KHO:2021:141

Kunnanvaltuustolle oli tehty aloite tilapäisen valiokunnan asettamisesta selvittämään, nauttivatko kunnanhallitus ja valtuuston puheenjohtajisto valtuuston luottamusta. Valtuusto oli päättänyt, että tilapäistä valiokuntaa ei aseteta.

Päätös ei koskenut valtuuston puheenjohtajistoa kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti. Puheenjohtajistoon kuuluneet valtuutetut eivät olleet olleet esteellisiä osallistumaan päätöksentekoon.

Valtuuston kokoussalissa paikalla olleen kunnanhallituksen jäsenen esteellisyyttä tuli arvioida hallintolain nojalla. Tilapäisen valiokunnan asettamista koskeva päätöksenteko on ollut valmisteluvaihe kunnanhallituksen mahdolliselle erottamiselle. Kunnanhallituksen jäsentä oli pidettävä asiassa asianosaisena ja siten hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella esteellisenä.

Valtuustosalissa saapuvilla ollut kunnanhallituksen jäsen oli merkitty pöytäkirjaan läsnä olevaksi kunnanhallituksen jäsenenä. Hän ei ollut tuonut esteellisyyttään esille eikä se muutoinkaan ollut tullut kokouksessa esille. Hän oli jäänyt istumaan nimikoidulle paikalleen eikä ollut selkeästi siirtynyt yleisöpaikoille, vaikka sellaiseen olisi ollut mahdollisuus. Hänen oli katsottava olleen esteellisenä läsnä valtuustossa hallintolain 27 §:n 1 momentissa kielletyllä tavalla. Valtuuston päätös oli syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja se oli tullut kumota.

Äänestys 6 ‒ 3 kunnanhallituksen jäsenen esteellisyyden osalta

Kuntalaki 34 § 1 ja 2 momentti, 35 § 1 momentti, 97 § 1 ja 2 momentti ja 135 §

Hallintolaki 27 § 1 momentti ja 28 § 1 momentti 1 kohta

Valituskelpoisuudesta ks. KHO 16.4.2014/1298

Ks. KHO 1998:19, KHO 2012:125, KHO 9.10.2014/3009, KHO 4.7.2016/2929, KHO 2017:196 ja KHO 2020:46

Vrt KHO 2005:85

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 28.4.2020 nro 20/0198/2

Asian aikaisempi käsittely

Muhoksen kunnanvaltuustolle oli tehty aloite, että valtuusto asettaisi kuntalain 35 §:n mukaisen tilapäisen valiokunnan selvittämään, nauttivatko kunnanhallitus ja valtuuston puheenjohtajisto valtuuston luottamusta.

Muhoksen kunnanvaltuusto on 29.4.2019 (§ 31) päättänyt, että tilapäistä valiokuntaa ei aseteta.

Muhoksen kunnasta olevat A, B, C, D, E, F, G, H, I ja J ovat valittaneet valtuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen. He ovat vaatineet, että päätös kumotaan ja kunta velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa viivästyskorkoineen.

Valituksen tueksi on hallinto-oikeudessa esitetty muun ohessa seuraavaa:

Valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska päätöksentekoon on ottanut osaa muun ohessa esteellisiä valtuutettuja ja kunnanhallituksen jäseniä. Esteellisiä ovat olleet äänestykseen osallistuneet valituksessa nimetyt neljä kunnanhallituksen jäsentä sekä valtuuston puheenjohtaja ja ensimmäinen varapuheenjohtaja. Lisäksi valtuustosalissa on käsittelyn ja äänestyksen aikana ollut läsnä yksi kunnanhallituksen jäsen.

Oulun käräjäoikeudelle 9.4.2019 jätetty haastehakemus kohdistuu muun ohessa valituksessa yksilöityihin kunnanhallituksen jäseniin ja valtuuston puheenjohtajiin. Luottamushenkilö on esteellinen omassa asiassaan myös valtuustossa. Aloitteessa tarkoitettu luottamuspula on nimenomaisesti koskenut valituksessa nimeltä mainittuja henkilöitä ja kyseistä rikosepäilyä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Muhoksen kunnanhallituksen valituksen johdosta kysymys, valituksenalaisella päätöksellään A:n asiakumppaneineen tekemän valituksen johdosta kumonnut Muhoksen kunnanvaltuuston päätöksen. Lisäksi hallinto-oikeus on oikeudenkäyntikuluvaatimuksen enemmälti hyläten velvoittanut kunnan korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut 1 000 eurolla viivästyskorkoineen.

Hallinto-oikeus on selostanut sovellettavat kuntalain säännökset ja esityöt ja, siltä osin kuin asiassa vielä on kysymys, perustellut päätöstään pääasian osalta muutoin seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Muhoksen kunnan valtuutetut tai varavaltuutetut G, I, J, D, H, C ja K ovat 25.2.2019 tehneet aloitteen kuntalain 35 §:n mukaisen tilapäisen valiokunnan asettamisesta. Aloitteen mukaan valiokunnan tehtävänä olisi selvittää, nauttiiko kunnanhallitus ja valtuuston puheenjohtajisto valtuuston luottamusta. Aloitteessa ei ole yksilöity luottamuspulan syitä tai henkilöitä, joita luottamuspula koskee.

Valituksenalaista päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenee, että G on lukenut 29.4.2019 päivätyn aloitteen perustelut valtuuston kokouksessa sekä luovuttanut ne kokouksen puheenjohtajalle kirjallisena. Perustelujen mukaan luottamuspula on aiheutunut muun muassa kunnanjohtajan X Oy:n vahingonkorvausasiassa tekemästä päätöksestä sekä kunnanjohtajan tekemistä asiantuntijapalvelujen hankintapäätöksistä. Kunnanhallituksen tulee valvoa kunnanjohtajan toimintaa. Kunnanhallitus on tullut tietoiseksi siitä, että kunnanjohtaja on ylittänyt toimivaltansa. Se ei kuitenkaan ole aloittanut vaadittavia toimenpiteitä. Vammaispalvelukuljetusten kilpailutuksen selvittelyssä ja siihen liittyvässä menettelyssä sekä potilasasiakirjamerkintöihin liittyvässä asiassa kunnanhallitus ei ole toiminut kuntalain 85 §:n mukaisesti. Lisäksi perusteluissa on todettu, että sanomalehti Kalevan 26.4.2019 päivätyssä artikkelissa mainitut henkilöt on haastettu rikoksesta syytettynä Oulun käräjäoikeuteen. Oulun poliisin talousrikosyksikkö on aloittamassa laajan esitutkinnan Muhoksen luottamushenkilöistä ja viranhaltijoista. Valtuuston puheenjohtajistolla on läsnäolo- ja puheoikeus kunnanhallituksen kokouksissa. Erityisesti valtuuston puheenjohtaja on menettänyt valtuutettujen luottamuksen omalla henkilökohtaisella käyttäytymisellään.

Valitukseen liitetyn 26.4.2019 päivätyn sanomalehti Kalevan artikkelin mukaan Oulun käräjäoikeuteen on 9.4.2019 jätetty haastehakemus tietosuojarikoksesta. Asianomistajana siinä on kunnan hallinto- ja talousjohtaja L. Haastehakemuksessa ovat vastaajina muun muassa M, N, O, P, Q, R, S, T ja U. Vastaselityksen mukaan haastehakemuksen on käräjäoikeuteen jättänyt L.

Valituksenalaisen päätöksen tekemiseen ovat valtuuston kokouksessa esteellisiksi väitetyistä henkilöistä osallistuneet M, N, O, P, Q ja R. S, T ja U ovat olleet paikalla valtuuston kokouksessa.

Oikeudellinen arviointi

1) Valtuutetut M, N, O ja P

(---)

2) Valtuuston puheenjohtaja Q ja 1. varapuheenjohtaja R:

Hallinto-oikeus toteaa (---), että päätöksen ei voida katsoa koskevan henkilökohtaisesti Q:a ja R:ä sillä perusteella, että he ovat olleet haastehakemuksessa vastaajina tai mahdollisesti esitutkinnan kohteena. Q ja R eivät ole olleet kunnanhallituksen jäseniä, eikä päätös siten kosketa heitä siltä osin kuin on ollut kysymys kunnanhallituksen jäsenten luottamuksesta.

Tilapäisen valiokunnan asettamista koskeva aloite on koskenut myös valtuuston puheenjohtajiston luottamusta. Valtuuston puheenjohtajaan tai varapuheenjohtajaan kohdistuvan epäluottamuksen johdosta tapahtuva erottamispäätös kohdistuu myös puheenjohtajistoon kokonaisuudessaan. Puheenjohtajistoa ei kuitenkaan voida pitää kunnallisena toimielimenä. Puheenjohtajiston erottamista koskevan asian käsittely on siten luonteeltaan henkilökohtaisempaa kuin toimielimen erottamista koskevan asian käsittely. Kun valtuustossa on käsitelty aloitetta tilapäisen valiokunnan perustamiseksi myös valtuuston puheenjohtajistoon kohdistuvan luottamuspulan vuoksi, katsoo hallinto-oikeus näissä olosuhteissa, että päätös on koskenut valtuuston puheenjohtajia henkilökohtaisesti kuntalain 97 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Näin ollen Q ja R ovat osallistuneet asian käsittelyyn esteellisenä.

3) Kunnanhallituksen jäsen S:

S ei ole kunnanvaltuuston jäsen, vaan hän on ollut valtuuston kokouksessa paikalla kunnanhallituksen jäsenenä. Hallinto-oikeus toteaa, että S:n osalta esteellisyyteen sovelletaan siten edellä mainittujen valtuutettujen esteellisyydestä poiketen kuntalain 97 §:n 2‒4 momentteja sekä hallintolain 27 §:ää ja 28 §:ää.

S on valittajien mukaan ollut vastaajana käräjäoikeuteen tehdyssä tietosuojarikosta koskevassa haastehakemuksessa. Asiassa ei ole tullut ilmi, että kyseisen haastehakemuksen johdosta olisi suoritettu poliisin esitutkintaa. Siltä osin kuin asiassa on viitattu käynnissä olevaan esitutkintaan, hallinto-oikeus toteaa, ettei asiakirjoista ilmene, että jokin esitutkinta olisi aloitettu, mihin toimintaan mahdollinen esitutkinta liittyy ja kehen se kohdistuu. Edellä kerrottu huomioon ottaen S:sta ei voida valittajan esittämillä haastehakemukseen ja mahdolliseen esitutkintaan liittyvillä perusteilla pitää hallintolain 28 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla esteellisenä asian käsittelyssä.

Tilapäisen valiokunnan asettaminen on koskenut kunnanhallituksen jäsenten luottamusta. Tähän nähden luottamus kunnanhallituksen jäsenen puolueettomuuteen tilapäisen valiokunnan asettamista koskevan asian käsittelyssä valtuustossa on vaarantunut. Hallinto-oikeus toteaa, että S on siten kunnanhallituksen jäsenen roolissa ollut hallintolain 28 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn valtuustossa.

Valituksenalaiseen päätökseen tehtyjen merkintöjen ja valtuuston kokousta koskevan videotallenteen perusteella kokouksessa läsnä ollut kunnanhallituksen jäsen S ei ole osallistunut puheenvuoroja käyttämällä valtuustossa asian käsittelyyn. Kun asiakirjoista ei kuitenkaan käy ilmi, että S olisi ilmoittanut esteellisyydestään, esteellisyyttä olisi käsitelty valtuuston kokouksessa tai S olisi pidättäytynyt asian käsittelyyn osallistumisesta ja läsnä olemisesta, on valtuuston päätös tältä osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

4) Kunnanjohtaja T ja hallintopäällikkö U

(---)

5) Johtopäätökset

Koska Q, R ja S ovat edellä todetulla tavalla osallistuneet esteellisinä valituksenalaisen päätöksen käsittelyyn, on päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Näin ollen valituksenalainen päätös on kumottava.

Oikeudenkäyntikulujen osalta hallinto-oikeus on viitannut hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momenttiin ja on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valituksenalainen päätös on kumottu vain joidenkin valittajien esittämien valitusperusteiden nojalla. Asian lopputulos kuitenkin huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Näin ollen hallinto-oikeus velvoittaa Muhoksen kunnan korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut yhteensä 1 000 eurolla.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 34 § 1 ja 2 momentti, 35 § 1 momentti, 97 § 1 ja 2 momentti ja 135 §

Hallintolaki 27 ja 28 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aila Kovala, Anna-Kaisa Marski ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muhoksen kunnanhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan pääasian ja oikeudenkäyntikulujen osalta. Lisäksi kunnanhallitus on vaatinut, että A asiakumppaneineen velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valtuuston puheenjohtajien esteellisyydestä

Kunnanvaltuuston puheenjohtajiston esteellisyyttä on arvioitava kuntalain 97 §:n 1 momentin perusteella.

Puheenjohtajisto rinnastuu kunnan toimielimeen. Asia kohdistuu puheenjohtajistoon ja kunnanhallitukseen kokonaisuudessaan eikä se ole puheenjohtajille sen henkilökohtaisempi kuin kunnanhallituksen jäsenille.

Oikeuskirjallisuudessa (Harjula, Heikki - Prättälä, Kari: Kuntalaki ‒ Tausta ja tulkinnat) on katsottu, että korkein hallinto-oikeus on ratkaisukäytännössään tulkinnut ”henkilökohtaisesti” käsitettä melko suppeasti. Tältä osin on viitattu ratkaisuun KHO 1998:19 ja katsottu, että siinä on korostettu toimielimen erottamisen kollektiivisuutta ja sovellettua parlamentarismia osana kunnan poliittista järjestelmää. Mainitussa teoksessa todetaan, että pormestarin ja apulaispormestarin kohdalla esteellisyystulkinta on toinen, koska heidät erotetaan yksittäisinä henkilöinä. Oikeuskirjallisuuden kanta toimielimen puheenjohtajiston esteellisyydestä erottamisasian käsittelyssä on epävarmempi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2020:46 tukee kunnanhallituksen käsitystä siitä, mitä henkilökohtaisuudella tarkoitetaan. Tapauksessa oli kysymys valtuutetun taloudellisen edun määräämiseen liittyneestä päätöksestä. Ratkaisussa korostetaan sitä, että yksittäistapauksessa on otettava huomioon käsiteltävän asian henkilökohtaiset tosiasialliset vaikutukset asianomaiseen valtuutettuun. Toimielimeen tai ryhmään kohdistuvat vaikutukset eivät lähtökohtaisesti voi olla kuntalaissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisia.

Kunnanhallituksen jäsenen esteellisyydestä ja paikallaolosta

Valtuuston julkisessa kokouksessa on ollut paikalla kunnanhallituksen jäsen S. Läsnäolo kokouksessa perustuu kunnan hallintosäännön 134 §:ään, jonka mukaan kunnanhallituksen jäsenillä on läsnäolo-oikeus valtuuston kokouksessa. Kunnanhallituksen jäsenellä on oikeus ottaa osaa keskusteluun, mutta ei päätöksen tekemiseen, jollei hän ole samalla valtuutettu.

Hallinto-oikeus on arvioinut S:n esteellisyyttä virheellisesti. Kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitettu esteellisyys ei poikkea nyt esillä olevassa tapauksessa hallintolaissa säädetystä esteellisyydestä sillä tavoin kuin hallinto-oikeus on päätellyt. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut viittaavat hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan soveltamiseen. Perusteluista ei kuitenkaan ilmene täsmällisesti, millä perusteella hallinto-oikeus katsoo, että luottamus S:n puolueettomuuteen olisi vaarantunut. Yleislausekkeen soveltamisessa on punnittava eri suuntiin käyviä näkökohtia ja sen soveltamisala on ymmärretty suppeaksi. Syyn tulisi olla ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulisi olla suunnilleen saman asteinen kuin erityisesti määritellyissä esteellisyysperusteissa. S ei ole ollut asiassa esteellinen.

Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo S:n olleen esteellinen, tulee vielä arvioida, onko valtuuston päätös syntynyt tämän vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

S on ollut paikalla valtuuston julkisessa kokouksessa, mutta hän ei ole osallistunut asiasta käytyyn keskusteluun. Valtuuston kokouksissa on noudatettu istumajärjestystä, jossa muun ohessa kunnanhallituksen jäsenien istumapaikat on määrätty ennalta. Valtuuston pöytäkirjaan on S:n kohdalla paikallaolosta tehty merkintä ”muu”. Kokous on pidetty auditoriossa, jossa on 250 istumapaikkaa useilla istuinriveillä. S on istunut valtuutetuista erillään siinä osassa auditoriota, jossa olevat istuimet ovat olleet myös yleisön käytettävissä. Hänen istuinpaikkansa on ollut nimilapulla ennakkoon merkitty.

Oikeuskäytännön mukaan mahdollisesta muodollisesta esteellisyydestä huolimatta päätöksentekojärjestystä on arvioitava erikseen. Ratkaisussa KHO 2017:196 on katsottu, että tekninen johtaja oli ollut seuraamassa asian käsittelyä valtuustossa yleisönä eikä hallintolain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla läsnä olevana, vaikka hänet oli pöytäkirjan kansilehdelle merkitty saapuvilla olevaksi. Tuossa tapauksessa, toisin kuin esillä olevassa asiassa, käsillä oli konkreettiset henkilöön liittyvät perusteet esteellisyyden toteamiselle. Tästä huolimatta päätöksen ei katsottu syntyneen virheellisessä järjestyksessä.

A asiakumppaneineen on antanut selityksen ja vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus jätetään tutkimatta tai hylätään. Jos asia tutkitaan, korkeimmassa hallinto-oikeudessa on järjestettävä suullinen käsittely. Kunta on velvoitettava korvaamaan selityksenantajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa täysimääräisesti viivästyskorkoineen samoin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Selityksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituslupahakemus tulee jättää tutkimatta, koska sen yksin allekirjoittaneella asianajaja V:lla ei ole asiassa valitusoikeutta eikä toimivaltaa edustaa kuntaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kunnanhallitus on kokouksessaan 26.5.2020 valtuuttanut kunnanjohtajan ja V:n laatimaan valitusasiakirjan, mutta se ei ole käsitellyt ja hyväksynyt valituslupahakemusta ja valitusta. Kunta ei ole esittänyt asianajajan toimivaltaan liittyviä päätöksiä. Mikäli toimivallan siirron on tehnyt kunnanjohtaja, hän on ylittänyt asiassa toimivaltansa. Kunnanhallitus on menetellyt perustuslain 124 §:n, kuntalain 39 §:n ja kunnan hallintosäännön vastaisesti.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat olleet päätöksentekoaikaan 29.4.2019 valtuutettuja. He ovat havainneet valtuuston kokouksessa puolueettomuuden vaarantumisen esteellisten valtuutettujen ja kunnanhallituksen jäsenten osalta. Kyseessä on ollut ulkopuolisen havaittavissa oleva syy.

Valtuuston puheenjohtajisto ei ole kunnan toimielin, eikä sitä voi rinnastaa toimielimeen. Epäluottamus ei koske puheenjohtajien edustaman toimielimen jäseniä, vaan puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajaa henkilökohtaisesti. Arvioitaessa sitä, onko asian ratkaisusta odotettavissa valtuuston puheenjohtajille hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä, on otettava huomioon heille tästä luottamustoimesta ja siihen liittyvistä luottamustoimista maksettavat palkkiot. Valtuuston puheenjohtajan osalta kyse on usean tuhannen euron palkkiosta vuositasolla eli merkittävästä henkilökohtaisesta hyödystä.

Esteellisyys ulottuu asian kaikkiin käsittelyvaiheisiin valmistelusta täytäntöönpanoon asti. Jos esteellinen henkilö ottaa osaa asian käsittelyyn, päätös syntyy virheellisessä järjestyksessä. Kunnanhallituksen jäsen S on osallistunut valtuuston kokoukseen kunnanhallituksen jäsenenä. Ratkaisu KHO 2017:196 ei ole sovellettavissa S:n kohdalla. S on istunut valtuuston kokouksessa hänelle nimikoidulla paikalla, joka on selkeästi osoitettu vain valtuutetuille, toimialajohtajille ja kunnanhallituksen jäsenille ja erotettu yleisöstä. Hän ei siten ole ollut paikalla yleisönä.

Muhoksen kunnanhallitus on antanut vastaselityksen. A:n ja asiakumppaneiden vaatimus valituslupahakemuksen ja valituksen tutkimatta jättämisestä tulee hylätä. Heidän vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa tulee jättää tutkimatta tai hylätä ja vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee hylätä. Asiassa ei ole tarpeen järjestää suullista käsittelyä.

A ja hänen asiakumppaninsa eivät ole hakeneet muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, eikä heillä siten ole oikeutta vaatia hallinto-oikeuden päätöstä muutettavaksi oikeudenkäyntikulujen osalta. He eivät ole esittäneet perusteita suullisen käsittelyn järjestämiselle.

Kunnalla on oikeus käyttää tuomioistuimessa asianajajaa asiamiehenään tai avustajanaan. Kunnan toimeksianto V:lle on ilmennyt valituskirjelmästä 29.5.2020. Asianajajalla on oikeus toimia asiamiehenä oikeudessa ilman esitettyä valtakirjaa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan yhtenä soveltamisen kriteerinä on, että esteellisyyden aiheuttavan perusteen tulee olla ulkopuolisen havaittavissa. Vastapuolen kantaa asiaan ei voida pitää laissa tarkoitettuna ulkopuolisen havaintona, vaan heidän mielipiteenään asiasta. Valtuuston päätöksentekoon ei ole liittynyt sellaisia taloudellisia vaikutuksia, jotka koskisivat yksittäistä luottamushenkilöä esteellisyyden aiheuttavalla tavalla. Päätöksessä ei ole ollut kysymys erottamisesta, vaan tilapäisen valiokunnan asettamisesta.

A asiakumppaneineen on lausunut vastaselityksestä.

Muhoksen kunnanhallitus on lausunut A:n asiakumppaneineen lausumasta. Asiassa ei ole kysymys luottamushenkilön erottamisesta, vaan valtuuston päätös on koskenut yksinomaan aloitetta tilapäisen valiokunnan asettamiseksi. Päätös ei ole tällöin syntynyt virheellisessä järjestyksessä sen vuoksi, että esteellisiä henkilöitä olisi valmistellut, päättänyt tai ollut läsnä päätöstä tehtäessä. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussa KHO 2019:107 linjannut valtuutetun esteellisyyttä koskevan kuntalain (365/1995) 52 §:n 1 momentin soveltamista ja katsonut, että esteellisyyttä on arvioitava asian olosuhteiden ja tosiseikkojen perusteella. Muhoksen kunnanvaltuuston päätökseen liittyvät olosuhteet ja tosiseikat puhuvat vahvasti sen puolesta, että tilapäisen valiokunnan asettamista koskeneen aloitteen käsittely ei ole koskenut henkilökohtaisesti kunnanhallituksen jäseniä eikä siten myöskään S:sta.

Asiassa on kysymys hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan esteellisyysperusteen eli niin kutsutun yleislausekkeen arvioinnista. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 2020:80 vahvistanut kyseisen kohdan vakiintuneena pidettävää, lain esitöistä ilmenevää tulkintaa toteamalla, että yleislausekkeen perusteella puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tuli olla suunnilleen saman asteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa.

Oikeudenkäynti korkeimmassa hallinto-oikeudessa on aiheutunut hallinto-oikeuden virheellisin perustein tekemästä päätöksestä. A asiakumppaneineen on esittänyt useita uusia väitteitä korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittamillaan laajoilla kirjelmillä. Käsillä on edellytykset velvoittaa heidät korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut.

A:lle asiakumppaneineen on toimitettu tiedoksi kunnanhallituksen lausuma.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. A:n asiakumppaneineen esittämä oikeudenkäyntiväite kunnan puhevallan käyttämisestä hylätään.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n asiakumppaneineen esittämää vaatimusta, joka koskee heidän oikeudenkäyntikulujaan hallinto-oikeudessa.

3. Vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä hylätään.

4. Muhoksen kunnanhallituksen valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta.

5. A:n asiakumppaneineen sekä Muhoksen kunnan vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Kunnan puhevallan käyttäminen

Kuntalain 39 §:n 3 kohdan mukaan kunnanhallituksen tulee valvoa kunnan etua ja, jollei hallintosäännössä toisin määrätä, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa. Kuntalain 41 §:n 3 momentin mukaan kunnanjohtajalla on oikeus käyttää puhevaltaa kunnanhallituksen puolesta. Muhoksen kunnan 1.6.2017 voimaan tulleen hallintosäännön 23 §:n 1 kappaleen a) kohdan mukaan kunnanjohtaja ratkaisee, ellei kunnanhallitus yksittäistapauksissa toisin päätä asiat, jotka koskevat kunnan puhevallan käyttöä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Muhoksen kunnanhallitus on 26.5.2020 (§ 186) päättänyt valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kunnanhallitus on siten tehnyt päätöksen puhevallan käyttämisestä ja samalla siitä, mikä kanta asiassa esitetään.

Kunnanhallitus on valtuuttanut kunnanjohtajan yhdessä V:n kanssa laatimaan valitusasiakirjan. Valitusasiakirjan laatiminen ja toimittaminen valitusviranomaiselle merkitsevät kunnan puhevallan käyttämistä koskevan päätöksen täytäntöönpanemista. Asian vireillepano korkeimmassa hallinto-oikeudessa on tapahtunut kuntalain säännösten ja kunnan hallintosäännön määräysten mukaisesti ja kunnanhallituksen puhevallan käyttämiseen kohdistuva oikeudenkäyntiväite on siten hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa

A asiakumppaneineen on selityksessään korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että kunta velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa täysimääräisesti. He eivät kuitenkaan ole valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla heidän vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on osittain hylätty. Valitusajan päättymisen jälkeen esitetty vaatimus on jätettävä tutkimatta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla.

3. Vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä

A asiakumppaneineen on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii.

Saman pykälän 2 momentin mukaan tuomioistuin voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä muun ohella, jos suullista käsittelyä vaatineen asianosaisasema perustuu kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen, asian ratkaisemiseksi merkityksellisistä tosiseikoista on jo saatu riittävä selvitys, jonka perusteella asia voidaan ratkaista ilman, että tuomioistuimelle jää varteenotettavaa epäilystä tosiseikoista, tai tosiseikat voidaan selvittää muulla tavoin.

Saman pykälän 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

A:n ja hänen asiakumppaneidensa asianosaisasema perustuu kunnan jäsenyyteen. Asiassa on kunnanhallituksen valituksen johdosta tutkittavana, onko kunnanvaltuuston päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä yhtäältä eräiden valtuutettujen ja toisaalta erään kunnanhallituksen jäsenen mahdollisen esteellisyyden perusteella. Asian ratkaisemiseksi merkitykselliset tosiseikat ilmenevät oikeudenkäyntiasiakirjoista. Esteellisyysperusteiden arviointi ja vaikutukset päätöksentekojärjestykseen ovat asian oikeudellista arviointia. Suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi ja sitä koskeva vaatimus on hylättävä.

4. Pääasiaratkaisu

4.1 Kysymyksenasettelu

Muhoksen kunnanvaltuustossa on ollut käsiteltävänä aloite, että valtuusto asettaisi kuntalain 35 §:n mukaisen tilapäisen valiokunnan selvittämään, nauttivatko kunnanhallitus ja valtuuston puheenjohtajisto valtuuston luottamusta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Muhoksen kunnanhallituksen valituksesta ensinnä ratkaistavana, ovatko kunnanvaltuuston puheenjohtaja ja ensimmäinen varapuheenjohtaja olleet esteellisiä käsittelemään valtuustossa edellä kuvattua aloitetta. Arvioitavana on, onko asia koskenut heitä kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti.

Toiseksi ratkaistavana on, onko valtuuston kokoussalissa saapuvilla ollut kunnanhallituksen jäsen ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin perusteella esteellinen. Mikäli häntä on pidettävä esteellisenä, on vielä tarkasteltava, onko hän ollut hallintolain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla läsnä valtuustossa kun aloitetta on käsitelty.

Mikäli päätöksentekomenettelyä rasittaisi virhe, kunnanhallituksen valituksen johdosta on vielä arvioitava, johtaako se kunnanvaltuuston päätöksen kumoamiseen.

4.2 Valtuuston puheenjohtajien esteellisyys

4.2.1 Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Kuntalain 97 §:n 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään.

Kuntalain 34 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi erottaa kunnan, kuntayhtymän ja kuntien yhteiseen toimielimeen valitsemansa luottamushenkilöt kesken toimikauden, jos he tai jotkut heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Erottamispäätös koskee kaikkia toimielimeen valittuja luottamushenkilöitä.

Mainitun säännöksen 2 momentin mukaan valtuusto voi erottaa valtuuston ja valitsemiensa toimielinten puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan kesken toimikauden, jos he tai jotkut heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Erottamispäätös koskee puheenjohtajistoa kokonaisuudessaan.

Kuntalain 35 §:n 1 momentin mukaan, kun 34 §:ssä tarkoitettu luottamushenkilöiden erottamista koskeva asia on tullut vireille, valtuusto voi asettaa tilapäisen valiokunnan, jonka on valmisteltava asia.

Nykyisin voimassa olevaa kuntalakia edeltäneen kuntalain (365/1995) hallituksen esityksen (HE 192/1994 vp, s. 27) yleisperustelujen mukaan valtuuston asemaa vahvistettaisiin sallimalla toimielimeen kuuluvien luottamushenkilöiden erottaminen kesken toimikauden, jos nämä eivät nauti valtuuston luottamusta. Valtuusto voisi enemmistöpäätöksellä poliittisin perustein antaa toimielimelle epäluottamuslauseen, joka johtaisi toimielimen eroon. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan luottamushenkilön erottamista kesken toimikauden koskevan lakiehdotuksen 21 §:n kohdalla (s. 87), että pykälässä säädettäisiin niin sanotusta sovelletusta parlamentarismista. Epäluottamus voisi johtaa valtuuston toimielimeen valitsemien luottamushenkilöiden erottamiseen. Erottaminen koskisi aina kaikkia toimielimeen kuuluvia luottamushenkilöitä, vaikka epäluottamus ei kohdistuisikaan kaikkiin. Tällä varmistettaisiin suhteellisuusperiaatteen toteutuminen toimielintä uudelleen valittaessa.

Nykyisin voimassa olevan kuntalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 268/2014 vp) todetaan luottamushenkilön erottamista kesken toimikauden koskevan lakiehdotuksen 34 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että pykälän l momentissa säädettäisiin nykyistä lakia vastaavasti luottamushenkilöiden erottamisesta kesken toimikauden, jos toimielimen jäsenet tai osa jäsenistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin valtuuston mahdollisuudesta erottaa toimielinten puheenjohtajisto luottamuspulan vuoksi. Erottamispäätös koskisi puheenjohtajistoa kokonaisuudessaan. Toimielinten työskentelyssä puheenjohtajistolla on merkittävä asema. Säännös olisi kuntalaissa uusi, sillä voimassa oleva laki mahdollistaa epäluottamustilanteissa ainoastaan koko toimielimen erottamisen. Säännöksellä pyritään turvaamaan toimielinten tehokasta työskentelyä ja korostamaan puheenjohtajan vastuuta.

4.2.2 Valtuutettujen esteellisyyttä koskevaa oikeuskäytäntöä

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 1998:19 oli kysymys esteellisyydestä valtuustossa, kun sen ratkaistavana oli kysymys kunnanhallituksen erottamisesta. Asian käsittelemiseen ja päätöksentekoon valtuustossa oli osallistunut neljä kunnanhallituksen jäsentä, yksi varajäsen ja yhden varajäsenen puoliso.

Edellä mainitussa ratkaisussa KHO 1998:19 tuli sovellettavaksi vuoden 1995 kuntalain 52 §, jonka mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintomenettelylain (598/1982) 10 §:n 2 momentissa tarkoitettua lähisukulaistaan tai lähisukulaiseen rinnastettavaa henkilöä. Vuoden 1995 kuntalain 21 §:n mukaan valtuusto voi erottaa kunnan luottamushenkilöt kesken toimikauden, jos he tai jotkut heistä eivät nauti valtuuston luottamusta. Erottamispäätös koskee kaikkia toimielimeen valittuja luottamushenkilöitä. Kuntalain esitöistä ilmenee, että 21 §:ssä säädetään niin sanotusta sovelletusta parlamentarismista. Tämä sovellettu parlamentarismi kohdistuu koko toimielimeen, ei yksittäiseen luottamusmieheen. Tämän vuoksi erottamispäätöskin koskee aina kaikkia toimielimeen valittuja luottamushenkilöitä. Valituksessa tarkoitetut kunnanhallituksen jäsenet, varajäsenet ja varajäsenen puoliso eivät siten olleet esteellisiä ottamaan osaa kunnanhallituksen luottamusta koskevaan päätöksentekoon valtuustossa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2020:46 oli esillä kysymys valtuutettujen esteellisyydestä päätettäessä heille kaupunginhallituksen puheenjohtajana ja kaupunginvaltuuston puheenjohtajana maksettavista palkkioista. Uudet määräykset hallintosäännössä liittyivät niin kiinteästi kaupunginhallituksen puheenjohtajaan ja kaupunginvaltuuston puheenjohtajaan sekä heidän meneillään oleviin toimikausiinsa kyseessä olevien toimielinten puheenjohtajina, että tämä yhteys oli otettava huomioon arvioitaessa heidän esteellisyyttään valtuutettuina osallistua asian käsittelyyn ja päättämiseen kaupunginvaltuustossa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valtuuston päätös oli koskenut heitä kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti.

4.2.3 Oikeudellinen arviointi valtuuston puheenjohtajiston esteellisyydestä

Valtuustossa on ollut käsiteltävänä kysymys tilapäisen valiokunnan asettamisesta valmistelemaan muun ohella valtuuston puheenjohtajiston erottamista. Valtuuston puheenjohtaja Q on johtanut puhetta valtuustossa asiaa käsiteltäessä ja osallistunut päätöksentekoon asiassa. Valtuuston varapuheenjohtaja R on valtuustossa osallistunut päätöksentekoon asiassa.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on edellä kysymyksenasettelussa todetulla tavalla (kohta 4.1) ratkaistavana, onko valtuustossa käsiteltävänä olevan asian katsottava koskeneen valtuuston puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajaa kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti.

Kuntalain 35 §:n 1 momentin mukaisessa tilapäisen valiokunnan asettamista koskevassa päätöksenteossa on kysymys kuntalain 34 §:n mukaisten erottamispäätösten valmistelusta. Tämän vuoksi esteellisyyttä yhtäältä tilapäistä valiokuntaa asetettaessa ja toisaalta toimielintä tai puheenjohtajistoa erotettaessa on arvioitava samoista lähtökohdista.

Oikeuskäytännössä on katsottu (KHO 1998:19), että kun valtuuston päätös toimielimen erottamisesta koskee toimielintä kokonaisuudessaan, asia ei koske tähän toimielimeen kuuluvia valtuutettuja henkilökohtaisesti kuntalain esteellisyyssäännöksissä tarkoitetulla tavalla.

Valtuuston puheenjohtajiston henkilömäärä on selkeästi pienempi kuin toimielimen henkilömäärä tyypillisesti, mutta tätä eroa ei voida pitää ratkaisevana, kun arvioidaan esteellisyyssäännöksen soveltamista. Kuntalain 34 §:n 2 momentista ja säännöksen perusteluista (HE 268/2014 vp) ilmenee, että samoin kuin toimielin, myös toimielimen puheenjohtajisto voidaan esillä olevan säännöksen perusteella erottaa vain kokonaisuudessaan. Tämä puoltaa sitä tulkintaa, että valtuuston puheenjohtajiston erottamista koskeva asia ei koske puheenjohtajistoon kuuluvia henkilökohtaisesti.

Kun arvioidaan asian henkilökohtaisuutta voidaan antaa merkitystä sille, että valtuuston puheenjohtajiston luottamusta koskeva kysymys on luonteeltaan korostetun poliittinen. Valtuutettujen mahdollisuutta osallistua valtuustossa käytävään keskusteluun ja päätöksentekoon ei ole perusteltua rajoittaa valtuutettuja koskevan tarkoituksellisesti suppean esteellisyysperusteen laventavalla tulkinnalla.

Asian henkilökohtaisuutta on tarkasteltava vielä taloudellisen merkityksen kannalta. Ratkaisussa KHO 2020:46 kiinnitettiin huomiota siihen, että hallintosäännön uudet määräykset liittyivät kiinteästi kysymyksessä oleviin luottamushenkilöihin ja heidän meneillään oleviin toimikausiinsa. Nyt esillä olevassa asiassa tilapäisen valiokunnan asettamisesta mahdollisesti seuraava puheenjohtajiston erottaminen saattaisi vaikuttaa puheenjohtajistoon kuuluvien luottamustehtävistään saamiin palkkioihin. Vaikutus olisi kuitenkin seurausta luottamustehtävästä erottamisesta ja siten välillinen. Vaikutus ei myöskään välttämättä toteutuisi ainakaan kaikkien kohdalla, sillä uudelleen valinta olisi mahdollinen. Nyt esillä olevan asian mahdolliset taloudelliset vaikutukset eivät ole sellaisia, että asian voisi katsoa koskevan valtuuston puheenjohtajistoa henkilökohtaisesti.

Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että tilapäisen valiokunnan asettamista koskevan aloitteen käsittely ei koske puheenjohtajistoon kuuluvia valtuutettuja kuntalain 97 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti. Hallinto-oikeuden ei olisi tällä perusteella tullut kumota valtuuston päätöstä virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

4.3 Kunnanhallituksen jäsenen esteellisyys ja läsnäolo

4.3.1. Sovellettavat säännökset

Kuntalain 97 §:n 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön kuin valtuutetun esteellisyydestä säädetään hallintolain 27‒30 §:ssä. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.

4.3.2 Oikeuskäytäntöä kunnanhallituksen jäsenen asianosaisuudesta

Korkein hallinto-oikeus on tarkastellut luottamushenkilöiden erottamista asianosaisen kuulemisen kannalta ratkaisussaan KHO 9.10.2014/3009, jossa oli kysymys sosiaali- ja terveyslautakunnan erottamisesta. Erotetun lautakunnan jäsen oli valittanut valtuuston päätöksestä sillä perusteella, että tilapäinen valiokunta ei ollut noudattanut hallintolain säännöksiä asianosaisten kuulemisesta. Korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisussaan, että lautakunnan jäsenet ja varajäsenet ovat lautakunnan erottamista koskevassa asiassa asianosaisia, joita hallintolain 34 §:n mukainen kuulemisvelvollisuus koskee.

Ratkaisussa KHO 4.7.2016/2929 on myös ollut esillä erotettavaan lautakuntaan kuuluvan luottamushenkilön kuuleminen. Korkein hallinto-oikeus pysytti hallinto-oikeuden päätöksen, jossa oli muun ohella sovellettu asianosaisen kuulemista koskevia säännöksiä.

4.3.3 Oikeuskäytäntöä läsnäolosta valtuustokäsittelyssä

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2012:125 oli kysymys esteellisen kaupunginjohtajan läsnäolosta asian valtuustokäsittelyssä. Ratkaisun lähtökohdissa viitattiin valtuuston kokousten julkisuuteen ja todettiin, että esteellisen virkamiehen ei ole katsottava olevan läsnä asian käsittelyssä hallintolain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, jos hän seuraa asian käsittelyä yleisöstä käsin. Tässä tapauksessa kaupunginjohtaja oli kuitenkin seurannut asian käsittelyä kokoustilassa virkamiehille varatulta paikalta eikä ollut siirtynyt yleisölle varattuun tilaan. Valtuuston päätös kumottiin virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, koska valtuustossa ei ollut noudatettu muun ohessa edellä mainittua säännöstä esteellisen viranhaltijan pidättymisestä osallistua asian käsittelyyn ja olla läsnä sitä käsiteltäessä.

Ratkaisussa KHO 2017:196 arvioitiin, oliko esteellinen tekninen johtaja ollut läsnä valtuustokäsittelyssä. Tässä tapauksessa kunnan valtuustosalin järjestelyt olivat sikäli puutteelliset, että yleisölle tarkoitettuja paikkoja ja niiden toimialajohtajien paikkoja, jotka olivat kokouksessa läsnä virkansa puolesta, ei ollut erotettu toisistaan. Tästä syystä teknisellä johtajalla ei ollut ollut mahdollisuutta asettua paikalle, joka olisi ollut selkeästi osoitettu vain yleisölle. Hän oli istunut paikalla, joka oli tarkoitettu myös yleisölle. Hän ei ollut millään tavoin osallistunut asian käsittelyyn valtuuston kokouksessa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei tekninen johtaja ollut ollut valtuuston julkisessa kokouksessa läsnä hallintolain 27 §:n 1 momentissa kielletyllä tavalla, vaan hänen oli katsottava olleen seuraamassa asian käsittelyä valtuustossa yleisöön kuuluvana, vaikka tekninen johtaja oli valtuuston kokouksesta laaditun pöytäkirjan kansilehdelle tehdyn merkinnän mukaan merkitty saapuvilla olevaksi.

4.3.4 Oikeudellinen arviointi kunnanhallituksen jäsenen esteellisyydestä

Valtuustossa on ollut käsiteltävänä kysymys tilapäisen valiokunnan asettamisesta valmistelemaan muun ohella kunnanhallituksen erottamista. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on tältä osin edellä kysymyksenasettelussa todetulla tavalla (kohta 4.1) ratkaistavana, onko valtuuston kokoussalissa saapuvilla ollut kunnanhallituksen jäsen S ollut esteellinen.

Kuntalain 97 §:stä ilmenee, että muiden luottamushenkilöiden kuin valtuutettujen esteellisyyttä valtuustossa arvioidaan eri perusteilla kuin valtuutettujen esteellisyyttä. Koska S ei ole ollut valtuustosalissa varavaltuutetun asemassa vaan kunnanhallituksen edustajana, sovellettavaksi tulevat hallintolain esteellisyyttä koskevat säännökset.

Esillä olevassa asiassa on kysymys kunnanhallituksen erottamisen valmistelusta. Toimielimen jäseniä on erottamisasiassa pidetty sillä tavoin asianosaisina, että heitä on kuultava hallintolain edellyttämällä tavalla. Hallintolain mukaista asianosaisuutta ei ole perusteita arvioida nyt esillä olevassa esteellisyyttä koskevassa tulkinnassa toisin kuin silloin, kun arvioidaan asianosaisen oikeutta tulla kuulluksi. S:sta on kunnanhallituksen jäsenenä pidettävä asianosaisena ja siten hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella esteellisenä asiassa.

4.3.5 Oikeudellinen arviointi kunnanhallituksen jäsenen läsnäolosta

Asiassa on vielä arvioitava, onko edellä esteelliseksi todettu S ollut valtuuston kokouksessa hallintolain 27 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla läsnä vai voidaanko katsoa, että hän on seurannut julkista kokousta yleisönä.

S on ollut valtuustosalissa saapuvilla ja hänet on merkitty pöytäkirjaan läsnä olevaksi kunnanhallituksen jäsenenä. Hän ei ole tuonut esteellisyyttään esille eikä se muutoinkaan ole tullut kokouksessa esille. Hän on jäänyt istumaan nimikoidulle paikalleen eikä ole selkeästi siirtynyt yleisöpaikoille, vaikka sellaiseen olisi ollut mahdollisuus. Asiassa ei ole keskeistä, onko esteellinen henkilö jollain tavalla pyrkinyt kokouksessa vaikuttamaan päätöksen sisältöön vaan keskeistä on se, että esteellisen henkilön on toimittava tavalla, joka osoittaa muille läsnäolijoille hänen esteellisyytensä. S:n on näissä oloissa katsottava olleen esteellisenä läsnä valtuustossa hallintolain 27 §:n 1 momentissa kielletyllä tavalla.

Esteellisen henkilön osallistuminen päätöksentekoon on peruste katsoa, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Hallintolain 27 §:n 1 momentissa ei tehdä eroa sen mukaan, osallistuuko esteellinen virkamies asian käsittelyyn tai onko hän ainoastaan läsnä sitä käsiteltäessä. Myös pelkkä läsnäolo päätöstä tehtäessä johtaa siihen, että päätös on kunnallisvalituksen johdosta kumottava virheellisessä järjestyksessä syntyneenä. Tässä asiassa on kuitenkin perusteltua kysyä, voiko asian arviointiin vaikuttaa se, että kunnanhallituksen useat jäsenet ovat voineet valtuutettuina osallistua asian käsittelyyn. Tämä ei kuitenkaan ole oikeudellisesti kestävä peruste kun otetaan huomioon, että edellä selostetulla tavalla valtuutetun ja kunnanhallituksen jäsenen esteellisyyttä arvioidaan toisistaan selvästi poikkeavien säännösten perusteella. Hallinto-oikeuden on tullut kumota valtuuston päätös esteellisyyden perusteella virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

4.4 Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

5. Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Pykälän 3 momentin mukaan yksityinen asianosainen voidaan velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikuluja vain, jos yksityinen asianosainen on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen.

Asian laatuun ja osapuolten toimintaan nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle asiakumppaneineen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Muhoksen kunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro, Ari Wirén, Kristina Bjökvall ja Outi Siimes. Asian esittelijä Eeva Mäenpää.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Ari Wirénin äänestyslausunto, johon oikeusneuvokset Juha Lavapuro ja Janne Aer yhtyivät:

"Myönnän valitusluvan ja kumoan hallinto-oikeuden päätöksen.

Perustelut

Kunnan puhevallan käyttämistä koskevan oikeudenkäyntiväitteen, oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa ja suullisen käsittelyn järjestämistä koskevien vaatimusten sekä valtuuston puheenjohtajiston esteellisyyden osalta olen samaa mieltä enemmistön kanssa ja viittaan mainittuja kohtia koskeviin perusteluihin. Totean myös, että aloitteen käsittely Muhoksen kunnanvaltuustossa on sinänsä ollut tilapäisen valiokunnan asettamiseen liittyvä valmistelua koskeva toimenpide. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta KHO 16.4.2014/1298 LRS ilmenevän oikeusohjeen mukaisesti Muhoksen kunnanvaltuuston päätös 29.4.2019 § 31, jolla valtuusto on päättänyt, ettei tilapäistä valiokuntaa aseteta, on kuitenkin kuntalain mukaan valituskelpoinen päätös.

Kunnanhallituksen jäsenen S:n esteellisyyden osalta totean seuraavan.

Valtuuston kokouksessa yleisölle varatussa tilassa, mutta nimikoidulla paikalla istunut kunnanhallituksen jäsen S ei ole valtuutettuna osallistunut asian käsittelyyn valtuustossa. Häneen ei tämän vuoksi ole sovellettava kuntalain 97 §:n 1 momentin säännöstä valtuutetun esteellisyydestä. Sen sijaan S:n esteellisyyttä tulee arvioida kuntalain 97 §:n 2 momentin mukaisesti hallintolain 27‒30 §:n perusteella.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen. Pykälän 2 momentin mukaan, mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa. Hallintolain 27 §:n mukaan esteellinen virkamies ei saa olla läsnä asiaa käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Kysymys on siten ensivaiheessa siitä, onko S:sta pidettävä hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittamalla tavalla asianosaisena asiassa, jossa on ollut kysymys tilapäisen valiokunnan asettamisesta selvittämään, nauttiiko kunnanhallitus Muhoksen kunnanvaltuuston luottamusta. Jos vastaus tähän kysymykseen on myönteinen, on vielä tarkasteltava kysymystä siitä, onko S ollut valtuuston kokouksessa hallintolain 27 §:ssä tarkoitetulla tavalla läsnä.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on aikaisemmin arvioitu sitä, onko valtuuston päätöksenteko tapahtunut virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, että valtuuston kokouksessa on ollut läsnä esteellinen kunnanjohtaja tai muu viranhaltija (KHO 2012:125, KHO 2014:109 ja KHO 2017:196). Näistä ratkaisuista ilmeneviä tulkintakannanottoja ei voida kuitenkaan sellaisenaan soveltaa tässä tapauksessa, koska esteellisyyden arvioinnissa on otettava huomioon myös kunnanhallituksen jäsenen asema luottamushenkilönä. Esillä olevaan asiaan liittyy muutoinkin luottamushenkilöhallintoon liittyviä poikkeuksellisia piirteitä verrattuna esteellisyyteen tavanomaisessa hallintomenettelyssä ratkaistavassa asiassa.

Kuntalain mukaan valtuusto valitsee ja erottaa kunnanhallituksen jäsenet. Valtuutettu voi osallistua kunnanhallituksen jäsenten vaaliin, jossa hän on itse ehdolla. Kunnanhallituksen erottaminen ja sen valmistelu ovat puolestaan kollektiivisia toimia, joiden kohteena ei ole yksittäinen luottamushenkilö vaan toimielin kokonaisuudessaan. Tällä perusteella kuntalain esteellisyyssäännöstä on tulkittu siten, ettei erottamisasian käsittely koske kunnanhallituksen jäseniä henkilökohtaisesti (KHO 1998:19). Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa onkin katsottu, etteivät kunnanhallituksen jäsenet, jotka ovat osallistuneet valtuutettuina valtuuston kokoukseen, ole olleet esteellisiä päättämään tilapäisen valiokunnan asettamisesta, koska asia ei ole koskenut henkilökohtaisesti heitä.

Valituksenalaisessa päätöksessä ei myöskään ole ollut kysymys siitä, että valtuusto olisi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa KHO 9.10.2014/3009 ja KHO 4.7.2016/2929 tarkastelluilla tavoilla päättänyt kuntalain 33 §:ssä tarkoitetulla tavalla erottaa kunnan toimielimen luottamushenkilöt kesken toimikauden. Aloitteessa ei myöskään ole vaadittu kunnanvaltuustoa ryhtymään toimiin kunnanhallituksen erottamiseksi. Sen sijaan kysymys on ollut yksinomaan siitä päättämisestä, asettaako valtuusto tilapäisen valiokunnan selvittämään kunnanhallituksen ja valtuuston puheenjohtajiston nauttimaa poliittista luottamusta. Kunnanhallituksen jäsenen asianosaisuuteen perustuvaa esteellisyyttä valtuustokäsittelyssä on tällaisessa tilanteessa arvioitava toisin kuin edellä viitatuissa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa on tarkasteltu valtuuston erottamispäätökseen liittyvää asianosaisuuteen perustuvaa oikeutta tulla kuulluksi.

Kunnan päätöksenteossa on pidetty kansanvaltaisuusperiaatteen mukaisena sitä, että valtuutettu voi osallistua myös kunnanhallituksen erottamista koskevaan päätöksentekoon, vaikka hän on itse kunnanhallituksen jäsen. Kunnan hallituksen jäsenten yhdenvertaisuuden voidaan nyt esillä olevassa tilanteessa katsoa puoltavan tulkintaa, jonka mukaan henkilökohtaisen esteellisyyden osalta kunnanhallituksen jäsen, joka ei ole valtuutettu, rinnastettaisiin muihin kunnanhallituksen jäseniin. Jos kunnanhallituksen jäsenenä valtuutettu voi osallistua päätöksentekoon valtuustossa sen vuoksi, ettei asian katsota koskevan häntä henkilökohtaisesti, niin vielä vähemmän henkilökohtaisesta asiasta on kyse, jos kunnanhallituksen jäsen ei edes kuulu valtuustoon eikä osallistu asian käsittelyyn muutoin kuin istumalla valtuustosalin yleisölle varatussa tilassa itselleen nimikoidulla paikalla.

Katson edellä esitetyin perustein, että kunnanvaltuuston päätös siitä, asettaako se tilapäisen valiokunnan selvittämään, nauttiiko kunnanhallitus Muhoksen kunnanvaltuuston luottamusta, ei ole koskenut S:n oikeutta, etua tai velvollisuutta siten, että hän olisi tämän vuoksi ollut asiassa esteellinen.

Koska S ei ole ollut esteellinen tilapäisen valiokunnan asettamista koskevassa asiassa, ei asiassa ole tarpeen erikseen tarkemmin arvioida, onko tilapäisen valiokunnan asettamista koskeva päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä sen vuoksi, että S on ollut läsnä valtuuston kokoussalissa. Totean kuitenkin, että vaikka S:n katsottaisiin olevan esteellinen, oikeasuhtaisena seurauksena ei voida pitää sitä, että valtuuston päätöksen katsottaisiin syntyneen virheellisessä järjestyksessä vain sen perusteella, että S on ollut läsnä valtuuston julkisessa kokouksessa yleisölle varatussa salin osassa, mutta hänelle nimikoidulla paikalla.

Tämän vuoksi kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkään valituksen S:n esteellisyyden osalta.

Oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa olen samaa mieltä kuin enemmistö.