KHO:2023:98
A Oy:lle, joka oli harjoittanut kaivostoimintaa samalla alueella yli 15 vuotta, oli myönnetty ympäristölupa toiminnan olennaiseen muuttamiseen. Luvan tarve johtui kaivoksen rikastushiekka-altaan laajentamisesta patoja korottamalla ja runsasrikkisen sivukiven hyödyntämisestä patorakenteissa. Kaivoksen toiminnan aikana oli tehty useita ympäristövaikutusten arviointimenettelyjä. Siltä osin kuin ne olivat koskeneet toiminnan laajentamista, niissä oli otettu huomioon myös kyseessä olevan rikastushiekka-altaan tulevaisuudessa tapahtuviksi suunnitellut korotukset.
Asiassa oli ratkaistavana, edellyttikö lupahakemuksen mukainen toiminnan muutos uutta ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sen vuoksi, että kyse olisi ollut vaarallisen jätteen sijoittamisesta kaatopaikalle ja että hanke olisi vastannut kooltaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä edellyttävää hanketta. Edelleen oli ratkaistavana, oliko ympäristövaikutusten arviointimenettelyä kuitenkin sovellettava tässä yksittäistapauksessa sillä perusteella, että toiminnan muutos olisi aiheuttanut laadultaan ja laajuudeltaan arviointimenettelyä edellyttävien hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia.
Asiassa oli kysymys myös lupaharkinnan laajuudesta toiminnan olennaisessa muutostilanteessa, lupapäätöksen selkeydestä sekä lupahakemuksen ja lupaharkintaa varten esitettyjen selvitysten ja suunnitelmien riittävyydestä erityisesti kaivannaisjätteiden jätehuollon osalta.
Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (252/2017) 3 § 1, 2 ja 3 momentti, liite 1 kohta 2 alakohta a, kohta 11 alakohta a, kohta 12
Ympäristönsuojelulaki 112 § 1 momentti 4 ja 5 kohta
Valtioneuvoston asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (713/2006) 6 § kohta 2 a, kohta 11 a, kohta 12
Valtioneuvoston asetus kaatopaikoista (331/2013) 2 § 2 momentti
Ks. myös KHO 2023:97
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Vaasan hallinto-oikeus 28.6.2022 nro 756/2022
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja Vesiluonnon puolesta ry:n valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua yhdistysten valitukseen.
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan Agnico Eagle Finland Oy:lle (jäljempänä myös yhtiö) ja tutkii asian yhtiön valituksesta.
Yhtiön vaatimus suullisen käsittelyn järjestämiseksi hylätään.
Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Korkein hallinto-oikeus hylkää Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja sen asiakumppanin hallinto-oikeudelle tekemän valituksen ja saattaa Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen voimaan.
Tämän päätöksen tultua voimaan korkeimman hallinto-oikeuden 1.11.2022 antama välipäätös päätöksen täytäntöönpanosta raukeaa.
Asian tausta
Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös
(1) Aluehallintovirasto on päätöksellään 19.5.2020 nro 57/2020 myöntänyt Agnico Eagle Finland Oy:lle ympäristöluvan Kittilän kaivoksen kaivannaisjätteen jätealueen (CIL2-rikastushiekka-altaan) laajentamiseen korottamalla patoja tasoille +239 ja +241 sekä runsasrikkisen sivukiven hyödyntämiseen patorakenteissa.
(2) Päätökseen on sisällytetty kuusi lupamääräystä. Päätöksen mukaan CIL2-rikastushiekka-altaan laajentamisessa ja altaan käytössä on lisäksi noudatettava Kittilän kaivoksen toimintaa koskevia lainvoimaisia ympäristölupapäätöksiä ja niissä annettuja lupamääräyksiä. Päätöksen mukaisesta toiminnasta ei ole ennalta arvioitu aiheutuvan toimenpitein estettävää tai ympäristönsuojelulain mukaisesti korvattavaa vahinkoa.
(3) Aluehallintovirasto on sallinut päätöksen mukaisen toiminnan aloittamisen muutoksenhausta huolimatta lupapäätöstä noudattaen sillä edellytyksellä, että luvansaaja asettaa ennen toiminnan aloittamista Lapin ELY-keskukselle 100 000 euron hyväksyttävän vakuuden ympäristön saattamiseksi ennalleen ja mahdollisten vahinkojen korvaamiseksi lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräysten muuttamisen varalta.
Vaasan hallinto-oikeuden päätös
(4) Hallinto-oikeus on päätöksellään 28.6.2022 nro 756/2022 Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja Vesiluonnon puolesta ry:n yhteisestä valituksesta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Toiminnalle myönnetty oikeus aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta on samalla kumoutunut.
(5) Hallinto-oikeus on perustelujen oikeudellisessa arvioinnissa lausunut ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeesta ja huomioon ottamisesta lupaharkinnassa keskeisesti seuraavaa:
(6) Kittilän kaivoksen toiminnan ympäristövaikutuksia on selvitetty useita kertoja myös YVA-menettelyssä. YVA-menettely voi olla tarpeen myös olemassa olevan toiminnan osalta asiaan sovellettavan YVA-lain (252/2017) liitteen 1 kohdan 12 perusteella, kun tehdään YVA-menettelyä edellyttävää hanketta kooltaan vastaava muutos.
(7) Vaarallisen kaivannaisjätteen läjittäminen hakemuksessa esitetyllä tavalla jätealtaaseen voidaan rinnastaa YVA-lain 1 liitteen kohdan 11 alakohdan a perusteella YVA-menettelyä edellyttävään vaarallisen jätteen sijoittamiseen kaatopaikalle. Kyseisessä lainkohdassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamista ei ole sidottu vaarallisen jätteen määrään, mutta hankkeen koolla on kuitenkin vaikutusta arvioitaessa YVA-lain 1 liitteen kohdan 12 soveltumista. Kun CIL-rikastusjätettä hakemuksen mukaan muodostui vuonna 2017 noin 239 000 tonnia, ylittää vuosittainen jätteen määrä huomattavasti YVA-lain liitteen 1 kohdan 11 alakohdassa b mainitun muun kuin vaarallisen jätteen määrän 50 000 tonnia vuodessa.
(8) Kun otetaan huomioon, että CIL2-altaan alkupadot on rakennettu vuosina 2007–2008 tuolloin arvioituun rikastushiekan määrään perustuvien suunnitelmien pohjalta, että kaivoksen toiminnassa muodostuneen CIL-rikastusjätteen määrä on jo vuoden 2020 loppuun mennessä ollut vähintään nelinkertainen verrattuna ensimmäisessä YVA-menettelyssä arvioituun määrään nähden, ja että vuoden 2012 ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitu CIL-hiekan määrä tullaan nykyisellä tuotannolla, myös ilman suunniteltua vuosituotannon kasvattamista 2,0 miljoonaan tonniin, saavuttamaan viimeistään vuoden 2025 loppuun mennessä, tarkasteltavana olevassa CIL2-altaan korottamisessa ja rikastusjätteen sijoittamisessa korotettuun altaaseen on kyse sellaisesta YVA-lain liitteen 1 kohdassa 12 tarkoitetusta hankkeen muutoksesta, joka vastaa kooltaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä edellyttävää hanketta.
(9) Vaikka patojen korottamista ja CIL-jätteen sijoittamisen jatkamista kaivannaisjätealueelle ei pidettäisi YVA-lain hankeluettelon 11 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna vaarallisen jätteen kaatopaikkana, YVA-menettely olisi ollut tarpeen myös ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 3 §:n 2 momentin harkinnanvaraisuusperusteella, koska asiassa on kyse sellaisesta toteutetun hankkeen muutoksesta, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan hankeluettelossa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia, jotka liittyvät erityisesti suuronnettomuuden vaaraan sekä suotovesien määrään ja laatuun pitkällä aikavälillä. Ympäristövaikutuksia voidaan pitää erityisen merkittävinä CIL-rikastusjätteen arseenin liukoisuuden johdosta, joka on 20.3.2018 päivätyn kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma perusteella vuosina 2017–2018 ollut 23–63 mg/kg, kun kaatopaikka-asetuksen (331/2013) liitteen 3 taulukon 7 mukaan vaarallisen jätteen kaatopaikalle voidaan hyväksyä vain jäte, jonka arseenin liukoisuus on enintään 25 mg/kg. Lisäksi CIL2-altaaseen vuosittain läjitettävän vaarallisen jätteen määrä ylittää edellä todetulla tavalla moninkertaisesti YVA-lain 1 liitteen 11 kohdan b alakohdassa muun kuin vaarallisen jätteen kaatopaikoille asetetun vuotuisen 50 000 tonnin YVA-kynnyksen.
(10) Hakemukseen ei ole liitetty ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentissa vaadittua ympäristövaikutusten arviointiselostusta ja sitä koskevaa perusteltua päätelmää eikä hakemuksessa ole muutoinkaan kuvattu jätealueen laajentamisesta johtuvien ympäristöriskien muutosta. Aluehallintovirasto ei siten olisi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 25 §:n 2 momentin mukaan saanut myöntää hankkeelle ympäristölupaa.
(11) Vuosien 2012 ja 2016 arviointimenettelyjen yhteydessä ei YVA-lain 19 §:n 2 momentissa ja YVA-asetuksen 4 §:ssä edellytetyllä tavalla ole esitetty ja vertailtu CIL-rikastusjätteen käsittelyn vaihtoehtoja, käytännössä patojen korottamisen lisäksi uuden rikastushiekka-altaan rakentamista, tai kuvattu näiden vaihtoehtojen todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia eikä lieventämistä ja seurantaa. Kyseiset YVA-menettelyt eivät muun muassa vaihtoehtotarkastelun puuttumisen johdosta ole sisällöllisesti täyttäneet laissa asetettuja edellytyksiä huomattavasti alkuperäistä suuremman CIL-rikastusjätemäärän ja sen ympäristövaikutusten käsittelyn osalta.
(12) Hallinto-oikeus on perustelujen oikeudellisessa arvioinnissa lausunut hakemuksen ja selvitysten riittävyydestä keskeisesti seuraavaa:
(13) Hakemuksessa on kysymys kaivostoimintaan kuuluvassa rikastuksessa syntyvän vaaralliseksi luokiteltavan jätteen sijoittamisesta vesilietteenä kaivannaisjätteen jätealueelle ja vaarallisen jätteen hyödyntämisestä jätealueelle rakennettavissa padoissa.
(14) Koska kaivoksen toiminnassa syntyvät jätteet ja niiden käsittelytavat ja -alueet sekä niihin liittyvä kaivosalueen vesitaseen hallinta ja suuronnettomuuden vaara muodostavat olennaisen osan kaivostoiminnan ympäristövaikutusten kokonaisuudesta, kaivannaisjätealueen kapasiteetin kasvattamisessa on kyse sellaisesta toiminnan olennaisesta muutoksesta, joka tulee käsitellä ympäristönsuojelulain 29 §:n edellyttämällä tavalla niin, että harkinta kattaa ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentissa säädetysti kaikki ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa, ja kaikki ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa. Ympäristönsuojelulain 114 §:n 4 momentin ja ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 5 momentin säännökset huomioon ottaen luvan hakijan on esitettävä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma osana toiminnan olennaista muuttamista koskevaa ympäristölupahakemusta.
(15) Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa tai kaivoksen sulkemissuunnitelmaa ei ole päivitetty vastaamaan 15.2.2019 vireille pantua hakemusta, eikä 20.3.2018 päivitetyssä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa tai vuonna 2012 päivitetyssä kaivoksen sulkemissuunnitelmassa ole käsitelty CIL2-altaan korottamista tai otettu huomioon korotuksen ja alueelle läjitettävän kaivannaisjätteen määrän muutosten vaikutuksia. Edellä esitetyn johdosta hakemukseen liitetty kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ei ole ollut suunnitelman sisältövaatimusten mukainen. Sulkemissuunnitelma on lisäksi hyvin yleispiirteinen eikä siihen sisälly konkreettisia toimenpiteitä aikatauluineen. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan hakemuksessa olisi ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n 5 momentti huomioon ottaen tullut myös esittää vaihtoehtoisia sijoitusratkaisuja tilanteessa, jossa tehty hakemus on johtunut siitä, että käytössä oleva rikastushiekka-allas on täyttymässä ja täyttyy aluehallintovirastossa samaan aikaan vireillä olleen kaivoksen laajentamista koskevan muutoksen jälkeen muutamien vuosien kuluessa kaivostoimintaa suunnitellulla tavalla jatkettaessa.
(16) Hakemuksessa on haettu lupaa käyttää vaaralliseksi jätteeksi luokiteltavaa sivukiveä patorakenteissa. Koska vaarallisen jätteen käsittelyä koskevassa lupaharkinnassa on tarkasteltava rinnakkain jätteen turvallisen loppukäsittelyn ja hakemuksessa esitetyn hyödyntämisen ympäristövaikutuksia, olisi hakemuksessa tullut yksityiskohtaisemmin esittää, mitä ympäristövaikutuksia vaarallisen jätteen hyödyntäminen suunnitellulla tavalla voi pitkän ajan kuluessa aiheuttaa. Asiassa olisi muun ohella tullut tarkastella myös kaivannaisjätteistä laaditun, vuonna 2018 julkaistun BREF-asiakirjan (Best Available Techniques Reference Document for the Management of Waste from Extractive Industries, MWEI BREF) BAT 14 -päätelmän merkitystä luvan myöntämisen edellytyksiin.
(17) CIL-rikastusjätteen laatua ja erityisesti sen haponmuodostamiskykyä pitkällä aikavälillä koskevat tiedot ovat olleet hakemuksessa puutteelliset. CIL-rikastusjätettä ei voida pitää happoa muodostamattomana sillä perusteella, että luvan hakija arvioi hakemuksessaan jätteessä olevan rikin hapettuvan autoklaavissa lähes täydellisesti. Kun otetaan huomioon CIL-rikastusjätteessä oleva korkea liukoisen arseenin pitoisuus, lupaviranomaisen käytössä olisi CIL-rikastusjätteen sijoittamista koskevaa asiaa arvioitaessa pitänyt olla ainakin Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 17.4.2019 antaman päätöksen nro 45/2019 b) kohdassa edellytetyt CIL-rikastusjätteen arseenin liukoisuuden vähentämistä koskevassa selvityksessä esitettäväksi edellytetyt tiedot sekä saman päätöksen c) kohdassa edellytetty selvitys jätealueille sijoitettujen mineraalijätteiden ja muodostuneiden saostumatuotteiden mineralogisesta ja kemiallisesta koostumuksesta ja arvio muun ohella jätteiden pitkäaikaispysyvyydestä.
(18) Rikastushiekan pohjatutkimuksista, stabiliteettilaskelmista ja rikastushiekan mahdollisesta lujittamisesta sekä runsasrikkisen sivukiven teknisistä laatukriteereistä ja todentamisesta ei ole toimitettu hakemuksen liitteenä riittäviä selvityksiä. Edellä mainittujen hakemuksessa olleiden puutteiden johdosta asiassa ei ole ollut mahdollista tarkastella hakemuksen mukaista toimintaa suhteessa kaivannaisjätteistä annettuun BREF-asiakirjaan. Kun otetaan huomioon, että yhtiö on hakenut lupaa nimenomaan patorakenteiden korottamiselle, pelkästään yleissuunnitelmatasoisten suunnitelmien esittämistä voidaan pitää merkittävänä puutteena. Aluehallintoviraston olisi tullut edellyttää yksityiskohtaisten selvitysten esittämistä ennen luvan myöntämistä, eikä asiaa olisi tullut jättää valvontaviranomaisille myöhemmin esittävien selvitysten varaan.
(19) Lupapäätöksen perusteena ollut ympäristölupahakemus on edellä mainitut lainkohdat ja kaivannaisjäteasetuksen säännökset huomioon ottaen ollut puutteellinen. Kun otetaan huomioon, että jätehuolto- ja sulkemissuunnitelman puutteita ei ole korjattu muualla hakemusasiakirjoissa, aluehallintoviraston olisi tullut edellyttää luvan hakijalta hakemuksen täydentämistä. Hakemuksen puutteellisuuden vuoksi aluehallintovirasto ei ole voinut asianmukaisesti arvioida, täyttyvätkö ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset ja minkälaisia määräyksiä toiminnan vaikutusten vähentämiseksi luvassa on tarpeen asettaa.
(20) Hallinto-oikeus on perustelujen oikeudellisessa arvioinnissa lausunut lupaharkinnan laajuuden ja päätöksen selkeyden osalta keskeisesti seuraavaa:
(21) Samanaikaisesti vireillä olleiden toiminnan olennaista muutosta koskevien ja ympäristövaikutusten kokonaisvaikutusten ja -hallinnan kautta toisiinsa liittyvien hakemusasioiden käsitteleminen erikseen tarkoittaa, että lupaharkintaa ei ole toteutettu ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin edellyttämässä laajuudessa, eikä asian käsittely siten tältäkään osin ole tapahtunut lainmukaisesti.
(22) Lisäksi aluehallintoviraston ratkaisussa on lupamääräyksiin 1 ja 2 sisältyvien viittausten sekä päätöksen perusteluiden johdosta merkittäviä sisällöllisiä ja päätöksen selkeyteen liittyviä puutteita. Aluehallintoviraston päätöksen perusteluiden mukaan CIL2-rikastushiekka-altaan laajentamisessa ja altaan käytössä on noudatettava Kittilän kaivoksen toimintaa koskevia lainvoimaisia ympäristölupapäätöksiä ja niissä annettuja lupamääräyksiä. Kyseisen toteamuksen perusteella jää epäselväksi, mihin päätöksiin lupaviranomainen on viitannut, sekä se, sitovatko kyseiset päätökset toiminnanharjoittajaa vain altaan laajentamista ja käyttöä koskevilta osin vai muutoinkin. Aluehallintoviraston käyttämän viittaustekniikan vuoksi on jäänyt epäselväksi, onko viitattuihin, aikaisempiin lupapäätöksiin sisältyviin lupamääräyksiin esimerkiksi mahdollista hakea muutosta. Hakemuksen mukaan CIL2-rikastushiekka-altaalle on asetettu 26.6.2013 myönnetyssä ympäristöluvassa vakuus 30 €/m2. Aluehallintovirasto on päätöksessään vakuuden suuruuden osalta viitannut aikaisemmin myönnettyihin yksilöimättömiin lupapäätöksiin. Päätöksestä ei ilmene, että aluehallintovirasto olisi arvioinut vakuuden määräytymisen perusteita tai vakuuden riittävyyttä. Lupapäätöksessä tulee antaa kaikki kokonaisuuden kannalta tarvittavat lupamääräykset yksiselitteisesti, mikä tulee ottaa huomioon asiaa uudelleen käsiteltäessä.
(23) Hallinto-oikeus on perustelujen johtopäätöksenä lausunut, että edellä esitetyillä YVA-menettelyn puutetta, hakemuksen ja siihen liitettyjen selvitysten riittävyyttä sekä lupaharkinnan laajuutta koskevilla perusteilla aluehallintoviraston päätös on kumottava ja asia on palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Aluehallintoviraston tulee käsitellä asia ympäristönsuojelulain 29 §:ssä edellytetyllä tavalla ja ottaa käsittelyssä huomioon hallinto-oikeuden päätöksessä lausuttu.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Arto Hietaniemi, Noora Britschgi ja Sauli Viitasaari, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(24) Agnico Eagle Finland Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhtiö on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan.
(25) Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin, kuin hallinto-oikeus on katsonut YVA-menettelyn puutteelliseksi ja edellyttänyt uuden YVA-menettelyn suorittamista CIL2-altaan rakenteiden korottamisen osalta.
(26) Yhtiö on vaatinut, että aluehallintoviraston täytäntöönpanomääräys saatetaan voimaan siihen saakka, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian tai toissijaisesti aluehallintovirasto käsitellyt asian uudelleen.
(27) Yhtiö on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus järjestää suullisen käsittelyn ja katselmuksen.
(28) Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:
(29) Rikastushiekka-altaiden rakenteet ovat MWEI BREF -vertailuasiakirjan mukaisten parhaiden käyttökelpoisten tekniikoiden vaatimusten mukaisia. Suotautumisesta ei ole havaittu merkkejä patoturvallisuustarkkailussa CIL2-altaan (entinen NP1-allas) käyttöönotosta lähtien. CIL2-altaan sulkemissuunnittelu on käynnissä. Sulkemissuunnitelma on toimitettu lupa-asiana Pohjois-Suomen aluehallintoviraston käsittelyyn 27.5.2022. Sulkemisrakenteen tavoitteena on estää alueen pohja- ja pintavesien laadun heikkeneminen myös kaivoksen toiminnan loppumisen jälkeen. CIL2-altaan osalta suunnittelussa on vielä useita eri peittorakennevaihtoehtoja, joista optimaalisin rakenne tullaan valitsemaan toteutukseen kenttäkokeiden perusteella. Kenttäkokeet voidaan käynnistää altaalla CIL2-altaan läjityskapasiteetin ehdyttyä aikaisintaan vuonna 2028.
(30) Stabiliteettitarkastelujen sekä läjitetyn rikastushiekan geoteknisten ominaisuuksien perusteella yhtiö on päätynyt siihen lopputulokseen, että NP3- ja CIL2-altaan ylävirtaankorotusrakenteet voidaan toteuttaa patoturvallisesti tasolle +246,5 m mpy saakka.
(31) Läjityskäytössä olevan CIL2-rikastushiekka-altaan korottamisen ei näin arvioida lisäävän Kittilän kaivoksen toiminnanaikaisia ympäristövaikutuksia eikä kasvattavan rikastushiekan hallinnan riskitasoja kaikki käyttöön otetut riskienhallintatoimet huomioiden. Erityisen huomionarvoista on se, että CIL2-altaan korottaminen samalle tasolle viereisen rikastushiekan läjityskäytöstä jo poistuneen NP3-altaan kanssa parantaa altaiden patoturvallisuutta ja laskee rikastushiekan riskitasoja entisestään. Samalla tasolla olevat allasrakenteet vähentävät muutoin korkeampaan patorakenteeseen kohdistuvaa sortumisriskiä. Käytössä olevat hallintatoimet ennemminkin pienentävät käytössä olevien ja tulevaisuudessa mahdollisesti käyttöönotettavien uusien altaiden riskiprofiilia.
(32) CIL2-altaan koko elinkaaren ympäristövaikutukset on arvioitu vuosina 2001, 2012 ja 2017 suoritetuissa YVA-menettelyissä. Rikastushiekka-altaiden (NP3 ja CIL2) korottamisen ympäristövaikutukset on arvioitu vuoden 2012 YVA-selostuksessa aina tasolle +252 m mpy saakka. Samassa yhteydessä on arvioitu kaivoksen toiminnan olennaisen muuttamisen, kuten rikastamon tuotantokapasiteetin kasvattamisen, ympäristövaikutukset. Nykyisen tuotannon mukaisen hankkeen ympäristövaikutuksia on arvioitu maaliskuussa 2017 valmistuneessa toiminnan olennaista muuttamista (NP-rikastushiekan pitkän aikavälin hallintasuunnitelma sekä Kittilän kaivoksen rikastamon tuotantokapasiteetin kasvattaminen 2,0 Mt/a) koskevassa YVA-menettelyssä, jonka YVA-ohjelmasta on tiedotettu kuuluttamalla 22.5.2015. Näin ollen lupapäätöksen mukaiseen hankkeeseen sovelletaan uuden YVA-lain 40 §:n 2 momentin nojalla vanhaa ympäristövaikutusten arvioinnista annettua lakia (468/1994).
(33) Lainsoveltamisratkaisulla on käsillä olevassa asiassa merkitystä erityisesti siltä kannalta, ettei vanhaan YVA-lakiin sisälly YVA-lain 27 §:n 1 momenttiin lisättyä vaatimusta pitää YVA-selostuksesta annettua perusteltua päätelmää ajan tasalla, vaan vanhan YVA-lain 12 §:n mukaan arviointimenettely on päättynyt, kun yhteysviranomainen on toimittanut lausuntonsa sekä muut lausunnot ja mielipiteet hankkeesta vastaavalle.
(34) Lupapäätöksen mukaiset korotukset tehdään jo ennestään käytössä olevalle CIL2-altaalle. Korotusrakenteet toteutetaan ylävirtaanmenetelmällä rakentamalla louherakenteinen pato altaan sisäpuolelle jo läjitetyn rikastushiekan päälle. Menetelmällä altaan pinta-ala ei muutu, eikä YVA-menettelyn kannalta uusia alueita tarvitse ottaa läjityskäyttöön. Kyse ei näin ollen ole kokonaan uuteen toimintaan rinnastuvasta hankkeesta tai hankkeen muutoksesta, joka voisi aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan merkittäviä uusia ympäristövaikutuksia ympäristönsuojelulain 3 §:ssä tarkoitetulla tavalla. CIL2-altaaseen rakennettavat korotukset eivät näin ollen vaikuta muodostuvan jätteen laatuun, syanidin tuhoamisprosessiin tai kaivoksen prosessivesikiertoon, minkä johdosta vaikutukset ympäristöön eivät muutu nykyisestä.
(35) Hallinto-oikeus ei ole ottanut ratkaisussaan huomioon, että tilanteessa, jossa kysymys on toiminnassa olevasta kaivoksesta, eri toiminnoille ei ole enää helposti löydettävissä vaihtoehtoisia toteuttamis- tai sijoitusratkaisuja. Tämän on todennut myös ELY-keskus YVA-selostuksesta vuonna 2016 antamassaan lausunnossa.
(36) Uuden CIL3-altaan YVA-selostuksessa CIL2-altaan eliniän pidentäminen patoja korottamalla katsottiin ympäristövaikutusten osalta positiiviseksi, koska kyseessä on operatiivisessa käytössä oleva kaivannaisjätteen läjitysalue ja sen läjityskapasiteetin maksimoiminen pitkittää uuden CIL3-altaan rakentamisen käynnistämistä ja pienentää uuden altaan pinta-alatarvetta.
(37) Rikastushiekka-allas ei ole kaatopaikka, vaan kaivannaisjätealue, joten siihen ei voi soveltaa YVA-hankeluettelon kaatopaikkoja koskevia vaatimuksia. Hallinto-oikeuden tulkinta on soveltuvan lainsäädännön vastainen, sillä kaivannaisjätteitä koskeva sääntely on eriytetty muusta kaatopaikkasääntelystä. Kaivannaisjätedirektiivin (2006/21/EY) 2.4 artiklan mukaan kaatopaikkadirektiiviä (1999/31/EU) ei sovelleta kaivannaisjätteisiin. Kaatopaikkadirektiivi on kansallisesti pantu osin täytäntöön valtioneuvoston asetuksella kaatopaikoista, jonka 2 §:n 2 momentin mukaan asetusta ei sovelleta paikkaan, johon sijoitetaan vain kaivannaisjätteitä, pilaantumatonta maa-ainesjätettä tai pilaantumatonta ruoppausjätettä.
(38) Yhtiö huomauttaa, että valittajat eivät olleet hallinto-oikeudessa vaatineet aluehallintoviraston päätöksen kumoamista sillä perusteella, että YVA-menettelyä ei ole tehty. YVA-menettelyn puutteellisuutta koskevan valitusperusteen osalta taas on huomattava, että YVA-selostuksen riittävyyttä koskeva tarkastelu asiassa olisi tullut perustaa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen (713/2006, ”YVA-asetus”) 10 §:n mukaisiin sisältövaatimuksiin.
(39) Hallinto-oikeus ei ole ottanut ratkaisussaan huomioon, että YVA-menettelyä koskeva muutoksenhakumahdollisuus on kytketty tilanteisiin, joissa arviointimenettelyä ei ole suoritettu ollenkaan tai arviointimenettely on suoritettu olennaisilta osin puutteellisesti. Lupapäätös, joka perustuu muuten kuin olennaisesti puutteelliseen YVA-menettelyyn, on siten laillinen.
(40) Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa ratkaisussaan suorittanut oma-aloitteisesti YVA-lain 2 luvun mukaisen yksittäistapauksellisen YVA-menettelyn soveltamista koskevan harkinnan tilanteessa, jossa mikään taho ei ole esittänyt vaatimusta YVA-lain 3 §:n 2 momentin soveltamisesta hankkeeseen. Hallinto-oikeus on siten ylittänyt toimivaltansa tehdessään ensimmäisenä asteena päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa. Uuden YVA-lain 3 §:n 2 momentin mukaisten harkinnanvaraisen YVA-menettelyn kriteerien ei joka tapauksessa voida katsoa täyttyvän asiassa. Toiminnan ympäristövaikutuksia ei voida pitää arseenin liukoisuuden osalta merkittävinä, sillä altaasta ei johdeta vesiä sellaisenaan pinta- tai pohjavesiin. Tarkkailuaineiston perusteella voidaan myös osoittaa, etteivät arseenipitoisuudet ole koholla alueen pintavesissä.
(41) Hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä omaksuttu tulkinta ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin mukaisen lupaharkinnan ulottuvuudesta on ristiriidassa aiempien Vaasan hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen kanssa. Ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentti tai muukaan soveltuva lainsäädäntö ei myöskään edellytä kaivoksen eri toimintoja koskevien lupa-asioiden saattamista yhteiskäsittelyyn hallinto-oikeuden edellyttämällä tavalla. Käsillä olevassa tapauksessa ei ole ollut tarvetta tai edellytyksiä hallinto-oikeuden viittaamien lupa-asioiden yhteiskäsittelylle, mutta aluehallintovirasto on päätöksistä ilmenevällä tavalla arvioinut toimintaa kokonaisuutena myös käsitellessään lupa-asioita erikseen. NP4-aluetta koskeva lupapäätös on tullut lainvoimaiseksi 16.6.2021, kun korkein hallinto-oikeus ei myöntänyt asiassa valituslupaa. Oikeudellista velvoitetta yhteiskäsittelylle kyseisen lupapäätöksen kanssa ei siten ole.
(42) Lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut, että toiminnan olennaista muuttamista koskevassa lupapäätöksessä tulisi antaa automaattisesti kaikki luvanvaraista toimintaa koskevat lupamääräykset. Sen sijaan lupapäätöksen sisältö määräytyisi sen mukaan, mihin toimintoihin ja jo annettuihin lupamääräyksiin haettavalla olennaisella muutoksella olisi vaikutusta. Lupapäätöksessä on annettu hakemusten mukaisten CIL2-altaan korotusten toteuttamiseksi tarpeelliset lupamääräykset, minkä lisäksi päätöksen perusteluissa on kirjoitettu selkeästi auki sellaiset muissa lupapäätöksissä annetut lupamääräykset, joihin lupamääräyksissä on viitattu.
(43) Aluehallintoviraston CIL2-rikastushiekka-altaalle määräämä vakuustaso 30 €/m2 on linjassa yleisen hallintokäytännön kanssa.
(44) MWEI BREF -vertailuasiakirjan BAT-päätelmät toimivat parhaita käyttökelpoisia tekniikoita ja niiden soveltamista koskevana ohjaavana tietona lupaviranomaisille, mutta eivät sido lupaviranomaista tai toiminnanharjoittajaa. Kaivoksen riskienhallintamenetelmät, altaiden rakenteet ja rakenteiden operointi ovat kuitenkin MWEI BREF -vertailuasiakirjan BAT 5 -päätelmän mukaisia.
(45) Aluehallintovirasto on lupapäätöksessä katsonut, ettei kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa ja sisäistä pelastussuunnitelmaa ole ollut tarpeen päivittää asian käsittelyn yhteydessä, koska suunnitelmat päivitetään vastaamaan korotuksen mukaista tilannetta samassa yhteydessä kuin kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja sisäinen pelastussuunnitelma päivitetään NP4-allasta koskevan Pohjois-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupapäätöksen nro 45/2019 lupamääräyksen a) nojalla. Lupapäätös on tältä osin linjassa aikaisemman ratkaisukäytännön kanssa, eikä hallinto-oikeus ole esittänyt perusteluja sille, miksi se on yllättäen muuttanut vakiintunutta tulkintakäytäntöään käsillä olevassa asiassa. Jätehuoltosuunnitelmia on yleisen käytännön mukaan ratkaistu erillään ympäristöluvista, eikä kyseessä ole ympäristönsuojelulain 54 §:n mukainen selvitysvelvoite, vaan oma erillinen jätehuoltosuunnitelman hyväksymistä koskeva hakemusasia.
(46) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry ja Vesiluonnon puolesta ry (jäljempänä myös yhdistykset) ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhdistykset ovat valituksessaan ensisijaisesti vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin asia on palautettu aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Yhdistykset ovat toissijaisesti vaatineet, että asiaa uudelleen käsiteltäessä otetaan huomioon valituksesta tarkemmin ilmenevät seikat.
(47) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon. Aluehallintovirasto on lausunnossaan katsonut, ettei sen antama lupapäätös ole ollut lainvastainen. Lausunnossa on lisäksi todettu muun ohella seuraavaa:
(48) Yhtiölle on Kittilän kaivoksen toiminnan aikana myönnetty 40 eri lupapäätöstä, minkä aluehallintovirasto on katsonut kuvaavan hyvin kultakaivostoiminnan luonteen erityispiirteitä verrattuna muihin teollisuudenaloihin. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon toiminnan luonnetta ja muiden toimintaa koskevien päätösten sisältöä, kun se on arvioinut aluehallintoviraston päätöksen lainmukaisuutta.
(49) CIL2-rikastushiekka-altaan osalta hakemusaineisto on ollut riittävä asian ratkaisemiseksi, kun otetaan huomioon jo toteutunut rikastushiekka-altaiden käytön ja korotusten käsittely aiemmissa ympäristölupaprosesseissa. Hakemusta ei ole ollut tarve pyytää myöskään täydennettäväksi arviointiselostuksella ja yhteysviranomaisen lausunnolla selostuksesta, kun otetaan huomioon se, että rikastushiekka-altaan korottaminen on ollut mukana läpikäydyissä YVA-menettelyissä ja aiemmissa ympäristölupapäätöksissä.
(50) Rikastushiekka-altaat ja sivukivialueet ovat osa YVA-lain mukaista kaivostoiminnan kokonaisuutta. Niiden muodostuminen ilman kaivoskivennäisten louhintaa tai rikastamoa on käytännössä mahdotonta. Näin ollen YVA-lainsäädännön soveltamista on toiminnan muutostilanteissa arvioitava osana alueella harjoitettavaa kaivostoimintaa. Kaivostoiminnan erityispiirteet huomioon ottaen hallinto-oikeuden perusteluissa käyttämää vertailua kaatopaikkatoiminnan YVA-kynnykseen ei voida soveltaa tässä asiassa.
(51) Kittilän kaivoksen toiminnan vaikutuksia on arvioitu useissa YVA-prosesseissa. Niistä ensimmäinen on ollut vuonna 2001, toinen vuonna 2012, kolmas vuonna 2016 ja viimeisin vuonna 2022. Lisäksi Lapin ympäristökeskus on vuonna 2007 tehnyt päätöksen siitä, että YVA-prosessia ei tarvitse soveltaa tiettyihin toiminnan muutoksiin.
(52) Rikastushiekka-altaiden korottaminen on ollut osa lupaharkintaa jo vuoden 2002 ympäristö- ja vesitalouslupapäätöksessä ja vuoden 2013 koko toimintaa koskevassa lupapäätöksessä. Rikastushiekka-altaiden sijainti ja korottaminen on ollut osa tehtyjä YVA-prosesseja. CIL2-rikastushiekka-altaan kapasiteetti kaivannaisjätteille ei ole nyt käsiteltävien korotusten myötä kasvanut siitä, mikä se alun perin on vuoden 2013 lupaharkinnassa esitetyillä korotuksilla ollut. Tuotannon laajentaminen ei vaikuta CIL2-altaan käytettävissä olevaan kapasiteettiin. Tuotannon laajentamisen myötä allas tulee sen sijaan täyttymään aiempaa arvioitua nopeammin ja CIL-hiekkojen sijoittamiseen on löydettävä uusi sijoituspaikka kaivoksen elinkaaren aikana.
(53) Sijoituspaikkavaihtoehtoina ei ole perusteltua vaatia ainakaan lupaprosessissa tarkasteltavaksi sijoituspaikkoja, jotka eivät ole hankkeesta vastaavalle tai luvan hakijalle olleet tuossa ajankohdassa tosiasiallisia vaihtoehtoja. Näin ollen aluehallintoviraston ei myöskään ole ollut tarve ryhtyä asiassa arvioimaan mahdollisia uusia vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja alueelle.
(54) Laaditut ympäristövaikutusten arvioinnit ovat olleet riittäviä CIL2-rikastushiekka-altaan lupa-asian ratkaisemiseksi jo vuoden 2013 päätöksessä. Koska korotusvaiheet ovat olleet jo tuolloin ratkaistavana, ei asian käsittely uudessa YVA-menettelyssä ole enää ollut tarpeen.
(55) Koska CIL2-altaan korotus on ollut jo mukana vuoden 2013 luparatkaisussa (tuolloin ns. päälupa), on menettely ollut ympäristönsuojelulain perusteella hyväksyttävä ja vähentänyt päällekkäistä hallinnollista taakkaa ja mahdollistanut hallintolain mukaisen lupa-asian viivytyksettömän käsittelyn. Hallinto-oikeus on ratkaisussaan ja siihen liittyvissä hakemuksen ja lupaharkinnan rajaamista koskevissa perusteluissaan nojannut hakemuksessa hakijan esittämiin rajausnäkemyksiin ja hakemuksen yksittäisiin sisältötekijöihin. Hallinto-oikeus ei ole riittävässä määrin ottanut huomioon Kittilän kaivoksen ympäristölupapäätösten muodostamaa kokonaisuutta ja sitä, miten aluehallintovirasto on asian tässä kehyksessä ratkaissut.
(56) Koko toimintaa koskeva kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on hyväksytty viimeksi aluehallintoviraston päätöksen nro 45/2019 yhteydessä. Mainittu asia on tullut vireille 29.9.2017 ja ratkaistu 17.4.2019. Asiassa on ollut mukana 29.9.2017 päivitetty jätehuoltosuunnitelma ja sen liitteenä olevat sivukiven hallintajärjestelmä, kaivoksen ulkoinen pelastussuunnitelma, kaivoksen turvallisuusselvityksen runko, rikastushiekka-alueiden sisäinen pelastussuunnitelma, kunnossapitosuunnitelma ja Kittilän kaivoksen sulkemissuunnitelma. Päivitettävän jätehuoltosuunnitelman toimittaminen hakemuksena aluehallintovirastolle on menettely, joka on yleisesti käytössä. Myöskään valituskirjelmässä ei ollut puututtu tähän menettelyyn. Vaasan hallinto-oikeus ja korkein hallinto-oikeus ovat myös itse omissa päätöksissään yleisesti hyväksyneet tämän menettelyn.
(57) Muodostuvien kaivannaisjätteiden laatu tai käsittelytapa ei ole muuttunut rikastushiekka-allasta korotettaessa.
(58) CIL2-altaan pohjarakenteet on ratkaistu jo aiemmissa päätöksissä. Ylävirtaan korottaminen tapahtuu kokonaisuudessaan toteutettujen pohjarakenteiden päällä. Asiassa tai aiemmissa lupakäsittelyissä ei ole tullut esiin, että toiminnasta aiheutuisi sellaista pilaantumista, että pohjarakenteiden toimivuus olisi otettava uudelleen tarkasteluun.
(59) Asetuksessa kaivannaisjätteistä ei myöskään yksiselitteisesti säädetä, että jätehuoltosuunnitelmassa on oltava liitettynä jätealuekohtaiset yksityiskohtaiset rakennussuunnitelmat. Yksityiskohtaiset suunnitelmat on määrätty toimitettavaksi ELY-keskukselle ympäristönsuojeluviranomaisena ja patoturvallisuusviranomaisena. Tätä on pidettävä sekä ympäristönsuojelulain että kaivannaisjäteasetuksen tavoitteiden kannalta riittävänä menettelynä.
(60) PWR-sivukiveä on hyödynnetty laajasti kaivosalueen patorakenteissa. Asiaa on tutkittu useissa lupamenettelyissä ja sitä koskien on annettu useita määräyksiä. PWR-sivukiven hyödyntämistä ei ole myöskään sallittu muualla kuin alueilla, joilta muodostuvat suotovedet kerätään tiivisrakenteen avulla käsittelyyn.
(61) Kysymyksessä on toiminnassa oleva kaivos, jonka toimintaa on tarkoitus jatkaa arviolta vuoteen 2035. Puheena olevaa rikastushiekka-allasta on käytetty jätteiden sijoittamiseen vuodesta 2009 lähtien. Toiminnasta ei ole aiheutunut merkittävää pilaantumista. Muun muassa nämä seikat huomioon ottaen CIL-hiekan laatua koskevien tietojen puuttuminen yksittäisiä ylävirtaan tapahtuvia korotuksia ratkaistaessa ei ole ollut sellainen tieto, että asiaa ei olisi voinut ratkaista.
(62) Lupamääräysten tarkistamismenettelyn poistaminen johtaa lupamääräysten pirstoutumiseen. Aluehallintovirastolle ei ole tullut tietoon, että toiminnanharjoittajalla, valvontaviranomaisella tai haitankärsijöillä olisi tällä hetkellä hallinto-oikeuden päätöksessä epäiltyjä ongelmia olla selvillä toimintaa koskevista päätöksistä. Ympäristönsuojelulain 92 §:ssä on säädetty mahdollisuudesta luvan selventämiseen. Mainittua pykälää olisi mahdollista käyttää esimerkiksi tilanteissa, joissa toiminta-alueelle on useita lupia.
(63) Kultakaivostoiminnan luonne on lyhytjänteistä, eikä lupa-asioiden yhdistäminen ja yhteiskäsittely ole kaikissa tilanteissa hakijan palveluperiaate ja viivytyksetön käsittely huomioon ottaen aikataulullisesti mahdollista. Yhteiskäsittely ei ole ollut myöskään ympäristönsuojelullisesti välttämätöntä.
(64) Kaivoksen kaikkien jätealueiden vakuutta on viimeksi tarkistettu aluehallintoviraston päätöksessä nro 45/2019, jota koskevat valitukset on ratkaistu Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä 13.11.2020. Korkein hallinto-oikeus on hylännyt päätöstä koskevan valituslupahakemuksen 16.6.2021. Näin ollen vakuusmääräykset eivät ole voineet olla keväällä 2020 annetussa päätöksessä siten vanhentuneita, että niitä olisi ollut tarve tarkastella uudelleen.
(65) Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (Lapin ELY-keskus) on antanut lausunnon, jossa se on YVA-yhteysviranomaisena todennut muun ohella seuraavaa:
(66) Hallinto-oikeus on soveltanut asiassa väärää YVA-lakia, kun se on soveltanut lakia ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (252/2017), joka on tullut voimaan 16.5.2017. ELY-keskus viittaa tältä osin yhtiön valituksessa YVA-lain 40 §:n siirtymäsäännöksestä todettuun.
(67) Luonnonvarojen oton ja käsittelyn hankkeissa YVA-lain hankeluettelon kohdan 2 a (kaivosmineraalien louhinta, paikalla tapahtuva rikastaminen ja käsittely) määrittelyssä on otettava itse kaivostoiminnan lisäksi mukaan sellaiset kaivostoimintaa tukevat toiminnot, jotka ovat kaivostoiminnalle keskeisiä ja erottamattomasti siihen yhteydessä. Esimerkkeinä tällaisista toiminnoista ovat rikastushiekka-altaat. CIL2-allas ja rikastushiekan sijoittaminen alueelle on välttämätön osa kaivostoimintaa. Kyse ei ole siten hankeluettelon 11 kohdan tarkoittamasta jätteiden käsittelylaitoksesta, jossa vaarallista jätettä sijoitetaan kaatopaikalle. Hallinto-oikeus on tulkinnut virheellisesti hankeluettelon soveltamisalaa. Tulkinta on sama riippumatta sovellettavasta YVA-laista eli uuden YVA-lain 1 liitteestä tai vanhan YVA-lain asetuksesta.
(68) Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (Kainuun ELY-keskus) on antanut lausunnon patoturvallisuusviranomaisena. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:
(69) CIL2-altaan korotus tasolle +239,00 m on aloitettu kesällä 2021. Ennen rakentamisen aloittamista Lapin ELY-keskus on hyväksynyt yksityiskohtaiset rakennussuunnitelmat, jotka koskevat CIL2-rikastushiekka-altaan etelä- ja länsireunan korottamista tasolle +239, CIL2- ja NP3-altaiden välipadon korottamista tasolle +241 m sekä huoltotien korottamista tasolle +239 m. Suunnitelmat sisältävät muun muassa padon vakavuuslaskelmat sekä riippumattoman valvonnan korotustyölle. Lisäksi Lapin ELY-keskus on hyväksynyt mainittujen suunnitelmien pohjalta valmistuneet rakenteet käyttöön.
(70) Kainuun ELY-keskus on patoturvallisuusviranomaisena perehtynyt suunnitelmien ja käyttöönoton asiakirjoihin (muun muassa riippumattoman valvojan raportit) ja antanut tarvittavat kommentit lopullisiin hyväksyntöihin. Lisäksi Kainuun ELY-keskus on kommentoinut suunnitelmia ja korotustyötä rakentamisen eri vaiheissa. Rakentamisessa ei ole havaittu merkittäviä poikkeamia ja korotustyöt ovat sujuneet suunnitelmien mukaisesti. Riippumaton valvoja on raportoinut työn eri vaiheissa sekä Lapin että Kainuun ELY-keskukselle. Kainuun ELY-keskus on osallistunut patoalueiden tarkastuksiin kesällä 2021 ja 2022. Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan rakentaminen on sujunut hyvin ja laadukkaasti.
(71) Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan olemassa olevan CIL2-rikastushiekka-altaan hyödyntäminen on pato- ja ympäristöturvallisuus huomioiden perusteltua siihen korkoon asti, joka on stabiliteetti- ja suotovirtauslaskelmien mukaan turvallista. Suoritetussa YVA-menettelyssä on nähty tarpeelliseksi uuden CIL3-altaan rakentaminen tilanteessa, jossa tuotantoa kasvatetaan. Uusi CIL3-allas voitaisiin rakentaa kuitenkin pienempänä, jos yhtiön suunnittelema CIL2-altaan korotus tasolle +252 m saakka toteutuisi. Yhtiö on hakenut lupaa tälle korotukselle ja uudelle CIL3-altaalle.
(72) CIL2-altaan korotuksissa, varsinkin kun noustaan korkeammille tasoille, tulee kuitenkin noudattaa tiettyjä periaatteita. Yhtiö on valituksessaan tuonut esiin useita näkökohtia, kuinka korotustyö voidaan toteuttaa patoturvallisuus huomioiden. Yhtiö on toteuttanut padon geoteknisen vakauden varmistamiseksi paino- ja siipikairauksia. Kairausten perusteella korotuksen turvallinen alusta varmennetaan. Stabiliteettilaskelmia on päivitetty rakentamisen eri vaiheissa ja näin todennettu, että padon korottaminen on turvallista ja riittävä vakavuus saavutetaan kaikilla padon tasoilla. Jatkuva tarkkailu ja määräajoin tehdyt padon vuosi- ja määräaikaistarkastukset sekä riittävä vesienhallinta takaavat padon turvallisen käytön myös padon korkeimmilla tasoilla. Mitä pidemmälle yhtiö on selvittänyt rikastushiekan läjitystarpeen ja hakenut sitä koskevat luvat, sitä ennakoivammin toimintaa ja rakentamista voidaan suunnitella.
(73) Yhtiö on esittänyt valituksessaan monia patoturvallisuutta edistäviä ja muun muassa patoturvallisuuslainsäädännössä ja -oppaassa edellytettyjä vaatimuksia tiukempia patojen turvallisuuteen liittyviä toimenpiteitä. Esimerkiksi yhtiön patotarkkailussa käytetään kattavaa instrumentointia, muun muassa painauma- ja siirtymämittauksia ja vedenpinnan- ja huokosvedenpinnantasonmittausta. Laaja-alaisesta monitoroinnista saadaan reaaliaikaista tietoa padoista. Monitoroinnin avulla saadaan tarkempaa tietoa mahdollisista muutoksista padoilla ja monitorointi antaa lisätietoa silmämääräisten tarkkailijoiden tarkkailun tueksi. Patoturvallisuusviranomainen pitää tärkeänä, että yhtiön läjitys- ja tuotantosuunnitelmat yltävät mahdollisimman pitkälle. Lisäksi patoturvallisuusviranomaisen näkemyksen mukaan 12 kuukauden läjityspuskurikapasiteetti kaivoksella on sellainen aika, ettei esimerkiksi ylitäyttöihin rikastushiekka-altailla jouduta. Kun rikastushiekka-altailla on tarpeeksi puskurikapasiteettia, voidaan korotustyöt tehdä turvallisesti ja allasta käyttää samanaikaisesti läjityksessä.
(74) Yhtiön esittämä näkemys siitä, että CIL2-allas tulisi korottaa samalle tasolle NP3-altaan kanssa, vähentää NP3-altaan sarjamurtumariskiä CIL2-altaan suuntaan. Jos NP3-allas jäisi korkeammalle tasolle, murtumistilanteessa NP3-allas voisi purkautua helpommin CIL2-altaaseen kuin altaiden ollessa samalla tasolla.
(75) Ylävirtaan korotus on yleisin tapa korottaa kaivospatoja ja se on toteutettavissa ympäristöturvallisella tavalla. Padon korotuksella saadaan CIL2-altaaseen lisäkapasiteettia lähitulevaisuudeksi, mikä mahdollistaa uuden CIL-altaan suunnittelun sekä YVA- ja lupaprosessien läpiviemisen. Lupamääräyksissä on annettu valvontaviranomaiselle mahdollisuus patoturvallisuusviranomaisen näkemykset huomioon ottaen hyväksyä rakenteisiin teknisluontoisia muutoksia, joilla ei lisätä toiminnasta aiheutuvaa pilaantumista tai sen vaaraa. Tämä on ollut yleinen käytäntö kaivostoimintaa koskevassa ympäristölupamenettelyssä.
(76) Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan padon omistajan eli toiminnanharjoittajan esittämät suunnitelmat ovat olleet riittäviä ympäristölupavaiheessa ja täyttävät patoturvallisuuslain ympäristölupavaiheessa edellyttämien selvitysten tason. Lopulliset, muun muassa tarkennetut stabiliteettilaskelmat sisältävät suunnitelmat tehdään ennen rakentamista hyödyntäen viimeisimpiä geoteknisiä tutkimuksia ja tarkkailutuloksia. Aluehallintovirasto on ratkaisussaan todennut, että uusien korotusvaiheiden stabiliteettilaskelmat on voitu parhaiten tarkistaa mittaustuloksia hyödyntäen, lähempänä rakentamisajankohtaa. Näitä mittaustuloksia on saatu lupapäätöksessä yhtiölle asetetun rakenteiden painumaa ja niiden alapuolista huokosvedenpainetta koskevan seurantavelvoitteen perusteella.
(77) Kaivospatojen rakentamisessa ei ole lainkaan harvinaista, että hyväksytyt rakennussuunnitelmat muutetaan esimerkiksi tarkentuneiden maaperätutkimustietojen perusteella ja päivitetyt suunnitelmat hyväksytetään uudestaan. Jos yksityiskohtaiset suunnitelmat hyväksyttäisiin sitovasti ja lopullisesti jo lupaprosessin aikana, edellä mainitut mahdolliset tarkennusten aiheuttamat muutokset vaatisivat muutoshakemuksen ympäristölupaan. Usein suunnitelmamuutokset ovat sellaisia, että ne parantavat ympäristö- ja patoturvallisuutta. Turvallisuutta heikentäviä suunnitelmamuutoksia ei edes hyväksytä ja suunnitelmamuutokset tulee aina perustella niin, että niillä on turvallisuutta parantava vaikutus tai että alun perin suunniteltu toteuttamistapa on ollut toteuttamiskelvoton.
(78) Rakenteiden yksityiskohtaisen suunnittelun seurauksena rakenteet ja niiden toteutustapa ovat voineet tarkentua, minkä vuoksi valvontaviranomaiselle on lupapäätöksessä annettu mahdollisuus hyväksyä rakenteisiin teknisluontoisia muutoksia, joilla ei lisätä toiminnasta aiheutuvaa pilaantumista tai sen vaaraa.
(79) Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan CIL2-altaan korotus tasoille +239 m ja +241 m aluehallintoviraston myöntämän luvan ja lupamääräysten mukaisesti, huomioiden Lapin ja Kainuun ELY-keskusten valvontatoimenpiteet, on patoturvallisuuden näkökulmasta riittävä ja perusteltu.
(80) Kittilän kunnalle on varattu tilaisuus antaa vastine.
(81) Kittilän kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus antaa vastine.
(82) Kittilän kunnan terveydensuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus antaa vastine.
(83) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry ja sen asiakumppani ovat antaneet vastineen.
(84) Yhtiö on yhdistysten valituksen johdosta antanut vastineen.
(85) Yhtiö on antanut vastaselityksen, jossa on muun ohella todettu seuraavaa:
(86) Käsillä olevassa asiassa ei ole kyse jätealueen laajentamisesta, vaan jo käytössä olevan CIL2-rikastushiekka-altaan patojen korottamisesta. Valitulla korotusmenetelmällä altaan pinta-ala ei muutu, eikä YVA-menettelyn kannalta uusia alueita tarvitse ottaa läjityskäyttöön. Altaaseen rakennettavat korotukset eivät myöskään vaikuta muodostuvan jätteen laatuun, syanidin tuhoamisprosessiin tai kaivoksen prosessivesikiertoon, minkä johdosta vaikutukset ympäristöön eivät muutu nykyisestä.
(87) Yhdistykset ovat antaneet vastaselityksen.
(88) Yhtiön vastaselitys on toimitettu yhdistyksille tiedoksi.
Välipäätökset
(89) Korkein hallinto-oikeus on 1.11.2022 antanut väliaikaisen täytäntöönpanopäätöksen, jolla se on sallinut aluehallintoviraston päätöksen 19.5.2020 nro 57/2020 noudattamisen kokonaisuudessaan siihen saakka, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemukset tai asiassa toisin määrätään.
(90) Korkein hallinto-oikeus on 13.4.2023 päättänyt katselmuksen toimittamisesta.
Katselmus
(91) Korkein hallinto-oikeus on toimittanut Kittilän kaivoksen alueella 15.6.2023 katselmuksen, joka on koskenut tämän asian ohella asiaa, jossa on ollut kysymys muun ohella Kittilän kaivoksen laajentamisesta ja purkuputken rakentamisesta (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumerot 2310/2022 ja 2311/2022). Katselmuksella havainnoitiin erityisesti hankkeen vesistö- ja muita ympäristövaikutuksia sekä kaivannaisjätehuollon järjestämistä. Katselmuksella käytiin maanalaisen kaivoksen valvomossa, sivukiven läjitysalueen edustalla, maanalaisessa kaivoksessa, CIL2-rikastushiekka-altaalla, pohjoisella ja eteläisellä vesivarastoaltaalla, sulfaatinpoistolaitoksella sekä typenpoistolaitoksella. Katselmuksella oli mahdollista tehdä havaintoja myös NP3-altaasta, NP4-altaasta, Rouran avolouhoksesta ja maanalaisen kaivoksen vesienselkeytysaltaista.
(92) Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on lähetetty asianosaisille tiedoksi ja liitetty asiakirjoihin.
Lisäselvitykset
(93) Agnico Eagle Finland Oy on toimittanut katselmuksen jälkeen lisäselvityksen, jossa se on muun ohella antanut tarkentavaa tietoa kaivoksen vesienkäsittelystä. Lisäselvitys on toimitettu Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:lle ja sen asiakumppanille tiedoksi.
(94) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry asiakumppaneineen on toimittanut katselmuksen jälkeen lisäselvityksen, jonka liitteenä on muun ohella ollut yhdistysten tilaamia näytteenottotuloksia ojavesistä kaivosalueen lähistöltä. Lisäselvitys on toimitettu Agnico Eagle Finland Oy:lle tiedoksi.
(95) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on toimittanut lisätietoa yhtiön vireillä olevien lupa-asioiden tilanteesta. Selvitys on annettu yhtiölle ja yhdistyksille tiedoksi.
Merkintä
(96) Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut Agnico Eagle Finland Oy:n valituksen Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä koskien Kittilän kaivoksen toiminnan laajentamista ja purkuputken rakentamista sekä eräitä muita asioita (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumero 2310/2022) sekä antanut päätöksen Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja sen asiakumppanin valituslupahakemukseen samassa asiassa (diaarinumero 2311/2022).
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Agnico Eagle Finland Oy:n valitus
1. Vaatimus suullisesta käsittelystä
(97) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii. Suullisessa käsittelyssä voidaan kuulla asianosaista, päätöksen tehnyttä viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä ottaa vastaan muuta selvitystä.
(98) Pykälän 2 momentin mukaan tuomioistuin voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä, jos:
1) suullista käsittelyä vaatineen asianosaisasema perustuu hyvinvointialueen, kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen;
2) asian ratkaisemiseksi merkityksellisistä tosiseikoista on jo saatu riittävä selvitys, jonka perusteella asia voidaan ratkaista ilman, että tuomioistuimelle jää varteenotettavaa epäilystä tosiseikoista;
3) tosiseikat voidaan selvittää muulla tavoin;
4) suullinen käsittely on jo järjestetty samassa asiassa hallintotuomioistuimessa; tai
5) suullisen käsittelyn järjestäminen on muuten ilmeisen tarpeetonta, kun otetaan huomioon asian laatu ja merkitys asianosaiselle sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.
(99) Pykälän 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.
(100) Pykälän 4 momentin mukaan suullista käsittelyä vaativan on ilmoitettava, minkä vuoksi sen järjestäminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.
(101) Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Agnico Eagle Finland Oy on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä, selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.
2. Pääasia
2.1 Kysymyksenasettelu
(102) Hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen YVA-menettelyn puutetta, hakemuksen ja siihen liitettyjen selvitysten riittävyyttä sekä lupaharkinnan laajuutta koskevilla perusteilla. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Agnico Eagle Finland Oy:n valituksesta ratkaistavana, onko aluehallintoviraston päätös ollut mainituilla hallinto-oikeuden esittämillä perusteilla lainvastainen.
(103) Asiassa on erityisesti kysymys siitä, onko nyt esillä olevan CIL2-rikastushiekka-altaan laajennuksen osalta ollut perusteet edellyttää ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, onko lupaharkinta toiminnan olennaisessa muutostilanteessa tehty riittävässä laajuudessa ja onko lupapäätös ollut riittävän selkeä muun muassa noudatettavien lupamääräysten osalta. Lupaharkinnan osalta hallinto-oikeus on kiinnittänyt erityisesti huomiota kaivannaisjätehuollon järjestämiseen sekä lupaharkinnassa käytettävissä olleisiin kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman ja kaivoksen sulkemissuunnitelman riittävyyteen.
2.2 Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarpeellisuus
Sovellettavat oikeusohjeet
(104) Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017, YVA-laki) 3 §:n 1 momentin mukaan sanottua lakia ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavat hankkeet ja niiden muutokset luetellaan liitteessä 1.
(105) Pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia.
(106) Pykälän 3 momentin mukaan päätettäessä arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Päätöksenteon perustana olevista tekijöistä säädetään liitteessä 2.
(107) YVA-lain 40 §:n 1 momentin mukaan sanotun lain voimaan tullessa voimassa olevia säännöksiä sovelletaan sellaiseen 3 §:n 2 momentissa tarkoitettua hanketta tai hankkeen muutosta koskevaan toimivaltaisen viranomaisen päätökseen, jota koskeva aloite on tehty ennen tämän lain voimaantuloa. 2 momentin mukaan sanotun lain voimaan tullessa voimassa olevia säännöksiä sovelletaan hankkeeseen tai hankkeen muutokseen, jonka ympäristövaikutusten arviointiohjelmasta on ennen tämän lain voimaantuloa tiedotettu kuuluttamalla.
(108) YVA-lain 1 liitteen hankeluettelon 2 a kohdan mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettely tulee tehdä, kun kyseessä on kaivosmineraalien louhinta, paikalla tapahtuva rikastaminen ja käsittely, kun kaivoksen pinta-ala on yli 25 hehtaaria, tai irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa.
(109) Hankeluettelon 11 kohdan a alakohdan mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettely tulee tehdä vaarallisen jätteen sijoittamiseen kaatopaikalle.
(110) Hankeluettelon 12 kohdan mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettely tulee tehdä 1–11 kohdassa tarkoitettuja hankkeita kooltaan vastaavissa hankkeiden muutoksissa.
(111) Valtioneuvoston asetuksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (713/2006, YVA-asetus) 6 §:n hankeluettelon mukaan hankkeita, joihin sovelletaan arviointimenettelyä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 4 §:n 1 momentin nojalla, on 2 a) kohdan mukaan metallimalmien tai muiden kaivoskivennäisten louhinta, rikastaminen ja käsittely, kun irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa tai avokaivokset, joiden pinta-ala on yli 25 hehtaaria.
(112) YVA-asetuksen 6 §:n hankeluettelon 11 a kohdan mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan muun ohella ongelmajätteiden käsittelylaitoksiin, joihin ongelmajätteitä otetaan poltettaviksi, käsiteltäviksi fysikaalis-kemiallisesti tai sijoitettaviksi kaatopaikalle.
(113) YVA-asetuksen 6 §:n hankeluettelon 12 kohdan mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan 1–11 kohdassa tarkoitettuja hankkeita kooltaan vastaaviin hankkeiden muutoksiin.
(114) Ympäristönsuojelulain (527/2014) 5 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan kaatopaikalla tarkoitetaan jätteiden loppukäsittelypaikkaa, johon sijoitetaan jätettä maan päälle tai maahan, ei kuitenkaan vain kaivannaisjätteiden sijoittamiseen tarkoitettua paikkaa.
(115) Ympäristönsuojelulain 112 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kaivannaisjätteen jätealueella tarkoitetaan kaivannaisjätteen sijoittamiseen käytettävää aluetta. 5 kohdan mukaan suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavalla kaivannaisjätteen jätealueella tarkoitetaan kaivannaisjätteen jätealuetta, josta voi virheellisen toiminnan tai sen rakenteellisen vakauden tai siihen sijoitetun vaarallisen jätteen tai ympäristölle tai terveydelle vaarallisen kemikaalin vuoksi aiheutua merkittävää vaaraa terveydelle, omaisuudelle tai ympäristölle.
(116) Valtioneuvoston asetuksen kaatopaikoista (331/2013) 2 §:n 2 momentin mukaan asetusta ei sovelleta paikkaan, jonne sijoitetaan vain pilaantumatonta maa-ainesjätettä tai kaivannaisjätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (190/2013) soveltamisalaan kuuluvaa jätettä. (---)
Oikeudellinen arviointi
(117) Aluehallintovirasto on myöntänyt Agnico Eagle Finland Oy:lle ympäristöluvan Kittilän kultakaivoksen kaivannaisjätteen jätealueen laajentamiseen korottamalla CIL2-rikastushiekka-altaan patoja tasoille + 239 m mpy ja 241 m mpy sekä runsasrikkisen sivukiven hyödyntämiseen patorakenteissa.
(118) Hallinto-oikeus on arvioinut edellä mainitun hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnin tarvetta soveltaen 16.5.2017 voimaan tullutta YVA-lakia (252/2017).
(119) YVA-lain 40 §:n 1 momentin mukainen siirtymäsäännös koskee tilannetta, jossa YVA-lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettua hanketta tai hankkeen muutosta koskeva aloite on tehty ennen YVA-lain voimaantuloa. YVA-lain 40 §:n 2 momentti koskee tilannetta, jossa hankkeen tai hankkeen muutoksen YVA-ohjelmasta on tiedotettu kuuluttamalla ennen YVA-lain voimaantuloa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeus on arvioinut ympäristövaikutusten arvioinnin tarvetta hankkeen nyt puheena olevalle muutokselle eli olemassa olevan kaivostoiminnan jätealueen laajentamiselle, jota koskeva ympäristölupahakemus on pantu vireille 15.2.2019 eli YVA-lain voimaan tulon jälkeen. Asiassa ei ole ollut kysymys YVA-lain siirtymäsäännöksessä tarkoitetuista tilanteista.
(120) Hallinto-oikeus on rinnastanut kaivannaisjätteen läjittämisen jätealtaaseen YVA-menettelyä edellyttävän vaarallisen jätteen sijoittamiseen kaatopaikalle edellä kohdassa (7) todetulla tavalla. Hallinto-oikeus on katsonut edellä kohdassa (8) todetuilla perusteilla, että haettu toiminnan muutos vastaa myös kooltaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä edellyttävää hanketta YVA-lain liitteen 1 kohdan 12 nojalla. Edelleen hallinto-oikeus on arvioinut ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeen ylittyvän joka tapauksessa YVA-lain 3 §:n 2 momentin mukaisella harkinnanvaraisuusperusteella edellä kohdassa (9) todetuilla perusteilla. Hallinto-oikeus on myös edellä kohdassa (11) mainituilla perusteilla katsonut, että vuosina 2012 ja 2016 suoritetut YVA-menettelyt eivät sisällöllisesti ole täyttäneet laissa asetettuja edellytyksiä CIL-rikastushiekan määrän ja sen käsittelyn ympäristövaikutusten osalta.
(121) Siltä osin kuin hallinto-oikeus on ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeellisuutta arvioidessaan katsonut kyseessä olevan vaarallisen jätteen sijoittamisen kaatopaikalle, korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 5 §:n mukaisten määritelmien 15 kohdassa erotetaan käsitteellisesti kaatopaikka ja kaivannaisjätteen jätealue. Ympäristönsuojelulain 112 §:n 1 momentin 4 kohdassa määritellään kaivannaistoiminnassa syntyvän kaivannaisjätteen ja 5 kohdassa vaarallisen jätteen loppusijoittaminen jätealueelle. Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 2 momentin soveltamisalarajauksen mukaan asetusta ei sovelleta kaivannaisjätteen jätealueille. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei kaivannaisjätealueelle siten sellaisenaan suoraan sovelleta kaatopaikkasääntelyä. Korkein hallinto-oikeus katsoo viitaten myös siihen, mitä Lapin ELY-keskus on YVA-yhteysviranomaisena edellä kohdassa (67) ja Pohjois-Suomen aluehallintovirasto kohdissa (50) ja (52) asiassa lausunut, ettei ympäristövaikutusten arvioinnin tarvetta voida tässä tapauksessa perustaa vaarallisen jätteen sijoittamiseen kaatopaikalle siten kuin hallinto-oikeus on asiaa tulkinnut.
(122) Kittilän kaivoksella on tehty useita YVA-menettelyjä sen toiminnan aikana. Toiminnan aikaisempia laajennuksia koskeneiden vuosien 2012 ja 2016 YVA-menettelyissä on muun ohella otettu huomioon CIL2-altaan korotukset. Vuoden 2016 YVA-menettelyssä, jossa kyse oli rikastamon tuotantomäärän kasvattamisesta 1,6 miljoonasta tonnista 2,0 miljoonaan tonniin vuodessa, arvioitiin CIL2-altaan korotusta tasolle +252 m ja altaan käyttöä vuoteen 2034 saakka. Lapin ELY-keskus on yhteysviranomaisena antamassaan lausunnossa katsonut mainittua YVA-menettelyä koskeneen arviointiselostuksen riittäväksi.
(123) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että CIL2-altaan suurempi läjityskapasiteettitarve ja myöhempi korottamistarve on aluehallintoviraston edellä kohdissa (52) ja (54) toteaman mukaan otettu huomioon jo vuoden 2013 ympäristöluvassa, ja altaan korottamisen ympäristövaikutuksia on käsitelty osana vuosien 2012 ja 2016 toiminnan laajentamista koskevia YVA-menettelyjä. Nyt haettu tuotannon laajentaminen ei vaikuta CIL2-altaan käytettävissä olevaan kapasiteettiin, vaan allas vain täyttyy laajennuksen myötä nopeammin. Kun otetaan huomioon myös se, mitä Kainuun ELY-keskus on patoturvallisuusviranomaisena lausunut asiasta edellä muun ohella kohdissa (71) ja (74), korkein hallinto-oikeus katsoo, että CIL2-altaan korottaminen samaan tasoon viereisen altaan kanssa osaltaan parantaa altaan patoturvallisuutta ja toisaalta mahdollistaa uuden CIL3-altaan rakentamisen pienempänä. Edellä sanottuun nähden altaan korottamishanke sellaisena kuin se nyt puheena olevassa lupahakemuksessa on esitetty, ei vastaa kooltaan YVA-lain liitteen 1 kohdassa 12 tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointimenettelyä edellyttävää hanketta.
(124) Hallinto-oikeus on edelleen katsonut, että YVA-menettely on ollut joka tapauksessa tarpeen tässä yksittäistapauksessa YVA-lain 3 §:n 2 momentin nojalla. Hallinto-oikeus on perusteluissaan tältä osin viitannut muun muassa kaatopaikka-asetuksen liitteen 3 taulukon 7 mukaan hyväksyttävään vaarallisen jätteen arseenin liukoisuuteen, joka CIL2-altaan kohdalla on ylittynyt selvästi. Samoin hallinto-oikeus on viitannut YVA-lain 1 liitteen 11 kohdan b alakohtaan, jonka mukaan YVA-menettelyä edellytetään muun kuin vaarallisen jätteen kaatopaikoille asetetun vuotuisen 50 000 tonnin ylittyessä. Hallinto-oikeuden mukaan CIL2-altaaseen vuosittain läjitettävän vaarallisen jätteen kohdalla tämä määrä ylittyy moninkertaisesti. Hallinto-oikeus on yksittäistapauksellisen YVA-menettelyn tarpeellisuuden osalta viitannut myös kaivoksen suuronnettomuuden vaaraan sekä suotovesien laatuun ja määrään pitkällä aikavälillä.
(125) Siltä osin kuin kysymys on YVA-menettelyn tarpeellisuuden arvioimisesta tapauskohtaisesti YVA-lain 3 §:n 2 momentin nojalla, korkein hallinto-oikeus viittaa siihen, mitä edellä kohdassa (121) on todettu kaatopaikkasääntelyn soveltamisesta kaivannaisjätealueisiin, sekä siihen, mitä Lapin ELY-keskus on YVA-yhteisviranomaisena korkeimmalle hallinto-oikeudelle asiassa lausunut. Kun kyse ei ole vaarallisen jätteen kaatopaikasta, asiassa ei myöskään sovelleta vaarallisen jätteen kaatopaikan raja-arvoa arseenin liukoisuudesta. Myöskään muun kuin vaarallisen jätteen kaatopaikkoja koskevia säännöksiä ei voida kaivannaisjätealueen YVA-menettelyn tarpeen osalta tässä tapauksessa sellaisenaan soveltaa. Siltä osin kuin hallinto-oikeus on perustellut asiaa suotovesien laadun ja määrän kehittymisellä, korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiaan on mahdollista ottaa riittävällä tavalla kantaa myös ympäristölupakäsittelyn yhteydessä. Suuronnettomuuden vaaraa koskeva riskinarviointi tapahtuu aina myös ympäristölupamenettelyn yhteydessä, eikä se yksinään siksi ole edellyttänyt ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ottaen huomioon myös Kainuun ELY-keskuksen patoturvallisuusviranomaisena asiassa edellä lausuman.
(126) Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että CIL2-altaan nyt puheena olevan korotuksen osalta ei ole ollut tarpeen erikseen arvioida ympäristövaikutuksia myöskään YVA-lain 3 §:n 2 momentin mukaisesti yksittäistapauksena.
(127) Hallinto-oikeuden perustelut huomioon ottaen asiassa on otettava vielä kantaa siihen, ovatko aikaisemmin tehdyt YVA-selostukset olleet siinä määrin puutteellisia muun muassa vaihtoehtotarkastelun osalta, ettei niitä ole voitu pitää nyt haetun toiminnan muutoksen osalta riittävinä. Vaikka aikaisemmin tehtyihin YVA-menettelyihin liittyviin YVA-selostuksiin ei ole sisältynyt vaihtoehtotarkastelua CIL-hiekan jätteenkäsittelytavoista, korkein hallinto-oikeus katsoo muun muassa edellä selostettuihin patoturvallisuusviranomaisen ja YVA-yhteysviranomaisen lausuntoihin viitaten, että vuosien 2012 ja 2016 YVA-menettelyjä voidaan pitää riittävinä ottaen huomioon kaivokselle sen toiminnan aikana myönnetyt ympäristö- ja vesitalousluvat ja nyt kyseessä olevan lupa-asian suppeuden osana tätä laajaa lupakokonaisuutta. Olemassa oleva kaivostoiminta ja kaivospiirin rajat asettavat myös tosiasiallisia rajoituksia sille, millaisia vaihtoehtoja jätteenkäsittelylle tai sen sijoittamiselle alueella voisi olla.
(128) Edellä sanotun johdosta korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei nyt puheena olevan CIL2-altaan patojen korottamisen ympäristövaikutusten arvioinnille erikseen ole hallinto-oikeuden esittämillä perusteilla ollut perusteita. Aiemmin tehtyjä YVA-menettelyjä on patojen korottamisen osalta pidettävä tältä osin riittävänä.
2.3 Lupahakemuksen ja päätöksen sisältö
Sovellettavat oikeusohjeet
(129) Ympäristönsuojelulain 29 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvanvaraisen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun toiminnan olennaiseen muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa. Toiminnan muutos on aina olennainen, jos toiminta sen seurauksena muuttuu direktiivilaitoksen toiminnaksi.
(130) Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua toimintaa, hakemukseen on liitettävä mainitun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ennen päätöksentekoa. Hakemukseen on lisäksi tarvittaessa liitettävä luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettu arviointi. Pykälän 3 momentissa on muun ohella säädetty, että hakemuksesta on käytävä tarvittaessa ilmi, mihin aineistoon ja laskenta-, tutkimus- tai arviointimenetelmään annetut tiedot perustuvat.
(131) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin mukaan toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.
(132) Ympäristönsuojelulain 89 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittaja voi hakea ympäristöluvan muuttamista. Luvan muuttamista koskevaan toiminnanharjoittajan hakemukseen sovelletaan, mitä 39 §:ssä säädetään lupahakemuksesta.
(133) Ympäristönsuojelulain 113 §:n 1 momentin mukaan kaivannaistoimintaa koskevassa ympäristöluvassa tai 119 §:n mukaisen ilmoituksen johdosta annettavassa päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset kaivannaisjätteestä sekä toimintaa koskevasta kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.
(134) Ympäristönsuojelulain 114 §:n 1 momentissa on muun ohella säädetty, että toiminnanharjoittajan on tehtävä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma luvanvaraisesta tai 119 §:n mukaan ilmoituksenvaraisesta kaivannaistoiminnasta, jossa syntyy kaivannaisjätettä.
(135) Ympäristönsuojelulain 114 §:n 4 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa on muutettava, jos kaivannaisjätteen määrä tai laatu taikka jätteen loppukäsittelyn tai hyödyntämisen järjestelyt muuttuvat merkittävästi. Tällöin ympäristölupaa on muutettava siten kuin 89 §:ssä säädetään tai ilmoitusta koskevaa päätöstä on tarkistettava. Jos toiminta kuitenkin muuttuu olennaisesti, sovelletaan, mitä 29 §:ssä säädetään.
(136) Hallintolain (434/2003) 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.
(137) Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (713/2014, ympäristönsuojeluasetus) 6 §:n 5 momentin mukaan, jos toimintaan sovelletaan kaivannaisjätteistä annettua valtioneuvoston asetusta (190/2013, kaivannaisjäteasetus), hakemuksessa on lisäksi oltava tiedot kaivannaisjätteen jätealueen ehdotetusta sijainnista ja tarvittaessa vaihtoehtoisista sijoituspaikoista. Hakemukseen on lisäksi liitettävä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavasta kaivannaisjätteen jätealueesta sisäinen pelastussuunnitelma.
(138) Ympäristönsuojeluasetuksen 8 §:n mukaan, jos toimintaa muutetaan siten, että siihen on haettava lupa ympäristönsuojelulain 29 §:n perusteella tai tehtävä ilmoitus 115 a §:n perusteella, lupahakemuksessa tai ilmoituksessa on oltava: 1) tieto siitä, miten muutos vaikuttaa toimintaan sekä sen ympäristövaikutuksiin; 2) 3–7 §:ssä vaadituista tiedoista ja selvityksistä vain ne, jotka koskevat toiminnan muutosta ja sen ympäristövaikutuksia.
(139) Ympäristönsuojeluasetuksen 20 §:n 1 momentin mukaan, jos toimintaa muutetaan ja siihen on haettava lupa ympäristönsuojelulain 29 §:n perusteella, lupapäätöksestä on käytävä ilmi tarpeellisin osin 14–19 §:ssä säädetyn lisäksi, miten muutos vaikuttaa toiminnan kokonaisuuteen sekä perusteltu ratkaisu siitä, miten aiemmin myönnettyä lupaa muutetaan.
(140) Kaivannaisjäteasetuksen 4 §:n 1 momentissa säädetään niistä seikoista, jotka kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman tulee sisältää.
(141) Kaivannaisjäteasetuksen 4 §:n 2 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa käsittelevä viranomainen voi 1 momentissa säädetyn lisäksi vaatia, että jätehuoltosuunnitelmassa on esitettävä muita tarpeellisia tietoja sen arvioimiseksi, että kaivannaisjätteen määrän ja haitallisuuden vähentäminen sekä jätteen hyödyntäminen ja loppukäsittely järjestetään ympäristönsuojelulain (527/2014) ja jätelain (646/2011) sekä kaivannaisjäteasetuksen mukaisesti.
(142) Kaivannaisjäteasetuksen 7 §:n mukaan kaivannaisjätteen jätealue on perustettava ja sitä on hoidettava siten, että: 1) jätealueesta ei aiheudu maaperän, vesistön, pohjaveden tai ilman pilaantumista eikä muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ottaen huomioon alueen sijainti sekä alueen geologiset, hydrologiset, hydrogeologiset ja geotekniset ominaisuudet; 2) jätealueesta ei aiheudu pitkänkään ajan kuluessa ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ottaen huomioon syntyvä suotovesi ja muu jätevesi sekä eroosio; 3) jätealueen fyysinen vakaus varmistetaan sekä ympäristön pilaantuminen ja maisemahaitta ehkäistään asianmukaisin rakentein ja suunnitelmallisella hoidolla ja ylläpidolla; 4) jätealuetta seurataan ja tarkkaillaan suunnitelmallisesti ja pätevästi sekä ryhdytään tarvittaviin toimiin, jos jätealue ei ole riittävän vakaa tai alueesta aiheutuu ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 5) jätealueen ja sen ympäristön maaperä tarvittaessa puhdistetaan tai muutoin kunnostetaan; 6) ryhdytään asianmukaisiin toimiin jätealueen käytöstä poistamiseksi ja sen jälkihoidon järjestämiseksi.
(143) Kaivannaisjäteasetuksen 8 §:n 1 momentin 1–3 kohtien mukaan kaivannaisjätteen jätealueen toiminnanharjoittajan on: 1) arvioitava kaivannaisjätteestä syntyvän suotoveden ja muun jäteveden määrä ja epäpuhtauspitoisuudet sekä määritettävä jätealueen vesitase toiminnan aikana ja sen käytöstä poistamisen jälkeen; 2) ehkäistävä kaivannaisjätteestä aiheutuva maaperän, vesistön ja pohjaveden pilaantuminen sekä suotoveden ja muun jäteveden syntyä ja jätteestä syntyvää kuormitusta vesiin; 3) kerättävä ja käsiteltävä tehokkaasti jätealueelta syntyvä suotovesi ja muu jätevesi.
(144) Kaivannaisjäteasetuksen 10 §:n mukaan kaivannaisjätteen jätealuetta koskevan vakuuden määrän arvioinnissa on sen lisäksi, mitä ympäristönsuojelulain 60 §:ssä säädetään, otettava huomioon jätealueen luokitus, sijoitetun jätteen ominaisuudet, maa-alueen tuleva käyttö ja muut liitteessä 5 mainitut seikat. Lisäksi on otettava huomioon, että vakuudella katettavat toimet arvioi tai tekee muu kuin toiminnanharjoittaja tai viranomainen.
Oikeudellinen arviointi
Lupaharkinnan laajuus ja päätöksen selkeys
(145) Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että lupaharkinnan tulee ympäristönsuojelulain 29 §:n ja 48 §:n 4 momentin nojalla kattaa kaikki toiminnan osat, joihin muutos vaikuttaa, koska jätteet ja niiden käsittely sekä jätealueet muodostavat keskeisen osan kaivostoimintaa. Samanaikaisesti vireillä olleiden toiminnan olennaista muutosta koskevien ja ympäristövaikutusten kautta toisiinsa liittyvien hakemusasioiden käsitteleminen erikseen on hallinto-oikeuden mukaan tarkoittanut, että lupaharkintaa ei ole toteutettu ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin edellyttämässä laajuudessa, eikä asian käsittely siten ole tältä osin tapahtunut lainmukaisesti.
(146) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti kaivostoiminnan tuotannon laajentaminen ja jätealtaan patojen korottaminen olisi perusteltua käsitellä yhdessä ja ratkaista samalla lupapäätöksellä, koska kyse on samasta toimintakokonaisuudesta, jonka eri toimintojen päästövaikutuksia on vaikea erottaa toisistaan. Aluehallintovirasto on perustellut lupa-asioiden erikseen käsittelyä kultakaivostoiminnan luonteella sekä sillä, että lupahakemukset ovat tulleet vireille ja kuulutettu eri aikoina. Aluehallintoviraston puheena olevassa asiassa antaman lausunnon sekä toiminnan laajentamista ja jätevesien purkupaikan siirtämistä koskevassa lupa-asiassa (2310/2022 ja 2311/2022) antaman lausunnon mukaan altaiden rakentamisaikataulut, pilaantumisen vaaran ehkäisemiseen liittyvät syyt, luvanhakijan palveluperiaate ja asioiden viivytyksetön käsittely ovat edellyttäneet, että asiat on käsitelty ja ratkaistu erikseen. Kun otetaan huomioon, että kussakin lupa-asiassa on tarkasteltava myös muun toiminnan päästöjä ja niiden yhteisvaikutuksia, korkein hallinto-oikeus katsoo, että sanottujen hakemusten käsittely ja ratkaiseminen erikseen ei ole näissä oloissa ollut ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momenttiin nähden yksinään riittävä peruste pitää tehtyä lupaharkintaa puutteellisena.
(147) Hallinto-oikeus on myös katsonut, että aluehallintoviraston ratkaisussa on lupamääräyksiin 1 ja 2 sisältyvien viittausten sekä päätöksen perusteluiden johdosta merkittäviä sisällöllisiä ja päätöksen selkeyteen liittyviä puutteita. Kaikki tarvittavat lupamääräykset olisi tullut antaa yksiselitteisesti.
(148) Aluehallintoviraston lupapäätöksen ratkaisuosassa on muun ohella todettu, että luvansaajan on CIL2-rikastushiekka-altaan laajentamisessa ja altaan käytössä noudatettava Kittilän kaivoksen toimintaa koskevia lainvoimaisia ympäristölupapäätöksiä ja niissä annettuja lupamääräyksiä. Lupamääräyksissä 1 ja 6 on yksilöity aiempia lainvoimaisia lupapäätöksiä, joita puheena olevan päätöksen yhteydessä on noudatettava. Lupamääräyksessä 2 on viitattu NP4-allasta koskevaan lupaan. Edelleen lupapäätöksen perusteluissa on viitattu aiempiin lupapäätöksiin muun muassa sulkemisrakenteiden toteuttamisen, arseenin liukoisuuden vähentämisen ja kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman osalta. Lupamääräyksen 1 perusteluissa on selostettu aiemman lainvoimaisen lupapäätöksen lupamääräykset, joita on noudatettava, vaikka mainittu päätös myöhemmin korvattaisiin uudella päätöksellä.
(149) Vakuuden osalta aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut, että sen osalta on määrätty aiemmissa toimintaa koskevissa luvissa, ja päätökset koskevat myös korotuksen jälkeistä tilannetta. Lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle aluehallintovirasto on katsonut, että kaikkien kaivoksen jätealueiden vakuutta on viimeksi tarkistettu aluehallintoviraston päätöksessä nro 45/2019, jota koskevat valitukset on ratkaistu Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä 13.11.2020 ja korkein hallinto-oikeus on hylännyt sitä koskevan valituslupahakemuksen 16.6.2021. Aluehallintoviraston mukaan nyt kyseessä olevassa, vuonna 2020 annetussa päätöksessä tilanne jätealueiden vakuuden määrän osalta ei ole muuttunut.
(150) Aluehallintovirasto on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle tuonut esille kultakaivostoiminnan lyhytjänteisen luonteen, joka vaikuttaa korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan väistämättä myös siihen, että toiminnassa noudatettavia lupamääräyksiä sisältyy useisiin eri lainvoimaisiin päätöksiin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että selvyyden vuoksi lupapäätöksessä olisi vakuuden osalta ollut perusteltua yksilöidä edellä mainittu lupapäätös nro 45/2019. Luvansaaja tai valvontaviranomainen eivät ole kuitenkaan esittäneet, että lupapäätös määräyksineen olisi tältä tai muiltakaan hallinto-oikeuden esille nostamilta kohdin jäänyt niille epäselväksi. Hallinto-oikeus ei ole osoittanut, että päätös olisi ollut myöskään muutoksenhakijoille tai yleisölle epäselvä esimerkiksi siten, etteivät ne olisi voineet käyttää muutoksenhakuoikeuttaan riittävällä tavalla.
(151) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että annettu lupapäätös siihen sisältyvine määräyksineen ja perusteluineen ei ole lainvastainen sillä perusteella, että se ei täyttäisi riittävällä tavalla hallintolain 44 §:n vaatimuksia. Tässä yhteydessä korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että luvan selventämistä koskevasta erillisestä menettelystä säädetään ympäristönsuojelulain 92 §:ssä.
Lupahakemuksen ja selvitysten riittävyys
(152) Hallinto-oikeus on katsonut, että yhtiön lupahakemus on ollut puutteellinen erityisesti kaivannaisjätehuollon osalta. Hallinto-oikeus on todennut, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa tai kaivoksen sulkemissuunnitelmaa ei ole päivitetty vastaamaan 15.2.2019 vireille pantua hakemusta, eikä vuonna 2018 päivitetyssä jätehuoltosuunnitelmassa tai vuoden 2012 sulkemissuunnitelmassa ole käsitelty CIL2-altaan korottamista. Hallinto-oikeuden mukaan hakemuksessa olisi tullut esittää myös vaihtoehtoisia sijoitusratkaisuja. Hallinto-oikeus on katsonut, että sivukiven käytön osalta patorakenteissa on epävarmaa, mitä ympäristövaikutuksia niistä aiheutuu pitkän ajan kuluessa. Myös CIL-rikastushiekan laatua ja erityisesti haponmuodostuskykyä koskevat tiedot ovat olleet puutteelliset. Edelleen hallinto-oikeus on katsonut, että hakemuksessa olisi tullut esittää arseenin liukoisuuden vähentämistä koskeva selvitys ja selvitys jätteiden pitkäaikaispysyvyydestä. Riittävää selvitystä ei ole esitetty muun muassa rikastushiekka-altaan pohjatutkimuksista ja stabiliteettilaskelmista. Hallinto-oikeuden mukaan pelkästään yleissuunnitelmatasoisten suunnitelmien esittämistä tässä tilanteessa voidaan pitää merkittävänä puutteena. Johtopäätöksenään hallinto-oikeus on katsonut, että hakemuksen puutteellisuuden vuoksi lupaharkinnassa ei ole voitu asianmukaisesti arvioida, täyttyvätkö ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset ja minkälaisia määräyksiä toiminnan vaikutusten vähentämiseksi luvassa on tarpeen asettaa.
(153) Aluehallintovirasto on nyt kysymyksessä olevalla päätöksellään myöntänyt ympäristöluvan Kittilän kaivoksen jätealueen laajentamiselle patoja korottamalla sekä sivukiven käytölle patorakenteissa. Vaikka puheena oleva lupa-asia käsittää myös rakennustekniset patojenkorotukset, korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristölupaharkinnan kannalta kysymys on ennen kaikkea jätteen ympäristövaikutusten arvioimisesta sen johdosta, että CIL-rikastushiekkatäytön läjityskapasiteetti altaaseen lisääntyy. Vaikka altaan pinta-ala ei muutoksen johdosta muutu, altaan korotuksen vuoksi jätteen määrä altaassa kuitenkin lisääntyy. Paineen lisääntymisellä voi korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan olla vaikutusta muun muassa altaalta suotautuviin jätevesiin.
(154) Ympäristönsuojelulain 114 §:n 4 momentti huomioon ottaen lähtökohtana toiminnan olennaisessa muutostilanteessa on, että jätehuoltosuunnitelma esitetään päivitettynä sellaisen muutoshakemuksen yhteydessä, jossa kaivannaisjätteen määrä tai laatu tai jätteen loppukäsittelyn tai hyödyntämisen järjestelyt muuttuvat merkittävästi. Jokaisen toiminnan muuttamista koskevan hakemuksen yhteydessä on arvioitava muutoksen vaikutuksia kaivannaisjätteen määrään ja laatuun sekä jätteenkäsittelyn järjestämisen mahdolliseen muuttumiseen. Jos merkittäviä muutoksia aiheutuu, jätehuoltosuunnitelmaa on päivitettävä. Lupahakemuksesta on joka tapauksessa aina käytävä ilmi lupaharkinnan kannalta olennaiset tiedot kaivannaisjätteistä, niiden jätehuollosta ja päästöjen hallinnasta. Jos kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa ei voida hakemuksen mukaisena pitää lupaharkinnassa riittävänä, luvassa on annettava määräys sen päivittämisestä. Tällöin lupaviranomaisen on lupamääräyksessä yksilöitävä, miltä osin suunnitelmaa on päivitettävä.
(155) Lupahakemuksen käsittelyssä aluehallintovirastolla on ollut käytettävissään vuonna 2018 päivitetyt kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja kaivoksen sulkemissuunnitelma. Aluehallintovirasto on päätöksessään viitannut lupapäätöksen nro 45/2019 lupamääräykseen a), jossa on edellytetty kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ja sisäinen pelastussuunnitelma päivitettäväksi vastaamaan päätöksen ja lainsäädännön vaatimuksia. Lupamääräyksen mukaan suunnitelmat on toimitettava aluehallintovirastolle hyväksyttäväksi lupamääräyksen c) mukaisen päivitetyn sulkemissuunnitelman yhteydessä tai viimeistään 31.12.2021. Aluehallintovirasto on todennut, että tuossa yhteydessä suunnitelmat on päivitettävä vastaamaan nyt tehdyn korotuksen mukaista tilannetta, minkä vuoksi päivityksiä ei ole nyt käsillä olevassa asiassa tarpeen tehdä.
(156) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että saadun selvityksen perusteella CIL-kaivannaisjätteen laatu tai sen käsittelytapa ei ole nyt haetun toiminnan olennaisen muutoksen johdosta merkittävästi muuttunut. Muutoksen myötä CIL-kaivannaisjätteen läjityskapasiteetti kasvaa CIL2-altaalla, mutta saadun selvityksen perusteella tarve lisätä myöhemmin altaan läjityskapasiteettia on otettu huomioon toiminnalle aikaisemmin myönnetyissä lainvoimaisissa ympäristöluvissa, muun muassa koko toimintaa koskeneessa vuoden 2013 lupapäätöksessä. Ottaen huomioon myös sen, mitä aluehallintovirasto on edellä lausunut kultakaivostoiminnan luonteesta ja toiminnan muuttamista koskevista vireillä olleiden ja olevien lupahakemusten määrästä, korkein hallinto-oikeus pitää tässä tilanteessa riittävänä, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on lupapäätöksessä määrätty päivitettäväksi tiettyyn myöhempään ajankohtaan mennessä, jossa voidaan samalla ottaa huomioon myös muut toimintaa koskevat ja vireillä olevat muutokset. Näin ollen asian olosuhteita kokonaisuutena arvioiden myöhemmin päivitettäväksi ja esitettäväksi vaadittu kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma ei ole ollut sellainen puute lupaharkinnassa, että ympäristölupapäätös olisi sen vuoksi tullut lainvastaisena kumota.
(157) Hallinto-oikeus on pitänyt kaivoksen sulkemissuunnitelmaa yleispiirteisenä muun muassa siksi, ettei siinä ole otettu huomioon CIL2-altaan korottamista ja rikastushiekan määrän kasvamista, eikä suunnitelma sisällä konkreettisia sulkemistoimenpiteitä aikatauluineen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaivoksen sulkemissuunnitelma on sinänsä yleispiirteinen näiltä osin. Jätealueiden laajentuessa on perusteltua kaivannaisjäteasetuksen 4 §:n 1 momentin 6 kohta sekä 7 §:n 1 momentin 2 kohta huomioon ottaen, että toiminnan pitkäaikaisvaikutuksia arvioidaan ja sulkemisen toteuttamista suunnitellaan jo hyvissä ajoin.
(158) Yhtiöllä on valituksensa mukaan tällä hetkellä useita CIL2-altaan peittorakennevaihtoehtoja tarkastelussa. Yhtiö on todennut, että CIL2-altaan läjityskapasiteetti loppuu aikaisintaan vuonna 2028, minkä jälkeen on mahdollista aloittaa sulkemisrakenteita koskevat kenttäkokeet.
(159) Luvansaaja on velvoitettu esittämään sulkemissuunnitelma hakemuksena aluehallintovirastolle yhdessä päivitetyn jätehuoltosuunnitelman kanssa. Aluehallintoviraston lausunnon mukaan päivitetty sulkemissuunnitelma on parhaillaan vireillä aluehallintovirastossa osana toiminnan muuttamista koskevaa hakemusta. Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman esittämisestä todettuun ja katsoo, että sulkemissuunnitelma on perusteltua esittää yhdessä jätehuoltosuunnitelman kanssa. Edellä sanottuun nähden lupaharkintaa ei ole pidettävä puutteellisena myöskään sillä perusteella, että sulkemissuunnitelmassa ei ole vielä tässä vaiheessa tarkasteltu CIL2-altaan nyt haetun korottamisen vaikutuksia ja esitetty tarkempia sulkemistoimenpiteitä aikatauluineen. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että sulkemissuunnitelmaan on perusteltua suunnitelman tulevassa käsittelyssä sisällyttää kaikki siinä vaiheessa tiedossa olevat ja tarpeelliset toimenpiteet CIL2-altaan sulkemiseksi.
(160) Hallinto-oikeus on edelleen katsonut, että myös vaihtoehtoisia sijoitusratkaisuja olisi tullut haetun muutoksen osalta tarkastella. Korkein hallinto-oikeus viittaa tältä osin edellä YVA-menettelyä koskevassa oikeudellisessa arvioinnissa kohdassa (127) todettuun sekä siihen, mitä aluehallintovirasto ja yhtiö ovat asiassa tältä osin lausuneet. Lähtökohtaisesti on myös selvää, että olemassa olevan toiminnan osalta vaihtoehtoisia käsittely- ja sijoitusratkaisuja ei ole käytännössä löydettävissä samalla tavoin kuin silloin, kun kysymys on kokonaan uudesta toiminnasta. Kun lisäksi otetaan huomioon, että patoturvallisuusviranomainen on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle katsonut, että CIL2-allasta on perusteltua ympäristö- ja patoturvallisuusnäkökohdat huomioon ottaen hyödyntää siihen korkoon asti, joka on stabiliteetti- ja suotovirtauslaskelmien mukaan turvallista, korkein hallinto-oikeus ei katso lupaharkintaa puutteelliseksi sen vuoksi, että vaihtoehtotarkastelua ei ole tehty.
(161) Hallinto-oikeus on myös katsonut, että lupaharkinnassa käytössä olleet selvitykset happoa mahdollisesti muodostavan sivukiven eli PWR-kiven käytöstä ovat olleet riittämättömät. Korkein hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että PWR-kiveä on käytetty aikaisemmissakin Kittilän kaivoksen jätealueiden padonkorotuksissa. Kittilän kaivoksen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa on yleisellä tasolla käsitelty sivukiven haponmuodostuspotentiaalia. Aluehallintovirasto on määrännyt CIL2-altaan patojen rakentamisessa käytettävän sivukiven ominaisuuksista sen pitkäaikaisvaikutukset huomioon ottaen lupamääräyksessä 6. Lupapäätöksen perustelujen mukaan sivukiveä hyödynnetään vain tiivisrakenteen yläpuolisissa rakennekerroksissa, eikä rikkipitoisen sivukiven käyttäminen aiheuta patoturvallisuuteen liittyviä riskejä. Aluehallintoviraston mukaan sivukiven käytöllä on ainakin siirretty tarvetta esimerkiksi tarvekivilouhoksen avaamiselle ja siten säästetty neitseellisiä luonnonvaroja ja poistettu kokonaan tarvekiven louhinnasta aiheutuvien päästöjen muodostuminen. Patoturvallisuusviranomainen on pitänyt menettelyä asianmukaisena, kun hakija on tietoinen myös PWR-kiven pitkäaikaisvaikutuksista.
(162) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä sanottuun nähden, ettei PWR-kiven käyttöä koskevaa selvitystä voida nyt puheena olevan toiminnan muutoksen osalta pitää sillä tavoin riittämättömänä, että sen perusteella lupaharkintaa ei olisi voitu tehdä. Korkein hallinto-oikeus korostaa kuitenkin patoturvallisuusviranomaisen lausuntoon viitaten sitä, että luvansaajan tulee ympäristönsuojelulain 6 §:n mukainen selvilläolovelvollisuus sekä kaivannaisjätelainsäädännön vaatimukset huomioon ottaen olla selvillä sivukiven käyttämisen ympäristövaikutuksista myös pitkällä aikavälillä.
(163) Hallinto-oikeus on lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen, että CIL-rikastushiekan laatua ja haponmuodostuskykyä koskevat tiedot ovat olleet puutteelliset. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa on yleisellä tasolla käsitelty myös CIL-hiekan haponmuodostuspotentiaalia. Korkein hallinto-oikeus viittaa Kittilän kaivoksen toiminnan laajentamista ja purkupaikan siirtämistä koskevassa lupa-asiassa (2310/2022 ja 2311/2022) antamaansa päätökseen ja toteaa, että lupaharkinta nyt esillä olevassa asiassa ei ole ollut lainvastainen sillä perusteella, että kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa varten ei ole tässä vaiheessa edellytetty yksityiskohtaisempia selvityksiä tältä osin.
(164) Arseenin liukoisuuden vähentämiseen liittyen korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhtiö on jättänyt tätä koskevan hakemuksen suunnitelmineen aluehallintovirastolle toukokuussa 2022. Tähän nähden ja kun nyt kyse on yksittäisestä jätealtaan laajennuksesta, korkein hallinto-oikeus katsoo lupaharkinnan myös arseenin liukoisuuden selvittämistä koskevilta osin riittäväksi.
(165) Siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätös on perustunut rikastushiekka-altaan pohjatutkimusten ja stabiliteettilaskelmien puutteellisuuteen, korkein hallinto-oikeus viittaa lupamääräykseen 1, jossa on muun ohella edellytetty, että luvansaajan on toimitettava ELY-keskukselle tarkat tiedot muun muassa rikastushiekan pohjatutkimuksista, stabiliteettilaskelmista ja rikastushiekan mahdollisesta lujittamisesta sekä runsasrikkisen sivukiven teknisistä laatukriteereistä ja todentamisesta yhdessä rakennus- ja laadunvalvontasuunnitelmien kanssa. Valvontaviranomaisille toimitettavissa tarkemmissa rakennussuunnitelmissa luvansaaja voi esittää rakenteisiin sellaisia muutoksia, jotka eivät lisää toiminnasta aiheutuvaa pilaantumista tai sen vaaraa.
(166) Korkein hallinto-oikeus viittaa myös siihen, mitä Kainuun ELY-keskus on edellä patoturvallisuusviranomaisena lausunut. ELY-keskus toteaa lausunnossaan, että altaan stabiliteettilaskelmia on päivitetty rakentamisen eri vaiheissa, millä turvataan muun muassa altaiden vakautta. Lopulliset laskelmat tehdään ennen rakentamista hyödyntäen viimeisimpiä geoteknisiä tutkimuksia sekä tarkkailu- ja mittaustuloksia muun muassa rakenteiden painumasta ja huokosvedenpaineesta. Kun otetaan huomioon, että kyseessä on olemassa oleva ja jo vuosia käytössä ollut jäteallas, sekä se, mitä patoturvallisuusviranomainen on lausunnossaan esittänyt, korkein hallinto-oikeus pitää lupamääräyksessä 1 edellytettyä lupaharkinnan kannalta riittävänä.
(167) Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintovirasto on näissä oloissa voinut edellyttää luvansaajaa täydentämään kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman ja kaivoksen sulkemissuunnitelman luvan myöntämisen jälkeen. Lupaviranomaisen olisi tullut kuitenkin yksilöidä päätöksessään, miltä osin suunnitelmia on päivitettävä. Hallinto-oikeus on sille tehtyjen valitusten johdosta tarkastellut suunnitelmien puutteita yksityiskohtaisesti. Kun otetaan huomioon, mitä korkein hallinto-oikeus on niiden osalta edellä lausunut, lupaa ei ole näiden puutteiden yksilöimiseksi tarpeen kumota ja palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Edellä todettuihin puutteellisuuksiin tulee kuitenkin kiinnittää asianmukaista huomiota kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa ja sulkemissuunnitelmaa päivitettäessä jatkossa.
2.4 Lopputulos
(168) Kun otetaan huomioon edellä kohdissa 2.2 ja 2.3 lausuttu, hallinto-oikeuden päätös, jolla aluehallintoviraston päätös on lainvastaisena kumottu ja palautettu aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi, on kumottava ja Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja sen asiakumppanin valitus hallinto-oikeudelle on hylättävä. Korkein hallinto-oikeus saattaa näin ollen aluehallintoviraston päätöksen voimaan.
Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja Vesiluonnon puolesta ry:n valituslupahakemuksen hylkääminen
(169) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.
(170) Sen perusteella, mitä Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry asiakumppaneineen on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.