KHO:2023:12

Kunnanvaltuusto oli ranta-asemakaavan hyväksyessään jättänyt hyväksymättä loma-asuntojen rakennuspaikat kortteliin, jolla sijaitsi paliskunnan porojen siirtämiseen perinteisesti käyttämä luontainen joenylityspaikka. Joenylityspaikka oli osa paliskunnan poronhoidon kannalta tärkeää aluetta toimintaan liittyvine aitarakennelmineen. Alueella voimassa olevaan maakuntakaavaan sisältyi suunnittelumääräys, jonka mukaan poronhoidon alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset oli turvattava. Alueella ei ollut voimassa yleiskaavaa.

Kysymyksessä oli maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:ssä tarkoitettu ranta-asemakaava, jonka laatimisesta olivat huolehtineet maanomistajat. Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 ja 4 momentin perusteella yksittäisellä maanomistajalla ei kuitenkaan ollut oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi. Kaavan hyväksyminen oli maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyissä rajoissa kunnan harkinnassa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kunnanvaltuuston päätös perustui ranta-asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjen sisältövaatimusten vastaisuuteen ja siten oikeusharkintaan. Päätös oli perustunut erityisesti siihen kaavaehdotuksesta saaduissa lausunnoissa esille tuotuun seikkaan, että korttelin kohdalla oli tärkeä luontainen porojen joenylityspaikka.

Kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointi oli kokonaisharkintaa, jossa kunnalla oli kaavaehdotusta hyväksyessään harkintavaltaa sisältövaatimusten keskinäisten painoarvojen suhteen. Ranta-asemakaavoitusta alueella ohjasi maakuntakaava. Maakuntakaavan poronhoidon turvaamista koskevat suunnittelumääräykset oli tullut ottaa huomioon harkittaessa sitä, oliko hyväksymättä jätetty kortteli ranta-asemakaavalle säädettyjen sisältövaatimusten mukainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 32 § 1 momentti, 54 § 1 ja 3 momentti, 73 § 1 momentti ja 74 § 1 ja 4 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.6.2021 nro 21/0116/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan siltä osin kuin Kittilän kunnanvaltuusto on jättänyt ranta-asemakaavan hyväksymättä korttelin 21 osalta ja hallinto-oikeus vastaavasti hylännyt muutoksenhakijan valituksen. Korkein hallinto-oikeus tutkii asian tältä osin. Muilta osin valituslupahakemus hylätään.

Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) Kittilän kunnanvaltuusto on päätöksellään 24.6.2019 (§ 30) hyväksynyt Ounaslohen ranta-asemakaavan (Köngäs ja Tepasto) lukuun ottamatta maanomistajien laatimassa ranta-asemakaavaehdotuksessa kunnalle muun ohella hyväksyttäväksi esitettyä korttelia 21. Päätöksen perusteluissa on todettu tältä osin, että korttelissa 21 sijaitsee porojen joenylityspaikka.

(2) Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä muun ohella siltä osin kuin se on koskenut korttelia 21 sekä A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään korttelin 21 osalta muun ohella seuraavasti: Kun otetaan huomioon, että korttelissa 21 sijaitsee Kyrön paliskunnan toiminnan kannalta keskeinen porojen joenylityspaikka, valtuuston hyväksymälle kaavaratkaisulle on ollut olemassa kaavan tavoitteista ja sisältövaatimuksista johdettavissa olevat hyväksyttävät maankäytölliset perusteet.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anne-Mari Keskitalo, Kaisa Hiltunen ja Laura Juntunen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut korttelin 21 osalta, että hallinto-oikeuden ja Kittilän kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja että asia palautetaan Kittilän kunnalle uudelleen käsiteltäväksi. A:n valituslupahakemus ja valitus koskee lisäksi toista lomarakentamiseen osoitettua korttelia, jonka Kittilän kunnanvaltuusto on niinikään jättänyt vahvistamatta. A on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa katselmuksen ja että Kittilän kunta velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut 3 800 euroa.

(4) Kittilän kunnanhallitus on antanut lausuman, jossa se on esittänyt valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

(5) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Katselmus

(6) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 48 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi järjestää asian selvittämiseksi katselmuksen. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on pyytänyt katselmuksen järjestämistä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen järjestäminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Korttelia 21 koskevan perustelut

Kysymyksenasettelu

(7) Asiassa on kiinteistönomistajan valituksesta arvioitava, onko kunta voinut jättää hyväksymättä ranta-asemakaavan korttelin 21 sillä perusteella, että korttelissa sijaitsee porojen joenylityspaikka.

Sovellettavat oikeusohjeet

(8) Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

(9) Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään.

(10) Mainitun pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

(11) Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että
1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;
2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä
3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

(12) Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle.

Saman pykälän 4 momentin toisen virkkeen mukaan maanomistajan toimesta laadittu asemakaavaehdotus on kunnassa käsiteltävä ilman tarpeetonta viivytystä.

Tosiseikat ja asiassa saatu selvitys

(13) Ranta-asemakaavaehdotuksessa ja hyväksytyssä ranta-asemakaavassa on osoitettu pääosin Ounasjoen varrelle sijoittuvia yksiasuntoisten loma-asuntojen korttelialueita (RA) ja niiden väliin maa- ja metsätalousalueita (M). RA-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan rakennuspaikalle saa rakentaa lomarakennuksen, vierasmajan, saunarakennuksen, kodan ja autotallin/varastorakennuksen. Vierasmajan ja saunan kerrosalat saavat olla enintään 25 m2.

(14) Alueella on voimassa Tunturi-Lapin maakuntakaava, jossa alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M), jota voidaan käyttää pääasiallista käyttötarkoitusta sanottavasti haittaamatta ja luonnetta muuttamatta myös muihin tarkoituksiin. Koko maakuntakaava-aluetta koskee suunnittelumääräys, jonka mukaan poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset on turvattava. Lisäksi poronhoitoon olennaisesti vaikuttavaa alueiden käyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon poronhoidolle tärkeät alueet ja valtion maiden osalta on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan edustajien kanssa.

(15) Hyväksymättä jätetty RA-kortteli 21 sijaitsee Ounasjoen varrella Puksukosken etelärannalla. Ranta-asemakaavaehdotuksessa kortteliin oli osoitettu kolme lomarakennuspaikkaa.

(16) Kyrön paliskunta on kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa vaatinut korttelin 21 poistamista, koska rakennuspaikat sijaitsevat keskellä porojen joenylityspaikkaa (Puksukoski) ja aiheuttavat kohtuutonta haittaa paliskunnan poronhoidolle. Lausunnon mukaan lähelle rantaa sijoittuva rakentaminen ja melu estävät porojen joenylityksen kesällä pienten vasojen kanssa sekä syystalven sohjo- ja paannejäiden aikana. Korttelin 21 kohdalla sijaitseva joenylityspaikka liittyy paliskunnan poronhoitotoiminnan kannalta tärkeään Puksukosken alajuoksun alueeseen, jolle on rakennettu laidunkierto- ja siula-aitoja. Kyrön paliskunnan pääerotusaita Puksuvaara sijoittuu valtion maille korttelin 21 lähialueelle. Paliskunta käyttää sitä vasanmerkinnässä ja erotuksissa. Vuosittain paliskunnan poroista 90 prosenttia käsitellään aidassa. Erotusaidasta talvilaitumille vietäessä porot uitetaan Puksukosken yli korttelin 21 kohdalla. Paliskunta käyttää tätä ja Telanivan kohtaa porojen uittamiseen Ounasjoen yli, sillä ne ovat luontaisia, loivarinteisiä kohtia, mistä porot voivat turvallisesti mennä yli vasojen kanssa. Ohjausaidat ovat olleet paikoillaan noin 40 vuotta ja porot ovat ylittäneet joen samalta kohdalta sitäkin kauemmin. Kaavassa rakennuspaikat on osoitettu juuri niille paikoille, joista porot ylittävät joen. Rakentamisesta aiheutuvan häiriön ja esteiden vuoksi poroja ei olisi enää mahdollista kuljettaa joen yli.

(17) Paliskuntain yhdistys on kunnanhallituksen siltä pyytämässä lausunnossa korostanut, että Puksukosken ylityspaikka ja toinen ylityspaikka, jonka osalta valtuusto sittemmin myös päätti jättää hyväksymättä ranta-asemakaavassa paikalle osoitetun rakennuskorttelin, ovat ainoita Kyrön paliskunnan käyttämiä ylityspaikkoja Ounasjoessa, koska ne ovat luontaisia, loivarinteisiä kohtia, joista porot voivat turvallisesti ylittää joen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(18) Kysymyksessä on maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:ssä tarkoitettu ranta-asemakaava, jonka laatimisesta ovat huolehtineet maanomistajat. Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 1 ja 4 momentin perusteella yksittäisellä maanomistajalla ei ole oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi. Kaavan hyväksyminen on maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyissä rajoissa kunnan harkinnassa.

(19) Kunnanvaltuuston päätös korttelin 21 hyväksymättä jättämisestä on perustunut ranta-asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjen sisältövaatimusten vastaisuuteen ja siten oikeusharkintaan. Päätös on perustunut erityisesti siihen kaavaehdotuksesta saaduissa lausunnoissa esille tuotuun seikkaan, että korttelin 21 kohdalla on tärkeä luontainen porojen joenylityspaikka.

(20) Kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointi on kokonaisharkintaa, jossa kunnalla on kaavaehdotusta hyväksyessään harkintavaltaa sisältövaatimusten keskinäisten painoarvojen suhteen. Ranta-asemakaavoitusta alueella ohjaa Tunturi-Lapin maakuntakaava. Maakuntakaavan poronhoidon turvaamista koskevat suunnittelumääräykset on tullut ottaa huomioon harkittaessa sitä, onko kortteli 21 ranta-asemakaavalle säädettyjen sisältövaatimusten mukainen.

(21) Kunnanvaltuuston päätös, jolla se on katsonut, että kortteli 21 ei täytä ranta-asemakaavan sisältövaatimuksia, ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Valitus on siten hylättävä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

3. Oikeudenkäyntikulut

(22) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4.Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

(23) Muilta osin valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten muilta osin anna ratkaisua valitukseen.

Perustelut

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Satu Sundberg.