain 16 §:n 3 momentti.

Ylioppilaskuntien pakkojäsenyyttä koskevaa sääntelyä on arvioitava tätä yliopistoille ja niiden itsehallinoille perustuslaissa taattua asemaa vasten. Yliopistolain 46 §:n 1 momentin mukaan yliopiston opiskelijoiden keskuudessa on ylioppilaskunta, jolla on itsehallinto. Ylioppilaskunnan tarkoituksena on olla jäsentensä yhdyssiteenä ja edistää heidän yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja henkisiä sekä opiskeluun ja opiskelijan asemaan yhteiskunnassa liittyviä pyrkimyksiä. Saman pykälän 2 momentin mukaan ylioppilaskunnan erityisenä tehtävänä on muun ohella nimetä opiskelijoiden edustajat yliopiston toimielimiin.

Yliopiston perustuslaissa suojattuun itsehallintoon liittyvät perusteet ja niihin liittyvä tarve järjestää yhdistys lailla julkista tehtävää varten muodostavat hyväksyttävän perusteen rajoittaa perustuslaissa suojattua yhdistymisvapautta ja siihen liittyvää vaatimusta siitä, että yhdistymisvapauden lähtökohtana tulee olla vapaaehtoinen ja nimenomaiseen tahdonilmaisuun perustuva liittyminen yhdistykseen. Ottaen lisäksi huomioon, että ylioppilaskunnan pakkojäsenyyttä koskeva säännös on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella, ei säännöksen soveltamisen voida katsoa olevan ristiriidassa perustuslain kanssa.

Totean myös, että asiaa ei tule arvioida toisin myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa turvatun yhdistymisvapauden ja sitä koskevan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön valossa, koska mainitun käytännön perusteella 11 artiklaa ei sovelleta lailla julkisoikeudellista tehtävää varten perustettuihin yhdistyksiin (Slavic University in Bulgaria and Others v. Bulgaria, 18.11.2004)

Koska yliopistolain 46 §:n säännös ylioppilaskunnan pakkojäsenyydestä ei ole edellä esitetyin perustein ristiriidassa perustuslain yhdistymisvapauden kanssa, asiassa ei tule enemmälti arvioida, olisiko ristiriita yliopistolain soveltamisen ja perustuslain välillä perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeinen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei siten ole syytä muuttaa ja A:n valitus on hylättävä.”